Nr. 26 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 oktober 2016

1. Inleiding

Zoals aangekondigd in onze brief van 11 november 2015 willen wij de werking van de fusietoets in het onderwijs verbeteren.1 Aanknopingspunten daarvoor vinden we in de evaluatie van de Wet fusietoets in het onderwijs en een veldraadpleging over dit onderwerp. Uit beide onderzoeken komen stevige punten van kritiek naar voren. De fusietoets draagt niet altijd bij aan het behoud van (kleinschalig) onderwijs en heeft onbedoelde neveneffecten op het onderwijsaanbod.2 We schetsen in deze brief hoe de context van de fusietoets veranderd is en gaan in op de bevindingen uit de wetsevaluatie en de veldraadpleging. Tegen deze achtergrond doen wij het voorstel om de fusietoets aan te passen en een onderscheid te introduceren tussen een zware inhoudelijke toets voor risicovolle fusies en een snellere toets voor fusies van beperkte omvang. Daarnaast stellen we voor om een zorgplicht menselijke maat voor alle besturen te introduceren.

Fusie soms de enige oplossing voor leerlingendaling

De context waarin fusiebewegingen plaatsvinden, is de laatste jaren aanmerkelijk veranderd. De zorgen over leerlingendaling en het behoud van een kwalitatief goed onderwijsaanbod nemen daarbij een steeds prominentere plaats in. Ruim 85 procent van de besturen in het voortgezet onderwijs en 75 procent in het primair onderwijs heeft of krijgt te maken met een daling van het aantal leerlingen. Ook in het mbo daalt het aantal studenten de komende jaren fors. Uit ervaring van besturen blijkt dat zelfs een beperkte daling op de lange termijn dwingt tot herstructurering van het onderwijsaanbod. Dit kan ertoe leiden dat besturen besluiten tot het sluiten of fuseren van scholen.

Het onderwijs moet zich aanpassen aan de nieuwe demografische realiteit. Fusie van scholen of besturen is soms de enige manier om een kwalitatief, bereikbaar en gevarieerd onderwijsaanbod voor leerlingen te behouden. Basisscholen voegen vaak meerdere leerjaren samen in combinatieklassen. In het voortgezet onderwijs valt vaak weinig samen te voegen en sneuvelen als gevolg schoolsoorten en profielen. In het mbo zien we dat er voor wordt gekozen om kostbare opleidingen niet langer aan te bieden. Als besturen niet adequaat anticiperen en maatregelen treffen, vallen scholen her en der om en verdwijnen bepaalde vormen van onderwijs in de regio. Een leerling kan dan in de nabijheid van zijn woonplaats niet meer kiezen voor een specifiek profiel, schoolsoort of opleiding.

Naar een eenvoudige en eenduidige toets met aandacht voor de menselijke maat

Uit de wetsevaluatie en de daarop volgende veldraadpleging blijkt dat scholen, ouders, leraren en besturen de huidige fusietoets als een moeizaam en complex proces met een ongewisse uitkomst ervaren. Op dit moment wordt nagenoeg iedere fusieaanvraag onderworpen aan dezelfde zware inhoudelijke procedure.3 Los van de vraag of de fusie een bedreiging is voor de menselijke maat. Sinds de invoering van de Wet fusietoets hebben 173 fusieaanvragen de zware toets doorlopen en is slechts in zeven gevallen geen toestemming verleend door de Minister. Voor 96 procent van deze fusies geldt dat deze na een betrekkelijk zwaar en langdurig traject toch door konden gaan. Dat kan wat ons betreft efficiënter. Daarom stellen wij in deze brief een andere inrichting van de fusietoets voor waarbij kritisch en uitgebreid wordt getoetst wanneer het moet, en een sneller traject wordt bewandeld wanneer dat kan.

Er blijven situaties waarin een zware inhoudelijke toets noodzakelijk is. Als de omvang van de nieuwe organisatie na fusie boven bepaalde grenzen komt of wanneer er signalen zijn dat er onvoldoende draagvlak voor de fusie is onder belanghebbenden, zal de Minister de adviescommissie verzoeken advies uit te brengen. De adviescommissie beoordeelt of de noodzaak om te fuseren opweegt tegen de gevolgen van de fusie voor de betrokkenen.

Ieder bestuur op menselijke maat georganiseerd

Dat scholen, instellingen en besturen zich organiseren zonder de menselijke maat uit het oog te verliezen is altijd van belang. Iedere leerling, student en docent wil gekend en herkend worden op school. Zij hechten allen veel waarde aan de overzichtelijkheid van onderwijslocaties. Een bereikbaar bestuur dat korte heldere lijnen van besluitvorming hanteert, versterkt het gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling. Als je als leerling, ouder of leraar tegen problemen aanloopt op school, dan wil je ook bij het bestuur terecht kunnen.

Om de menselijke maat in het onderwijs te waarborgen, introduceren we een algemene zorgplicht menselijke maat voor ieder bestuur en iedere instelling. Hiermee vragen wij ieder bestuur – ook wanneer er geen sprake is van een fusie – zich te verantwoorden over de wijze waarop zij zorgdragen voor het borgen van de menselijke maat op het niveau van zowel school(locatie), opleiding als bestuur.

Leeswijzer

In het vervolg beschrijven wij de context van de fusietoets (paragraaf 2). Daarna gaat de brief kort in op de conclusies uit de wetsevaluatie en de veldraadpleging (paragraaf 3). Tenslotte bevat de brief voorstellen voor een aanpassing van de fusietoets. Hierbij blijven de positieve verworvenheden van de toets behouden, maar wordt de toets eenvoudiger en eenduidiger en is er meer aandacht voor de menselijke maat (paragrafen 4 en 5).

2. Context fusietoets

Wet fusietoets als reactie op schaalvergroting mbo en hbo

Fusies en schaalvergroting in het onderwijs zijn al lange tijd onderwerp van debat. In de laatste decennia van de vorige eeuw heeft de overheid schaalvergroting in het onderwijs gestimuleerd, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van regionale opleidingscentra in het mbo en de «Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling» in het po. Achtergrond daarvan was het streven naar robuuste onderwijsinstellingen, waarbij schaalvergroting de professionaliteit, de kwaliteit en de diversiteit van het onderwijsaanbod kon bevorderen.

Na de eeuwwisseling kwamen er echter steeds luidere signalen over de nadelige gevolgen van schaalvergroting voor de menselijke maat in het onderwijs. De Wet fusietoets is in 2011 ingevoerd om de menselijke maat in het onderwijs te borgen en te voorkomen dat door schaalvergroting de legitimatie en keuzevrijheid onder druk komen te staan. De wet is tot stand gekomen in reactie op de schaalvergroting in het mbo en hbo, maar heeft na de inwerkingtreding in 2011 in overgrote mate feitelijk toepassing gekregen in het funderend onderwijs. In het mbo en hbo was sprake van een beperkt aantal instellingen en was er nauwelijks behoefte aan verdere schaalvergroting. Veruit de meeste aanvragen kwamen uit het po en vo. Het mbo kende twee aanvragen.

De wet introduceerde twee instrumenten

In de Wet fusietoets in het onderwijs zijn twee instrumenten opgenomen om de keuzevrijheid en legitimiteit te borgen bij een fusie tussen scholen of schoolbesturen. Ten eerste heeft de wet de verplichte fusie-effectrapportage (hierna fer) geïntroduceerd. De fer zorgt ervoor dat nut en noodzaak van een fusie zorgvuldig worden afgewogen en alle belanghebbenden een stem hebben in een transparant afwegingsproces (legitimiteit).4 Ten tweede werd de ministeriële fusietoets geïntroduceerd met als belangrijkste toetscriterium dat een fusie niet mag leiden tot een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod (keuzevrijheid). Dit criterium is voor bestuurlijke fusies in het primair en voortgezet onderwijs in de beleidsregels fusietoets uitgewerkt. Zo geldt 50 procent marktaandeel voor bestuurlijke fusies als een significante belemmering. In sterk stedelijke en zeer sterk stedelijke gemeenten ligt de grens op 35 procent marktaandeel.5 Een onafhankelijke commissie, de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO), adviseert over de fusies.6 De commissie bepaalt eerst of sprake is van een significante belemmering en als dat het geval is, beoordeelt zij of er naar haar oordeel toch een rechtvaardigingsgrond is voor de fusie.

De regelgeving is in 2014 aangepast om verlichting te bieden aan schoolbesturen in gebieden met leerlingendaling. Dit gebeurde naar aanleiding van de motie Ypma in 2014.7 Hierdoor hoeft voor fusies in gebieden met meer dan 15 procent leerlingendaling niet meer het advies van de CFTO ingewonnen te worden, tenzij sprake is van een bestuurlijke fusie waarbij meer dan 2.500 leerlingen in het po betrokken zijn of meer dan 5.000 leerlingen in het vo. Uit de veldraadpleging en de cijfers van DUO blijkt dat ondanks deze aanpassing, de fusietoets in gebieden met leerlingendaling nog steeds een belangrijk obstakel is voor het aangaan van bestuurlijke fusies. In de praktijk wordt bij een bestuurlijke fusie de grens van 2.500 leerlingen po en 5.000 leerlingen vo al snel overschreden waardoor deze fusie, ook al is sprake van ernstige leerlingendaling, aan de CFTO voorgelegd moeten worden. In de periode van september 2014 tot en met december 2015 hebben slechts acht fusies baat gehad bij de verruiming van de regels. Terwijl het merendeel van de fusies waarover een advies werd uitgebracht (60) wel direct gerelateerd was aan leerlingendaling.

3. Uitkomsten wetsevaluatie en veldraadpleging

De werking van de Wet fusietoets en de rol van de CFTO zijn in 2015 geëvalueerd. Het eindrapport inzake de evaluatie is eind 2015 aangeboden aan uw Kamer.8 Bij de aanbieding hebben wij aangegeven het onderwijsveld te zullen raadplegen over nadere uitwerking van de fusietoets in deze sectoren. In januari en februari 2016 heeft deze veldraadpleging plaatsgevonden.9

Advies van de onderzoekers: fundamentele heroverweging

De onderzoekers die de evaluatie hebben uitgevoerd, adviseren de wet en de beleidsregels fundamenteel te heroverwegen. Zij geven aan dat de huidige significante belemmeringen geen goede maatstaf zijn voor borging van legitimiteit, keuzevrijheid en de menselijke maat. De onderzoekers bevelen aan de wet- en regelgeving zo in te richten dat partijen op lokaal en regionaal niveau optimaal kunnen samenwerken. Het toetskader zou meer gericht moeten zijn op echte risicogevallen ten aanzien van menselijke maat en keuzevrijheid. Daarbij adviseren zij om per sector voorschriften op te nemen die ruimte laten voor regionale problematiek. Ook de onzekerheid over de beoordeling en de administratieve rompslomp zou moeten worden verminderd.

Voor het mbo adviseren de onderzoekers een heroverweging van de aanpak van de fusietoets in nauwe afstemming met de Wet macrodoelmatigheid. Voor het hoger onderwijs geeft de wetsevaluatie geen directe aanleiding om de fusietoets te heroverwegen of aan te passen. De positionering van de fusietoets bij de CDHO heeft de afgelopen jaren goed gewerkt.

Opbrengst: veld ziet meerwaarde van toetsing, maar niet van deze toets

De meeste deelnemers aan de veldraadpleging staan achter een vorm van toetsing van fusies. Zij vinden het belangrijk dat een buitenstaander meekijkt of een fusie voldoende draagvlak kent en of het fusieproces correct is doorlopen. De wetenschap dat aan het eind van het proces een commissie meekijkt, dwingt besturen om de medezeggenschap tijdig te betrekken. Er gaat een disciplinerende werking van de fusietoets uit. Daarbij meenden zij ook dat als er op lokaal niveau draagvlak is voor de fusie, dit gegeven leidend zou moeten zijn bij de beoordeling van de fusieaanvraag. Daarnaast moeten onwenselijk grote besturen wat de deelnemers betreft voorkomen kunnen worden.

De aanwezige schoolleiders, bestuurders en ouders begrijpen echter niet hoe een kwantitatief toetskader de keuzevrijheid van leerlingen en studenten kan borgen en recht kan doen aan de regionale context waartegen een fusie zich afspeelt. De huidige kwantitatieve criteria belemmeren bijvoorbeeld de aansluiting van kleine besturen bij een (middel)groot bestuur, ook als het scholenaanbod gelijk blijft. De praktijk laat zien dat zelden nieuwe grote besturen ontstaan door fusie. Het gaat veelal om kleine besturen die zich willen aansluiten bij een middelgroot bestuur om een school overeind te kunnen houden. In het funderend onderwijs gaan kleine en overzichtelijke locaties hand in hand met een grotere omvang op bestuurlijk niveau. De scholen in het po en vo zijn gemiddeld genomen relatief klein en overzichtelijk van omvang. Ook het aantal scholen per bestuur is de afgelopen jaren zeer beperkt gestegen. In het po groeide het gemiddeld aantal scholen per bestuur van 5,4 in 2006, naar 6,2 in 2011, naar 6,5 in 2016. In het vo bleef het gemiddeld aantal scholen per bestuur in diezelfde periode zelfs gelijk op 1,9.

Met name de aanwezige bestuurders die te maken hebben met leerlingendaling geven te kennen dat de fusietoets hen belemmert om adequate maatregelen te nemen. Binnen een breder bestuurlijk verband kunnen kleine scholen onder de opheffingsnorm open blijven door gebruik te maken van de gemiddelde schoolgrootte. Ouders en leerlingen ervaren hierdoor meer keuzevrijheid en hebben een betere toegang tot onderwijs. Zo kan schaalvergroting op bestuurlijk niveau een goede oplossing zijn om kleine scholen langer en beter overeind te kunnen houden.

4. Maatregelen

Deze paragraaf gaat in op de aanpassing van de fusietoets en de introductie van de algemene zorgplicht menselijke maat voor alle besturen.

4.1 Aanpassing procedure fusietoets

Wij stellen voor om de fusietoets op een aantal punten anders in te richten. De procedure wordt zo aangepast dat alleen risicovolle fusies in het po en vo een zware inhoudelijke toets door een adviescommissie moeten doorlopen (in het mbo blijven alle fusies toetsplichtig). DUO zal de fusies van beperkte omvang toetsen. Dit is een lichtere toets, waardoor de procedure sneller kan verlopen. Daarnaast stellen wij voor om de fer uit te breiden en de deelnemers- en ondernemingsraad in het mbo meer in positie te brengen door het instemmingsrecht bij fusies te effectueren.

Alleen risicovolle fusies laten toetsen door een adviescommissie

In ons voorstel komen fusies met een beperkte omvang in aanmerking voor een toets door DUO.10 DUO beoordeelt aan de hand van het fer de legitimiteit van het fusiebesluit en de invulling van de menselijke maat. Wanneer de fer, inclusief de passage over de menselijke maat, voldoende interne en externe legitimiteit genieten, volgt geen verdere toetsing. De toets kan in vier weken worden afgerond. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een in het onderwijsveld breed gedeelde behoefte aan een snellere en voorspelbare uitkomst van de fusietoets.

Fusies die gezien hun omvang een groter risico vormen voor de menselijke maat, legitimiteit en keuzevrijheid ondergaan een zware inhoudelijke toets door een onafhankelijke adviescommissie. Voor het mbo kan dat eventueel de Commissie macrodoelmatigheid mbo zijn. Een adviescommissie zal de fusie beoordelen aan de hand van een set van kwalitatieve en kwantitatieve criteria. Deze adviescommissie beoordeelt wat de gevolgen zijn van de fusie voor de keuzevrijheid (op zowel het niveau van de locatie, school, opleiding en bestuur), de bereikbaarheid, een gevarieerd onderwijsaanbod, de kwaliteit en de gevolgen voor de betrokkenen en de menselijke maat. De commissie behoudt de mogelijkheid om negatief te adviseren op grond van een kwantitatief criterium. Deze toets zal binnen tien weken kunnen worden afgerond. Daarnaast houdt de Minister zich altijd het recht voor om een fusie af te wijzen wanneer de fusie leidt tot een maatschappelijk onaanvaardbaar geachte inperking van de diversiteit in het stelsel en gebrek aan visie op de borging van de menselijke maat per locatie.

Kwantitatieve grenzen zware inhoudelijke toets

Aanpassing van de elementen in de fusie-effectrapportage

Uit de wetsevaluatie fusietoets en de veldraadpleging is gebleken dat de fer een nuttig en onmisbaar instrument is om de zorgvuldigheid van het fusieproces te bewaken. Daarom zal de fer de hoeksteen blijven van het fusieproces. Het maken van een fer blijft verplicht voor alle fusies in het onderwijs. Omdat er grote waarde gehecht wordt aan de legitimiteit van fusiebewegingen voor direct betrokkenen bij fusie, wordt ook in het mbo voor de deelnemers- en ondernemingsraad instemmingsrecht bij fusie geëffectueerd. In het funderend onderwijs is al sprake van instemmingsrecht voor de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad met de fer.

De fer zal daarnaast verder worden versterkt door vragen op te nemen over de wijze waarop de menselijke maat in de praktijk gestalte krijgt. In de fer komt verder meer nadruk te liggen op de zorgvuldigheid van het fusieproces en de hierbij te doorlopen stappen. In het mbo komt een nieuwe, meer passende definitie van keuzevrijheid, die meer gericht is op het niveau van locaties en opleidingen.

4.2 Borgen van de menselijke maat

Introductie algemene zorgplicht menselijke maat

Het is wenselijk om in alle gevallen er op toe te zien dat de menselijke maat wordt geborgd in het onderwijs. Schaalvergroting vergroot de kans dat de afstand tussen bestuur en belanghebbenden toeneemt en dat een gevarieerd onderwijsaanbod afneemt. Ons voorstel is om de zorgplicht menselijke maat vast te leggen als inspanningsverplichting voor het bevoegd gezag. Dit houdt in dat het bevoegd gezag er zorg voor draagt dat:

• • de school, locatie of opleiding een plek is waar je je thuis kunt voelen. De organisatie van het onderwijs is zodanig ingericht dat deze voor de individuele leerling/student en leraar/docent herkenbaar, toegankelijk en overzichtelijk is;

• • het management en het bestuur toegankelijk en herkenbaar zijn voor de individuele leerling/student en leraar/docent. Leerlingen, personeel en ouders met vragen en klachten kunnen bij een duidelijk herkenbare persoon terecht;

• • er een dekkend en voldoende gevarieerd en toegankelijk aanbod van onderwijs is in de regio, in overleg met andere schoolbesturen en betrokken gemeenten. Voor het mbo zal dit criterium nader ingevuld worden met inachtneming van de al in het kader van de wet macrodoelmatigheid geïntroduceerde zorgplichten doelmatigheid en arbeidsmarktperspectief en de ontwikkeling van de breedte-eis;

• • de wijze waarop de menselijke maat wordt ingevuld, wordt verantwoord in het schoolplan voor het funderend onderwijs en geïntegreerd jaardocument voor het mbo.

De intern toezichthouder ziet toe of het bestuur de zorgplicht menselijke maat vorm geeft met betrokkenheid van de belanghebbenden in de school. Het intern toezicht ziet immers toe op de naleving van alle wettelijke verplichtingen door het bestuur. Door de wettelijke verankering van de zorgplicht wordt ook de inspectie in positie gebracht om zich te informeren over de invulling die schoolbesturen geven aan de menselijke maat. Op het moment dat er signalen zijn dat er iets aan de hand is met de menselijke maat op school- of bestuursniveau of er grote organisatorische veranderingen of fusies plaatsvinden, kan van het bestuur worden gevraagd om zich hierover te verantwoorden. Het toezicht op de naleving van de zorgplicht menselijke maat heeft daarmee een risicogericht karakter.

Adviesbevoegdheid mr over zorgplicht menselijke maat

De positie van de medezeggenschap wordt versterkt als het gaat om de invulling van de zorgplicht menselijke maat. In de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) wordt een adviesbevoegdheid voor de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad opgenomen. Hiermee wordt de gang naar de Landelijke Commissie Geschillen WMS opengesteld. Ten aanzien van fusie is de wettelijke positie van de medezeggenschapsraad al goed geborgd in de WMS. De medezeggenschapsraad heeft instemmingsrecht ten aanzien van de fer en daarmee direct toegang tot de besluitvorming rondom fusie. Aangezien de borging van de menselijke maat expliciet onderdeel wordt van de fer, is de medezeggenschap goed in positie om hierover het gesprek aan te gaan met het bevoegd gezag.

De menselijke maat in het mbo

Het opnemen van de zorgplicht in de wet kan de basis vormen voor het gesprek over de menselijke maat tussen studenten, docenten en bestuurders in het mbo. In goed overleg met de MBO Raad heeft de Minister afgesproken om met de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) te bespreken of, in het kader van de menselijke maat, enkele vragen toegevoegd kunnen worden aan de periodieke metingen van studenttevredenheid (de zogenaamde JOB-monitor) of het medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) van instellingen. Als dat het geval is, zal dat in de volgende editie van deze metingen een plek krijgen.

Ook heeft de Minister met de MBO Raad afgesproken dat er een extra paragraaf in het Geïntegreerd Jaardocument wordt opgenomen vanaf volgend jaar, waarin verslag wordt gedaan van de wijze waarop het thema van menselijke maat wordt ingevuld en op welke plekken in de organisatie er maatregelen zijn genomen om de herkenbaarheid en aanspreekbaarheid in het onderwijs te versterken. Bovenstaande inzet kan de basis vormen voor gesprekken van de medezeggenschap of andere stakeholders met het bestuur van de school. De Minister zal op basis van deze gegevens een generiek beeld creëren dat zij met uw Kamer zal delen. Met deze afspraken wordt door de Minister tevens invulling gegeven aan de motie Jadnanansing/ Lucas. Uw Kamer vroeg hierin om te komen tot kwaliteitsafspraken met de sector over de menselijke maat in termen van de mate waarin studenten zich gekend en uitgedaagd voelen en de tevredenheid van werkgevers, docenten en vooral mbo-studenten.12

Voor het mbo zal de wijze van verankering van de zorgplicht en het in positie brengen van de deelnemers- en ondernemingsraad nader ingevuld worden binnen de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), zodat we komen tot een borging van de menselijke maat die past bij de specifieke kenmerken van de sector.

4.3 Samenhang met andere trajecten rond fusie en samenwerking

De samenwerkingsschool

De samenwerkingsschool bekleedt een uitzonderingspositie in ons stelsel. Deze bijzondere vorm van onderwijs kan in het geval van leerlingendaling soms het laatste middel zijn om een divers onderwijsaanbod in stand te houden. Er wordt momenteel nauwelijks gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, omdat in de mogelijkheden die de wet biedt zeer beperkt zijn en door schoolbesturen als te ingrijpend worden ervaren. De Staatssecretaris heeft daarom het wetsvoorstel samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool bij de Tweede Kamer ingediend.13 Met het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid om een samenwerkingsschool of samenwerkingsbestuur te vormen verruimd. Zo zal met het wetsvoorstel de fusietoets voor samenwerkingsscholen worden afgeschaft. De aanpassing van de wetgeving ten aanzien van de vorming van samenwerkingsscholen is complementair aan de aanpassing van de regelgeving fusietoets.

Alternatieve samenwerkingsvormen

In de wetsevaluatie en de veldraadpleging zijn constructies ter sprake gekomen waarmee de fusietoets wordt ontweken, zoals de personele unie, holding (koepelstichting) en coöperatie. Ook het lid Bisschop (SGP) heeft recent aandacht gevraagd voor dergelijke bestuurlijke samenwerkingsconstructies.14 Het amendement van het lid Bisschop beoogde het in alle sectoren onmogelijk te maken dat bestuurders van een instelling tevens lid zijn van het bestuur van een koepelstichting, die in overwegende mate (feitelijke) invloed heeft op een andere school of instelling in dezelfde sector. Wij zijn het met de indiener eens dat dit onwenselijk is, omdat het kan leiden tot belangenverstrengeling. Om die reden is in de sectorwetten reeds vastgelegd dat bestuurders in het mbo, hbo en wo niet tegelijkertijd lid mogen zijn van het college van bestuur van een andere onderwijsinstelling in diezelfde sector.

Voor het po en vo geldt een andere situatie. In beide sectorwetten zijn in het geheel geen incompatibiliteiten voor bestuurders opgenomen. Personele unies zijn in deze sectoren dus toegestaan. Op dit moment laat de Staatssecretaris een verkenning uitvoeren naar aard en omvang van diverse bestuurlijke samenwerkingsconstructies in het funderend onderwijs. Daarnaast wordt juridisch geanalyseerd in hoeverre dergelijke constructies op gespannen voet staan met de onderwijswetgeving. Over dit onderwerp zal hij uw Kamer dit jaar nog een brief sturen.

5. Tot slot

Dit kabinet hecht aan de menselijke maat en heeft zich tevens ten doel gesteld om samenwerking in gebieden met leerlingendaling niet te belemmeren. Het realiseren van deze twee doelstellingen kan in elkaars verlengde liggen. Door aanpassing van de procedure en het beoordelingskader neemt de toetsingslast sterk af en worden twee belangrijke bezwaren van het veld weggenomen:

• • De toetsprocedure wordt eenvoudiger. Het lokale besluitvormingsproces, het draagvlak en de menselijke maat komen centraal te staan in de toetsprocedure.

• • De aanpassingen leiden ertoe dat noodzakelijke samenwerking, in het bijzonder bij besturen die te maken hebben met teruglopende leerlingenaantallen, beter tot stand komt. Scholen en besturen hebben daardoor meer mogelijkheden om fusies aan te gaan om de toegankelijkheid en nabijheid van het onderwijsaanbod beter te kunnen borgen. Scholen en besturen kunnen door deze aanpassing voor een oplossing kiezen die het meeste recht doet aan wensen en behoeften van alle belanghebbenden. De laatste school of schoolsoort in een dorp, wijk, kern of regio kan op deze manier zoveel mogelijk voor de lange termijn behouden blijven.

Dat de toets blijft bestaan, heeft ook nog altijd een preventieve werking richting besturen die niet goed voorbereid of vanuit oneigenlijke motieven tot fusie willen overgaan. Het kabinet treedt voorts graag in gesprek met de sectorraden over wat er nog meer kan worden gedaan om fusies vanuit oneigenlijke motieven te voorkomen. Mogelijk kan hierbij de governancecode worden betrokken. Bijvoorbeeld door te kijken naar de beloning van bestuurders van gefuseerde organisaties.

Een aantal van de hierboven voorgestelde wijzigingen behoeft wijziging van wet- en regelgeving. Het gaat hierbij in ieder geval om:

• • het opnemen van de zorgplicht menselijke maat in de betreffende sectorwetten (WPO, WVO, WEB) en de toevoeging hiervan aan het schoolplan en bestuursverslag;

• • het regelen van een adviesbevoegdheid van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapraad en de deelnemersraad ten aanzien van de algemene zorgplicht menselijke maat;

• • het effectueren van instemmingsrecht voor de deelnemers- een ondernemingsraad bij fusies in het mbo;

• • het aanpassen van de beleidsregel Fusietoets in het onderwijs en de fer;

• • het toewijzen van taken omtrent fusies in het mbo aan de Commissie macrodoelmatigheid mbo, met als doel de aansluiting op de Wet macrodoelmatigheid te versterken.

Een deel van bovenstaande wijzigingen, zoals het introduceren van de zorgplicht menselijk maat, betreft het wijzigen van wetgeving. Hiervoor moeten de formele processtappen worden doorlopen. Echter, een deel van de in de brief beschreven wijzigingen kunnen door aanpassing van de beleidsregel Fusietoets op kortere termijn worden gerealiseerd. Daar waar het deze onderliggende regelgeving betreft zal deze snel na het overleg met uw Kamer over deze brief kunnen worden aangepast.

Wij zien ernaar uit met uw Kamer van gedachten te wisselen over dit nieuwe voorstel voor een breed gedragen doorontwikkeling van het beleid gericht op menselijke maat en keuzevrijheid en legitimiteit bij fusies in het onderwijs.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M. Bussemaker

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, S. Dekker