Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 18 december 2008 en het nader rapport d.d. 14 april 2009, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Jeugd en Gezin. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 16 oktober 2008, no. 08.002993, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende een regeling in de sociale zekerheid van de rechtsgevolgen van het niet aantonen van de leefsituatie na het aanbod van een huisbezoek, met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe de uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid de bevoegdheid toe te kennen personen die ingevolge één van de in het voorstel opgenomen sociale zekerheidswetten2 een uitkering als alleenstaande (of alleenstaande ouder) aanvragen of ontvangen (de belanghebbende) uit te nodigen hun leefsituatie aan te tonen. Hiertoe wordt de belanghebbende het aanbod gedaan om, met diens toestemming, zijn woning binnen te treden (hierna: aanbod van een huisbezoek). Indien dit aanbod wordt geweigerd en evenmin anderszins wordt aangetoond dat men daadwerkelijk alleenstaand (ouder) is, wordt de uitkering vastgesteld op de helft van een uitkering voor samenwonenden, dan wel beëindigd. Het voorstel ziet op de situatie dat er geen concrete aanwijzingen zijn van onjuiste gegevensverstrekking door de belanghebbende.
De Raad van State beziet het voorstel in verband met de verhouding tussen het aanbod van een huisbezoek en het grondwettelijk gewaarborgde huisrecht, en maakt in dat verband opmerkingen over de noodzaak en de evenredigheid van het voorstel. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 oktober 2008, nr. 08 002 993, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 18 december 2008, nr. W12.08.0439/III, bied ik U hierbij aan.
De Raad van State beziet het wetsvoorstel in verband met de verhouding tussen het aanbod van een huisbezoek en het grondwettelijk gewaarborgde huisrecht. De opmerkingen van de Raad hebben vooral betrekking op de noodzaak en de evenredigheid van het voorstel. Nadere overweging naar aanleiding van deze opmerkingen heeft er niet toe geleid, dat de essentie van het wetsvoorstel is gewijzigd. Wel is de memorie van toelichting op voornoemde punten aangevuld.
De aanleiding voor het voorstel vormt, aldus de toelichting, een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die naar het oordeel van de regering een beperking betekenen van de mogelijkheid voor het gebruik van het instrument huisbezoek in het kader van de controle op de rechtmatigheid van de (te verstrekken) uitkering. De CRvB beoordeelt huisbezoeken daarbij in het licht van het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (voor deze zaak hierna te noemen: het huisrecht), zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 12 van de Grondwet.
In de eerste plaats heeft de CRvB zich uitgesproken over het op basis van risicoprofielen steekproefsgewijs controleren van de leefsituatie van de belanghebbende.1 Volgens vaste rechtspraak van de CRvB kunnen aan het niet meewerken aan een huisbezoek pas voor de belanghebbende negatieve gevolgen worden verbonden indien voor dat huisbezoek in zijn geval een redelijke grond bestaat.2 Het vallen binnen een bepaald risicoprofiel is naar het oordeel van de CRvB op zichzelf niet zo’n redelijke grond. Aan een weigering mee te werken aan het huisbezoek kunnen in dat geval dan ook geen negatieve gevolgen worden verbonden.
Voorts heeft de CRvB zich uitgesproken over de voorwaarden waaraan een huisbezoek zonder redelijke grond dient te voldoen. Indien in zo’n geval wordt verzocht om toestemming tot het afleggen van een huisbezoek, dient de belanghebbende expliciet te worden gewezen op het feit dat aan een weigering van toestemming tot binnentreden van de woning niet direct negatieve gevolgen kunnen worden verbonden.3 Alleen indien de belanghebbende hiervan op de hoogte is gesteld, is sprake van «informed consent». Daarbij ligt de bewijslast voor het verkrijgen van deze «informed consent» bij het uitvoeringsorgaan.4 Voldoet een huisbezoek zonder redelijke grond niet aan het vereiste van «informed consent», dan vormt het huisbezoek een inbreuk op het huisrecht, en kunnen geen voor de belanghebbende nadelige gevolgen worden verbonden aan hetgeen tijdens het huisbezoek is geconstateerd.
Het wetsvoorstel ziet op die gevallen waarin (nog) geen sprake is van gerede twijfel over de juistheid van de verstrekte gegevens en de belanghebbende weigert toestemming te geven tot binnentreden. In zo’n situatie is het tot dusver niet mogelijk de uitkering van deze belanghebbende te verlagen of te beëindigen. Met het voorstel wordt beoogd met name voor die gevallen de gevolgen van de hiervoor genoemde uitspraken van de CRvB voor de uitvoeringspraktijk te ondervangen. Op grond van het huidige recht is het immers al mogelijk om, indien er wél sprake is van gerede twijfel en de toestemming tot binnentreden wordt geweigerd, daaraan gevolgen te verbinden voor de uitkering van de belanghebbende.5
De verschillende sociale zekerheidswetten bevatten al de verplichting voor de persoon die een uitkering aanvraagt of ontvangt om de desbetreffende uitvoeringsinstantie de inlichtingen te verstrekken die van belang zijn voor het bepalen van zijn recht op een uitkering, en voor de hoogte daarvan. In aanvulling op deze bestaande inlichtingen- en medewerkingsplichten verlangt het voorstel dat de belanghebbende, op een daartoe strekkend verzoek van het uitvoeringsorgaan, zijn leefsituatie aantoont. Indien hij hier niet in slaagt, heeft dat als rechtsgevolg dat de uitkering wordt vastgesteld op de helft van de grondslag voor een samenwonende, of, in het geval van de Algemene nabestaandenwet (Anw), wordt geweigerd dan wel beëindigd. Om het aantonen van de leefsituatie mogelijk te maken, biedt het uitvoeringsorgaan het afleggen van een huisbezoek aan, zo wordt nu voorgesteld. Volgens de toelichting is het verlenen van toestemming voor een huisbezoek namelijk de meest eenvoudige manier om aan te tonen dat de belanghebbende alleenstaande is.
De Raad onderschrijft het belang van controle op de rechtmatigheid van de sociale uitkeringen, en daarmee van verificatie van de juistheid van de inlichtingen die de belanghebbende heeft verstrekt. Dergelijke controle zal zich ook moeten kunnen uitstrekken tot de populatie van hen jegens wie geen gerede twijfel bestaat over hun leefsituatie, de categorie belanghebbenden waarop het voorstel ziet. Uitvoering van controle in die populatie zal in de praktijk steekproefsgewijs plaatsvinden, mede op basis van risicoprofielen. Als de steekproef is getrokken, biedt informatie die kan worden ontleend aan koppeling van bestanden de betrokken uitvoeringsinstantie al een eerste eenvoudige mogelijkheid tot verificatie, onafhankelijk van de medewerking van de belanghebbende. Een voorbeeld is het inzicht dat gebruik van water geeft in de leefsituatie in de betrokken woning. Als, in het kader van de steekproefsgewijze verificatie, nog verdere controle nodig wordt geacht, kan ook de inzet van het middel van het huisbezoek aan de orde komen. Dat huisbezoek heeft aldus een dubbele functie: zowel een verificatiemiddel voor de uitkeringsinstantie als een bewijsmiddel voor de belanghebbende die wordt verplicht zijn leefsituatie aan te tonen.
Het voorstel regelt de rechtsgevolgen van het niet desgevraagd aantonen van de leefsituatie. In de toelichting staat het bewijsmiddel dat bestaat uit onderzoek van de opgegeven woonsituatie en met name de leefsituatie (het al dan niet zijn van alleenstaande) door binnentreden in de woning van belanghebbende zodanig centraal, dat de Raad daaruit afleidt dat de regering deze vorm van controle ziet als het hart van het wetsvoorstel. Ook de formulering van het opschrift en de considerans geeft hem daartoe aanleiding. Daarom zal de Raad zich in het onderstaande met name richten op dit onderdeel van het voorstel.
De Raad onderschrijft het belang van controle op de rechtmatigheid van de sociale uitkeringen en daarmee van verificatie van de juistheid van de inlichtingen die de belanghebbende heeft verstrekt. Dergelijke controle zal zich ook moeten kunnen uitstrekken tot de populatie van hen jegens wie geen gerede twijfel bestaat over hun leefsituatie. Het huisbezoek kan een dubbele functie hebben: zowel een verficatiemiddel voor de uitkeringsinstantie als een bewijsmiddel voor de belanghebbende die wordt verplicht zijn leefsituatie aan te tonen. De Raad concludeert dat het huisbezoek dat de uitvoering in dit verband aflegt, het hart van het wetsvoorstel is.
Deze conclusie is naar de mening van het kabinet juist.
Zoals de toelichting erkent, is de inlichtingenverplichting voor zover zij vorm krijgt door het huisbezoek een – door de wet geregelde – inbreuk op het huisrecht zoals beschermd in artikel 8 van het EVRM en artikel 12 van de Grondwet. Met het voorstel wordt het ook naar het oordeel van de Raad gerechtvaardigde belang nagestreefd van het voldoende verzekeren van de rechtmatigheid van sociale uitkeringen.
Voor elke nieuwe wettelijke bevoegdheid geldt dat zij moet voldoen aan de vereisten van noodzaak en evenredigheid.1 Aan die eisen komt een bijzonder gewicht toe als sprake is van een inbreuk op een grondrecht, zoals in dit geval het huisrecht, en daarmee de toelaatbaarheid aan de orde is in de zin van het EVRM, in dit geval artikel 8. Voldoende zeker moet zijn dat de met het voorstel toegekende bevoegdheid dringend noodzakelijk is, en dat deze niet zodanig ruim is geformuleerd dat zij een onvoldoende garantie biedt dat toepassing ervan proportioneel zal zijn.2
De Raad zal hierna het wetsvoorstel eerst bezien uit een oogpunt van noodzaak, en het vervolgens, en meer in het bijzonder, toetsen aan de eis van evenredigheid.
De regering acht huisbezoeken essentieel voor het opsporen van fraude en het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering. Een huisbezoek zou daarom de standaardprocedure moeten kunnen zijn bij iedere aanvraag van een uitkering, maar ook moeten kunnen worden ingezet om steekproefsgewijs te controleren of de verstrekte gegevens nog actueel zijn.1
Bezien vanuit de vraag of in de populatie waarop het voorstel ziet fraude voorkomt, trok het de aandacht van de Raad dat de regering, blijkens de toelichting, niet verwacht dat het voorstel zal leiden tot besparingen op de uitkeringslasten.2 Daarmee lijkt niet aannemelijk dat zich althans in deze populatie fraude (van enige betekenis) voordoet. Alleen al hierom lijkt er dan ook geen dringende noodzaak te zijn voor het voorstel. De toelichting geeft voor het overige geen enkele indicatie van vermoedens over het vóórkomen van fraude juist ook buiten de populatie van de belanghebbenden jegens wie al gerede twijfel bestaat over de juistheid van de door hen opgegeven leefsituatie. In dat verband zou onder meer informatie passen over het – merkbare – effect dat zogenoemde kliklijnen de laatste jaren hebben gehad op het opsporen van gevallen van fraude. De toelichting wijst wel op grote economische belangen, en noemt enkele bedragen die in 2007 na constatering van fraude zijn teruggevorderd.3De Raad gaat er echter, gezien het voorgaande, van uit dat deze bedragen geen betrekking hebben op de populatie waarop het voorstel ziet, zodat zij gevallen zullen betreffen van gerede twijfel, waarin (onder meer) huisbezoek had geleid tot de opsporing van de fraude.
Bezien vanuit een oogpunt van urgentie van nieuwe middelen voor de controle op mogelijke fraude, mist de Raad in de toelichting voorts een concrete aanduiding van de problemen die de jurisprudentie van de CRvB oplevert voor de uitvoeringspraktijk. Met name wordt niet duidelijk gemaakt hoe deze jurisprudentie een hindernis oplevert voor het steekproefsgewijs uitvoeren van huisbezoeken. In verband daarmee wijst de Raad er op dat het aantal gemeenten waarin huisbezoeken worden afgelegd op basis van risicoprofielen tussen 2006 en 2008 nauwelijks is veranderd.4 Wel wordt uit de toelichting duidelijk dat bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een weigering van een huisbezoek nauwelijks voorkomt.5 Verder is, voor zover belanghebbenden andere bewijsmogelijkheden hebben dan een huisbezoek, niet duidelijk waarom informatie langs die weg niet al op grond van de bestaande inlichtingenplicht van hen kan worden verkregen.
Overigens acht de Raad het voorstelbaar dat uitvoeringsproblemen, met name in verband met mogelijke fraude, door de leefsituatie en de achtergrond van belanghebbenden per sociale zekerheidswet verschillen. Voor zover dit het geval is, zal in de toelichting de noodzaak van het voorstel voor iedere betrokken wet afzonderlijk aan de orde moeten komen.
Terzijde merkt de Raad tenslotte nog op dat de toelichting geen inzicht geeft, op basis van ervaringsgegevens, in de effectiviteit van het huisbezoek als controlemiddel, bezien vanuit het oogpunt van de betrouwbaarheid van de daarmee verkregen informatie. Er bestaan verschillende signalen over het nut van deze huisbezoeken. Enerzijds blijkt uit onderzoek van de Inspectie Werk en Inkomen dat uitvoerders in zijn algemeenheid huisbezoeken een effectief instrument achten om de leefsituatie vast te stellen.6 Anderzijds blijkt uit gegevens van de SVB over in 2005 en 2006 steekproefsgewijs uitgevoerde huisbezoeken dat het middel slechts een zeer beperkte opbrengst had.7
Bij de introductie van een nieuwe bevoegdheid dient te worden bezien of het daarmee beoogde doel ook kan worden bereikt langs andere wegen, die minder ingrijpend zijn. In dit verband mag er, zeker nu het gaat om potentiële inbreuk op een grondrecht, niet aan worden voorbij gegaan dat het voorstel aan het uitvoeringsorgaan de beleidsvrijheid laat om iedere belanghebbende op ieder moment een (herhaald) verzoek te doen aan te tonen dat de leefsituatie (nog) overeenkomt met de opgegeven situatie. Daarvoor is in het voorstel niet vereist dat het uitvoeringsorgaan eerst gebruik maakt van andere controlemiddelen dan het huisbezoek. Evenmin wordt vereist dat er enige aanleiding bestaat voor het doen van een uitnodiging tot aantonen van de leefsituatie door het toestaan van een huisbezoek. Uit de toelichting blijkt niet waarom het niet mogelijk of zinvol is om dergelijke voorwaarden aan de controle te stellen.
De Raad begrijpt uit de toelichting dat de regering het huisbezoek het meest eenvoudige en daarom het aangewezen middel acht voor controle door uitvoeringsinstanties, en daarmee het bewijsmiddel bij uitstek voor de belanghebbende.1 De toelichting wekt daarmee de indruk dat het voorstel vooral is geïnspireerd door overwegingen van efficiency. De Raad wil niet afdoen aan het grote belang van de efficiency van controles. Voorkomen zal echter moeten worden dat in de praktijk direct wordt gegrepen naar het middel van het huisbezoek, en dat de enkele afwijzing van het aanbod tot huisbezoek vervolgens zonder meer toereikend wordt geacht als grond voor het daaraan verbinden van gevolgen voor de uitkering. Tegen de achtergrond hiervan zal de Raad, in het kader van de evenredigheidsvraag, nu ingaan op mogelijke alternatieven.
Als het gaat om de betrokken uitvoeringsinstantie, mist de Raad in de toelichting behandeling van alternatieven die deze instantie ten dienste staan in het kader van de controle op de rechtmatigheid van uitkeringen, en van de opsporing van mogelijke fraude. De Raad acht het aangewezen dat controles in de hiervoor bedoelde populatie in alle gevallen hun vertrekpunt vinden in het gebruik van informatie die voor de betrokken uitvoeringsinstantie al op voorhand beschikbaar of toegankelijk is, derhalve zonder dat daarvoor al een beroep behoeft te worden gedaan op (de inlichtingenplicht die rust op) de belanghebbende. In dat verband mist hij in de toelichting aandacht voor andere wegen waarlangs informatie kan worden verkregen, zoals koppeling van voor het bevoegd gezag toegankelijke bestanden2, observatie en buurtonderzoek. Ook mist de Raad aandacht voor een actief gebruik anderszins van de aanspraak op informatie ingevolge de al bestaande inlichtingenverplichting van de belanghebbende.
Als het gaat om de betrokken belanghebbende, is van belang welke mogelijkheden deze heeft om te voldoen aan de op hem rustende bewijsverplichting, anders dan door in te gaan op het aanbod tot een huisbezoek. De toelichting biedt hierop weinig zicht. Zij noemt in de eerste plaats het overleggen van een recent rapport over de leefsituatie, opgesteld in verband met een andere uitkering. Dit bewijsmiddel veronderstelt echter de situatie dat de belanghebbende in aanmerking komt voor meer dan één uitkering, en bovendien dat hij altijd ook zelf de beschikking heeft gekregen over zo’n rapport. Daarnaast noemt de toelichting nog omstandigheden die in een kleine gemeente aan het uitvoeringsorgaan bekend kunnen zijn. In dat geval gaat het echter niet om een bewijsmiddel voor de belanghebbende, maar om informatie die voor het uitkeringsorgaan voldoende reden kan vormen om hoe dan ook af te zien van het aanbieden van een huisbezoek, omdat de leefsituatie in dat geval genoegzaam bekend is.
Gelet op het voorgaande, dient de beoordeling van het voorstel zich toe te spitsen op de situatie waarin de betrokken belanghebbende de door hem opgegeven leefsituatie met documentatie of eventueel anderszins al zodanig heeft onderbouwd dat voor hem als enig bewijsmiddel nog het huisbezoek resteert. Als in dat geval de uitkeringsinstantie, in het kader van een steekproefsgewijze controle, de juistheid van de opgegeven leefsituatie van de belanghebbende wil verifiëren en zij uit eigen intern onderzoek geen aanwijzing heeft verkregen van mogelijke fraude, kan zij, ingevolge het voorstel, het aanbod doen van een huisbezoek als bewijs-/verificatiemiddel. Indien betrokkene vervolgens, met een beroep op het huisrecht, geen toestemming geeft tot binnentreden in zijn woning, is de kernvraag voor de beoordeling van het voorstel welk gevolg aan die weigering verbonden wordt.
Men zou zich kunnen voorstellen dat zo’n weigering bij de controlerende instantie de vraag oproept of de belanghebbende wellicht iets te verbergen heeft. Naar het oordeel van de Raad is het echter onjuist als in het hier bedoelde geval de weigering direct en zonder meer zou leiden tot gevolgen voor de uitkering. Als dat het geval zou zijn, zou een belanghebbende van wie zijn eigen verklaring, ondersteund met alle andere bewijsmiddelen die hem ter beschikking staan, door de uitkeringsinstantie ontoereikend is geacht, zich immers feitelijk gedwongen zien een inbreuk op zijn huisrecht toe te staan, om aldus aan het rechtsgevolg van aanpassing van de uitkering te ontkomen.
De toelichting sluit niet uit dat bij weigering dit rechtsgevolg wel al direct zal intreden. Integendeel, de Raad meent uit de tekst van het voorstel, bezien in samenhang met de toelichting, te moeten afleiden dat in het hierboven genoemde geval de uitkeringsinstantie na de weigering inderdaad direct zal overgaan tot aanpassing van de uitkering, zonder genoegen te nemen met wat de belanghebbende heeft verklaard en tot dan toe heeft aangetoond met alle andere bewijsmiddelen die hem ter beschikking staan, en zonder eventueel zelf nog aanvullend onderzoek te doen. Als dat het geval zou zijn, zou het voorstel feitelijk neerkomen op een algemene verplichting om mee te werken aan een huisbezoek, en daarmee om een inbreuk op het huisrecht te gedogen. De Raad is van oordeel dat het voorstel aldus onvoldoende garantie biedt dat de toepassing ervan in alle gevallen proportioneel zal zijn.
De Raad adviseert het voorstel ten aanzien van het aanbod van een huisbezoek nader te overwegen in het licht van hetgeen hij hiervoor heeft opgemerkt over noodzaak en evenredigheid. Zou worden besloten het voorstel op dit punt toch te handhaven, dan ware de noodzaak ervan alsnog toereikend te motiveren, en voorts de voorgestelde regeling zodanig te clausuleren dat zij voldoende waarborgen biedt voor de evenredigheid van de toepassing ervan in individuele gevallen.
De Raad stelt dat de in het wetsvoorstel voorgestelde gevolgen van het weigeren van een huisbezoek moeten voldoen aan de vereisten van noodzaak en evenredigheid. Op beide elementen gaat de Raad vervolgens in.
De Raad meent dat er geen dringende noodzaak voor het wetsvoorstel lijkt te zijn omdat de regering niet verwacht dat het wetsvoorstel tot besparingen zal leiden. Het is dan de vraag hoe vaak fraude met leefsituatie voorkomt terwijl de uitvoering geen vermoeden van fraude heeft.
Het kabinet merkt in reactie hierop op dat uit het feit dat geen besparingen zijn ingeboekt niet de conclusie getrokken mag worden dat huisbezoeken niet zinvol zouden zijn. Immers, alleen al het feit dat de uitvoering om nadere informatie kan vragen over de leefsituatie kan voor mensen aanleiding zijn de juiste informatie te geven danwel af te zien van een uitkeringsaanvraag. Aangenomen mag worden dat deze gedragsreacties zich in de praktijk zullen manifesteren. In hoeverre dit zal leiden tot substantiële besparingen is afhankelijk van de mate waarin de verwachte gedragingen zich zullen voordoen en valt op dit moment niet in te schatten. Het aantal fraudezaken dat door dit wetsvoorstel bestreden zal worden, is gering, zowel afgezet tegen de totale uitkeringspopulatie van de betreffende wet (dit geldt met name voor de AOW) als tegen het totale aantal fraudezaken. Dit komt omdat dit wetsvoorstel ziet op verificatie van de leefsituatie waarbij de uitvoering op het moment van het huisbezoek geen concreet vermoeden van fraude heeft. Bij de meeste huisbezoeken die nu worden afgelegd, is er wel sprake van een vermoeden van fraude. Er kunnen met dit wetsvoorstel ook huisbezoeken worden afgelegd om duidelijkheid te krijgen over de situatie, ter verificatie van de informatie die betrokkene heeft gegeven. Door verificatie van de leefsituatie door middel van een huisbezoek kan onduidelijkheid in de leefsituatie worden weggenomen. Er kunnen bijvoorbeeld interpretatieverschillen bestaan over of er wel of niet sprake is van een gezamenlijke huishouding. Dit is met name bij een aanvraag van een uitkering van belang Ook is het zo dat weigeringen bij huisbezoeken zonder concrete aanwijzingen niet vaak voorkomen. Dit wetsvoorstel heeft vooral een preventieve werking, omdat juist door de mogelijkheid van een huisbezoek mensen minder makkelijk zullen frauderen met de leefsituatie. Paragraaf 8 van de toelichting is in voornoemde zin verduidelijkt. De noodzaak voor het wetsvoorstel houdt direct verband met de vraag in hoeverre de juiste uitkering(shoogte) kan worden vastgesteld. Het kabinet is van mening dat de mogelijkheid van huisbezoeken preventief zal werken en daarmee fraude kan voorkomen, en daarnaast fraude kan aantonen. Het wetsvoorstel draagt zo bij aan een verhoogde rechtmatigheid van uitkeringsverstrekkingen en daarmee aan het draagvlak in de samenleving.
Bij controle op de leefsituatie, gaat het om grote economische belangen. Zo ging het in het jaar 2007 alleen al voor de AOW en de Anw om een bedrag van € 6 miljoen van geconstateerde fraude in verband met het voeren van een gezamenlijke huishouding. In de WWB ging het in 2007 om ca. € 13 miljoen aan geconstateerde fraude vanwege onjuiste opgave woonsituatie en ca. € 11,5 miljoen aan geconstateerde fraude in verband met het voeren van een gezamenlijke huishouding. Kliklijnen, waar de Raad op wijst, maar ook andere methoden, zoals bestandsvergelijkingen kunnen een vermoeden van fraude opleveren en kunnen bijgedragen aan de vaststelling door de uitvoeringsinstanties van een eenmaal plaatsgevonden fraude. Een huisbezoek naar aanleiding van (een vermoeden van) fraude kan nu al leiden tot aanpassing of intrekking van de uitkering. Er zijn situaties dat hoewel er geen sprake is van een vermoeden van fraude, er behoefte bestaat aan de mogelijkheid van een huisbezoek omdat andere methoden geen of onvoldoende informatie bieden om tot een gefundeerd oordeel te komen m.b.t. een uitkering(saanvraag). Bij uitkeringsaanvragen spelen in de regel kliklijnen geen rol omdat die van belang zijn bij lopende uitkeringen. De mogelijkheid van huisbezoeken, zoals met het wetsvoorstel wordt beoogd, werkt anders dan voornoemde methoden. Een huisbezoek wordt ingezet wanneer een belanghebbende een hogere uikering claimt op grond van zijn leefsituatie. De belanghebbende dient zijn leefsituatie aan te tonen. Hiertoe kan de uitvoeringsinstantie belanghebbende aanbieden een huisbezoek af te leggen. Door het huisbezoek kan de beweerde leefsituatie worden aangetoond, waarmee tevens de uitvoeringsinstantie beter in staat wordt gesteld om een gefundeerd oordeel te verkrijgen over de leefsituatie. Het kabinet verwacht dat van de mogelijkheid van huisbezoeken een meer preventieve werking zal uitgaan bij het voorkomen van fraude dan van de huidige bestaande methoden waarbij de uitvoering aan zet is om een reeds plaatsgevonden fraude aan te tonen. Het wetsvoorstel is dus aanvullend op andere methoden om fraude op te sporen.
De Raad mist in de toelichting een aanduiding van de problemen die de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep oplevert voor de uitvoeringspraktijk.
Deze problemen hebben er mee te maken dat op dit moment de uitvoering wel toestemming kan vragen aan een belanghebbende om bij hem een huisbezoek af te leggen in de situatie dat er geen concreet vermoeden van fraude bestaat (bijvoorbeeld steekproefsgewijs of op basis van een risicoprofiel), maar dat als betrokkene vervolgens weigert, de uitvoering geen consequenties voor de uitkering kan verbinden aan de weigering. Op grond van die jurisprudentie kon er in de situatie dat er dan voor de belanghebbende onduidelijkheid ontstaat, sprake zijn van onvoldoende informatie om in vrijheid de toestemming voor het huisbezoek te kunnen geven.
Dit maakt inzetten van dit instrument op dit moment minder zinvol. Immers, ook als de meeste personen die het verzoek krijgen, wel toestemming zouden geven, dan nog blijft het probleem dat een deel geen toestemming geeft en dat de uitvoering daar dan geen uitvoeringsconsequenties aan kan verbinden. Dat soms geen toestemming wordt gegeven, blijkt uit het geheel aan jurisprudentie dat op dit punt is gegeven. Het ligt voor de hand dat de uitvoering dit instrument dan niet (meer) bij voorkeur inzet, maar noodgedwongen moet teruggrijpen op de bestaande inlichtingenplicht en registraties. Deze methoden zijn echter niet in alle gevallen effectief. Met name niet waar de leefsituatie van belang is voor de hoogte van de uitkering. De feitelijke leefsituatie kan afwijken van hetgeen in registraties is vermeld op basis van informatie die door belanghebbenden zelf is aangedragen en waarop niet altijd zonder meer kan worden vertrouwd. Voor dat deel van de belanghebbenden dat niet meewerkt aan de verificatie van de leefsituatie door middel van een huisbezoek dienen rechtgevolgen te gelden zodanig dat de geclaimde hogere uitkering wordt geweigerd of herzien. Het wetsvoorstel voorziet in dergelijke noodzakelijke rechtgevolgen. Een belanghebbende die een huisbezoek weigert, kan mogelijk op een andere manier bewijs leveren voor zijn leefsituatie (alleenstaand zijn) maar dit is niet eenvoudig. Een huisbezoek is praktisch gezien de meest eenvoudige methode.
De Raad acht het voorstelbaar dat de uitvoeringsproblemen met de leefsituatie per sociale zekerheidswet kunnen verschillen, en meent dat de noodzaak voor het wetsvoorstel daarom voor iedere wet afzonder aan de orde moet komen.
De toelichting is in deze zin aangevuld.
De Raad vraagt om meer inzicht in de effectiviteit van het middel huisbezoek op basis van ervaringsgegevens. Deze zijn niet te geven omdat bij de registratie niet altijd onderscheid wordt gemaakt tussen huisbezoeken waarbij er een concreet vermoeden van fraude bestaat en huisbezoeken waarbij dat niet zo is. Daar komt bij dat er van het instrument ook een preventieve werking uitgaat. In het algemeen kan wel worden geconstateerd dat daar waar huisbezoeken zijn ingezet bij een vermoeden van fraude deze bezoeken een effectief middel zijn gebleken om de fraude vast te stellen of dat de grond aan het vermoeden kwam te ontvallen. Uit de jurisprudentie, waarnaar is verwezen in de toelichting, blijkt dat daar waar huisbezoeken zijn ingezet zonder dat daaraan een vermoeden van fraude ten grondslag lag, deze huisbezoeken minder effectief zijn gebleken omdat bij weigering van een huisbezoek hieraan geen uitkeringsconsequenties konden worden verbonden. Bij het wetsvoorstel worden juist deze rechtgevolgen wel geregeld waarmee een legitieme basis is gegeven voor het effectief kunnen inzetten van het huisbezoek. Het kabinet verwacht dat het huisbezoek daadwerkelijk effectief kan worden ingezet omdat op voorhand helder is wat de gevolgen voor de uitkering zullen zijn indien geen toestemming voor een huisbezoek wordt gegeven.
De Raad gaat vervolgens in op het inzetten van verschillende mogelijke controle-instrumenten en de volgorde waarin dat gebeurt, en vraagt zich af of het voorstel wel voldoende garantie biedt dat de toepassing van het instrument huisbezoek wel in alle gevallen proportioneel zal zijn.
Het kabinet vindt het cruciaal dat ook in gevallen dat er geen concreet vermoeden van fraude is, de uitvoering meer instrumenten heeft om de inlichtingen die de uitkeringsgerechtigde geeft, te controleren. Een goede controle is de basis voor een rechtmatige uitvoering en daarmee voor draagvlak in de samenleving voor het stelsel van sociale zekerheid. Het is afhankelijk van de wet die het betreft, de aantallen uitkeringsgerechtigden en de uitvoerder, en van de plaatselijke situatie, welke stappen de uitvoering in welke volgorde zet bij de controle van de geleverde gegevens.
Begonnen wordt met de gegevens te vergelijken met andere gegevens die voorhanden zijn, zoals de registratie in het GBA en de registratie voor andere uitkeringen die betrokkene krijgt. Daarnaast worden instrumenten gebruikt als het opstellen van risicoprofielen en het vergelijken met gegevens over bijvoorbeeld het watergebruik als basis voor steekproeven. In het kader van de inlichtingenplicht verschaft de uitkeringsgerechtigde zelf de nodige inlichtingen en verder kan ook andere informatie, zoals verklaringen van derden worden gebruikt. Tot slot kan een huisbezoek met toestemming van de bewoner worden afgelegd om de informatie te kunnen verifiëren. Een huisbezoek kan nodig zijn omdat niet zonder meer uit registraties binnen de overheid of op grond van andere informatie betrouwbaar de leefsituatie kan worden vastgesteld. Bij uitkeringen als de AOW waarbij het uiteraard gaat om grote aantallen, zal niet standaard een huisbezoek worden afgelegd bij aanvraag van de uitkering. Bij de AOW zal in eerste instantie volstaan worden met bestandsvergelijkingen, het reageren op signalen en het doen van steekproeven. Bij de uitvoering van de WWB zal de situatie in een kleine gemeente verschillen van die in een grote gemeente. Ook zijn er verschillen tussen de gang van zaken bij het aanvragen van de uitkering en de controle bij lopende uitkeringen. Een grote gemeente kan er behoefte aan hebben bij iedere aanvraag in beginsel een huisbezoek af te leggen. Het kabinet wil tegemoet komen aan deze wens, en gemeentes steunen bij het uitoefenen van hun beleidsvrijheid bij het uitvoeren van de WWB. In andere gevallen gaat het om het controleren van lopende uitkeringen. Het ligt voor de hand periodiek vast te stellen of de uitkeringsverstrekking nog rechtmatig is al dan niet steekproefsgewijs.
Het kabinet wil gemeentes niet voorschrijven hoe zij moeten vaststellen of de verstrekte inlichtingen juist en volledig zijn, maar wil ruimte scheppen voor een verantwoorde uitvoering, toegespitst op de plaatselijke situatie. Het kabinet wil ook geen vaststaande volgorde voorschrijven van het inzetten van instrumenten. Dit is ook niet nodig. Het spreekt voor zich dat de uitvoering zal kiezen voor minder ingrijpende en goedkopere methoden als daarmee het zelfde resultaat kan worden geboekt. Dit is uit een oogpunt van subsidiariteit en proportionaliteit in het individuele geval ook geboden. Hier zij opgemerkt dat een huisbezoek lang niet altijd als belastend of ingrijpend wordt ervaren. Veel uitkeringsgerechtigden hebben hier geen moeite mee, bijvoorbeeld omdat het hun de gelegenheid biedt de aanvraag in een persoonlijk gesprek toe te lichten.
Indien er gevolgen voor de uitkering moeten worden verbonden wanneer belanghebbende een huisbezoek weigert, dan is dit, gelet op de jurisprudentie, slechts toegestaan indien de mogelijkheid van een huisbezoek wettelijk is geregeld waarbij recht wordt gedaan aan de grondwettelijke waarborg van het huisrecht. Het kabinet vindt daarom dit wetsvoorstel nodig. Het wetsvoorstel grijpt niet onevenredig in in de persoonlijke levenssfeer van mensen door hen in de gelegenheid te stellen op een andere manier hun leefsituatie aan te tonen. Er wordt zo een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbenden om een afweging te maken. Uit deze afweging kan de consequentie voortvloeien dat de belanghebbende een lagere uitkering krijgt. Door het wetsvoorstel wordt gegarandeerd dat deze gevolgen duidelijk zijn voor de betrokkenen alvorens toestemming te vragen of te geven voor het huisbezoek.
De Raad noemt alternatieve middelen die het uitvoeringsorgaan ter beschikking staan om informatie te verkrijgen, zoals observatie en buurtonderzoek. Het kabinet wijst er echter op dat dit ingrijpende zaken zijn die voorbehouden zijn aan personen met opsporingsbevoegdheid. Controleurs van het UWV, de SVB en gemeenten hebben geen bevoegdheden zoals stelselmatige observatie en buurtonderzoek. Opsporingsmedewerkers van het UWV en de SVB hebben slechts beperkte bevoegdheden die zij alleen mogen gebruiken wanneer er een vermoeden is van fraude door een cliënt. Zij mogen de identiteit van een persoon vaststellen, de administratie van die persoon inzien en een PV opmaken. Verdergaande bevoegdheden mogen alleen worden ingezet met toestemming van de Officier van Justitie. Dit geldt eveneens voor de sociale rechercheurs die door de gemeenten worden ingezet. Bij controles mag geen gebruik gemaakt worden van opsporingsbevoegdheden zoals stelselmatige observatie en buurtonderzoek. Verder wordt er op gewezen dat voor de inzet van de desbetreffende opsporingsbevoegdheden uiteraard niet de instemming van de verdachte nodig is. Dit in tegenstelling tot het voorgestelde huisbezoek. Hierbij gaat het niet om de inzet van een opsporingsbevoegdheid maar om een controlemiddel, een methode om de rechtmatigheid van de geclaimde (hogere) uitkering vast te kunnen stellen, waarbij een kernelement is dat hierbij toestemming van belanghebbende is vereist alvorens binnen te kunnen treden.
In beginsel kan de belanghebbende ook nog op andere wijze dan een huisbezoek zijn leefsituatie aantonen. In de toelichting is reeds gewezen op de mogelijkheid van een verwijzing naar een recent rapport over de leefsituatie in verband met het recht op een andere uitkering of naar omstandigheden die bijvoorbeeld in een kleine gemeente aan het uitvoeringsorgaan bekend kunnen zijn en een huisbezoek niet noodzakelijk maken. Hieraan kan worden toegevoegd dat ook het type woonhuis, bijvoorbeeld eenkamerwoning die slechts door één persoon volgens het huurcontract mag worden bewoond, gegevens over het waterverbruik en verklaringen van derden in sommige situaties aanknopingspunten kunnen bieden voor een beeld over de leefvorm of woonsituatie. Het is vervolgens aan de uitvoering om te beslissen of dit op basis van het vigerende uitvoeringsbeleid afdoende is voor de vaststelling van de feitelijke leefsituatie. De toelichting is op dit punt aangevuld.
Evenredigheid van de toepassing van huisbezoek in het individuele geval.
Zoals in de toelichting is uiteengezet is de leefsituatie niet altijd betrouwbaar uit registraties binnen de overheid vast te stellen. Wanneer betrokkene een hogere uitkering claimt op grond van zijn leefsituatie zal hij moeten aantonen dat hij verkeert in de leefsituatie die recht geeft op die hogere uitkering. De meest gemakkelijke manier voor betrokkenen om zijn beweerde leefsituatie aan te tonen is dat hij de uitvoering in de gelegenheid stelt om dit te verifiëren op basis van een huisbezoek.
Andere wijzen van gegevensverkrijging zullen ook steeds met de betrokkene dienen te worden afgestemd. Degene om wie het gaat, wordt in de gelegenheid gesteld aanvullende informatie te verschaffen. Er zal in overleg met de belanghebbende moeten worden afgewogen of hij op andere wijze zijn leefsituatie kan aantonen. Hiervoor zijn enkele voorbeelden gegeven van andere mogelijkheden dan een huisbezoek die in bepaalde situaties misschien eerder aanknopingspunten bieden om de leefsituatie te bepalen. Indien een huisbezoek nodig is om de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking te kunnen vaststellen, is in het wetsvoorstel geregeld wat de gevolgen zijn van het niet meewerken aan het huisbezoek, opdat de belanghebbende vollediger is geïnformeerd. Voorts is daarbij al door de wetgever de afweging gemaakt, dat het gevolg is, dat de uitkering kan worden vastgesteld of herzien naar het niveau waarvoor het gegeven over de leefsituatie niet relevant is. Dit geheel maakt, dat het kabinet er van overtuigd is, dat de voorgestelde regeling de waarborgen biedt, dat de toepassing ervan in individuele gevallen in evenredigheid staat tot de inbreuk die op het huisrecht wordt gepleegd in het belang van een rechtmatige uitvoering van de desbetreffende uitkeringswetten.
Het opschrift en de considerans van het voorstel spreken van «het aanbod van een huisbezoek». Dat suggereert een mate van vrijheid/vrijwilligheid aan de kant van degene tot wie het aanbod is gericht die niet geheel spoort met het oogmerk van het voorstel, waar immers de belanghebbende het risico loopt dat weigering van het aanbod voor hem negatieve gevolgen heeft. Een formulering als «weigeren van gevraagde toestemming voor het binnentreden van de woning ter controle van de leefsituatie» sluit beter aan bij de strekking van het wetsvoorstel.
De Raad adviseert de bedoelde formulering nader te bezien.
De toelichting geeft aan dat het voorstel ook ziet op de uitbetaling van uitkeringen en de controle daarop in het buitenland. Voorzover het gaat om die onderdelen van het voorstel waar een tot nu toe nog niet bestaande medewerkingsplicht voor belanghebbenden wordt gevestigd, ligt het in de rede dat deze plicht niet eindigt bij de landsgrens. Niet duidelijk is echter hoe buiten Nederland ook vorm zal (kunnen) worden gegeven aan het aanbod van een huisbezoek, zo dit tevens de bedoeling is van het voorstel.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De Raad vindt dat de formulering «het aanbod van een huisbezoek» in het opschrift en de considerans van het voorstel een mate van vrijheid/vrijwilligheid suggereert aan de kant van de belanghebbende die niet geheel spoort met het oogmerk van het voorstel, en adviseert de formulering nader te bezien.
Het kabinet is van mening dat de formulering «het aanbod van een huisbezoek» past bij de wijze waarop het huisbezoek is vormgegeven als aanvulling op het verwerken van reeds verstrekte of verkregen gegevens. De uitvoering biedt de belanghebbende aan zijn stelling (dat hij alleenstaand is) nader te onderbouwen. Een manier voor de belanghebbende om zijn leefsituatie aan te tonen is om in te gaan op een aanbod van het uitvoeringsorgaan om een huisbezoek af te leggen. Het is echter ook mogelijk dat de belanghebbende dit op een andere manier aantoont. Of dit voldoende bevredigend is, is uiteraard aan de uitvoering ter beoordeling.
De toelichting is op dit punt aangevuld.
De Raad vindt niet duidelijk beschreven hoe in het buitenland vormgegeven kan worden aan het aanbod van een huisbezoek.
De uitvoering van het wetsvoorstel in het buitenland is in essentie niet verschillend van die in Nederland. Ook in het buitenland wordt het vigerende handhavingsbeleid uitgevoerd, zij het dat daar door de uitvoeringsinstanties andere middelen voor moeten worden ingezet. Zo is er in het buitenland geen GBA en geen automatische meldingen van met het GBA vergelijkbare systemen. De uitvoeringsinstanties moeten daarom in het buitenland meer zelf op pad. Op grond van de handhavingsverdragen die met landen zijn gesloten en die nodig zijn om de uitkeringen in het buitenland uit te betalen, zijn huisbezoeken mogelijk. Ook nu worden al huisbezoeken afgelegd in het buitenland.
De toelichting is op dit punt aangevuld.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
4. Redactionele kanttekeningen
Met betrekking tot de redactionele kanttekeningen wordt opgemerkt dat beide punten worden gecorrigeerd bij de Verzamelwet SZW-wetgeving 2009, Kamerstukken 2008/09, 31 811, nr. 2.
Hierbij wordt het bij de Wet van 20 december 2007 tot wijziging van de Wet sociale werkvoorziening in verband met een betere realisering van de met die wet beoogde doelen (Stb. 564) aan de artikelen 14 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen toegevoegde zevende leden vernummerd tot achtste leden. De verwachting is dat de Verzamelwet SZW-wetgeving 2009 eerder in werking zal treden dan het onderhavige wetsvoorstel.
Bij nadere beschouwing van het wetsvoorstel bleek het gewenst het wetsvoorstel ook betrekking te laten hebben op de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). De woonsituatie van het kind is namelijk in bepaalde gevallen relevant voor het recht op of de hoogte van de kinderbijslag. De wijziging van de AKW is geregeld in artikel I en om die reden zijn de andere artikelen vernummerd. De toelichting is hierop aangepast. Omdat de Minister voor Jeugd en Gezin verantwoordelijk is voor de AKW is de ondertekening van het wetsvoorstel aangevuld.
In de toelichting is verder ingegaan op het doel van de huisbezoeken en dat huisbezoeken buiten het kader van dit wetsvoorstel ook anderszins bij de uitvoering van de sociale zekerheid kunnen worden ingezet.
In de toelichting is een verduidelijking gegeven van het begrip leefsituatie en toegespitst op de verschillende situaties bij de toepassing van de onderscheiden wetten.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Ik moge U, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Jeugd en Gezin, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– In artikel IV, onderdeel A, onder 1. wordt verwezen naar het tweede tot en met achtste lid. Artikel 14 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen kent evenwel geen achtste lid, maar twee zevende leden.
– In artikel V, onderdeel A, onder 1. wordt verwezen naar het tweede tot en met achtste lid. Artikel 14 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers kent evenwel geen achtste lid, maar twee zevende leden.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Het wetsvoorstel betreft wijziging van de: Algemene nabestaandenwet; Algemene Ouderdomswet; Toeslagenwet; Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers; Wet werk en bijstand.
CRvB 1 mei 2001, LJN ZB9247, CRvB 3 september 2003, LJN AF3007 en CRvB 7 maart 2005, nr. 02/3737 NABW.
Daarnaast gelden tevens de eisen die de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) aan binnentreden met toestemming van de bewoner stelt: legitimatie en het bekendmaken van het doel van het binnentreden, artikel 1 Awbi.
Een inbreuk op het huisrecht als gewaarborgd in artikel 8 van het EVRM is, blijkens bestendige jurisprudentie op dit punt van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, rechtvaardigbaar indien de inbreuk wordt gemaakt vanwege een «pressing social need», en zij voldoet aan de eisen van proportionaliteit (evenredigheid en subsidiariteit), vergelijk EHRM 24 maart 1988 (Olsson v. Sweden) r.o. 67.
Inspectie Werk en Inkomen, Handhaving: Preventie boven repressie, Den Haag 2008, blz. 10, bijlage bij Kamerstukken II 2007/08, 17 050 nr. 362.
Handhaving SVB 2005, SVB/CUPI en Integrale Rapportage handhaving, en Jaarverslag SVB 2006; in 2005 betrof de opbrengst voor samenwoonfraude 2 gevallen op 972 onderzochte leefsituaties, in 2006 werden 5 fraudegevallen geconstateerd op 972 onderzochte leefsituaties. N.B. Het betreft hier aangekondigde huisbezoeken.