31 924 III
Jaarverslag en slotwet Ministerie van Algemene Zaken, Kabinet der Koningin en Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2008

nr. 2
RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN, KABINET DER KONINGIN EN COMMISSIE VAN TOEZICHT BETREFFENDE DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN (III)

Hierbij bieden wij u het op 6 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken, Kabinet der Koningin en Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (III)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (III). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie.

In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van het Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. We zetten deze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het ministerie.

Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze wettelijke oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze staan in beknopte vorm in een schema, waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.

Het Ministerie van Algemene Zaken

Het Ministerie van Algemene Zaken heeft als belangrijkste taak om de eenheid van het algemeen regeringsbeleid te bevorderen. Daarnaast geeft het ministerie voorlichting over het Koninklijk Huis en is het verantwoordelijk voor de coördinatie van het algemene communicatiebeleid. Bovendien draagt het ministerie bij aan de ontwikkeling van het regeringsbeleid voor de langere termijn. Dit gebeurt via de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De minister-president is ministerieel verantwoordelijk voor het optreden van de leden van het Koninklijk Huis. Er is geen beleidsveld waarover het Ministerie van Algemene Zaken specifiek verantwoording aflegt. De rol en de taken van het ministerie liggen vast in de grondwet.

De uitgaven van het Ministerie van Algemene Zaken bedroegen in 2008 € 54,5 miljoen. De verplichtingen bedroegen € 52,2 miljoen en de ontvangsten € 1,8 miljoen.

Het Kabinet der Koningin

Het Kabinet der Koningin verzorgt de ambtelijke ondersteuning van de koningin bij de uitoefening van haar staatsrechtelijke taken. Het Kabinet der Koningin is een onderdeel van de rijksoverheid en fungeert als schakel tussen koningin en ministers. Daarnaast heeft het Kabinet der Koningin tot taak om de oorspronkelijke staatsstukken te bewaren.

De uitgaven van het Kabinet der Koningin bedroegen in 2008 € 2,3 miljoen. De verplichtingen bedroegen € 2,3 miljoen en er waren geen ontvangsten.

De Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

De Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is een onafhankelijk toezichtsorgaan. De commissie houdt toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering van twee wetten: de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uit 2002 (WIV 2002) en de Wet veiligheidsonderzoeken (WVO). Daarbij richt de commissie zich op zowel de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst als de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.

De uitgaven van de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bedroegen in 2008 € 0,7 miljoen. De verplichtingen bedroegen € 0,7 miljoen en er waren geen ontvangsten.

Kwaliteit van de publieke verantwoording

Wij hebben de kwaliteit van de publieke verantwoording van het ministerie beoordeeld aan de hand van de financiële informatie (de publieke verantwoording over de rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen), de bedrijfsvoering en de verantwoording over de uitvoering van het beleid.

Financiële informatie

Wij stellen vast dat het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten voldoet aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001).

Bedrijfsvoering

Evenals in voorgaande jaren hebben we geen onvolkomenheden geconstateerd in het financieel beheer, het materieelbeheer en de bedrijfsvoering. Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties voldeden in 2008 aan de eisen van de CW 2001.

In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 vroegen we aandacht voor de naleving van de Europese aanbestedingsregels. In twee gevallen had het ministerie die niet correct nageleefd (Algemene Rekenkamer, 2008). Het betrof aanbestedingen voor taxidiensten en voor druk- en uitgeverswerk. De Europese aanbestedingsprocedure voor het personenvervoer, waarin het Ministerie van Justitie de aanbestedende partij is, heeft vertraging opgelopen. Het Ministerie van Algemene Zaken verwacht dat deze aanbesteding rond mei/juni 2009 afgerond zal kunnen worden. Voor het druk- en uitgeverswerk is inmiddels een Europese aanbesteding gestart. Het ministerie verwacht dat het contract in het voorjaar van 2009 afgesloten kan worden.

Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering

In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van Algemene Zaken, die wij krachtens de Comptabiliteitswet 2001 geven.

Oordelen over de informatie in het jaarverslag

In de financiële informatie in het jaarverslag en in de saldibalans staan geen fouten of onzekerheden die de tolerantiegrenzen overschrijden. De informatie over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

Het financieel beheer en het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het ministerie zijn op orde.

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer. Wij gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op basis van de ervaringen van dit jaar willen we de kwaliteitskaart de komende jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst geconstateerde onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen hierdoor worden geraakt. De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de organisatieonderdelen van het Ministerie van Algemene Zaken. De kaart geeft inzicht in het totale aantal mogelijke onvolkomenheden en zet het aantal eventueel geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden hiertegen af. Deel II van de kwaliteitskaart richt zich op de gevolgen van onvolkomenheden in de bedrijfsvoering op de begrotingsartikelen van een ministerie.

De kwaliteitskaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle beheersdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren «relevant» respectievelijk «kritisch» zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw instrument is, zal de inschatting van het belang van de beheersdomeinen in de toekomst nog kunnen veranderen.

De kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheersdomeinen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over 2008 extra aandacht hebben besteed. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij de aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons eigen departementspecifieke, departementsoverstijgende en rijksbrede onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet). Extra aandacht van de auditdienst of van de Algemene Rekenkamer betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheersdomein in het onderzoek zijn betrokken, het onderzoek kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheersdomein.

Uit de kwaliteitskaart van het Ministerie van Algemene Zaken blijkt dat bij dit ministerie 25 beheersdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn vijf beheersdomeinen als «kritisch» aan te merken. Bij geen van de onderzochte beheersdomeinen hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd. Daarom is dit tweede deel van de kwaliteitskaart niet opgenomen in dit rapport.

1 INLEIDING

1.1 Over dit onderzoek

Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid).

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen we ten behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet voldoen aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Daarnaast zetten we onze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van het Rijk.

1.1.1 Wettelijke taak

Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering van de ministeries voldoen aan de eisen van de CW 2001. Dit is onze wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan de eisen van de CW 2001.

Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de ministers.

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve en/of kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of die niet deugdelijk is weergegeven (er wordt geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

1.1.2 Goede publieke verantwoording

Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd. Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van mening dat iedere overheid te allen tijde goede publieke verantwoording over haar functioneren en presteren moet kunnen afleggen. Met onze rapporten proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen aan te brengen.

Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

1.1.3 Leeswijzer

De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2, dat betrekking heeft op het jaarverslag van het ministerie.

Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we verder dan de eisen van de CW 2001.

In hoofdstuk 3, over de bedrijfsvoering, gaan we in op het financieel beheer en materieelbeheer. Verder geven we in dat hoofdstuk een beeld van hoe het ministerie omgaat met die aspecten van de bedrijfsvoering die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de minister belangrijke bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in control»?).

Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties. In hoofdstuk 4 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie beschreven.

1.1.4 Onderzoeksopzet

Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van Algemene Zaken. Op grond van het rijksbrede onderzoeksprogramma hebben we dit jaar onder meer aandacht besteed aan het personeelsbeheer.

Wij hebben vastgesteld dat er geen noemenswaardige bevindingen zijn voor het jaar 2008.

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen. Afkortingen en begrippen die specifiek zijn voor dit rapport zijn opgenomen in bijlage 2.

1.2 Over het Ministerie van Algemene Zaken (III)

Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van het Ministerie van Algemene Zaken.

Ministerie van Algemene Zaken

Het Ministerie van Algemene Zaken heeft als belangrijkste taak om de eenheid van het algemene regeringsbeleid te bevorderen. Daarnaast geeft het ministerie voorlichting over het Koninklijk Huis en is het verantwoordelijk voor de coördinatie van het algemene communicatiebeleid. Bovendien draagt het ministerie bij aan de ontwikkeling van het regeringsbeleid voor de langere termijn. Dit gebeurt via de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De minister-president is ministerieel verantwoordelijk voor het optreden van de leden van het Koninklijk Huis.

Het Ministerie van Algemene Zaken kent alleen transactie-uitgaven en transactie-ontvangsten. Het financieel belang van het ministerie is relatief beperkt. Er is geen beleidsveld waarover het Ministerie van Algemene Zaken specifiek verantwoording aflegt. De rol en de taken van het ministerie liggen vast in de grondwet.

Het kerndepartement bestaat uit de volgende drie onderdelen:

• het Kabinet van de Minister-President;

• het bureau van de WRR;

• het directoraat-generaal Rijksvoorlichtingsdienst (RVD).

Onder het Ministerie van Algemene Zaken ressorteert een baten-lastendienst: de Dienst Publiek en Communicatie (DP&C). Deze dienst treedt voor ministeries en uitvoeringsorganisaties op als deskundige communicatiepartner. Daarnaast helpt de DP&C de overheid beter te communiceren met burgers. Om dat te bereiken, biedt de dienst niet alleen communicatiediensten aan, maar ook communicatieadviezen en communicatiekennis.

Het Kabinet der Koningin

Het Kabinet der Koningin verzorgt de ambtelijke ondersteuning van de koningin bij de uitoefening van haar staatsrechtelijke taken. Het Kabinet der Koningin is een onderdeel van de rijksoverheid en fungeert als schakel tussen koningin en ministers. Daarnaast heeft het Kabinet der Koningin tot taak om de oorspronkelijke staatsstukken te bewaren.

De uitgaven en ontvangsten van het Kabinet der Koningin staan in een afzonderlijke verantwoordingsstaat. Ook heeft het Kabinet der Koningin een afzonderlijke saldibalans. De beheersafspraken, inclusief de (kwaliteit van de) dienstverlening, zijn vastgelegd en geformaliseerd.

De Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

De Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is een onafhankelijk toezichtsorgaan. De commissie houdt toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering van twee wetten: de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uit 2002 (WIV 2002) en de Wet veiligheidsonderzoeken (WVO). Daarbij richt de commissie zich op zowel de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst als de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De commissie toetst of deze diensten handelen volgens de juridische kaders waarbinnen zij moeten werken.

De commissie heeft de volgende taken:

• toezicht houden op de rechtmatige uitvoering van de WIV 2002 en de WVO;

• de betrokken ministers inlichten en adviseren over haar bevindingen bij dit toezicht;

• klachten onderzoeken en beoordelen en de betrokken minister daarover adviseren;

• de betrokken minister adviseren bij de uitvoering van artikel 34 van de WIV 2002 (dit artikel betreft de eventuele melding achteraf over de uitoefening van enkele bijzondere bevoegdheden door een veiligheidsdienst, bijvoorbeeld afluisteren, aan de betreffende persoon).

De uitgaven en ontvangsten van de commissie staan in een afzonderlijke verantwoordingsstaat. Ook heeft de commissie een afzonderlijke saldibalans. De beheersafspraken, inclusief de (kwaliteit van de) dienstverlening, zijn vastgelegd en geformaliseerd.

In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie aan de hand van een aantal kengetallen. Uit het overzicht blijkt dat het ministerie alleen transactie-uitgaven en transactie-ontvangsten heeft.

Bron: Jaarverslag Ministerie van Algemene Zaken 2008 en Centrale Afdeling Financieel Economische Zaken (CAFEZ) van het Ministerie van AZ.

Bron: Jaarverslag Ministerie van Algemene Zaken 2008 en Centrale Afdeling Financieel Economische Zaken (CAFEZ) van het Ministerie van AZ.

Bron: Jaarverslag Ministerie van Algemene Zaken 2008 en Centrale Afdeling Financieel Economische Zaken (CAFEZ) van het Ministerie van AZ.

2 JAARVERSLAG

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

2.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende onderdelen:

• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;

• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 1 van dit rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

Naleving Europese aanbestedingsregels

De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateren dat bij het Ministerie van Algemene Zaken in twee gevallen met een totaalbedrag van € 225 335 deze regels niet nageleefd zijn.

Het betreft aanbestedingen voor taxidiensten en voor druk- en uitgeverswerk. Hiervoor had het ministerie in 2007 de Europese aanbestedingsregels niet nageleefd en toen hebben wij dit als onrechtmatig bestempeld. De Europese aanbestedingsprocedure voor het personenvervoer, waarin het Ministerie van Justitie de aanbestedende partij is, is vertraagd ten opzichte van de planning. Het Ministerie van Algemene Zaken verwacht dat de aanbesteding rond mei/juni 2009 afgerond zal kunnen worden. Voor het druk- en uitgeverswerk heeft het ministerie inmiddels een Europese aanbesteding gestart. Het ministerie verwacht dat het nieuwe contract in het voorjaar van 2009 gesloten kan worden.

2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 1 van dit rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:

• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie zelf.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:

• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?

• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan beschreven in hoofdstuk 3.

2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid

In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde prestaties en de daarvoor bestede middelen.

De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.

De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie beschrijven we in hoofdstuk 4.

3 BEDRIJFSVOERING

De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van Algemene Zaken onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting. In hun verantwoording moeten ministeries laten zien dat deze bedrijfsprocessen voldoende gestuurd en beheerst worden: het management moet «in control» zijn. Als sluitstuk van deze sturing en beheersing moeten ministeries beschikken over een adequate interne auditfunctie. Bij het Ministerie van Algemene Zaken blijkt dat het management «in control» is, al worden de Europese aanbestedingsregels nog niet volledig nageleefd. Hier wordt echter wel aan gewerkt. De personeelsdossiers zijn sinds 2007 gedigitaliseerd en over externe inhuur, die bij dit ministerie overigens weinig aan de orde is, wordt op hoog managementniveau beslist.

In de rest van dit hoofdstuk geven we eerst ons oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer (§ 3.1). Daarna schetsen we een beeld van de bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar (§ 3.2). We beschrijven ook de stand van zaken van die aspecten van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Algemene Zaken die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording (§ 3.3). Wij gaan daarbij in op het personeelsbeheer.

3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

3.2 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

Evenals in voorgaande jaren hebben we geen onvolkomenheden geconstateerd in het financieel beheer, materieelbeheer en de bedrijfsvoering. We vragen net als vorig jaar aandacht voor de naleving van de Europese aanbestedingsregels, omdat het Ministerie van Algemene Zaken nog niet voldoet aan de regels voor Europese aanbesteding voor de twee gevallen die wij vorig jaar als onrechtmatig hebben geclassificeerd (zie § 2.1). We hebben geconstateerd dat het ministerie hieraan werkt.

3.3 Departementsoverstijgende onderwerpen

In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht onder andere omdat we ze van belang achten voor een goede publieke verantwoording, en dan in het bijzonder voor het «in control» zijn van de minister. We hebben onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer (§ 3.3.1).

3.3.1 Personeelsbeheer

Op het gebied van personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur van externen.

Daarnaast hebben wij op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar de vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de resultaten van dat onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009) dat wij op 9 april 2009 hebben uitgebracht.

Digitalisering van personeelsdossiers

Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe digitalisering van de personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke knelpunten). Bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Economische Zaken (EZ), van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben we ook gekeken naar kwaliteit van de personeelsdossiers (juistheid, volledigheid en toegankelijkheid).

Uit ons onderzoek naar het digitaliseringsproces bij het Ministerie van Algemene Zaken blijkt dat de personeelsdossiers van alle actieve medewerkers met peildatum 1 januari 2004 reeds in 2007 waren gedigitaliseerd. Het ging hierbij om 400 dossiers met gemiddeld 191 pagina’s per dossier. Dossiers van medewerkers die vóór genoemde datum al uit dienst waren, zijn niet gedigitaliseerd. De medewerkers van het ministerie hebben toegang tot hun eigen digitale personeelsdossier.

Inhuur van externen

In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV is onder meer afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. Volgens de Trendnota Arbeidszaken (BZK, 2008) dienen ministers ervoor te waken dat zij de gaten die in het personeelsbestand vallen door de vermindering van het aantal rijksambtenaren, niet opvullen door de inhuur van externen. Verder is volgens de nota terughoudendheid geboden bij de inhuur van externen op reguliere functies of het vragen van extern advies voor bijvoorbeeld beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is namelijk dat de uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in 2007 en waar mogelijk zelfs afnemen.

De ministeries treffen zelf de benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007 rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben.

Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en hoe zij hierover rapporteren in hun jaarverslagen. Bij de Ministeries van Buitenlandse Zaken (BuiZa), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), van EZ en van Financiën hebben we ook een aantal facturen onderzocht.

Bij het Ministerie van BZK hebben we ook aandacht besteed aan de manier waarop het ministerie invulling geeft aan zijn coördinerende rol.

Uit ons onderzoek blijkt dat bij het Ministerie van Algemene Zaken slechts weinig externen worden ingehuurd. De uitgaven hiervoor over 2008 bedragen € 2,2 miljoen. Over 2007 waren de uitgaven echter veel lager, namelijk € 445 000. Er lijkt sprake te zijn van een stijging van de uitgaven in plaats van de beoogde daling. Het departement gaf desgevraagd aan dat de uitgaven over 2007 alleen betrekking hadden op de externe inhuur van het kerndepartement. Het Ministerie van Financiën heeft naderhand aangegeven dat ook de externe inhuur van baten-lastendiensten in de opgave moesten worden verwerkt. In het geval van het Ministerie van Algemene Zaken betreft dit de Dienst Publiek en Communicatie (DP&C), die veel met freelancers werkt. Over 2008 is de opgaaf daarom gedaan inclusief DP&C.

Het departement heeft een departementale richtlijn Externe inhuur. De bevoegdheden tot beslissingen zijn hierin op hoog niveau belegd, namelijk door de (p)SG, de DG RVD, de directeur DP&C en de directeur WRR. Draaideurconstructies komen bij het Ministerie van Algemene Zaken niet voor. De in- en uitstroom wordt bewaakt door een Taakstellingsregistratiesysteem.

4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD

Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over beleid en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken?

Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in zijn jaarverslag verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van middelen die met de begroting zijn afgesproken. We gaan daarvoor na in hoeverre concrete informatie over beleidsresultaten beschikbaar is: heeft de minister in het jaarverslag per operationele doelstelling informatie opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, wordt het ontbreken van die informatie uitgelegd (het zogenoemde «comply or explain»-principe)?

In de «comply or explain-brief» van 29 juni 2006 (Algemene Zaken, 2006) gaat de minister van Algemene Zaken in op de algemene beleidsdoelstelling van zijn ministerie. De minister stelt dat deze beleidsdoelstelling logisch voortvloeit uit de grondwet en dat er geen sprake is van een specifiek beleidsveld zoals andere ministeries dat kennen. Door de aard van de werkzaamheden van het ministerie en het ontbreken van een specifiek beleidsveld, zijn er volgens hem geen aanknopingspunten om maatschappelijke effecten («outcome-indicatoren») te benoemen.

Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

Omdat deze maatschappelijk effecten en een specifiek beleidsveld ontbreken, hebben wij bij het Ministerie van Algemene Zaken een beperkte VBTB-toets uitgevoerd. VBTB staat voor het ontwikkelingstraject «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording». We constateren dat het ministerie waar mogelijk de uitgangspunten van VBTB toepast. Zo benoemt het ministerie bij alle operationele doelstellingen in de Begroting 2008 de instrumenten en/of activiteiten die het daarvoor wil gebruiken. Ook zijn waar mogelijk prestatie-indicatoren en streefwaarden opgenomen. De prestatie-indicatoren die het Ministerie van Algemene Zaken heeft benoemd zijn onder andere kwaliteitsindicatoren burgertevredenheid Postbus 51, prestatie-indicatoren Postbus 51 en aantal rapporten van de WRR aan de regering. In de Verantwoording 2008 komt het ministerie vervolgens systematisch terug op de genoemde activiteiten, prestatie-indicatoren en streefwaarden in de begroting.

5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister-president, minister van Algemene Zaken, heeft op 20 april 2009 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken, Kabinet der Koningin en Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Hieronder volgt de integrale tekst van zijn reactie. De brief staat ook op onze website: www.rekenkamer.nl.

Reactie minister

«Met belangstelling heb ik kennis genomen van uw conceptrapport bij het jaarverslag 2008 van het Ministerie van Algemene Zaken, Kabinet der Koningin en Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Tot mijn genoegen constateert u dat de bedrijfsvoering geen onvolkomenheden kent. Tevens stelde u vast dat het jaarverslag 2008, de bijbehorende saldibalans, het financieel- en materieel beheer, alsmede de daartoe bijgehouden administraties voldoen aan de gestelde eisen.

Gelet op uw positieve oordeel, zie ik geen aanleiding voor een nadere reactie.»

Nawoord Algemene Rekenkamer

De reactie van de minister-president, minister van Algemene Zaken, vormt voor ons geen aanleiding voor een nawoord.

BIJLAGE 1

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN (III)

A. Verplichtingen (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

B. Uitgaven (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

C. Ontvangsten (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

D. Baten-lastendiensten (€ x 1000)

E. Saldibalans (€ x 1000)

F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)

Fouten en onzekerheden in de financiële informatie in het jaarverslag 2008 van het Kabinet der Koningin (III)

A. Verplichtingen (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

B. Uitgaven (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

C. Ontvangsten (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

E. Saldibalans (€ x 1000)

Fouten en onzekerheden in de financiële informatie in het jaarverslag 2008 van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (III)

A. Verplichtingen (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

B. Uitgaven (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

C. Ontvangsten (€ x 1000)

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer (2008). Rapport bij het Jaarverslag 2007, Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444 III, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009). Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 910, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Zaken (2006). Brief aan de Tweede Kamer van 29 juni 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 949, nr. 53. Den Haag: Sdu.

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Trendnota arbeidszaken. Brief aan de Tweede Kamer van 3 juni 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 201, nr. 38. Den Haag: Sdu.