31 924 G
Jaarverslag en slotwet BTW-Compensatiefonds 2008

nr. 1
JAARVERSLAG VAN HET BTW-COMPENSATIEFONDS (G)

Inhoudsopgave blz.

A. ALGEMEEN

1. VOORWOORD

Indien provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s1 werk zelf doen (oftewel «inbesteden»), wordt er btw2 betaald over de ingekochte goederen. Wanneer provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s het werk uitbesteden, moeten zij btw betalen over het totale werk. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor het uitbesteden van het onderhoud van straten of het onderhoud van provincie- en gemeentegebouwen. De btw beïnvloedt derhalve de afweging tussen het uitbesteden van werkzaamheden en het zelf uitvoeren van werkzaamheden. De btw kan bijvoorbeeld in de kostenafweging net dát verschil maken dat de keuze tussen uitbesteden of inbesteden doet doorslaan. De te betalen btw vormt daarmee een mogelijk obstakel voor een doelmatigere bedrijfsvoering en het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de btw als bepalende factor in het afwegingsproces. Hiertoe compenseert het fonds provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s voor de btw over niet-ondernemersactiviteiten.

Voorliggend jaarverslag van het BTW-compensatiefonds (BCF) schetst de belangrijkste ontwikkelingen en prestaties uit het jaar 2008.

2. AANBIEDING EN DECHARGEVERLENING

Aan de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bied ik het jaarverslag met betrekking tot het BTW-compensatiefonds over het jaar 2008 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2008 gevoerde financiële beheer.

Ten behoeve van de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening is door de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 82 van de Comptabiliteitswet 2001 een rapport opgesteld. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden. Het rapport bevat de bevindingen en het oordeel van de Rekenkamer met betrekking tot:

a. het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer;

b. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

c. de financiële informatie in het jaarverslag;

d. de betrokken saldibalans;

e. de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

f. de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering.

Bij het besluit tot dechargeverlening dienen verder de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken te worden betrokken:

a. het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2008;

b. het voorstel van de slotwet over het jaar 2008 die met het onderhavige jaarverslag samenhangt

c. het rapport van de Algemene Rekenkamer over het jaar 2008 met betrekking tot het onderzoek van de centrale administratie van ’s Rijks schatkist en van het Financieel jaarverslag van het Rijk;

d. de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2008 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk over 2008, alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk over 2008 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 83, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001). Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal dat de Tweede Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van de Tweede Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal dat de Eerste Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van de Eerste Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.  

3. LEESWIJZER

In dit jaarverslag vindt u een beleidsverslag en een verantwoordingsverslag.

Beleidsverslag, onderdeel B

In de begroting 2008 van het BTW-compensatiefonds werden de vermindering van de administratieve lasten, het afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw en het uitvoeren van de effectiviteitsevaluatie als beleidsprioriteiten benoemd.

In dit jaarverslag onderdeel B, het Beleidsverslag over het afgelopen jaar, wordt de invulling van deze prioriteiten besproken, alsmede de invulling van de (overige) activiteiten en instrumenten die gedurende het jaar 2008 zijn ingezet.

Jaarrekening, onderdeel C

De verantwoordingsstaat over 2008 van het BTW-compensatiefonds en de bijbehorende saldibalans per 31 december 2008 zijn in onderdeel C, de Jaarrekening opgenomen.

B. BELEIDSVERSLAG

4. BELEIDSPRIORITEITEN

In de begroting 2008 van het BTW-compensatiefonds zijn drie beleidsprioriteiten genoemd:

1. Vermindering van de administratieve lasten (inclusief nettering specifieke uitkeringen);

2. Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw;

3. Uitvoeren van de effectiviteitsevaluatie.

Vermindering van de administratieve lasten (inclusief nettering specifieke uitkeringen)

Het verminderen van de administratieve lasten werd genoemd als prioriteit in begroting 2008, maar tegelijkertijd heeft deze beleidsprioriteit met de begroting 2008 invulling gekregen.

Ten eerste bevatte begroting 2008 enkele wijzigingen van de wet op het BTW-compensatiefonds. Deze wijzigingen waren een vervolg van de reeds in 2007 ingezette administratieve lastenvermindering en hadden betrekking op het afschaffen van de uitzondering voor personeelsverstrekkingen, de minimumuitkering en de kwartaalopgaven.

Ten tweede zijn de specifieke uitkeringen met begroting 2008 genetteerd. Concreet houdt de nettering in dat de specifieke uitkeringen op de verschillende departementale begrotingen zijn ontdaan van alle btw, voor zover deze compensabel is bij het BTW-Compensatiefonds. Dit houdt in dat alle specifieke uitkeringen vanaf 2008 exclusief compensabele btw worden verstrekt. De btw-componenten zijn vervolgens overgeheveld naar het Gemeentefonds en Provinciefonds (respectievelijk ca. € 37 miljoen en ca. € 9 miljoen). De budgettaire toevoeging aan het Gemeente- en Provinciefonds als gevolg van de nettering is terug te vinden in de verdiepingshoofdstukken van de begroting 2008 van het Gemeentefonds en Provinciefonds1. De eliminatie van de btw uit de verschillende departementale specifieke uitkeringen is terug te vinden in de verdiepingshoofdstukken van de betreffende departementale begrotingen 20082.

Afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw

De Europese Commissie (EC) heeft besloten dat btw niet bij de EC gedeclareerd kan worden indien de btw reeds gecompenseerd is door het BTW-compensatiefonds. De betrokken subsidieontvangers (gemeenten en provincies) hoeven de door hun gedeclareerde btw echter niet terug te betalen. Het ministerie van Financiën heeft namelijk een garantstelling afgegeven om onzekerheid bij subsidieverstrekkers en -ontvangers weg te nemen. Daarmee komt het financiële risico niet meer voor rekening van de programma’s of de eindontvangers, maar voor het Rijk. De ministeries van Financiën en EZ hebben besloten om het standpunt van de EC te accepteren. Met het oog hierop heeft Financiën de garantstelling per 18 juni 2007 beëindigd.

Betaalaanvragen van afgeronde en nog lopende projecten die voor 18 juni 2007 bij de Commissie zijn ingediend vallen onder de garantstelling. Voor projecten die voor 18 juni 2007 positief zijn beschikt maar waarvoor de betaalaanvragen nog niet, of slechts voor een deel in Brussel zijn ingediend geldt het volgende: de btw mag niet langer worden ingediend bij de Europese Commissie. Richting projectbegunstigde is echter al compensabele btw gecommitteerd, derhalve valt ook deze btw – middels een goed onderbouwde schatting – onder de garantstelling.

Het totale garantiebedrag bedraagt ca. € 48,5 mln, waarvan bij Najaarsnota 2008 ca. € 35,3 mln. is verwerkt. De uitkering van de garantie is verlopen via begroting IXB en is terug te vinden in de Verticale Toelichting van de Najaarsnota 20081 en het Jaarverslag IXB 2008.

Uitvoeren van de effectiviteitsevaluatie

Zoals reeds in begroting 2009 aangekondigd, zal de effectiviteitsevaluatie in 2009 afgerond worden. De evaluatie zal de vorm krijgen van een beleidsdoorlichting, dat wil zeggen dat het bestaansrecht van het fonds onder de loep wordt genomen en ook dat de evaluatie een synthese zal bevatten van de eerder gehouden onderzoeken. De uitkomsten van de eerder gehouden evaluatie naar de beleving en omvang van de administratieve lasten zullen bijvoorbeeld in de beleidsdoorlichting meegenomen worden. Naar verwachting zal deze evaluatie half 2009 afgerond zijn en ook dan zal bezien worden of de uitkomsten van de evaluatie reden geven tot een beleids- danwel uitvoeringsaanpassing. De evaluatie zal in 2009 besproken worden in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV).

5. BELEIDSARTIKELEN

5.1. Algemene beleidsdoelstelling

Het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de verstorende werking van de btw door compensabele btw over uitbesteed werk terug te geven aan provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s («level playing field»). Voorbeelden hiervan zijn (het uitbesteden van) taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.

Doelbereiking en maatschappelijke effecten

Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s kunnen (onder bepaalde voorwaarden) bij het BTW-compensatiefonds (BCF) verzoeken om compensatie van de door hen betaalde btw. Gesteld kan worden dat hiermee de verstorende werking van de btw is weggenomen, immers, na compensatie wordt de btw-last niet meer gedragen door gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s.

Echter, het feit dat het BCF bestaat, betekent niet automatisch dat het BCF ook daadwerkelijk werkt. Om een antwoord te verkrijgen op onder andere deze vraag worden de effecten van het BCF momenteel geëvalueerd. De evaluatie gaat onder andere in op de vraag in hoeverre gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s de compensatie van btw betrekken in hun afweging tussen zelf doen of uitbesteden van een dienst (bijvoorbeeld groenvoorziening of huisvuilinzameling).

5.2. Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting bij Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Uitgaven

Gemeenten declareren in absolute zin meer btw bij het BTW-compensatiefonds dan provincies. Dit declaratiepatroon ligt in het verlengde van de ruimere budgettaire mogelijkheden van gemeenten ten opzichte van provincies, het Gemeentefonds is namelijk groter dan het Provinciefonds.

In relatieve zin declareren de provincies meer bij het BTW-compensatiefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van btw-bedragen in aanmerking komt. Dit is een mogelijke oorzaak voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het BTW-compensatiefonds.

Ontvangsten

De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn (zie ook begroting IXB Financiën).

Apparaat

De begroting van het BTW-compensatiefonds kent géén apparaatsuitgaven. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het ministerie van Financiën opgenomen (IXB). De Belastingdienst draagt zorg voor de uitvoering van het BTW-compensatiefonds.

5.3. Operationele doelstelling

Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s de mogelijkheid bieden om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding.

Activiteiten

Afhandelen garantie Rijk (EU-subsidies)

Het afhandelen van de garantstelling van het Rijk voor Europese subsidies en btw was in 2008 tevens een beleidsprioriteit en is derhalve reeds beschreven in paragraaf 4 Beleidsprioriteiten (zie p. 6 en 7).

Effectiviteitsevaluatie BTW-comensatiefonds

De effectiviteitsevaluatie was in 2008 tevens een beleidsprioriteit en is derhalve reeds beschreven in paragraaf 4 Beleidsprioriteiten (zie p. 6 en 7).

Controles op de toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst

Rol van de Belastingdienst

De uitkering uit het BTW-compensatiefonds is in beginsel gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O), omdat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van gegevens die gemeenten en provincies zelf verstrekken. Bij de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. Dit vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van de Wet op de Omzetbelasting en de compensatie van de omzetbelasting op grond van het BTW-compensatiefonds.

Beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik

De Belastingdienst heeft de controle van de compensatieopgaven opgenomen in het reguliere controleproces. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik. Het tegengaan van M en O is een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid van de Belastingdienst. De uitvoering van de werkzaamheden kent beperkingen. De werkzaamheden worden uitgevoerd binnen de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Dat betekent dat de Belastingdienst (risicogericht) keuzes maakt over de inzet van personeel. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen die controlemogelijkheden beperken of verhinderen. Dit betekent dat er ook bij een toereikend M en O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de juistheid van de uitgaven.

Wijze van controle

Uit oogpunt van eenvoud en efficiency er voor gekozen is de Wet op het BTW-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting zoals dat is opgenomen in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Dit betekent onder meer dat de controle van het BTW-compensatiefonds onderdeel deel uitmaakt van de reguliere controle bij gemeenten en provincies van de aangiften omzetbelasting. Dit is destijds ook zo gecommuniceerd met de Tweede Kamer1.

De handelwijze van de Belastingdienst met betrekking tot de opgaaf BTW-compensatiefonds is, gezien de nauwe relatie met het systeem van heffing van omzetbelasting, niet anders dan die met betrekking tot de aangifte omzetbelasting. Dit betekent controle achteraf gedurende een periode van 5 jaar.

Inherent aan het systeem van heffing van omzetbelasting (voldoening op aangifte met slechts beperkte informatie) is dat de controle op de juistheid van de ingediende aangiften achteraf en op basis van risicoselectie plaatsvindt. Dit is ook het geval indien sprake is van een zogenoemde negatieve aangifte (de voorbelasting overtreft de verschuldigde belasting). Slechts in uitzonderingsgevallen vormt de aangifte omzetbelasting zelf aanleiding tot het instellen van een boekenonderzoek. Voornoemde handelswijze heeft met betrekking tot het BTW-compensatiefonds tot gevolg dat de Belastingdienst niet per uitkeringsjaar vaststelt in welke mate de uitbetaalde bedragen rechtmatig zijn geweest, maar binnen het algemene controlebeleid op basis van klantbeelden voortdurend beoordeelt welke gemeenten en provincies op welke aspecten het meest voor controle in aanmerking komen.

Meerjaren controlebeleid

Voor de controleaanpak van het BTW-compensatiefonds wordt aangesloten bij de algemene controleaanpak van de Belastingdienst ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik belastingen. Risicogericht werken, onder andere op basis van klantbeeld, signalen en financieel belang, staat daarbij centraal. De gemeenten en provincies (in totaal circa 500) behoren tot de overheid en daarmee niet tot de grootste risicogroep. Bij het BTW-compensatiefonds was wel sprake van een nieuwe regeling met aanloopproblemen. Het risico school vooral in het aanloopjaar 2003: enerzijds in overgangsproblematiek en anderzijds in de mogelijkheid dat gemeenten en provincies in de beginfase van de regeling systematische fouten maken in hun administratie, die tevens doorwerking (kunnen) hebben naar latere jaren. De Belastingdienst streefde er voor het startjaar 2003 naar om, binnen de naheffingperiode van vijf jaar, bij meer dan 50% van de gemeenten en provincies een controle in te stellen, in hetgeen zij is geslaagd. De risico’s in de jaren na 2003 zijn vervolgens beperkter. Dit mede ook vanwege het per 1 januari 2004 ingevoerde rechtmatigheidonderzoek bij gemeenten en provincies (artikel 213 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 217 van de Provinciewet).

Uitkomsten controles 2007/2008

Door de Belastingdienst worden controles ingesteld naar de juistheid van de door gemeenten en provincies ingediende opgaven BTW-compensatiefonds. In de tabel zijn de naar aanleiding van de uitkomsten van deze controles aangebrachte correcties in 2007 en 2008 weergegeven.

* Berekeningswijze: bedrag jaardeclaratie(s) toegerekend naar de gecontroleerde periode.

In 2008 zijn door de Belastingdienst 95 controles, waaronder enkele grote gemeenten, afgerond. Per saldo is daarbij in 2008 € 35 miljoen gecorrigeerd ten laste van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Sinds de start van het BCF in 2003 heeft de Belastingdienst 325 controles afgerond, daarbij is in totaliteit ca. € 64 miljoen gecorrigeerd.

Uitkomsten meerjaren controlebeleid 2003–2008 en controlebeleid 2009 en verder

De doelstelling 2003–2008 is gehaald. Het grootste deel van de gemeenten en alle provincies is in de periode 2003–2008 gecontroleerd. Naar aanleiding van de controles zijn niet alleen naheffingen opgelegd, er zijn ook teruggaven verleend. De uitkomsten van de ingestelde controles geven geen indicatie voor een bijzonder correctiepotentieel. Vanaf 2009 bestaat de intentie om horizontaal toezicht bij gemeenten te gaan introduceren. Naast de gemeenten met een horizontaal toezichttraject zal de Belastingdienst bij een aantal gemeenten, waar op basis van risicoafweging een verhoogde kans op fouten bestaat, in 2009 een regulier onderzoek instellen.

5.4 Overzicht afgeronde onderzoeken

Toelichting

De effectiviteitsevaluatie zal in 2009 afgerond worden en is reeds beschreven in paragraaf 4 Beleidsprioriteiten (zie p. 6 en 7).

6. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Financiën besteedt op een gestructureerde wijze aandacht aan de bedrijfsvoering van het BTW-compensatiefonds. Op basis van de periodieke informatie over de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen en de risico’s die daarbij aan het licht treden, wordt systematisch bewaakt of het BTW-compensatiefonds zijn doelstellingen op doelmatige en rechtmatige wijze realiseert. Waar nodig wordt bijgestuurd.

Over het begrotingsjaar 2008 hebben zich geen bedrijfsvoeringsvraagstukken voorgedaan die in deze bedrijfsvoeringsparagraaf behoren te worden gemeld.

De conclusie ten aanzien van het BTW-compensatiefonds luidt derhalve dat over 2008 sprake is geweest van bedrijfsprocessen, die als ordelijk en beheerst kunnen worden gekenmerkt. De bedrijfsprocessen voorzien tevens in waarborgen voor een rechtmatige begrotingsuitvoering, inclusief een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.

C. JAARREKENING

7. VERANTWOORDINGSSTAAT

De financiële toelichting bij deze verantwoordingsstaat is opgenomen in paragraaf 5.2 Budgettaire gevolgen van beleid.

8. SALDIBALANS

In 2008 heeft de Belastingdienst in totaal € 2 348 mln. uitgekeerd aan de gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s. Hiervan is een bedrag van € 284 mln. een voorschot dat in 2009 wordt verrekend.