31 924 D
Jaarverslag en slotwet Fonds economische structuurversterking 2008

nr. 2
RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING (D)

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Fonds economische structuurversterking (D)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

1 INLEIDING

In dit rapport presenteren wij de oordelen en de belangrijkste bevindingen van ons rechtmatigheidsonderzoek bij het Fonds economische structuurversterking (FES).

Hieronder geven we eerst een beschrijving van het FES. Ook gaan we in op onze onderzoeksaanpak en wijze van rapporteren. In hoofdstuk 2 presenteren wij vervolgens onze oordelen over het Jaarverslag 2008 van het FES. In hoofdstuk 3 gaan wij in op de bedrijfsvoering. In hoofdstuk 4 staat de reactie van de minister op dit onderzoek.

1.1 Over het Fonds economische structuurversterking (D)

Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van het FES (D).

Het FES heeft als doel om investeringsprojecten te financieren die de economische structuur van Nederland versterken. De ministers van Economische Zaken (EZ) en van Financiën zijn de FES-beheerders. Volgens artikel 3 van de Wet Fonds economische structuurversterking (FES-wet) kan de Ministerraad ten laste van dit fonds bijdragen toekennen aan andere begrotingen van het Rijk ten behoeve van de financiering van:

a. investeringsprojecten van nationaal belang waarmee beoogd wordt de economische structuur te versterken, voor zover betrekking hebbend op:

1. de verkeers- en vervoersinfrastructuur, met inbegrip van kosten die samenhangen met milieumaatregelen;

2. de technologie-, telecommunicatie- en kennisinfrastructuur;

3. bodemsanering, voor zover verband houdend met de projecten genoemd onder 1 of met bouwprojecten in de binnensteden;

4. de stedelijke hoofdstructuur, voor zover die samenhangt met en een functionele relatie heeft met de projecten genoemd onder 1;

5. de ecologische hoofdstructuur, voor zover een functionele relatie bestaat met projecten genoemd onder 1.

b. de projecten in het kader van de investeringsimpuls, zoals bedoeld in de Voorjaarsnota 1993 (Kamerstukken II 1992/93, 23 100, nr. 1).

Met het kamerstuk waarin de begrotingsstaat van het FES voor 2008 is vastgesteld (EZ & Financiën, 2007), is bepaald dat in afwijking van artikel 3 van de FES-wet, in begrotingsjaar 2008 ten laste van het fonds bepaalde bijdragen kunnen worden toegekend aan andere begrotingen van het Rijk, ten behoeve van de financiering van investeringsprojecten en programma’s van nationaal belang waarmee beoogd wordt de economische structuur te versterken, voor zover deze betrekking hebben op:

– de technologie- en kennisinfrastructuur;

– de bevordering van verduurzaming van de energiehuishouding;

– het gebied van waterbeheer;

– ruimtelijke investeringen.

Ten laste van het fonds komen geen directe betalingen aan projecten. De feitelijke projectuitgaven worden verantwoord in de jaarverslagen van de vakdepartementen. Deze zijn ervoor verantwoordelijk dat zij de FES-bijdragen rechtmatig en doelmatig uitgeven.

De uitgaven en de ontvangsten van het FES in 2008 bedroegen elk € 2 382 980 000.

1.2 Over dit onderzoek

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Dit doen wij door na te gaan of de jaarverslagen van de ministers voldoen aan de eisen die de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) stelt: is de financiële informatie, de informatie over bedrijfsvoering en de informatie over beleid tot stand gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed weergegeven?

Daarnaast onderzoeken we ook de bedrijfsvoering zelf. Hiervoor gaan we onder andere na of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. De bedrijfsvoering van het FES is onderdeel van de bedrijfsvoering van het Ministerie van EZ, waarover wij rapporteren in ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van EZ.

In ons rapport bij het jaarverslag melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die onze kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand gekomen is (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of die niet deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de jaarverslagen tot stand komen.

2 OORDELEN OVER HET JAARVERSLAG

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het FES beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of zij daarover in het jaarverslag goed verantwoording heeft afgelegd.

Verder hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

In dit hoofdstuk lichten wij ons oordeel over het jaarverslag toe. Dit oordeel bestaat uit deeloordelen over:

• de financiële informatie (§ 2.1);

• de saldibalans (§ 2.2);

• de informatie over de bedrijfsvoering (§ 2.3).

2.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Per 1 augustus 2008 zijn enige wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet (FVW) van kracht geworden die uitkeringen aan provincies en gemeenten mogelijk maken in de vorm van specifieke en verzameluitkeringen. Wij vinden het daarbij wel belangrijk dat de FES-beheerders bij het verstrekken van FES-gelden via specifieke en verzameluitkeringen FES-voorwaarden stellen aan deze uitkeringen en dat de ministers van de vakdepartementen hierop controle uitoefenen.

Omdat we geen fouten en onzekerheden hebben aangetroffen in de financiële informatie in dit jaarverslag, hebben we het gebruikelijke overzicht van fouten en onzekerheden, in bijlage 1, niet opgesteld voor dit rapport.

2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Omdat we geen fouten en onzekerheden hebben aangetroffen in de saldibalans, hebben we het gebruikelijke overzicht van fouten en onzekerheden, in bijlage 1, niet opgesteld voor dit rapport.

2.3 Oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven).

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:

• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie zelf.

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan in hoofdstuk 3 en zijn onderdeel van ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) (hoofdstuk 3).

3 BEDRIJFSVOERING

De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het FES onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat het fonds functioneert: het financieel beheer, de administratie en de informatievoorziening.

In § 3.1 gaan we eerst in op een aantal toezeggingen die de FES-beheerders hebben gedaan aan ministeries. Daarna besteden we in § 3.2 aandacht aan de vraag of de bijdragen uit het FES rechtmatig en FES-waardig zijn uitgegeven.

3.1 Toezeggingen door de FES-beheerders

3.1.1 Toezeggingen aan het Infrastructuurfonds

In ons rapport bij het Jaarverslag 2007 gaven wij aan dat een afwijkende gedragslijn geldt voor bepaalde bestaande projecten die het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) uit het Infrastructuurfonds financiert.

Dit houdt in dat de totale FES-waardige uitgaven vanuit het door het ministerie van VenW beheerde Infrastructuurfonds (verminderd met de direct aan te wijzen FES-projecten) groter dan of gelijk moeten zijn aan deze FES-bijdragen. Wij zijn met de FES-beheerders van mening dat voor nieuwe projecten geen afwijkende afspraken kunnen gelden en dat het Ministerie van VenW voor nieuwe projecten aan alle FES-voorwaarden moet voldoen. Dat wil zeggen: ook aan de voorwaarden in het controleprotocol dat de FES-beheerders als bijlage toevoegen aan de toezeggingsbrieven voor FES-projecten. Anders krijgen we immers geen zekerheid over de FES-waardigheid van de individuele projecten bij het Ministerie van VenW.

In 2008 is aan de voorgenoemde voorwaarden voldaan.

3.1.2 Informatie over voorfinancieringen

In 2002 en 2006 hebben de FES-beheerders een aantal toezeggingen gedaan voor voorfinancieringen. In het FES-jaarverslag over 2007 is geen informatie opgenomen over de voorfinancieringen. Wij hebben aanbevolen om deze informatie op te nemen in het jaarverslag over 2008.

Het saldo voorfinancieringen ultimo 2008 is € 137,8 miljoen. Het verloop van deze voorfinancieringen is toegelicht in het jaarverslag 2008. Daarmee is tegemoetgekomen aan onze aanbeveling.

3.2 Rechtmatigheid en FES-waardigheid

3.2.1 Opzet controle en verantwoording FES-gelden

De ministerraad besluit of projecten binnen de FES-wet vallen en stelt de toekenning van de bijdragen uit het FES aan de departementen vast. De FES-beheerders ontvangen ieder jaar in januari verrekenstukken van de betrokken departementen. Deze stukken gaan over de projectuitgaven in het jaar daarvoor. De betrokken departementale auditdienst zet een medeparaaf op deze verrekenstukken en geeft daarmee aan dat de bedragen overeenstemmen met de administratie van het betrokken jaarverslag. De FES-beheerders ontvangen elk jaar vóór 31 mei van elk betrokken departement een verantwoording over de FES-uitgaven in het jaar daarvoor. Deze verantwoording is voorzien van een assurancerapport van de departementale auditdienst. Daarin geeft deze dienst een oordeel over de vraag of de uitgaven FES-waardig zijn (dat wil zeggen: verricht in overeenstemming met de toezeggingen van de FES-beheerders). De departementale auditdiensten van de vakdepartementen controleren bij de controle van hun jaarverslag de rechtmatigheid1 van de ontvangsten en uitgaven. De auditdienst van het Ministerie van EZ controleert de financiële verantwoording van het FES en geeft hierbij een accountantsverklaring af over het getrouwe beeld.

In de figuur hierna (zie volgende pagina) hebben we de opzet van deze controle en verantwoording van de FES-gelden schematisch weergegeven.

3.2.2 Bevindingen rechtmatigheid en FES-waardigheid

Controleprotocol

In ons rapport bij het Jaarverslag 2007 hebben wij aangegeven dat wij risico’s zien met betrekking tot de rechtmatigheid van de FES-uitgaven bij de ministeries. Omdat de controle hiervan in de reguliere controle van het departement valt, is niet duidelijk óf en met welke diepgang deze uitgaven bij de ministeries zijn gecontroleerd.

Naar aanleiding hiervan zijn Kamervragen gesteld in antwoord waarop de minister concludeert dat de huidige controlestructuur voldoende waarborgen biedt voor de rechtmatigheid van de FES-uitgaven (Tweede Kamer, 2008).

In 2009 zullen wij nader onderzoek doen of de departementale auditdiensten de FES-uitgaven in de praktijk met voldoende diepgang controleren.

Tijdige aanlevering verrekenstukken

Uit de audit door de auditdienst van het Ministerie van EZ bleek een aandachtspunt: de tijdige aanlevering van de bevindingenrapportage die de departementale auditdiensten over de verrekenstukken uitbrengen. Meerdere departementen hebben de bevindingenrapportage namelijk na de opleverdatum van 15 januari 2009 opgeleverd.

Problemen in het verantwoordingsproces

Bij twee departementen bleken uit de assurancerapporten van de auditdiensten problemen in het verantwoordingsproces. De FES-beheerders hebben deze echter adequaat verholpen.

Bij het project «Beroepsonderwijs in Bedrijf» van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) bevatte de oorspronkelijke toezeggingsbrief normbedragen per deelproject (in totaal € 82,25 miljoen), waardoor verschuivingen tussen deelprojecten niet mogelijk zijn. Nadat was vastgesteld dat het oorspronkelijke besluit van de Ministerraad deze ruimte wel bood, hebben de FES-beheerders deze mogelijkheid alsnog toegestaan en vastgelegd in een nieuwe toezeggingsbrief.

Bij het project «Bodemsanering» van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) kon de auditdienst van het ministerie de FES-waardigheid niet vaststellen en heeft de auditdienst een verklaring van oordeelonthouding afgegeven bij het over 2007 verrekende bedrag van € 13,33 miljoen. Nader onderzoek wees uit dat de auditdienst van het ministerie van VROM ten onrechte een verklaring van oordeelonthouding had afgegeven. Deze projecten voldoen aan de voorwaarden.

Wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet

Per 1 augustus 2008 zijn enige wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet (FVW) van kracht geworden. Volgens de gewijzigde FVW zijn uitkeringen aan provincies en gemeenten mogelijk in de vorm van specifieke en verzameluitkeringen. Bij de regeling van de specifieke uitkeringen moeten de ministers van de vakdepartementen de FES-voorwaarden1 verplicht stellen.

Aan verzameluitkeringen kunnen geen nadere voorwaarden worden gesteld. Bij deze uitkeringen heeft de medeoverheid bestedingsvrijheid binnen het kader van de brede doelstelling; de verantwoordingsinformatie blijft beperkt tot de verzameluitkering. De medeoverheid legt dus geen verantwoording af over de vraag of aan de FES-voorwaarden is voldaan. Daarom zien wij een risico in het daadwerkelijk gebruikmaken van verzameluitkeringen als instrument om FES-gelden te besteden.

Wij vinden het erg belangrijk dat de medeoverheden bij de besteding van FES-gelden via zowel specifieke uitkeringen als verzameluitkeringen aan de FES-voorwaarden voldoen. Het is daarom noodzakelijk dat de ministers van de vakdepartementen deze voorwaarden vooraf expliciet stellen aan de medeoverheden en hierover expliciet verantwoording afleggen. Alleen dan kunnen specifieke en verzameluitkeringen via de sisa-systematiek1 gecontroleerd worden.

3.2.3 Administratieve verwerking

De FES-beheerders voeren de administratie in SAP.

Zij doen de administratieve verwerking van toezeggingsbrieven en verrekeningen in eerste instantie in een spreadsheet. Pas bij de jaarafsluiting verwerken zij de mutaties in SAP. Wij zijn van mening dat de administratieve verwerking direct in SAP moet en kan plaatsvinden. Vanaf 2009 zal de administratieve verwerking direct in SAP plaats vinden.

In sommige gevallen leggen de FES-beheerders toezeggingen in de SAP-administratie niet op projectniveau vast. Wij bevelen aan om de administratie hierop aan te passen. Toegezegd is dat dit in 2009 wordt opgelost.

4. REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van Economische Zaken (EZ) heeft mede namens de minister van Financiën op 27 april 2009 gereageerd op ons rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Fonds economische structuurversterking (D).

De reactie betrof ook ons rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Economische Zaken (XIII). Hieronder volgt de tekst van de reactie, voor zover deze betrekking had op het Jaarverslag van het FES (§ 4.1). De reactie staat in zijn geheel ook op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 4.2).

Voor de ministeriële reactie op ons rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van EZ, alsmede ons nawoord daarbij, verwijzen we naar het desbetreffende rapport.

4.1 Reactie minister

«Met belangstelling heb ik de conceptrapporten bij de Jaarverslagen (RJv) 2008 van het ministerie van Economische Zaken (XIII) en het Fonds Economische Structuurversterking (D) gelezen. [...]

Het tweede deel van mijn reactie is gericht op de door u gerapporteerde aanbevelingen inzake het Fonds Economische Structuurversterking (FES). [...]

Jaarverslag 2008 FES

Mede namens de minister van Financiën reageer ik hieronder op uw belangrijkste bevindingen over het FES.

Controleprotocol

In de paragaaf Bevindingen rechtmatigheid en FES-waardigheid merkt u naar aanleiding van het gehanteerde controleprotocol op risico’s te zien met betrekking tot de rechtmatigheid van de FES-uitgaven bij de ministeries. Omdat de controle hiervan in de reguliere controle van het departement valt, is volgens u niet duidelijk of en met welke diepgang deze uitgaven bij de ministeries zijn gecontroleerd. Ik wijs erop dat juist het vastgestelde controleprotocol voor de departementale accountantscontrole op de FES-verantwoording de primaire functie heeft hierover de nodige duidelijkheid te verschaffen. Het huidige controleprotocol is in 2007 geactualiseerd in overleg met de DAD’s. Ik heb geen signalen ontvangen dat momenteel sprake zou zijn van onduidelijkheden. Van uw voornemen in 2009 nader te onderzoeken of de departementale auditdiensten de FES-uitgaven in de praktijk met voldoende diepgang controleren heb ik kennis genomen.

Wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet

Naar aanleiding van enkele wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet (FVW), die per 1 augustus 2008 van kracht zijn geworden, concludeert u dat het noodzakelijk is dat de ministers van de vakdepartementen de FES-voorwaarden vooraf expliciet stellen aan de medeoverheden en hierover expliciet verantwoording afleggen. Alleen dan kunnen specifieke en verzameluitkeringen via de SiSa-systematiek gecontroleerd worden.

Ik deel uw visie dat de FES-voorwaarden nageleefd moeten worden. Indien de FVW een verzameluitkering voorschrijft, is het expliciet vooraf stellen van de FVW afwijkende voorwaarden aan bestedingsrichting of verantwoording ook door de ministers van de vakdepartementen niet mogelijk. Momenteel wordt daarom bezien wat de gevolgen hiervan zijn en wordt er gezocht naar een passende oplossing. Voor de goede orde merk ik op dat zich op dit punt bij reguliere specifieke uitkeringen geen problemen voordoen nu hieraan als vanouds de bedoelde voorwaarden kunnen worden gesteld. Wel zal de verantwoording hiervan moeten plaatsvinden volgens de door de FVW voorgeschreven SiSa-systematiek.«»

4.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij zijn van oordeel dat aan de FES-voorwaarden moet worden voldaan wanneer van verzameluitkeringen gebruikgemaakt wordt. Het verheugt ons dat de minister dit onderkent en thans nagaat wat de gevolgen zijn van het inzetten van dit instrument. De minister van EZ geeft aan dat zij naar een passende oplossing zal zoeken. Wij zullen de ontwikkelingen op dit gebied met belangstelling volgen.

Voor de goede orde merkt de minister nog op dat zich bij reguliere specifieke uitkeringen geen problemen voordoen, nu hieraan als vanouds de bedoelde voorwaarden kunnen worden gesteld. Wij willen in dit verband benadrukken dat ministers van de vakdepartementen bij het gebruikmaken van de specifieke uitkeringen voor de FES-gelden ook daadwerkelijk deze FES-voorwaarden verplicht moeten stellen.

BIJLAGE 1

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN NIET VAN TOEPASSING

Omdat we geen fouten en onzekerheden hebben aangetroffen in de financiële informatie in het jaarverslag en in de saldibalans, hebben we het gebruikelijke overzicht van fouten en onzekerheden niet opgesteld voor dit rapport.

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.

LITERATUUR

EZ & Financiën (2007). Vaststelling van de begrotingsstaat van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 hoofdstuk D, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer (2008). Jaarverslag en slotwet Fonds economische structuurversterking 2007; Lijst van vragen en antwoorden bij het rapport van de Algemene Rekenkamer bij het FES-jaarverslag 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444 D, nr. 6. Den Haag: Sdu.