Dit voorstel betreft de gemeentelijke herindeling van de gemeenten Rozenburg en Rotterdam. Hierbij wordt de op te heffen gemeente Rozenburg door middel van een grenswijziging toegevoegd aan de gemeente Rotterdam. Het herindelingsadvies van de betrokken gemeenten is voorzien van een positieve zienswijze van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland.
Met dit voorstel wordt het herindelingsadvies ongewijzigd overgenomen. Het herindelingsadvies past goed binnen de uitgangspunten van het huidige Beleidskader gemeentelijke herindeling (Kamerstukken II-2002/03, 28 750, nr. 1) en de afspraken in het coalitieakkoord. Het herindelingsadvies en de zienswijze van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland zijn als bijlage bij deze memorie van toelichting opgenomen.
Rozenburg is een gemeente van ruim 13 000 inwoners middenin het Botlekgebied. Sinds 2002 bestaan er zorgen over de voorbereiding op de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Rozenburg. Het is de gemeente jarenlang niet gelukt om hier de nodige verbetering in te brengen. Pas in 2007 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland geoordeeld dat de voorbereiding op de rampenbestrijding en crisisbeheersing afdoende is verbeterd. In datzelfde jaar bleek vervolgens uit een bestuurskrachtmeting in opdracht van de gemeente dat de bestuurskracht van Rozenburg op belangrijke punten onvoldoende is. Als gevolg hiervan heeft de gemeenteraad besloten een toekomstvisie op te stellen. De conclusie die is getrokken, is dat de uitvoering van de toekomstvisie vraagt om een krachtige gemeente. De gemeenteraad heeft besloten dat het voor de toekomst van Rozenburg het beste is om verder te gaan als deelgemeente van Rotterdam. Op basis van dit besluit is het college van Rozenburg het gesprek aangegaan met het college van Rotterdam. Dit heeft geleid tot het bovengenoemde herindelingsadvies en de positieve zienswijze van het college van gedeputeerde staten. Beide gemeenten verzoeken in dit advies tevens om te voorkomen dat de gemeenteraadsverkiezingen in Rotterdam als gevolg van deze herindeling moeten worden uitgesteld. Gedeputeerde staten onderschrijven dit verzoek. In dit voorstel zijn daartoe de nodige voorzieningen getroffen.
2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies
Rozenburg is een gemeente gelegen middenin het Botlekgebied in de regio Rijnmond. Uit deze ligging vloeien complexe opgaven voort met betrekking tot de crisisbeheersing en rampenbestrijding. In 2002 bleek uit de «Quick scan Rampenbestrijding gemeente Rozenburg» dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd door een extern bureau, dat de voorbereiding op rampen en crises op vele punten onvoldoende is. Naar aanleiding hiervan heeft de gemeente een verbetertraject ingezet. In 2006 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) verzocht de voorbereiding op rampen en crisisbeheersing in Rozenburg te onderzoeken. De IOOV constateerde dat ten opzichte van 2002 op veel punten de situatie niet of nauwelijks is verbeterd. De toenmalige minister van BZK onderschreef die conclusie in zijn brief van 31 mei 2006 aan de commissaris van de Koningin. Daarnaast plaatste hij ook vraagtekens bij de bestuurskracht van de gemeente over de gehele breedte.
Op verzoek van de toenmalige minister van BZK gaf de commissaris van de Koningin aan de gemeente Rozenburg in een brief van 27 juni 2006 opdracht tot een verbeterplan voor de crisisbeheersing en tot een onderzoek naar de bestuurskracht. Een en ander heeft tevens geleid tot het aftreden van de burgemeester en de benoeming van een waarnemend burgemeester. In 2007 concludeerden gedeputeerde staten van Zuid-Holland dat het verbeterplan en de oprichting van een veiligheidsregio tot afdoende verbeteringen heeft geleid. Evenwel geven de gemeenten in het herindelingsadvies aan dat de complexe bestuurlijke aansturing rondom de rampenbestrijding en crisisbeheersing blijft bestaan. Deze bestuurlijke complexiteit is inherent aan de ligging van Rozenburg als zelfstandige bestuurlijke eenheid middenin het Botlekgebied.
Behalve de zorgen met betrekking tot de rampenbestrijding en crisisbeheersing, zijn de afgelopen jaren herhaaldelijk vraagtekens geplaatst bij de bestuurskracht van de gemeente. In 2004 besloot de gemeenteraad van Rozenburg tot het doen uitvoeren van een bestuurskrachtonderzoek. Dit onderzoek bleef uit omdat de gemeenten op Voorne-Putten pleitten voor een regionaal onderzoek waar ook Rozenburg bij betrokken zou worden. Wel is in 2005 een externe organisatiescan uitgevoerd in de gemeente Rozenburg. Hieruit bleek dat de ambtelijke organisatie van Rozenburg niet in balans is. Het ontbreekt met name aan het vermogen van de organisatie om te komen tot strategische visievorming.
Mede als gevolg van de bovengenoemde standpunten van zowel de minister van BZK als de commissaris van de Koningin komt de gemeenteraad van Rozenburg in 2006 opnieuw tot het besluit tot het doen uitvoeren van een bestuurskrachtonderzoek. Dit onderzoek vond plaats in 2007. Uit deze meting bleek dat de gemeente op belangrijke punten onvoldoende bestuurskrachtig functioneert. Daarbij werd de gemeente een drietal te onderzoeken oplossingsrichtingen aangereikt: zelfstandigheid, samenwerken of samengaan met gemeenten op Voorne-Putten, of de weg inslaan om als deelgemeente van de gemeente Rotterdam gaan functioneren.
Op basis van de conclusies en aanbevelingen uit het rapport, besloot de gemeenteraad tot het ontwikkelen van een toekomstvisie, waarin in samenspraak met stakeholders en burgers een gedeeld toekomstbeeld werd opgesteld. In de ontwikkeling van deze visie werden ook mogelijke toekomstige bestuursvormen onderzocht, waaronder de optie om als deelgemeente van Rotterdam te gaan functioneren. De conclusie was dat voor het realiseren van deze toekomstvisie een bestuurskrachtige gemeente noodzakelijk is. Op 10 juli 2008 gaf de gemeenteraad het college de opdracht de onderhandelingen te beginnen met het college van Rotterdam om deelgemeente te worden. Het gemeentebestuur van Rotterdam heeft zich open opgesteld voor een herindeling met Rozenburg.
Op respectievelijk 4 en 11 december 2008 hebben de gemeenteraden van Rotterdam en Rozenburg het herindelingsontwerp vastgesteld, waarna op respectievelijk 19 februari en 5 maart 2009 de vaststelling van het herindelingsadvies door de raden volgde. Op 6 maart 2009 heeft het college van gedeputeerde staten zijn zienswijze op de herindeling vastgesteld. Gedeputeerde staten concluderen dat het herindelingsvoorstel voldoet aan het herindelingenbeleid van de provincie Zuid-Holland en dat het voorstel in lijn is met het Beleidskader gemeentelijke herindeling.
Het voorstel betreft de integrale toevoeging van de gemeente Rozenburg aan de gemeente Rotterdam. Het inwonertal van de gemeente Rotterdam zal hierdoor met ruim 13 000 inwoners toenemen tot ruim 611 000. Daarbij zij opgemerkt dat Rozenburg en Rotterdam zijn overeengekomen dat de gemeente Rozenburg na de opheffing een deelgemeente zal worden met een eigen deelgemeenteraad en deelgemeentebestuur.
Bij dit herindelingsvoorstel wordt de grens van Rotterdam zo gewijzigd dat de gemeente Rozenburg wordt toegevoegd aan Rotterdam. Het betreft hier een herindelingsvariant, genoemd in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet algemene regels herindeling. Aan deze herindelingsvariant liggen procesmatige, personele en organisatorische overwegingen ten grondslag.
Tussen Rotterdam en Rozenburg zijn afspraken gemaakt over de plaatsing van de ambtenaren van de gemeente Rozenburg, waardoor deze in een vergelijkbare positie verkeren als ware er sprake van een samenvoeging. Gebruik van deze herindelingsvariant heeft geen inhoudelijke gevolgen voor de inwoners van de betrokken gemeenten.
Het voorstel kent een bijzondere voorziening ten aanzien van de datum van herindeling. De colleges van Rozenburg en Rotterdam hebben mij uitdrukkelijk te kennen gegeven er zeer aan te hechten dat de gemeenteraadsverkiezingen van 3 maart 2010 doorgang kunnen vinden. De gemeenteraden hebben deze uitdrukkelijke wens opgenomen in zowel het herindelingsontwerp als het herindelingsadvies. Wanneer de verkiezingen op 3 maart 2010 plaatsvinden zou het onaanvaardbaar zijn te wachten met de herindeling tot 1 januari 2011. Daarvoor wordt afgeweken van de bepaling in de Wet arhi, waarin staat dat de datum van herindeling valt op de eerste januari van het eerste jaar volgend op de inwerkingtreding van de herindelingswet. In het wetsvoorstel wordt voorzien in een herindelingsdatum op 18 maart 2010. Dit is de datum dat ook in de andere gemeenteraden in gevolge van artikel C4 van de Kieswet aftreden.
Het is naar mijn mening de juist om bij wijze van uitzondering tegemoet te komen aan deze wens van de betrokken gemeentebesturen.. Hier ligt de volgende afweging aan ten grondslag.
Vanuit pragmatische overwegingen is er in de Wet arhi voor gekozen om de datum van herindeling te laten vallen op de eerste januari na de datum van inwerkingtreding. Dit zorgt voor eenduidigheid ten aanzien van de administratieve begrotingsjaren van gemeenten. Bij een afwijkende datum moeten er een aantal voorzieningen worden getroffen voor de begroting, de belastingen, de rekening en de toedeling vanuit het gemeentefonds. Een afwijkende datum van herindeling is gezien deze praktische overwegingen niet onoverkomelijk. In het wetsvoorstel wordt daarvoor een tweetal voorzieningen getroffen ten aanzien van de belastingen en de uitkeringen uit het Gemeentefonds. De betrokken gemeenten zullen rondom de begroting voorzieningen treffen.
Tegenover deze pragmatische overwegingen voor een herindelingsdatum van 1 januari staan bij deze herindeling een drietal overwegingen van politiek-bestuurlijke aard.
Ten eerste, gemeentelijke herindeling is in de regel een zaak die alle burgers van de betrokken gemeenten direct aangaat. Uitstel van verkiezingen is daarom in die gevallen naar alle burgers toe te verantwoorden. Echter, in dit geval zal voor het merendeel van de Rotterdamse burgers, de toevoeging van Rozenburg geen bijzonder verschil maken. Deze herindeling is met name in het belang van de burgers van Rozenburg. Naar grote groepen burgers van Rotterdam zal het daarom zeer moeilijk uit te leggen zijn dat de gemeenteraadsverkiezingen moeten worden uitgesteld vanwege deze toevoeging van Rozenburg. Ten tweede is de vierjaarlijkse bestuurscyclus voor een grote gemeente als Rotterdam van belang. Na de verkiezingen van 2006 was er nog geen zicht op de aanstaande herindeling van Rozenburg en Rotterdam. De beleidsplanning van Rotterdam is in 2006 gebaseerd op een vier jaarlijkse bestuurscyclus met verkiezingen op 3 maart 2010. Uitstel van verkiezingen zou resulteren in onduidelijkheid en vertraging in de bestuurscyclus. Gezien de uitzonderlijke grootstedelijke opgaven waar de gemeente Rotterdam zich voor gesteld ziet, is dit onwenselijk. Ten derde is een afwijkende verkiezingsdatum onwenselijk gezien de uitstraling van Rotterdam als belangrijke factor in de publiciteit en beeldvorming rondom de raadsverkiezingen. Juist vanwege het verband tussen opkomst en publiciteit heeft de wetgever bepaald dat de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden op dezelfde dag. Tot slot is het evident dat de raadsverkiezingen in de tweede stad van ons land belangrijk zijn voor het nationale beeld van de reguliere gemeenteraadsverkiezingen op 3 maart 2010.
4. Toets aan het beleidskader gemeentelijke herindeling en coalitieakkoord
Het voorstel betreft een herindeling op initiatief van de beide betrokken gemeenten. Het herindelingsadvies heeft op respectievelijk 19 februari en 5 maart de instemming gekregen van beide gemeenteraden. Het is met name de gemeente Rozenburg geweest die hierin het initiatief heeft genomen. De besluitvorming in de gemeenteraad van Rozenburg kende daarbij steeds een krappe maar constante meerderheid. Ik constateer daarbij dat de gemeente Rotterdam zich in dit proces open en constructief heeft opgesteld en handelde vanuit het principe van gelijkwaardigheid van beide gemeenten. In de aanloop naar de besluiten tot herindeling heeft de gemeenteraad van Rozenburg door bezoeken aan Rotterdamse deelgemeenten zich ervan overtuigd dat de herindeling in het belang is van de inwoners van Rozenburg.
Een belangrijke rol in het proces heeft de toekomstvisie Rozenburg gespeeld. Ook de toekomstige bestuursvorm is daarbij tijdens een tweetal goed bezochte bewonersbijeenkomsten punt geweest van gesprek met de bevolking.
Op basis vanuit een met handtekeningen ondersteund verzoek daartoe vanuit de bevolking, heeft de gemeenteraad op enig moment in het besluitvormingsproces besloten een referendum te houden. De gemeenteraad is op dit besluit teruggekomen, omdat mogelijkheden voor de bestuurlijke toekomst die eerst nog open stonden, af waren gevallen. Concreet zijn op enig moment vier opties overwogen, te weten: 1) zelfstandig blijven, 2) deelgemeente worden van Rotterdam, 3) intensief samenwerken met gemeenten op Voorne-Putten of met Maasluis, of 4) een fusie met Maasluis. Tijdens de bewonersbijeenkomsten bleek dat de bewoners de eerste drie opties vergelijkbaar beoordeelden, met een lichte voorkeur voor zelfstandigheid. Een fusie met Maassluis werd zeer duidelijk afgewezen, waardoor de raad van mening was dat dit voorstel afviel als reële optie. Doordat de gemeenten op Voorne-Putten andere keuzes maakten ten aanzien van hun samenwerking, viel deze mogelijkheid af. Van de twee resterende opties: zelfstandigheid of deelgemeente worden van Rotterdam, oordeelde de gemeenteraad op 10 juli 2008 dat zij de optie zelfstandigheid niet langer als reëel beschouwde. Om die reden nam de raad haar verantwoordelijkheid en gaf zij het college de opdracht de gesprekken te starten met het college van Rotterdam. Een referendum over twee opties, waarvan een optie als niet reëel wordt beoordeeld, was naar het oordeel van de gemeenteraad niet zinvol.
Over voor de burger belangrijke punten voor de situatie na de herindeling zijn door Rotterdam en Rozenburg afspraken gemaakt, die op draagvlak kunnen rekenen bij de gemeenteraden. Deze afspraken betreffen de vorm van deelgemeente, de uitvoering van de toekomstvisie, en de financiële consequenties. Al deze afspraken zijn vastgelegd in het herindelingsadvies.
Tijdens de periode van terinzagelegging van het herindelingsontwerp zijn 120 zienswijzen binnengekomen. In het herindelingsadvies wordt hieraan uitgebreid aandacht besteed. De in de zienswijzen aangedragen punten zijn zichtbaar meegenomen in de besluitvorming, maar hebben niet geleid tot een principiële wijziging van het standpunt van de betrokken gemeenteraden. Zij zijn van oordeel dat de belangen van de inwoners van zowel Rotterdam als van Rozenburg in het bijzonder, gediend zijn met deze herindeling. Ook gedeputeerde staten van Zuid-Holland oordelen, dat de gemeenteraad van Rozenburg afdoende heeft gemotiveerd waarom hij, alles overwegende, in meerderheid is overgegaan tot vaststelling van het herindelingsadvies.
Uit de bestuurskrachtmeting in 2007 is gebleken dat Rozenburg op strategisch en tactisch niveau tekortschiet. De gemeente functioneert vooralsnog wel voldoende op het operationele niveau. Het is daarmee de vraag of Rozenburg in de huidige situatie in staat zal zijn om de toekomstvisie te realiseren zoals de gemeente deze voor zichzelf in samenspraak met de burgers heeft geformuleerd. Gedeputeerde staten van Zuid-Holland verwachten dat de herindeling het benodigde positieve effect zal hebben op de bestuurskracht.
Gedeputeerde staten van Zuid-Holland beoordelen de voorgestane bestuursvorm als een duurzame bestuursvorm die een adequaat antwoord geeft op opgaven zoals deze verwoord zijn in de toekomstvisie Rozenburg. Deze mening deel ik.
De kern Rozenburg kent een dorps karakter. De gemeente Rotterdam kent een beeld van kernen met een divers karakter. Enkele kernen zijn te typeren als dorps, zoals Hoek van Holland, andere kernen zijn te typeren als grootstedelijk. Het deelgemeentestelsel dat Rotterdam hanteert, geeft een bestuurlijke inbedding aan de eigenheid van de verschillende kernen. De mogelijkheden die het deelgemeentestelsel biedt zijn door Rozenburg nadrukkelijk betrokken bij het maken van de afwegingen rondom haar bestuurlijke toekomst.
De gemeente Rozenburg heeft een toekomstvisie ontwikkeld; de gemeente Rotterdam hanteert een stadsvisie. In het herindelingsadvies wordt geconstateerd dat de toekomstvisie van Rozenburg past binnen de kaders van de stadvisie Rotterdam. Na de herindeling zal de toekomstvisie Rozenburg het uitgangspunt blijven voor de ontwikkelingen binnen Rozenburg, de toekomstvisie zal gelden als aanvulling op de stadsvisie Rotterdam. De gemeente Rotterdam kent daarmee na de herindeling een adequate interne samenhang.
Regionale samenhang en evenwicht
Dit voorstel resulteert in een aanmerkelijke verbetering van de bestuurlijke samenhang in de regio. Gedeputeerde staten wijzen op de complexe bestuurlijke aansturing van de rampen- en crisisbeheersing in de huidige situatie. De woonkern Rozenburg ligt als een enclave in het haven- en industriegebied van Rotterdam. Gedeputeerde staten achten de herindeling daarom uit veiligheidsredenen van groot belang. Om bovenstaande redenen wordt als gevolg van de herindeling de regionale samenhang versterkt.
Bij de voorbereidingen van het herindelingsadvies is door de betrokken gemeenten aandacht besteed aan de financiële gevolgen van het voorstel voor de herindeling. De provincie Zuid-Holland is van mening dat de financiële situatie van de gemeente Rotterdam niet wordt beïnvloed door de toevoeging van Rozenburg. Op grond van deze bevinding verwacht ik dat deze herindeling een financieel levensvatbare gemeente op zal leveren.
De algemene uitkering uit het gemeentefonds aan de nieuwe gemeente zal volgens de meest recente inzichten circa € 900 000,– lager zijn dan de som van de algemene uitkeringen die de samenstellende gemeenten in 2009 zonder samenvoeging zouden ontvangen. Anders dan bij de meeste herindelingen valt niet te verwachten dat deze teruggang in de algemene uitkering worden gecompenseerd door een vermindering van de bestuurslasten, aangezien Rozenburg een deelgemeente binnen de gemeente Rotterdam wordt.
De nieuwe gemeente zal bij herindeling per 18 maart 2010 een uitkering ontvangen op grond van de maatstaf herindeling zoals die is vervat in de decembercirculaire 2008 van circa € 4,5 miljoen. Dit bedrag wordt gespreid over de eerste vier jaren na de gemeentelijke herindeling betaald, waarbij in het eerste jaar 40% en in de drie volgende jaren telkens 20% tot betaling komt. Bij deze berekening is uitgegaan van de uitkeringsfactor voor het uitkeringsjaar 2009 stand meicirculaire 2008. Bij de definitieve berekening zal laatst beschikbaar gekomen geraamde uitkeringsfactor worden gebruikt.
Op basis van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet 1984 (Fww 1984) is door de de staatssecretaris van BZK in 1988 aan de gemeente Rozenburg een financiële bijdrage verstrekt die vergezeld ging van een aantal aanvullende voorwaarden. Het karakter van de Fvw 1984 alsmede de toepassing van artikel 12 bij Rozenburg brengt met zich mee dat ik de verstrekte bijdrage als onherroepelijk beoordeel. Deze bijdrage en in het bijzonder de aanvullende voorwaarden gaan bij een herindeling over op de rechtsopvolger van Rozenburg, te weten de gemeente Rotterdam. Onder meer de gewijzigde verdeelsystematiek van het gemeentefonds, het tijdsverloop sindsdien alsmede de aard en gedetailleerdheid van de aanvullende voorwaarden, die waren toegesneden op Rozenburg en niet functioneel zijn voor een stad als Rotterdam, brengen met zich mee dat op verzoek van de beide gemeenten, de aanvullende voorwaarden bij gelegenheid van deze herindeling komen te vervallen.
Omdat de gemeente Rozenburg geheel wordt opgeheven dienen er voor deze herindeling zogenoemde tussentijdse raadsverkiezingen te worden gehouden (artikel 52, tweede lid, onderdeel b). Hoewel deze «tussentijdse» raadsverkiezingen gelijktijdig plaatsvinden met de reguliere gemeenteraadsverkiezingen is het nodig deze verkiezingen aan te merken als de tussentijdse verkiezingen als bedoeld in artikel 52 van de Wet arhi en niet als reguliere verkiezingen. Deze bepaling voorkomt dat de gemeente Rozenburg op grond van de Kieswet alsnog voorbereidingen moet treffen voor het houden van de eigen raadsverkiezingen en wordt tevens geregeld dat de gemeente Rotterdam belast is met de voorbereidingen voor de verkiezingen in Rotterdam en Rozenburg. Zo kunnen inwoners van Rozenburg ook daadwerkelijk deelnemen aan de kandidaatstelling en de verkiezing in de gemeente Rotterdam.
De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt berekend aan de hand van objectieve maatstaven die zijn vastgelegd in bijlage 4 bij het Besluit financiële verhoudingen 2001. Zo wordt de omvang van de uitkering onder andere berekend aan de hand van het aantal inwoners in de gemeente, het aantal woningen in de gemeente etc. In die bijlage is doorgaans opgenomen dat de peildatum voor de maatstaven ligt op 1 januari van het uitkeringsjaar is. Omdat de gegevens van de gemeente Rozenburg niet worden meegeteld zou de gemeente Rotterdam een te lage uitkering zal krijgen na de herindeling gedurende 2010. De algemene uitkering van de voormalige gemeente Rozenburg gaat niet automatisch over naar de gemeente Rotterdam. Om dit inkomstentekort voor Rotterdam te voorkomen regelt dit artikel dat na de herindeling de gegevens van de gemeente Rozenburg worden meegeteld voor de berekening van de algemene uitkering van de gewijzigde gemeente Rotterdam.
Het tweede lid regelt hetzelfde als het eerste lid, alleen dan voor de decentralisatie- en integratie-uitkeringen die worden berekend met een soortgelijke maatstavensystematiek. Tot nog toe gaat het hier alleen om de uitkering voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO).
In artikel 8 is is een bepaling opgenomen die regelt dat de indeling van de veiligheidsregio’s in het voorstel voor een Wet veiligheidsregio’s, wordt aangepast aan de voorgestelde herindeling. Op het moment van indiening van dit voorstel is nog onduidelijk wanneer dat wetsvoorstel in werking zal treden. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s voor de datum van herindeling in werking treedt, regelt het eerste lid dat de bijlage bij de Wet veiligheidsregio’s wordt aangepast met ingang van de datum van herindeling. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s in werking treedt na de datum van de herindeling, regelt het tweede lid dat die bijlage wordt aangepast op het moment van de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s.
Bijlagen1: het herindelingsadvies tot herindeling van de gemeenten Rotterdam en Rozenburg en de zienswijze van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland.