1. Sterke en pluriforme publieke omroep
De regering staat voor een sterke en pluriforme publieke omroep. Dat is een publieke omroep met smaakmakende programma’s op ieder gebied: nieuws en actualiteiten, kunst en wetenschap, drama en documentaires, en sport en spel. Een publieke omroep bovendien die open staat voor verschillende maatschappelijke stromingen en die velen aanspreekt en bereikt. Een publieke omroep tot slot die altijd en overal bereikbaar is, via radio en televisie, achter de computer of op een iPod.
Het voorliggende voorstel van wet tot wijziging van de Mediawet 200. gaat over de landelijke publieke omroep. Het volgt op mijn brief van 5 oktober 2007 aan de Tweede Kamer over de publieke omroep1, mijn brief van 29 april 2008 aan de Tweede Kamer over alternatieven voor financiering van de omroepverenigingen2 en het debat in de Tweede Kamer over de eerste brief3. Met het wetsvoorstel wil de regering de eigenheid van de Nederlandse publieke omroep voor langere tijd erkennen en beschermen. Een grootscheepse hervorming is niet nodig en niet wenselijk. Omroepverenigingen met leden houden een belangrijke rol binnen de publieke omroep, evenals de organisaties met een wettelijke taak: NOS RTV, de NPS en en RVU en Teleac/NOT, samen Educom. Ook de aansturing van het geheel – door een sterke raad van bestuur, een adviserend college van omroepen en een onafhankelijke raad van toezicht– blijft in tact. Wel bevat het wetsvoorstel enkele kleinere, gerichte wijzigingen om de legitimatie en de pluriformiteit van de publieke omroep op een modernere leest te schoeien. Het accent van het wetsvoorstel ligt op de regels voor toelating, erkenning, financiering en uittreding van afzonderlijke omroepen. De belangrijkste aanpassingen zijn de volgende:
• Het ledental blijft bepalend voor het vaste budget van omroepverenigingen, maar de A- en B-statussen maken plaats voor een glijdende schaal. Dit dempt de gevolgen van de dalende ledentrend voor veel omroepen, maar beloont ook de omroepen met een groeiende achterban.
• Daarnaast verwerven omroepen net als nu en afhankelijk van hun programmatische bijdrage een variabel aandeel in het programmaversterkingsbudget. Dit budget, beheerd door de raad van bestuur van de publieke omroep (verder: raad van bestuur), krijgt een multimediale bestemming en wordt verhoogd met geld dat nu geoormerkt is voor neventaken (websites, themakanalen e.d.).
• Om te voorkomen dat openheid omslaat in versnippering, gaan nieuwe omroepen zich meer bewijzen. Ook regelt het wetsvoorstel de uittreding van omroepen.
• Voor alle omroepen gelden zoveel mogelijk de principes van goed bestuur voor publieke organisaties. Het radio- en televisiedeel van de NOS wordt losgemaakt van de raad van bestuur.
2. Relatie met andere wetswijzigingen
Het onderhavige wetsvoorstel maakt deel uit van een drieluik van wetswijzigingen. Dat drieluik bestaat allereerst uit het op 25 februari 2008 ingediende voorstel voor een nieuwe Mediawet1. De huidige, sterk verouderde Mediawet wordt vervangen door een nieuwe wet die berekend is op de digitale toekomst. Genoemd wetsvoorstel regelt onder meer een toekomstbestendige en multimediale taakopdracht voor de publieke omroep en de lang gewenste versoepeling van de reclameregels voor commerciële omroepen. Daarnaast zorgt de nieuwe Mediawet voor moderne begrippen en een toegankelijke structuur. Daarmee legt die wet een belangrijke en noodzakelijk basis voor de goede en tijdige realisatie van de twee andere wetswijzigingen. Het tweede onderdeel van het drieluik vormt het nu voorliggende wetsvoorstel over de erkenning en financiering van de omroepen. Het derde onderdeel tenslotte is het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot implementatie van de nieuwe Europese richtlijn inzake audiovisuele mediadiensten, die in de plaats komt van de richtlijn «Televisie zonder Grenzen»2. In de nieuwe Mediawet zijn al de nodige voorbereidingen getroffen voor de implementatie, onder andere door rekening te houden met het begrippenkader van de herziene Televisierichtlijn.
Het was en is niet mogelijk om de drie wetsvoorstellen samen te voegen. De regering vat de argumenten daarvoor, uitgebreider gegeven in het nader rapport met betrekking tot het voorstel voor de nieuwe Mediawet (in reactie op het advies van de Raad van State)3, nog eens samen. De implementatie van de Europese richtlijn vergt volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving een afzonderlijk wetsvoorstel. Verder wilde de regering het voorstel voor de nieuwe Mediawet niet ophouden, totdat het onderhavige wetsvoorstel over de erkenning en financiering van de omroepen gereed was. Dat zou namelijk tot onnodige vertraging leiden van maatregelen die belangrijk zijn voor de multimediale taak van de publieke omroep en voor de inkomsten uit reclame van Nederlandse commerciële omroepen. Bovendien zou er dan pas veel later een goede basis ontstaan voor implementatie van de herziene Televisierichtlijn, waardoor de implementatietermijn van twee jaar zou kunnen worden overschreden. Op 3 juli 2008 is het voorstel voor de nieuwe Mediawet door de Tweede Kamer aanvaard.
Het zou overigens wenselijk zijn dat de parlementaire behandeling van de onderhavige wetswijziging in de eerste helft van 2009 zou worden afgerond, omdat in de zomer van 2009 de procedure voor de verlening van de nieuwe erkenningen aan de omroepverenigingen van start gaat. Omroepverenigingen moeten voor de concessieperiode 2010–2015 een nieuwe erkenning aanvragen. Uitgaande van de huidige wetgeving zou de ledentelling begin 2009 plaatsvinden. Gezien de planning van dit wetsvoorstel betekent het dat de omroepen hun ledenwerfcampagnes mogelijk starten in een periode waarin er nog geen wettelijke zekerheid is over de uitgangspunten waarop zij die campagnes moeten baseren. Daarom is de regering nagegaan of de peildatum kan worden opgeschoven. Na consultatie van de omroepen en het Commissariaat voor de Media is besloten de peildatum vast te stellen op 1 april 2009. Hiermee is een optimum gevonden tussen voldoende (bestuurlijke) duidelijkheid voor de omroepen over de regelgeving voor de nieuwe concessieperiode en de mogelijkheid tot een goede afronding van de ledenwerving. Over de vaststelling van de peildatum is de Tweede Kamer geïnformeerd in mijn brief van 2 juli 20081 en in de antwoorden van 14 oktober 2008 in het kader van een schriftelijk overleg2.
3.1. Pluriformiteit als kernwaarde
De regering kiest voor een sterke én pluriforme publieke omroep. Pluriformiteit is de kernwaarde waarmee de Nederlandse publieke omroep zich blijvend kan onderscheiden van commerciële omroepen en van publieke omroepen elders in West-Europa. De pluriformiteit van de publieke omroep bestaat uit drie verschillende aspecten. Het is ten eerste de variatie aan invalshoeken en opvattingen. Deze pluriformiteit wordt ingekleurd door omroepverenigingen, als vertegenwoordigers van een herkenbare maatschappelijke stroming of gezindte met een eigen missie, en door organisaties met een wettelijke taak (NOS RTV, NPS en Educom) die onafhankelijk te werk gaan. Pluriformiteit betekent ten tweede variatie in het aanbod: programma’s over uiteenlopende onderwerpen, in diverse genres en voor verschillende doelgroepen. En pluriformiteit gaat tot slot over de afname van dit aanbod, over wie kijken en luisteren. De publieke omroep kan zijn opdracht alleen waarmaken wanneer hij diverse geledingen binnen het Nederlandse publiek aanspreekt en bereikt.
Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen hebben invloed op alle vormen van pluriformiteit. Het voorstel voor een nieuwe Mediawet regelt vooral de aspecten die te maken hebben met technologische ontwikkelingen (digitalisering) en veranderingen in het aanbod en mediagebruik. Het voorliggende wetvoorstel is eerst en vooral een antwoord op de maatschappelijke ontwikkelingen, die in de volgende paragraaf worden geschetst.
3.2. Afnemend maatschappelijk draagvlak
Het Nederlandse publieke omroepbestel staat van oudsher open voor maatschappelijke stromingen met een aantoonbare achterban en heeft daardoor sterke wortels in de samenleving. Door sociaal-culturele trends neemt het maatschappelijk draagvlak echter af. De relatie van omroepverenigingen met hun verwante maatschappelijke organisaties en met de achterban daarvan is sinds de jaren zestig losser geworden; de makers genieten een grotere onafhankelijkheid. Mensen organiseren zich vrijblijvender dan voorheen en in andere verbanden: issuebewegingen groeien terwijl vakbonden, politieke partijen, kerken en omroepverenigingen aanhang verliezen.3 Vooral jonge mensen en allochtonen zijn inmiddels ondervertegenwoordigd in de achterban van omroepverenigingen.
Ondertussen kost het de publieke zenders ook meer moeite om de kijkers en luisteraars van onder de vijftig jaar aan zich te binden. Zij zijn gewend aan commerciële alternatieven en maken het meest gebruik van digitale mediatechnologie. Om de pluriformiteit van het aanbod én het publiek te verzekeren is er de afgelopen tien jaar veel veranderd in de aansturing van de publieke omroep. De omroepen verstevigden hun samenwerking, de raad van bestuur kreeg de dagelijkse leiding, er kwam een onafhankelijke raad van toezicht en de omroepen gingen adviseren via een eigen college. Ook veranderde de verdeling van het geld. Ging voorheen al het budget voor radio en televisie rechtstreeks naar de omroepen, nu wordt 25% van dit budget ingezet als programmaversterkingsbudget, verdeeld door de raad van bestuur. Het programmaversterkingsbudget, dat in paragraaf 4.3 en met name in paragraaf 4.4 uitvoeriger wordt besproken, is bedoeld om omroepen te stimuleren programma’s te leveren die belangrijk zijn voor de vervolmaking van de profielen van de radio- en televisiezenders. Voorlopig sluitstuk van de geleidelijke reorganisatie van het publieke omroepbestel is de nieuwe indeling van de radio- en televisiezenders op basis van het «programmeermodel». De veranderingen werpen hun vruchten af. Jongere generaties weten de publieke omroep beter te vinden en er is ruimte voor programmatische en crossmediale vernieuwing.
De afzonderlijke omroepen hebben in reactie op bovengeschetste ontwikkelingen aan pluriformiteit een andere invulling gegeven. Zij profileren zich niet alleen meer als vertegenwoordiger van een ideologische stroming maar ook deels met programmatische specialisaties, gericht op bepaalde leeftijdsgroepen of andere groepen met een gedeelde smaak en interesse. Sommige omroepen doen dit meer dan andere. Het publiek erkent en herkent dat, maar vertaalt waardering voor een omroep niet automatisch meer in het lidmaatschap van een omroepvereniging. Tegenover het succes van enkele omroepen met een stabiele of zelfs groeiende achterban, staan steeds meer omroepen met een krimpend ledenbestand. Ook de rol van de taakorganisaties – NOS RTV, de NPS en Educom – binnen het bestel is verschoven. Deze organisaties zijn opgericht in aanvulling op de omroepverenigingen, omdat bepaalde programmatische taken zich daarvoor leenden. Inmiddels hebben zij zich ontwikkeld tot zelfstandige, gespecialiseerde omroeporganisaties, maar hun positie is niet navenant geregeld.
Verder openbaart zich de keerzijde van de openheid van het bestel. De drempel voor nieuwe omroepen blijkt laag en slechts één omroep heeft het bestel verlaten. De Nederlandse publieke omroep heeft trekken van hotel California: «You can check in anytime you like, but you can never leave»1. Resultaat is dat zendtijd, geld, creativiteit en talent versnipperd zijn geraakt over 22 grotere en kleinere organisaties en dat de vergadertafels in Hilversum druk bezet zijn.
3.3. Hernieuwd bestaansrecht voor de omroepen
Alles overziend, zijn er volgens de regering vier ontwikkelingen die de pluriformiteit van de Nederlandse publieke omroep raken en het bestaansrecht van de organisaties daarin. Ten eerste krimpen de ledenbestanden van veel omroepverenigingen en is de optelsom daarvan niet representatief meer voor de Nederlandse bevolking. Ten tweede ontlenen omroepen hun bestaansrecht niet meer alleen aan een bepaalde overtuiging en hun ledental, maar evenzeer aan programmatische keuzes en kwaliteiten. Ten derde zijn de taakorganisaties niet louter meer een aanvulling op wat de omroepverenigingen niet (zouden) kunnen of willen. Ten vierde verwordt de openheid tot versnippering en komt de grens van werkbare verhoudingen in zicht. De regering erkent dat er uiteraard sprake is van een wisselwerking tussen maatschappelijke ontwikkelingen, keuzes en werkwijzen in Hilversum en politieke beslissingen in Den Haag. Per saldo heeft dit ertoe geleid dat pluriformiteit van het publieke aanbod tegenwoordig via twee wegen tot stand komt: door de missie van omroepverenigingen, waarvoor maatschappelijke steun nodig is, en door programmatische inspanningen van zowel omroepverenigingen als taakorganisaties in het belang van het grotere geheel. Het wetsvoorstel beoogt deze situatie te consolideren en bovendien alle omroepen de kans te geven zich ook in de toekomst langs deze twee lijnen te ontwikkelen. Anders gezegd, de regering handhaaft bewust een mix van interne en externe pluriformiteit.
De regering wil de eigenheid van de Nederlandse publieke omroep voor langere tijd erkennen en beschermen. De vraag is: wat dient zij daarvoor te doen? In de aansturing van de omroepen is de afgelopen jaren voldoende winst geboekt. Wel is het nodig de legitimatie en de pluriformiteit van de publieke omroep op een hedendaagse leest te schoeien. Dit vergt geen grootscheepse wijziging van de Mediawet. De regering laat de bestuurlijke organisatie in Hilversum in tact en concentreert zich op de regels voor de erkenning en de financiering van afzonderlijke omroepen. Het startpunt is de constatering hierboven dat pluriformiteit van het publieke aanbod tegenwoordig via twee wegen tot stand komt: door de missie van de omroepen, waarvoor maatschappelijke steun nodig is, uitgedrukt in ledental, en door de programmatische specialisatie van omroepen. Voor die beide bijdragen aan pluriformiteit verdienen de omroepen – letterlijk en figuurlijk – erkenning en dus zendtijd en geld. Bovendien wil de regering de financiële gevolgen van ledenverlies voor omroepen dempen én hen de kans geven ter compensatie een groter aandeel te verwerven in het programmaversterkingsbudget. Verder is het belangrijk dat de omroepverenigingen en taakorganisaties onder gelijkwaardige condities deelnemen aan de publieke programmering. Tot slot wil de regering versnippering tegengaan. Dit betekent dat het bestel een ingang en een uitgang heeft en serieuze eisen stelt zowel aan nieuwkomers als aan blijvers.
4. Erkenning van omroepverenigingen
Omroepverenigingen blijven dragers van de pluriformiteit van het bestel. Een ledeneis is daarbij nog steeds de best denkbare objectieve maatstaf voor de steun die omroepverenigingen onder de bevolking hebben. Tegelijk is het nodig de ledeneisen aan te passen aan de sociaal-culturele trends waardoor de ledenbestanden krimpen. Een eenvoudige verlaging van alle ledendrempels – voor nieuwe en bestaande omroepen – is geen optie, omdat dan de openheid van het bestel tot verdere versnippering leidt.
Dit wetsvoorstel handhaaft de minimum ledeneisen. Nieuwkomers moeten tenminste 50 000 leden hebben om in aanmerking te komen voor de status van aspirant-omroep (omroepverenigingen met een voorlopige erkenning). De ondergrens voor een erkenning voor bestaande omroepverenigingen blijft 150 000 leden. Dit is de constante factor in de legitimatie en een drempel tegen versnippering. Het wetsvoorstel handhaaft verder de huidige garanties op zendtijd en budget voor aspiranten. Voor de overige omroepverenigingen vervallen de A- en B-statussen. In plaats daarvan komt een directe koppeling tussen ledental enerzijds en hun vaste basisbudget en minimumzendtijd anderzijds: deze glijdende schaal heeft een bovengrens van 400 000 leden, waarna het ledengebonden budget van een omroep niet meer verder stijgt. In de volgende paragraaf bespreekt de regering de motieven voor deze wetswijziging.
4.2. Motieven voor de glijdende schaal
Nu krijgt een omroep met tenminste 300 000 leden de A-status en twee keer zoveel vast budget als een omroep met een B-status, waarvoor tenminste 150 000 leden vereist zijn. Voordeel van deze tweedeling is dat het ledental van een omroep tot de 300 000 kan dalen zonder dat de omroep daarvan financiële gevolgen ondervindt. Maar rondom die grens ontstaan juist frictie, grote onzekerheid én extra druk om leden te werven. Dit geldt zeker nu de ledentallen over de hele linie dalen. In mijn brief van 5 oktober 2007 is daarom voorgesteld de A- en B-statussen te vervangen door een glijdende schaal en zo een directe koppeling van ledental en budget te realiseren. Enerzijds dempt dit de effecten van ledenverlies: wie onder de 300 000 leden zakt – en dit zou voor een aantal A-omroepen een reëel scenario kunnen zijn bij de volgende ledentelling in 2009 – verliest niet meteen de helft van zijn budget. Daartegenover hoeft een succesvolle B-omroep niet langer zijn ledenbestand te verdubbelen, voordat hij op meer gelijke voet kan deelnemen in het bestel.
In een aangehouden motie hebben de Tweede Kamerleden Van Dijk, Atsma en Slob de regering verzocht een alternatief uit te werken voor de glijdende schaal1. De regering heeft aan dit verzoek voldaan in haar brief van 29 april 20082. In totaal hebben zes alternatieven, inclusief de huidige systematiek, voor de financiering van de omroepen de revue gepasseerd. Van een model waarbij alle omroepen met 150 000 leden een gelijk vast budget krijgen, tot verschillende uitwerkingen van de glijdende schaal. De vooren nadelen zijn in de brief uitgebreid beschreven. Bij dit wetsvoorstel volstaat de regering met de conclusie. Alles overwegend meent zij dat een glijdende schaal de beste remedie vormt tegen de over de hele linie krimpende ledenbestanden. Ledenverlies heeft een meer geleidelijke en ook beperkte invloed, terwijl ledentallen tegelijkertijd hun waarde behouden. Zowel omroepen die nu ver boven hun statusgrens zitten, als omroepen die daaronder dreigen te zakken, profiteren van de glijdende schaal. Door vanaf het eerste lid te tellen (en niet pas na 150 000) ontstaan bovendien geen al te grote verschillen tussen omroepen. De bovengrens zorgt voor een zekere stabiliteit in het systeem en voorkomt een wedloop om leden en budget.
Aanvankelijk was het voorstel de bovengrens van de glijdende schaal te stellen op 500 000, maar de regering heeft de suggestie vanuit de Tweede Kamer overgenomen om de bovengrens te verlagen naar 400 000 leden. Dit beperkt niet alleen een te grote ledenjacht; bij verder dalende ledentallen heeft een bovengrens van 400 000 leden in 2009 vermoedelijk eenzelfde waarde als 500 000 leden bij het ledenpeil van 2004. Het is dus ook niet nodig om een bovengrens van 500 000 aan te houden.
De ondergrens voor een erkenning van bestaande omroepverenigingen blijft 150 000 leden. In de Tweede Kamer is gesuggereerd deze ondergrens voor een erkenning te verlagen, bijvoorbeeld van 150 000 naar 100 000 leden. Ook de regering heeft dit overwogen, gezien de dalende ledentallen. Aan de andere kant is onlangs nog bewezen dat een nieuwe omroep zonder gids en gericht op jongeren (BNN) 200 000 leden kan werven. De ondergrens verlagen zou dus betekenen dat het voor omroepen gemakkelijker wordt om toe te treden en/of in het bestel te blijven. Dat zal leiden tot een verdere versnippering van publieke zendtijd en geld, ten koste van samenwerking en een samenhangende programmering. Een minimumledeneis van 150 000 is behalve een constante factor in de legitimatie ook een goed en hard instrument om versnippering tegen te gaan. Daarnaast is het belangrijk om serieuze eisen te stellen aan nieuwkomers en de mogelijkheid te creëren dat bestaande omroepen hun erkenning verliezen; verwezen wordt verder naar de paragrafen 4.5, 4.6 en 4.8.
4.3. Koppeling ledental aan vast budget en minimum zendtijd
Als dit wetsvoorstel in werking treedt, is de koppeling tussen ledental en budget als volgt: een omroep moet net als nu ten minste 150 000 leden hebben om in aanmerking te komen voor een erkenning met een vast basisbudget. Bovenop dat basisbudget krijgen omroepen per lid én gerekend vanaf het eerste lid een extra ledengebonden budget naar rato van de onderlinge verhoudingen. Een omroep die de 400 000 leden passeert, krijgt er geen extra geld meer bij. De aspirant-omroepen houden recht op hetzelfde basisbudget als nu en krijgen geen ledengebonden budget, ook niet als zij meer dan 150 000 leden zouden hebben. Zij moeten zichzelf immers eerst ook programmatisch bewijzen.
Ook de minimumzendtijd van omroepen wijzigt door de glijdende schaal. Op dit moment hebben alle omroepen een wettelijke garantie op een minimale hoeveelheid zendtijd op de vijf algemene radio- en drie algemene televisiezenders. A-omroepen verzorgen tenminste 650 televisie-uren en 3000 radio-uren, B-omroepen de helft daarvan en aspiranten 100 uur televisie en 450 uur radio. Aspiranten houden het huidige vaste aantal uren, maar voor erkende omroepverenigingen zijn de zendtijdgaranties aangepast aan de glijdende schaal. Het toekomstige vaste basisbudget van de omroepverenigingen samen is de helft van het totale budget dat voor hen beschikbaar is; de andere helft wordt als ledenbudget verdeeld naar rato van het ledental. De minimumzendtijdgaranties worden op gelijke wijze bepaald. De vaste minimumzendtijd voor de omroepverenigingen met een erkenning wordt de helft van het huidige aantal: voor een A-omroep dus 325 televisie-uren en 1500 radio-uren. Daar bovenop krijgen de omroepen een aantal uren dat gerelateerd is aan hun ledental. Zowel het vaste als het ledengebonden deel van het aantal uren staan vast gedurende de gehele erkenningperiode. Op die manier is enerzijds verzekerd dat alle omroepverenigingen hun identiteit kunnen uitdragen op de algemene kanalen en anderzijds dat zij voldoende uren leveren. De genoemde uren zijn minimumgaranties; omroepen kunnen net als nu meer uren vullen. In de praktijk doen zij dat ook.
Het voorstel voor de nieuwe Mediawet, dat door de Tweede Kamer is aanvaard, geeft omroepen de ruimte om minder dan het minimum te doen voor radio of televisie. Dit kan wenselijk zijn, wanneer een omroep bijvoorbeeld sterk is op internet of digitale themakanalen of wanneer hij zich wil specialiseren op radio. Omroepen die een dergelijke specialisatie nastreven, kunnen van de wettelijke minima afwijken, mits ook de raad van bestuur oordeelt dat dit wenselijk is en ten goede komt aan de publieke omroep als geheel.
Het ledental bepaalt maar een gedeelte van het budget voor de omroepen. Basisbudget en extra budget op basis van het ledental bepalen het budget dat voor de omroepen voor een periode van vijf jaar wordt vastgesteld. Daarnaast zullen de omroepverenigingen net als nu en al naar gelang hun programmatische bijdrage een jaarlijks variabel aandeel verwerven uit het programmaversterkingsbudget dat in beheer bij de raad van bestuur is. Het programmaversterkingsbudget bestaat sinds 1998. Het geld daaruit gaat niet rechtstreeks naar de omroepen, maar wordt door de raad van bestuur onder hen verdeeld, afhankelijk van ieders bijdrage aan de programmering. Het programmaversterkingsbudget maakte het onder andere mogelijk omroepen te stimuleren programma’s te leveren die belangrijk waren voor de vervolmaking van de profielen van de radio- en televisiezenders. Het idee hierachter is dat de missie en de plannen van de omroepen niet automatisch leiden tot een pluriform programma-aanbod dat alle invalshoeken, genres, stijlen en doelgroepen goed dekt. Onderling overleg, samenwerking en specialisatie van de omroepen en aansturing door net- en zendercoördinatoren van de raad van bestuur helpen om gaten te vullen, maar zijn niet genoeg. Er is «vrij» geld nodig dat ten goede komt aan omroepen die in het bijzonder bijdragen aan de gewenste pluriformiteit. Dat vrije geld is het programmaversterkingsbudget dat onder de regie van de raad van bestuur over de omroepen wordt verdeeld. Het programmaversterkingsbudget bedraagt nu 25% van het totale budget voor radio en televisie. Bijgevolg is 75% van het budget direct, zonder tussenkomst van de raad van bestuur, als vast budget bestemd voor de omroepen.
In de beginjaren na 1998 functioneerde het programmaversterkingsbudget als een fonds waarvoor omroepen voorstellen indienden. Daardoor stond het programmaversterkingsbudget los van de reguliere programmering. Tegenwoordig leggen zowel de omroepen als de raad van bestuur al «hun» «geld op schema»; verwezen wordt naar mijn brief van 5 oktober 2007, vermeld in hoofdstuk 1 van deze memorie, voor een toelichting op deze werkwijze.
Deze nieuwe werkwijze beschouwt de regering als een verbetering. Zij combineert namelijk sturing op 100% (in plaats van 30%) van het programmabudget met de beschikbaarheid van «vrij» geld dat ten goede komt aan omroepen die een extra inspanning willen en kunnen leveren ten behoeve van een gebalanceerd aanbod en publieksbereik. Afhankelijk van intekening op en besluitvorming over het programmaschema kunnen sommige omroepen uitkomen op de minimumnorm van 70% van het budget, terwijl andere omroepen bijvoorbeeld 130% behalen. Strikt genomen zou het niet nodig zijn de Mediawet aan te passen om een dergelijke verdeling van het programmaversterkingsbudget via «geld op schema» toe te staan. Hoewel niet meer direct zichtbaar is aan welke afzonderlijke programma’s het programmaversterkingsbudget ten goede komt, wordt het immers gewoon aangewend voor de wettelijke doeleinden: het verzorgen van het media-aanbod van de publieke omroep. De benoeming van enkele specifieke genres (cultuur) en doelgroepen (jeugd) in de Mediawet wekt onbedoeld de indruk dat het programmaversterkingsbudget een apart fonds moet vormen. Dit wetsvoorstel schrapt daarom de opsomming van specifieke doelen. In plaats daarvan benadrukt het wetsvoorstel dat het programmaversterkingsbudget een instrument is ter bevordering van de pluriformiteit en codificeert het de bestaande praktijk binnen de publieke omroep.
In de nieuwe Mediawet is al bepaald dat het programmaversterkingsbudget bestemd is voor al het media-aanbod van de publieke omroep. Naast radio- en televisieprogramma’s voor de algemene kanalen zijn dat bijvoorbeeld bijdragen van omroepen aan digitale themakanalen, websites en audiovisuele archieven op internet en mobiele diensten.
4.4. Hoogte programmaversterkingsbudget
De nieuwe werkwijze van de publieke omroep heeft als voordeel dat alle middelen (= 100%) onder coördinatie van de raad van bestuur worden verdeeld. Zo bezien is er geen directe aanleiding voor een stijging van het programmaversterkingsbudget. Niettemin heb ik in mijn brief van 5 oktober 2007 voorgesteld het programmaversterkingsbudget te verhogen van 25 naar 30%. Met deze verhoging beoogde de regering zowel de pluriformiteit van het geheel als de legitimatie van afzonderlijke omroepen te verzekeren.
Het programmaversterkingsbudget is voor individuele omroepen immers een tweede poot om op te staan. Omroepen die uitblinken in bepaalde programmasoorten die anderen niet of te weinig maken, kunnen zich specialiseren en daarvoor extra geld ontvangen. Hetzelfde geldt voor omroepen die bepaalde doelgroepen goed bereiken. Verder maakt het programmaversterkingsbudget omroepen minder afhankelijk van ledental; een lager ledenbudget kunnen zij compenseren door een groter aandeel te verwerven in het programmaversterkingsbudget. Het programmaversterkingsbudget is ook een instrument dat op de langere termijn specifieker ingezet kan worden voor het versterken van de pluriformiteit van het aanbod. Binnen het versterkingsbudget kan bijvoorbeeld geld «geoormerkt» worden voor het invullen van bepaalde witte vlekken in de programmering (drama, jeugd etc.) of voor het stimuleren van vernieuwing.
Over de voorgenomen verhoging van het programmaversterkingsbudget is discussie ontstaan in de Tweede Kamer en binnen de publieke omroep. Ik heb daarop een aangepast voorstel gedaan in mijn brief van 29 april 2008, vermeld in hoofdstuk 1 van deze memorie. Dit is uitgewerkt in het onderhavige wetsvoorstel. De kern van het voorstel is dat het vaste budget voor de omroepen er materieel niet op achteruit gaat, c.q. dat niet meer geld dan nu via de raad van bestuur wordt verdeeld. Dit is bereikt door het huidige budget voor neventaken te betrekken bij het programmaversterkingsbudget.
Het huidige programmaversterkingsbudget is bestemd voor radio en televisie. Daarnaast beheert de raad van bestuur een afzonderlijk budget voor neventaken, zoals internet, digitale themakanalen en mobiele diensten. Dit budget wordt door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: Minister van OCW) in de mediabegroting afzonderlijk toegekend aan de publieke omroep. In de nieuwe Mediawet krijgt de publieke omroep bewust ruimte om multimediaal te werken en audiovisueel aanbod via de diverse platforms te verspreiden. Het onderscheid tussen hoofd- en neventaken verdwijnt. De regering stelt daarom voor het onderscheid tussen de budgetten in de mediabegroting op te heffen. Het budget dat in de mediabegroting nu bestemd is voor neventaken, wordt wel onder coördinatie van de raad van bestuur gehouden.
De omvang van het budget in 2008 (vijftig miljoen euro) wordt namelijk op een «ontschotte» manier bij het programmaversterkingsbudget van de raad van bestuur opgeteld. Dat gebeurt op de volgende wijze: de verdeling van het totale budget over het vaste budget voor de omroepen en het programmaversterkingsbudget – inclusief de verhoging van de rijksbijdrage met vijftig miljoen euro in 2008 en indicatief nog eens vijftig miljoen euro in 2011 – gebeurt volgens de verhouding 75 – 25% (uitgezonderd vijftien miljoen euro voor drama). Het budget voor de neventaken (peil 2008) wordt toegevoegd aan het programmaversterkingsbudget dat door de raad van bestuur wordt beheerd. In dit wetsvoorstel wordt de verhouding tussen het totale budget en het programmaversterkingsbudget vastgelegd op 70 – 30%, zodat de vijftig miljoen euro voor de neventaken bij de verwachte inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in 2009 via het programmaversterkingsbudget beschikbaar is. Dit betreft dus een wettelijke, administratieve vastlegging. Materieel verandert er niets, omdat de raad van bestuur ook nu het budget nieuwe diensten verdeelt. Op die manier houden deze middelen, net als in de afgelopen jaren, hun functie voor vernieuwing van het geheel van de publieke omroep en blijft de raad van bestuur in staat omroepen te belonen voor hun bijdrage daaraan. Onderstaande tabel geeft indicaties van de financiële consequenties vanaf 2011 (na verhoging van de rijksbijdrage met indicatief 100 miljoen euro ten opzichte van 2007) en de jaren daarvoor (na verhoging van de rijksbijdrage met 50 miljoen euro en na verhoging van het programmaversterkingsbudget met het budget voor neventaken van 50 miljoen euro).
Verhouding totale budget en programmaversterkingsbudget vanaf 2011
| Huidige verhouding (= 2007) | Nieuwe verhouding vanaf 2011 | Nieuwe verhouding vanaf 2011 inclusief budget neventaken verdeeld door RvB | Overgangsregeling tot 2011, exclusief 2e € 50 milj., inclusief budget neventaken verdeeld door RvB | |
|---|---|---|---|---|
| in € miljoen | ||||
| Totaal vast budget omroepen | 391,8 | 466,8 | 466,8 | 429,4 |
| 75% | 75% | 69,4% | 69,0% | |
| Programmaversterkingsbudget | ||||
| Programmaversterking | 130,6 | 140,6 | 190,6 | 193,0 |
| Budget voor Nederlands drama | – | 15,0 | 15,0 | – |
| Totaal programmaversterkingsbudget | 130,6 | 155,6 | 205,6 | 193,0 |
| 25% | 25% | 30,6% | 31,0% | |
| Totaal budget | 522,4 | 622,4 | 672,4 | 622,4 |
| ( = vast + programmaversterkingsbudget) | 100% | 100% | 100% | 100% |
Het wetsvoorstel regelt verder dat het college van omroepen van de publieke omroep (waarin de omroepen vertegenwoordigers hebben) adviseert over de wijze waarop het programmaversterkingsbudget wordt aangewend. Het is niet de bedoeling het college te betrekken bij de concrete verdeling van geld over de omroepen; dat is een operationele kwestie. De bedoeling van de wetswijziging is dat het college meedenkt over de methodiek, zoals nu bijvoorbeeld het programmaversterkingsbudget meedraait bij de methode van «geld op schema». De wijze waarop het programmaversterkingsbudget wordt aangewend, behoort met de netprofielen, het concessiebeleidsplan en de prestatieovereenkomst tot de onderwerpen waarover het college in elk geval adviseert. Deze adviezen zijn zwaarwegend maar niet bindend; de eindverantwoordelijkheid berust bij de raad van bestuur. Wel blijft voor de raad van toezicht de mogelijkheid bestaan om zo nodig bemiddelend op te treden.
4.5. Toelating van nieuwe omroepverenigingen
De openheid van het Nederlandse omroepbestel voor maatschappelijke groeperingen is uniek, zorgt voor een zekere dynamiek in de programmering en ondersteunt de pluriformiteit. Openheid mag echter niet verworden tot een onwerkbare versnippering. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat nieuwkomers zich beter moeten gaan bewijzen.
De ledeneis voor toelating van nieuwe omroepen blijft dezelfde. Om in aanmerking te komen voor een voorlopige erkenning of een aspirant-status moet een aspirant-omroep tenminste 50 000 leden hebben. Dit is een lage ledeneis die in de afgelopen jaren ook tegen de achtergrond van dalende ledentallen door vier organisaties is gerealiseerd (BNN, De Nieuwe Omroep, MAX en Llink). Drie daarvan hebben destijds een voorlopige erkenning gekregen.
Het tweede criterium voor toelating blijft dat een nieuwe omroep programmatisch iets moet toevoegen aan het publieke aanbod. Door de toelatingspraktijk is dit criterium uitgehold geraakt. Waar de Mediawet vroeg om vernieuwing naar «inhoud en strekking», telden bij de besluitvorming toch vooral vormgeving, toon en stijl. De regering wil de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever herstellen. In dit wetsvoorstel is daarom verhelderd dat de toegevoegde waarde van een nieuwe omroep moet blijken uit drie gelijkwaardige elementen: de maatschappelijke stroming die hij wil vertegenwoordigen, het type programma dat hij wil maken, en het publiekdat hij daarmee wil bereiken. Het begrip stroming verwijst naar de grondslagen van het bestel, dat immers van alle omroepverenigingen vraagt een maatschappelijke, culturele, godsdienstige of geestelijke stroming binnen de bevolking te vertegenwoordigen. Vanzelfsprekend geldt de openheid zowel voor stromingen van meer klassiek levensbeschouwelijke of ideologische snit als voor hedendaagse one-issueorganisaties of subculturen.
Er is daardoor wel een zekere overlap met de twee volgende elementen van toegevoegde waarde. Bij het type programma’s gaat het om een combinatie van genre en onderwerpkeuze. Een omroep die zich bijvoorbeeld specialiseert in documentaires over actueel maatschappelijk thema’s of in kunstzinnige programmering, zou van toegevoegde waarde kunnen zijn wanneer het publieke aanbod op dat punt achterblijft. Met het uitlichten van dit onderdeel van het criterium «toegevoegde waarde» sluit de regering ook aan bij haar keuze de programmatische prestaties van omroepen te expliciteren als aspect waarin omroepen hun legitimatie vinden. Bij het publiek gaat het om de doelgroepen waarop de omroep zich richt. Pluriformiteit is immers niet alleen relevant in het aanbod maar ook in de afname. Een omroep die zich bijvoorbeeld extra inspant om migranten van de eerste en tweede generatie te bereiken, kan een toegevoegde waarde hebben wanneer deze groepen in het bestaande bereik van de publieke omroep onvoldoende zijn vertegenwoordigd.
De verheldering van het criterium «toegevoegde waarde» legt hernieuwd gewicht op de inhoudelijke toetsing van nieuwkomers. Een beroep op schaarse publieke zendtijd en middelen moet echt gerechtvaardigd zijn, anders bezwijkt het bestel uiteindelijk aan zijn eigen openheid. De drie toetsingselementen zijn zoals gezegd gelijkwaardig. Als bestaande omroepen alle onderwerpen en doelgroepen al in hun programmering bestrijken en bereiken, dan is er geen reden om de nieuwe omroep toe te laten, zelfs al vertegenwoordigt deze wel een andere maatschappelijke stroming. Sterker nog, het wetsvoorstel moedigt omroepen aan om programma’s te (blijven) maken die andere interessegebieden en doelgroepen bestrijken dan de eigen achterban. Omdat het gaat over de inhoud van programma’s, laat de overheid zich adviseren door deskundigen. Het Commissariaat voor de Media en de Raad voor cultuur hebben die taak al volgens de Mediawet, maar ook de raad van bestuur van de publieke omroep heeft in het verleden geadviseerd. Deze taak van de raad van bestuur past bij zijn eindverantwoordelijkheid voor de pluriformiteit van het publieke aanbod en is in de nieuwe Mediawet vastgelegd.
Nieuwkomers die aan de toelatingseisen voldoen, krijgen een erkenning als aspirant-omroep en een bijpassende garantie op minimumzendtijd en basisbudget. Zij hebben vijf jaar de tijd om door te groeien naar 150 000 leden en zich programmatisch te bewijzen. Na vijf jaar worden aspiranten opnieuw beoordeeld op ledental – via een ledentelling – en op hun toegevoegde waarde. Deze toetsing achteraf staat al in de huidige Mediawet.
Het ligt voor de hand dat de adviseurs en de Minister van OCW in de beoordeling voor een definitieve erkenning dezelfde elementen betrekken als voor de voorlopige erkenning: komt de identiteit tot uitdrukking in de programma’s en zijn de beoogde typen programma’s en het publieksbereik daadwerkelijk gerealiseerd? Een dergelijke beoordeling heeft altijd een kwalitatief element, maar het is goed wanneer de adviseurs en de minister daarnaast gebruik maken van kwantitatieve gegevens. Voorbeelden zijn cijfers over genres en onderwerpen van de programma’s, het relatieve aandeel in het programmaversterkingsbudget en het gemeten bereik en de waardering van de omroep bij de diverse doelgroepen. De raad van bestuur beschikt over dergelijke gegevens en zal deze op verzoek van de minister beschikbaar stellen aan de relevante partijen voor de beoordeling van de toegevoegde waarde van aspirant-omroepen. Een aspirant-omroep die na vijf jaar onvoldoende leden heeft en/of zijn toegevoegde waarde onvoldoende heeft bewezen, krijgt geen erkenning en verdwijnt dus uit het bestel.
Na vijf jaar worden niet alleen de nieuwkomers in het bestel getoetst; ook de reeds erkende omroepen worden beoordeeld door de visitatiecommissie en de adviseurs. Zij dienen ook weer een nieuwe erkenning aan te vragen voor de volgende periode van vijf jaar. In het verleden is gebleken dat door deze gelijktijdige beoordeling, ook de neiging bestaat de nieuwe en erkende omroepen gelijkwaardig te beoordelen. Dit heeft er mede toe geleid dat het criterium «toegevoegde waarde» uitgehold is geraakt.
Nieuwe omroepen dienen anders beoordeeld te worden dan bestaande omroepen; zij dienen immers iets nieuws toe te voegen aan het bestaande bestel. Dit aspect in de beoordeling is van belang om de versnippering van middelen in Hilversum tegen te gaan en om werkbare verhoudingen te verzekeren. Om de neiging om erkende omroepen en aspiranten gelijk te behandelen tegen te gaan is in de wet een uitbreiding opgenomen van de wettelijke opdracht aan de evaluatiecommissie. Het beoordelen van nieuwe omroepen op toegevoegde waarde aan het bestel maakt nu expliciet deel uit van zijn taakopdracht. Zo wordt uitholling van het criterium toegevoegde waarde in de toekomst hopelijk voorkomen. Voor de toetsing achteraf van de huidige aspiranten Max en Llink geldt vanzelfsprekend de huidige Mediawet. Daartoe is in artikel II een overgangsregeling getroffen.
4.6. Evaluatie van erkende omroepverenigingen
Niet alleen nieuwkomers maar ook erkende omroepverenigingen worden geëvalueerd. Dit doet een visitatiecommissie. Omroepen betrekken de bevindingen van de commissie in hun aanvraag voor een nieuwe erkenning. Over de aanvragen adviseren vervolgens het Commissariaat voor de Media, de Raad voor cultuur en de raad van bestuur van de publieke omroep, waarna de Minister van OCW besluit de erkenning al of niet te verlenen.
Nieuwe omroepverenigingen worden voordat zij toetreden als aspirant-omroep en voor de verlening van een gewone erkenning na vijf jaar, getoetst op ledental en toegevoegde waarde. Bij omroepverenigingen die eenmaal erkend zijn, telt in de praktijk alleen nog het ledental. De regering vindt een minimumeis van 150 000 leden nog steeds een goede, objectieve en noodzakelijke maatstaf voor een erkenning. Maar daar houdt de afweging niet op. Nu krijgen omroepen die het volgens de visitatiecommissie en de adviseurs goed doen, opnieuw zendtijd en geld maar omroepen die het slecht doen, krijgen dat ook. Weliswaar spreken de evaluatiecommissie, de Raad voor cultuur en het Commissariaat voor de Media zich uit over de programmatische bijdrage van omroepverenigingen, maar de Mediawet biedt de Minister van OCW onvoldoende grondslag om deze oordelen te betrekken in zijn besluit over verlening van een erkenning. Het wetsvoorstel biedt die grondslag nu wel. Dat past bij de bedoeling van de regering om meer gewicht te leggen op de programmatische prestaties van omroepen en de versnippering van het bestel tegen te gaan.
Het ligt voor de hand hierin aan te sluiten bij de evaluatie door de visitatiecommissie, die al wettelijk is vastgelegd en in ieder geval eens in de vijf jaar plaats vindt. Het onderzoek van de visitatiecommissie is grondig en is onafhankelijk zowel van de overheid als van de omroepen. Ook krijgen de omroepen de kans te reageren op de concept-eindoordelen. De commissie rapporteert onder andere over de wijze waarop de omroepen uitvoering hebben gegeven aan de publieke mediaopdracht, en kijkt daarbij zowel naar het aanbod als naar het publieksbereik en de organisatieontwikkeling. In het wetsvoorstel is vastgelegd dat het oordeel van de commissie een rol krijgt bij de erkenning van bestaande omroepen. Uiteraard dient een besluit om een bestaande omroep geen erkenning meer te verlenen te stoelen op een zorgvuldige procedure en onderbouwing. Het wetsvoorstel regelt daarom dat deze sanctie pas mogelijk is nadat twee opvolgende evaluatiecommissies een negatief oordeel hebben uitgesproken. Omroepen worden daarmee ook in staat gesteld om in een periode van vijf jaar orde op zaken te stellen. Bovendien zal de minister de adviezen van het Commissariaat voor de Media, de Raad voor cultuur en de raad van bestuur van de publieke omroep over de erkenningaanvraag in de afweging betrekken.
Een omroepvereniging heeft een eigen vermogen dat volledig bestaat uit reserves. Binnen de reserves is een tweedeling aan te brengen in de algemene reserve (hierna: verenigingsreserve) en de reserve voor programmadoeleinden (hierna: programmareserve). De indeling van het eigen vermogen in deze twee categorieën van reserves is belangrijk vanwege de verschillende regels die van toepassing zijn. De regels voor de reserve zoals opgenomen in de nieuwe Mediawet, hebben alleen betrekking op de vorming en maximering van de programmareserves. De verenigingsreserves zijn sinds 1992 bevroren door de regel dat omroepen alle netto inkomsten uit ledencontributie, verenigingsactiviteiten en nevenactiviteiten (bijvoorbeeld een programmagids) moeten gebruiken voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht c.q. programma’s. Een omroepvereniging voegt een eventueel overschot aan eigen inkomsten dan ook toe aan de programmareserves.
«Oude» omroepen die voor 1992 al bestonden, hebben nog een eigen (bevroren) verenigingsreserve. Voor «nieuwe» omroepen die daarna zijn toegetreden of nog zullen toetreden, is het op grond van de Mediawet niet mogelijk een verenigingsreserve op te bouwen. Dit leidt ertoe dat deze «nieuwe» omroepen tegenvallende inkomsten uit contributies en verenigingsactiviteiten niet kunnen opvangen en niet kunnen anticiperen op toekomstige uitgaven voor verenigingsactiviteiten. Dit is vooral een probleem bij de grotere wervingscampagnes voor een nieuwe erkenningsperiode. Nieuwe omroepen kunnen namelijk niet reserveren voor deze campagnes. Nu sluiten zij leningen bij de bank, waardoor de facto toch ook het verenigingsgeld (en rente) wordt ingezet. De regering regelt daarom in dit wetsvoorstel dat een beperkte toename van de verenigingsreserve is toegestaan, als deze daalt onder een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen niveau. Onder en tot dat niveau kan de verenigingsreserve worden aangevuld met de inkomsten uit contributies, verenigingsactiviteiten en nevenactiviteiten. De regering denkt aan een niveau van 750 000 euro. Boven dat bedrag is een verdere toename van de verenigingsreserve niet toegestaan.
De regering wil niet dat er omroepen met schulden toetreden tot het publieke bestel. Een gezonde financiële basis is vereist voor de continuïteit van de omroepvereniging en haar bijdrage aan de programmering. Het wetsvoorstel regelt daarom dat omroepen alleen in aanmerking komen voor een voorlopige of een gewone erkenning wanneer zij geen schulden hebben, dus een verenigingsreserve hebben die nul of positief is.
In het verleden heeft één omroepvereniging vrijwillig het bestel verlaten, namelijk Veronica. Meerdere omroepen hebben echter serieus met de gedachte gespeeld. Dit wetsvoorstel verhoogt de kans dat een omroep onvrijwillig het bestel verlaat; dit kunnen zowel aspirant-omroepen zijn die geen definitieve erkenning krijgen, als bestaande omroepen die na twee negatieve evaluaties door een visitatiecommissie hun erkenning verliezen. Er is kortom reden om in de wet regels voor uittreding op te nemen. De regering wil daarmee veiligstellen dat er geen publieke middelen weglekken naar het commerciële domein, maar uiteraard zonder inbreuk te maken op de eigendomsrechten van omroepen.
Als een omroep het bestel verlaat, wordt er een eindafrekening gemaakt. De eventueel aanwezige programmareserve wordt terugbetaald aan de Minister van OCW. De verenigingsreserves wordt niet terugbetaald. Sinds 1992 zijn de verenigingsreserves bevroren. Omroepen die toen al bestonden, mogen sindsdien geen vermogen meer opbouwen maar alleen afbouwen. Voor zover een omroep nog een dergelijke verenigingsreserve heeft, kan hij deze meenemen uit het bestel. Jongere omroepen, van na 1992, hebben nooit vermogen mogen opbouwen. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel mogen alle omroepen slechts een beperkte verenigingsreserve tot een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen niveau opbouwen. Omdat deze reserve alleen kan worden opgebouwd met verenigingsgeld en niet met overheidsgeld, mag een omroep bij uittreding deze toename in de verenigingsreserve tot aan het voornoemde niveau meenemen uit het bestel.
Voor programma’s geldt het uitgangspunt dat wat met publieke middelen of verenigingsgeld (het positieve saldo van inkomsten uit contributies, verenigingsactiviteiten, nevenactiviteiten en vermogen) is gefinancierd, beschikbaar blijft voor de publieke omroep. Bij de afrekening staat het eigendom van de programmarechten van een omroep niet ter discussie. Deze blijven bij de rechthebbende partij. Wel moet een uittredende omroep gedurende drie jaar na het moment van uittreding het gebruiksrecht op zijn – binnen het bestel geproduceerde – programma’s en formats om niet afstaan aan de publieke omroep. Dit kunnen zowel uitgezonden als klaarliggende programma’s of formats zijn De uittredende omroep kan deze programma’s en formats gedurende deze periode niet te gelde maken. Na deze drie jaar ligt het gebruiksrecht weer bij de uitgetreden omroep, maar de programma’s worden wel gearchiveerd bij de publieke omroep. De uitzendrechten op ingekochte programma’s, voor zover deze al betaald zijn, worden eveneens overgedragen aan de publieke omroep. De uittredende omroep en publieke omroep bepalen gezamenlijk in hoeverre de nog lopende contracten op ingekochte programma’s worden overgenomen of achterblijven bij de uittredende omroep. Indien een uitredende omroep de programma’s gedurende de eerste drie jaar zelf wil gebruiken, zal hij daarvoor een marktconforme vergoeding moeten betalen aan de publieke omroep.
Er zijn verschillende redenen waarom een omroep uit het bestel verdwijnt. Dat kan zijn door gedwongen uittreding omdat er geen erkenning meer wordt verleend, maar bijvoorbeeld ook door de vrijwillige uittreding van een omroep die commercieel wil gaan. De voornoemde afrekening is van toepassing in alle mogelijke gevallen van uittreding. Er zijn ook gevallen denkbaar waarbij de omroep zal ophouden te bestaan; het is belangrijk dat de programmarechten ook dan beschikbaar blijven voor publiek gebruik. De publieke omroep zal voor zover mogelijk de eigendomsrechten op deze programma’s moeten overnemen, los van het gebruiksrecht om niet dat de publieke omroep gedurende drie jaar heeft.
Als een omroep vrijwillig uittreedt, kan dit naar de mening van de regering in beginsel alleen aan het einde van zijn erkenningperiode. Een omroep die toch eerder het bestel wil verlaten, onttrekt zich aan zijn verplichting om programma’s voor de publieke omroep te maken. Bij vroegtijdige vrijwillige uittreding wordt daarom een boete opgelegd van 10% van het gemiddelde bedrag dat de raad van bestuur ter beschikking heeft gesteld aan de uittredende omroep in de voorafgaande jaren binnen de lopende erkenningsperiode. Deze boete moet voorkomen dat een omroep al te gemakkelijk tussentijds uit het bestel stapt.
Binnen de landelijke publieke omroep zijn drie organisaties actief waarvan de programmataak wettelijk is omschreven: de NOS, de NPS en de educatieve omroepinstelling (Educom). Het radio- en televisiedeel van de NOS – hierna: NOS RTV – verzorgt het continue aanbod van nieuws, sport, parlementaire verslaglegging en de verslaglegging van nationale en internationale gebeurtenissen. De NPS is er voor achtergrondinformatie over diverse maatschappelijke terreinen, voor kunst, cultuur en jeugd, voor doelgroepen die elders minder aan bod komen, en voor aanvullende programmering wanneer dat nodig is. De educatieve instelling tenslotte zorgt voor een breed en samenhangend aanbod op het terrein van onderwijs, scholing en vorming.
Het is die specifieke programmatische specialisatie waarin de taakorganisaties hun legitimatie vinden. De regering erkent dat de taakorganisaties vanuit hun programmatische specialisatie en onafhankelijke opstelling onmiskenbaar bijdragen aan de pluriformiteit van het totale publieke aanbod. Zij wil er met dit wetsvoorstel voor zorgen dat de taakorganisaties onder gelijkwaardige condities gaan deelnemen aan de publieke programmering en een heldere bestuurlijke positie in het bestel hebben.
NOS RTV is onderdeel van de huidige stichting NOS. NOS RTV voert de wettelijke programmataak van de NOS uit (nieuws, sport en evenementen). De uitvoering van die taak valt op dit moment direct onder de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur. Dat heeft meermalen tot vragen geleid over de onafhankelijkheid van de NOS-programmering en de dubbelfunctie van de raad van bestuur.
Op dit moment heeft de raad van bestuur volgens de Mediawet de dagelijkse leiding over NOS RTV. De regering kiest ervoor NOS RTV meer organisatorische zelfstandigheid te geven. Hiervoor zijn drie redenen. Ten eerste heeft de raad van bestuur een dubbelfunctie. Hij is coördinator van het geheel en beslist over de verdeling van geld en de plaatsing van het media-aanbod van de omroepen op de kanalen. Tegelijkertijd geeft hij leiding aan de grootste omroep. Dat is geen ideale positie voor een orgaan dat de belangen van de alle omroepen moet afwegen en het strookt ook niet met hedendaagse inzichten over scheiding van functies. Een tweede motief voor verzelfstandiging van NOS RTV is de onafhankelijkheid van de programmering. Er behoort gepaste afstand te zijn tussen het bestuur en de dagelijkse programmaverzorging. Om onafhankelijke programmaverzorging te benadrukken staat er sinds 1998 in de wet dat de NOS een programmadirecteur heeft. Om die reden laat de raad van bestuur de programmatische strategie ook nu al in hoge mate over aan de programmadirectie van NOS RTV. Formele verzelfstandiging is dan een logisch vervolg. Een derde reden voor verzelfstandiging is gelegen in de rol van taakorganisaties binnen het bestel. De NOS, NPS en Educom zijn gespecialiseerde omroeporganisaties geworden die een volwaardige bijdrage leveren aan het geheel. Zij vormen samen met de omroepverenigingen de pijlers onder een gevarieerd en compleet publiek media-aanbod. De regering vindt dat taakorganisaties en omroepverenigingen daarom ook zoveel mogelijk onder gelijkwaardige condities moeten functioneren, inclusief hun verhouding tot de raad van bestuur.
Dit wetsvoorstel maakt van NOS RTV een zelfstandige stichting met een wettelijke programmataak. De nieuwe stichting zal NOS blijven heten en de programma’s zullen onveranderd onder de merknaam NOS worden uitgezonden. Het bestuurlijke deel van de huidige NOS zal wettelijk en statutair de naam NPO gaan voeren, zoals nu in de praktijk al gebeurt. Er zijn geen bijzondere Europeesrechtelijke aspecten verbonden aan de verzelfstandiging. Het betreft hier een organisatorische maatregel. Op grond van het interpretatieve protocol over de publieke omroep dat gehecht is aan het Verdrag van Amsterdam, is de organisatie van de publieke omroep de bevoegdheid van de lidstaten. Uiteraard zal de regering de Europese Commissie in kennis stellen van de maatregelen die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen.
De NOS houdt zijn huidige wettelijke taak, inclusief de brede sportverslaggeving, die in het Mediabesluit nader is omschreven.
De NOS heeft net als alle omroepen recht op een vast basisbudget. Dit is tenminste 75% van het totale budget dat de Minister van OCW jaarlijks vaststelt voor de NOS. De overige 25% maakt volgens de wet deel uit van het programmaversterkingsbudget, waarin alle omroepen een aandeel verwerven door intekening op het genreschema. In de praktijk doet de NOS nu niet mee met «geld op schema». Dat komt vooral omdat een groot deel van de NOS-programma’s vaste ankers vormen in de publieke programmering. Ook gaat het veelal om langjarige, stabiele bestedingen voor de continue organisatie van nieuws en sportverslaglegging en om meerjarige sportrechten.
De raad van bestuur heeft als huidig bestuur van de NOS voor 100% greep op de uitgaven van de NOS. Bij de voorbereiding van de verzelfstandiging zijn vragen gerezen hoe deze zaken in de toekomst te regelen (bijvoorbeeld bij onderhandelingen over sportrechten). Rekeninghoudend met de bijzondere kenmerken van de programmering gaat de NOS zoveel mogelijk meedraaien in de systematiek van «geld op schema». Partijen komen zelf overeen waarover langjarige bestuurlijke en operationele afspraken nodig zijn. Onderdeel daarvan zijn in ieder geval afspraken over de wijze waarop met grote, langjarige contracten voor sportrechten wordt omgegaan. Daar ligt een functionele rol voor de raad van bestuur omdat dergelijke langjarige – en meestal kostbare – contracten hun weerslag hebben op de totale programmering van de publieke omroep. Inmiddels hebben de raad van bestuur en de raad van toezicht van de publieke omroep onder eigen verantwoordelijkheid besloten om per 1 januari 2009 NOS RTV organisatorisch te verzelfstandigen in een aparte stichting. Op dit moment worden de voorbereidingen daarvoor getroffen. In gesprekken en correspondentie daarover met zowel de raad van bestuur als de raad van toezicht van de NOS is duidelijke geworden dat het niet goed is als door de verzelfstandiging NOS RTV te ver van de raad van bestuur afdrijft. Het belang van de NOS-programmering voor de gezamenlijke taakopdracht van de publieke omroep als geheel is groot. Ook de omvang van de zendtijd en het budget van NOS RTV rechtvaardigen dat de raad van bestuur hierop enige invloed houdt. Er moet dus een goede verbinding blijven tussen de programmastrategie van NOS RTV en de strategie van de publieke omroep als geheel. In goed overleg heeft de regering er mee ingestemd dat de raad van bestuur als raad van toezicht betrokken blijft bij NOS RTV. De regering vindt dat een goede middenweg voor verzelfstandiging van NOS RTV. NOS RTV neemt als zelfstandige omroeporganisatie een vergelijkbare positie in het bestel in als de andere zelfstandige taakorganisaties en zal ook op die basis meedraaien in de programmerings- en bekostigingsprocessen. De raad van bestuur is niet langer direct verantwoordelijk voor de NOS-programmering, maar staat als toezichthouder meer op afstand.
De nieuwe stichting NOS wordt, rekening houden met het bovenstaande, zo veel mogelijk ingericht volgens de principes van goed bestuur voor publieke organisaties. De verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden van de NOS ligt bij de directie die ook de stichting bestuurt. Deze inrichting van de organisatie zorgt voor een heldere taakverdeling tussen uitvoering/bestuur en toezicht en voor een goede afstemming op het gemeenschappelijk beleid van de gehele publieke omroep.
De NOS krijgt geen programmaraad. De NPS en Educom hebben wel zo’n raad (zie hieronder), omdat het bij de aard van hun programmering – cultuur en educatie – past om daarbij deskundigen en vertegenwoordigers van deze werkterreinen te betrekken. Bij de journalistieke verslaglegging van nieuws, sport en nationale evenementen ligt dit niet voor de hand.
De NPS is sinds 1998 – na de afsplitsing van de NOS – een zelfstandige wettelijke taakorganisatie. Dat blijft zo. De NPS houdt ook zijn huidige programmataak. Het accent ligt daarbij op achtergrondinformatie, kunst en cultuur, multicultureel aanbod en educatief aanbod voor de jeugd. Voor kunst en cultuur en voor multiculturele programmering bestonden verplichte wettelijke minimumpercentages zendtijd, maar deze zullen in de nieuwe Mediawet vervallen. In plaats daarvan komen afspraken in de prestatieovereenkomst tussen de publieke omroep en de Minister van OCW. Het voordeel van deze afspraken is dat ze gaan over de volle breedte van het aanbod en niet alleen over de algemene radio- en televisiezenders. Ook kunnen streefdoelen en prioriteiten gemakkelijker wijzigen in reactie op ontwikkelingen in het medialandschap en het mediagebruik.
Het budget van de NPS is nu nog gekoppeld aan dat van A-omroepen en kan daardoor variëren als gevolg van een toename of afname van het aantal omroepverenigingen. Dit is oneigenlijk omdat het budget bestemd is voor een wettelijk omschreven taak. In het wetsvoorstel krijgt de NPS een vast budget dat op grond van de meerjarenbegroting door de Minister van OCW wordt vastgesteld, net als nu al NOS RTV en de educatieve omroepinstelling dat krijgen. De hoogte daarvan zal gebaseerd zijn op (70% van) het wettelijke budget van de NPS bij aanvang van de nieuwe erkenningperiode in september 2010. Daarnaast zal de NPS blijven deelnemen in het programmaversterkingsbudget.
De huidige bestuurlijke inrichting van de NPS kent een bestuur en een algemeen directeur. Deze structuur werkt in de praktijk al goeddeels volgens het raad van toezichtmodel: de algemeen directeur is verantwoordelijk voor het dagelijks functioneren van de organisatie en het bestuur ziet daar op toe. Het bestuur van de NPS heeft besloten dat het nog meer afstand kan nemen van de dagelijkse gang van zaken en ervoor gekozen uitvoering/bestuur en toezicht nadrukkelijker te scheiden. Het bestuur wordt omgevormd tot een onafhankelijke raad van toezicht. De algemeen directeur zal belast zijn met het besturen van de organisatie en verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van de taken van de NPS. Verder is er een adviesraad die adviseert over het programmabeleid. Deze structuur is in het voorliggende wetsvoorstel vastgelegd.
5.4. Educatieve media-instelling
De Educatieve Omroepcombinatie Educom is sinds de wijziging van de Mediawet in 2000 het samenwerkingsverband van de educatieve omroepen Teleac/NOT en RVU en houder van de erkenning voor de educatieve omroep. Doel was het tegengaan van versnippering. Tegelijkertijd moest Educom een open organisatie vormen waarin maatschappelijke en levensbeschouwelijke organisaties op educatief terrein deel kunnen nemen.
Binnen Educom functioneren beide omroepen als zelfstandige organisaties. Teleac/NOT bevordert de educatie van kinderen, jongeren en volwassenen door middel van kwalitatief hoogwaardige educatieve radio- en televisieprogramma’s gericht op onderwijs, scholing en vorming en bij voorbaat multimediaal ondersteund. De RVU verzorgt educatie op het gebied van vorming. De afgelopen jaren is de samenwerking geïntensiveerd. Dit heeft niet geleid tot een fusie en een educatief centrum van de publieke omroep, zoals bij de aanvraag om erkenning voor de periode 2005–2010 nog werd voorzien. De identiteit, de werkwijze en de mate en aard van maatschappelijke verankering verschillen uiteindelijk te sterk om tot fusie over te gaan. Omdat het lopende samenwerkingsverband volstaat, gaan Teleac/NOT en RVU op de huidige voet samen verder.
Educom krijgt – evenals de taakorganisaties NOS RTV en NPS – een vast budget en minimumzendtijd waarmee zij de wettelijke programmataak kan vervullen. Educom gaat ook meedraaien in de verdelingssystematiek van het programmaversterkingsbudget. Dit was wettelijk al mogelijk maar in de praktijk, net als bij NOS RTV, nog niet het geval. Uiteraard wordt daarbij rekening gehouden met de specifieke taak van de educatieve omroep en de relatie met onderwijsprogramma’s.
Dat de openheid van het omroepbestel ook voor de educatieve omroep geldt, is bij de concessiewet1 in 2000 bepaald. Destijds is besloten dit wettelijk te regelen met een zwaar gemandateerde programmaraad die mede het programmabeleid bepaalt. In 2002 is de programmaraad van Educom geïnstalleerd. Daarbinnen zijn er een RVU-kamer, een kamer voor volwasseneducatie en een kamer voor jeugdeducatie. Deze programmaraad dient zodanig te zijn samengesteld dat deze voorziet in een representatieve vertegenwoordiging van de maatschappelijke en levensbeschouwelijke organisaties op het terrein van onderwijs, scholing en vorming. Dit is vastgelegd in het Reglement representativiteit. Dit reglement beschrijft de aandachtspunten voor het bestuur bij beslissingen over de samenstelling van de programmaraad en de benoeming van de leden van de raad. Hiermee voldoet Educom aan de eis criteria te ontwikkelen om intern pluriform te zijn2. Bij de volgende aanvraag om erkenning zal het Commissariaat voor de Media weer beoordelen of de adviesraad representatief is.
Op dit moment bestaat de raad uit vertegenwoordigers van het onderwijsveld, de wetenschap en publieke organisaties. De raad is zo direct verbonden met het onderwijsveld. De programmaraad functioneert naar tevredenheid en zal op dezelfde wijze blijven functioneren. Beide omroepen werken bovendien nauw samen met het onderwijsveld en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming van de programmering. Tezamen leidt dit tot een actieve maatschappelijke inbedding en legitimatie van de educatieve omroepen.
5.5. Toetsing interne pluriformiteit
De landelijke publieke omroep dient uiteenlopende opvattingen en interesses binnen de Nederlandse bevolking te weerspiegelen. Deze pluriformiteit is op twee manieren georganiseerd. Enerzijds zijn er omroepverenigingen met leden die elk programma’s maken vanuit een eigen identiteit en missie: dit heet in jargon «externe pluriformiteit». Daarnaast zijn er organisaties met een wettelijke programmataak. Voor hen is het de opdracht om binnen hun aanbod recht te doen aan diverse stemmen en gezichten in de samenleving: dit heet «interne pluriformiteit».
Vanzelfsprekend bemoeit de overheid zich niet met de inhoud van programma’s; het is aan de taakorganisaties zelf om een evenwichtig redactioneel beleid te voeren. De overheid schept wel algemene voorwaarden. Voor NOS RTV is het principe van interne pluriformiteit al verankerd in zijn wettelijke taak. Bij de NPS en Educom draagt de verplichte instelling van een adviesraad bij aan hun externe pluriformiteit. In dit wetsvoorstel wordt bovendien de verantwoording over de interne pluriformiteit versterkt.
Alle taakorganisaties hebben na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een raad van toezicht. Deze kan bij uitstek een rol vervullen bij de verantwoording over het programmabeleid. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de raden van toezicht toezien op de interne pluriformiteit van het programma-aanbod. Daarnaast ziet de regering een rol voor de visitatiecommissie. Zij evalueert de prestaties van omroepen. Bij taakorganisaties ligt het voor de hand daarbij het criterium «interne pluriformiteit» te betrekken. Dit past uitstekend binnen de bestaande, ruime taakomschrijving van de visitatiecommissie in de wet. De visitatiecommissie wordt ingesteld door de publieke omroep zelf. De Minister van OCW heeft de gelegenheid specifieke onderwerpen onder de aandacht van de visitatiecommissie te brengen; interne pluriformiteit van taakorganisaties zou zo’n onderwerp kunnen zijn.
Wanneer bij elke taakorganisatie de eigen raad van toezicht en de eigen adviesraad en daarnaast de visitatiecommissie het programmabeleid van de taakorganisaties beoordelen, is er sprake van formele publieke verantwoording. De regering juicht het toe wanneer taakorganisaties daarnaast werk maken van informele publieke verantwoording. Het is echter de verantwoordelijkheid van de taakorganisaties zelf om een notie van informele publieke verantwoording op te pakken en te vertalen in hun redactionele beleid. Het past de overheid niet zich daar direct in te mengen. Wel wil de regering hier nog eens die notie noemen om zo het belang van de informele verantwoording te benadrukken. De Nederlandse kijker en luisteraar kunnen actiever betrokken worden bij de evaluatie van het programma-aanbod van de taakorganisaties1. Publieke consultatie in de vorm van kwalitatief kijk- en luisteronderzoek is bijvoorbeeld een geschikt middel om te toetsen of het programma-aanbod als pluriform wordt ervaren. Ook kunnen zorgvuldig geselecteerde, representatieve publiekspanels periodiek ondervraagd worden.
Voor NOS RTV ligt het als grote nieuwsorganisatie voor de hand zoveel mogelijk aan te sluiten bij zelfregulering binnen de journalistieke beroepsgroep. NOS RTV is (betalend) lid van de Raad voor de Journalistiek, maar neemt nog niet deel aan de Nieuwsmonitor van het Persinstituut. De Nieuwsmonitor is met steun van enkele dagbladuitgevers en de Nederlandse Vereniging van Journalisten opgericht om empirisch materiaal te leveren als input voor het debat over journalistieke mores en prestaties. Tot nog toe beperkt het onderzoek zich tot de dagbladen; voor het arbeidsintensieve onderzoek naar televisienieuws is het budget ontoereikend. NOS RTV zou daaraan een bijdrage kunnen leveren als onderdeel van het eigen verantwoordingsbeleid.
De zorg voor de pluriformiteit van het aanbod van de NPS zal als volgt worden gewaarborgd. De raad van toezicht van de NPS krijgt zoals aangegeven via het voorgestelde artikel 2.37a, eerste lid, de wettelijke taak toe te zien op de pluriformiteit van het media-aanbod van de NPS. In de raad van toezicht is deskundigheid aanwezig op de terreinen die relevant zijn voor het media-aanbod dat de NPS verzorgt, net zo als dat overigens in de huidige situatie voor het bestuur geldt. De opdracht aan de raad van toezicht zal verdere uitwerking krijgen in de statuten, reglementen en werkafspraken binnen de NPS. Daarin komen de instrumenten te staan waarmee de raad van toezicht en de algemeen directeur van de NPS de pluriformiteit handen en voeten geven. Een van die instrumenten is de adviesraad, die in de plaats komt van de huidige programmaraad. De adviesraad wordt wettelijk geregeld in het voorgestelde artikel 2.38. Op grond van de evaluatie van het functioneren van de huidige programmaraad heeft de NPS meer behoefte aan een onafhankelijke klankbordfunctie. Ondersteuning vanuit organisaties die direct aansluiten bij de kerntaken van de NPS (kunst en cultuur, journalistiek en informatie, jeugd en minderheden), en bij onderwerpen die structureel voor de NPS van belang zijn (zoals crossmedialiteit), draagt beter bij aan een onafhankelijke klankbordfunctie en maatschappelijke verankering dan een programmaraad die is samengesteld uit vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Als taken voor de adviesraad ziet de NPS adviseur, klankbord en connector, dat wil zeggen dat de leden via hun netwerken een spinnenweb aan relevante contacten vormen. De adviesraad zal regelmatig met de directie bijeenkomen om te adviseren over het programmabeleid. Een en ander zal nadere uitwerking krijgen in de statuten en reglementen van de NPS. De NPS voorziet verder een werkwijze waarbij geregeld bijeenkomsten met externe deskundigen worden georganiseerd. De resultaten daarvan slaan uiteindelijk neer in adviezen van de adviesraad over het programmabeleid. Verder zal de NPS de publieke verantwoording en transparantie van het beleid en het media-aanbod vergroten door onder meer publiekspresentaties en daarvoor actieplannen opstellen. In dat kader worden ook criteria geformuleerd voor interne pluriformiteit en toetsing daarvan tussen directie en adviesraad, onder toezicht van de raad van toezicht. Het opstellen van zodanige criteria zal statutair aan de directie worden opgedragen.
De zorg voor interne pluriformiteit wordt dus zowel in formele zin via bestuurlijke en statutaire inbedding, als in praktische zin in de werkwijze van de NPS verankerd.
5.6. Evaluatie taakorganisaties
Ook voor taakorganisaties zal het oordeel van de visitatiecommissie zwaarder gaan meewegen. In het geval van Educom wordt de verlening van de erkenning mede gebaseerd op de visitatie. NOS RTV en de NPS zijn bij de wet ingesteld en hebben dus geen erkenning. Wel is de Minister van OCW betrokken bij de benoeming van de toezichthouders. Langs die weg kan de minister ingrijpen. Voor de NPS is geregeld dat de minister de raad van toezicht kan ontslaan na twee opeenvolgende negatieve beoordelingen door de visitatiecommissie.
De regering kiest ervoor rust te brengen in de bestuurlijke verhoudingen in Hilversum. Daarom handhaaft het wetsvoorstel de huidige bestuurlijke organisatie. De raad van bestuur van de publieke omroep heeft de regie, bijgestaan door een college van omroepen en gecontroleerd door een onafhankelijke raad van toezicht. Deze rolverdeling heeft zich inmiddels bewezen en onder meer vernieuwing van de drie televisiezenders mogelijk gemaakt, waardoor mensen onder de vijftig jaar meer zijn gaan kijken. Dit wetsvoorstel bevat wel enkele kleinere wijzigingen om de samenwerking te vervolmaken.
6.1. Betrokkenheid omroepen bij de algemene strategie
Sinds de omroepen niet meer in de raad van toezicht van de publieke omroep vertegenwoordigd zijn, hebben zij een stem in het college van omroepen. Het college adviseert de raad van bestuur gevraagd en ongevraagd over het programmabeleid van de publieke omroep. Over enkele onderwerpen is geregeld dat het college altijd adviseert, te weten de netprofielen, het concessiebeleidsplan (en de tussentijdse wijziging daarvan), de prestatieovereenkomst en de overeenkomsten die de raad van bestuur in naam van de gezamenlijke omroepen aangaat. Dit wetsvoorstel voegt daaraan toe de wijze waarop het programmaversterkingsbudget wordt aangewend; verwezen wordt naar paragraaf 4.4.
Om het college te versterken regelt het wetsvoorstel verder dat alle omroepen daarin vertegenwoordigd zijn, ook de taakorganisaties en de aspirant-omroepen. De directeur van NOS RTV is nu nog waarnemer, maar wordt gewoon lid zodra deze omroep ingevolge dit wetsvoorstel zelfstandig is en niet meer onder de raad van bestuur valt.
Doordat de omroepen hun bestuurlijke organisatie veranderen (zie paragraaf 6.2), verandert de bemensing van het college: omroepen vaardigen tegenwoordig hun directeuren/bestuursvoorzitters af en niet de voorzitters van de raden van toezicht die meer op afstand staan. Voordeel is dat dezelfde personen verantwoordelijk zijn voor de advisering over de programmastrategie én de uitvoering daarvan. Een nadeel is dat het college soms zal adviseren over besluiten van de raad van bestuur waarbij de meeste collegeleden in een eerder stadium ook betrokken zijn geweest, bijvoorbeeld in het zogenoemde Omroep Directeuren Overleg (ODO). Het ODO is geen wettelijk orgaan maar een zelfgekozen overlegorgaan onder leiding van de raad van bestuur. Oorspronkelijk ging het in het ODO vooral over operationele zaken, maar sinds kort is het al meer een plek waar de raad van bestuur samen met de omroepen de algemene programmastrategie voorbereidt. Dit is een goede en door alle omroepen gewenste ontwikkeling, omdat zo de missie van de afzonderlijke omroepen en de koers van de publieke omroep als geheel beter op elkaar worden afgestemd. Wel wordt binnen de publieke omroep nog nagedacht over de rolverdeling tussen het ODO en het college van omroepen. De regering vindt dit een interne organisatorische kwestie die de professionals zelf het beste kunnen oplossen. In de afgelopen jaren is gebleken dat juist zelf gekozen nieuwe werkwijzen de publieke omroep verder helpen. Nadere regelingen in de wet zouden de professionals eerder belemmeren dan helpen. Bovendien zijn de kaders in de Mediawet volstrekt helder. De raad van bestuur is eindverantwoordelijk voor het programmabeleid; hij dient daarbij de omroepen te betrekken en dit is wettelijk in elk geval gegarandeerd via het college van omroepen (strategisch niveau) en via de redacties voor de diverse radio- en televisiezenders (operationeel niveau).
Naast het overleg tussen de omroepen en de raad van bestuur, dat programmatisch op een strategischer niveau gaat plaatsvinden, spreekt de raad van bestuur ieder jaar met de omroepen afzonderlijk. Het doel van dit gesprek is na te gaan met welke programma’s de omroep zijn missie of taak wil uitvoeren en welke andere programmatische bijdragen hij wil leveren aan de publieke kanalen, zodat de raad van bestuur hiermee van meet af aan goed rekening kan houden. Na deze (missie)gesprekken start het overleg in de diverse netredacties over het programmabeleid, de genreschema’s en de begroting voor het volgende seizoen. Met de missiegesprekken geeft de raad van bestuur uitvoering aan een opdracht uit de Mediawet uit 2005 (in het wetsvoorstel artikel 2.55, eerste lid) om wederzijdse (prestatie)afspraken tussen hem en de afzonderlijke omroepen te bevorderen.
6.2. Bestuurlijke organisatie van de omroepen
Het wetsvoorstel introduceert eisen aan de bestuurlijke organisatie van alle omroepen. Het principe is dat er een heldere taakverdeling bestaat tussen de dagelijkse leiding van de omroepbedrijven (uitvoering) en het toezicht daarop namens de omroepverenigingen of de stichtingen met een wettelijke taak. Dit principe sluit aan bij de laatste inzichten over goed bestuur in (semi-)publieke organisaties. Bovendien is een heldere toedeling van bevoegdheden binnen de afzonderlijke omroepen belangrijk voor de onderlinge samenwerking. Men moet weten wie waarop aangesproken kan worden. Tot slot helpt goed bestuur om misstanden bij de omroepen te voorkomen. Naar aanleiding van gevallen van belangenverstrengeling in de top en gebrekkig intern toezicht bij een enkele omroep bepleit het Commissariaat voor de Media al langer dat omroepen zich houden aan enkele algemene richtlijnen. De raad van bestuur heeft dergelijke richtlijnen in 2006 opgenomen in zijn code voor integriteit en goed bestuur. Een speciale Commissie Integriteit Publieke Omroep (CIPO) volgt de naleving ervan. Ondertussen hebben veel omroepen uit eigen beweging al hun bestuurlijke organisatie aangepast.
De taakorganisaties NOS RTV en NPS zijn bij de wet ingesteld. Daarom is hun bestuurlijke organisatie, waaronder de rol en samenstelling van een raad van toezicht, al goeddeels in de huidige Mediawet geregeld. De omroepverenigingen en de educatieve omroep zijn particuliere organisaties die een erkenning krijgen. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor hun interne organisatie. Wel zijn zij daarbij gehouden aan de bovengenoemde code van de gehele publieke omroep, waarin onder meer de principes voor goed bestuur zijn uitgewerkt. In het wetsvoorstel kan daarom worden volstaan met de algemene eis aan erkende omroepinstellingen dat uitvoering en toezicht gescheiden zijn, vergelijkbaar met de eis om een redactiestatuut te voeren. Het Commissariaat voor de Media houdt (algemeen) toezicht op de naleving. De zorg voor goed bestuur binnen de omroeporganisatie is daarmee geen zaak van intenties en vrijblijvendheid meer, maar een nadrukkelijke opdracht op wettelijke basis.
7.1. Quotaregeling Europese onafhankelijke producties
Sinds 1999 is in de Mediawet geregeld dat voor de landelijke publieke omroep als geheel 25% van de televisiezendtijd moet bestaan uit Europese onafhankelijke producties. Deze bepaling gaat verder dan de minimale eis van de Europese richtlijn inzake audiovisuele mediadiensten die een minimum van 10% voorschrijft. Over de verplichting wordt per programmakanaal aan de Europese Commissie gerapporteerd. Het doel van deze extra verplichting is het leggen van een stabiele bodem in het productievolume van de Nederlandse onafhankelijke productiesector. De regering hecht aan het voortzetten van het beleid om de onafhankelijke productiesector te stimuleren. Dat bevordert ook de ontwikkeling van multi- en crossmediale concepten. Een uitbestedingsverplichting vormt voor de publieke omroepen ook een prikkel voor efficiëntie en het benutten van creativiteit van buiten de eigen organisatie.
Het aantal programmakanalen neemt toe. Daarnaast vormen andere distributiewijzen zoals internet, on demand-diensten en mobiele diensten inmiddels volwaardige middelen om kijkers en luisteraars met publiek media-aanbod te bereiken. De bestaande regeling houdt daar geen rekening mee en voldoet in die zin niet meer. Het ligt voor de hand niet langer te kijken naar een percentage van het aantal uitgezonden uren, maar naar een deel van het bestede budget. Omdat de publieke omroep meer vrijheid krijgt om het programmabudget op de verschillende platforms in te zetten, past het tevens om de verplichting toe te passen op het geheel van alle budgetten die bestemd zijn voor het maken van media-aanbod, dus voor televisie, radio en het overige media-aanbod tezamen.
In het kader van de discussie over de normering van de topinkomens in de semipublieke sector is door de Tweede Kamer de motie-Van Dijk1 aangenomen. De motie verzoekt de regering de invoering van de Balkenende-norm toe te passen op iedereen die werkzaam is bij de publieke omroep. Over de uitvoering van de motie is enige malen met de Tweede Kamer gesproken. Bij brief van 30 juni 20082 is aangegeven dat voor bestuurders in de verschillende OCW-sectoren (waaronder de publieke omroep) het (verhoogde) ministerssalaris als maximum gaat gelden. Het wettelijk kader daarvoor zal nader worden uitgewerkt in de op te stellen wet «Normering topinkomens in de semipublieke sector»; verwezen wordt de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 27 juni 20083.
In mijn brief van 30 juni 2008 heb ik ook opgenomen dat besloten is voor andere functionarissen dan bestuurders werkzaam bij de publieke omroep, waaronder presentatoren en deejays, het regime van een beloningscode van toepassing te verklaren. Met het opnemen van artikel 2.3, derde lid, onderdeel b, en vierde lid, wordt hieraan invulling gegeven. De raad van bestuur van de publieke omroep wordt verplicht een beloningskader op te stellen en dit ter goedkeuring aan de minister voor te leggen.
Bij de publieke omroep worden programma’s niet onderbroken door reclame. Daar wordt in artikel 2.97, eerste lid, slechts één uitzondering op gemaakt, namelijk voor programma’s die bestaan uit de integrale uitzending van evenementen. En zelfs dan mag het alleen als het programma langer dan anderhalf uur duurt, de onderbrekingen in de gebruikelijke pauzes of zelfstandige onderdelen van het uitgezonden evenement plaatsvinden en de onderbrekingen de integriteit, het karakter of de samenhang van het programma niet aantasten. Daarnaast gelden nog de algemene reclamebeperkingen voor de publieke omroep: per uur niet meer dan 12 minuten, per dag niet meer dan 15% van de totale duur van de uitzendingen op een programmakanaal en per jaar niet meer dan 10% van de totale duur van de uitzendingen. Verder moeten reclames in blokken van minimaal één minuut worden uitgezonden. Deze voorwaarden zorgen er voor dat programmaonderbrekende reclame bij de publieke omroep zeer beperkt is. Door de 45-minutenregel beperkt zich dat in de praktijk tot voetbalwedstrijden en daar was de bepaling ook op geschreven. De publieke omroep, in het bijzonder NOS RTV, heeft echter een taak ten aanzien van sport in brede zin (zowel populaire als minder populaire sporten). Iets meer flexibiliteit is dan wenselijk, ook met het oog op de verwerving van de rechten op uitzending. Het kan in sommige gevallen leiden tot wat meer onderbrekingen. Maar dat beperkt zich alleen tot die evenementen die meerdere natuurlijke pauzes bevatten. Het Commissariaat voor de Media zal bij de beoordeling uitgaan van hetgeen volgens de spelregels van de betreffende sport als werkelijke pauze tussen gebruikelijke zelfstandige onderdelen wordt beschouwd. In dit verband kunnen worden genoemd pauzes tussen sets bij volleybalwedstrijden en dweilpauzes tijdens schaatswedstrijden. De totale hoeveelheid reclame neemt vanwege de genoemde beperkingen niet toe.
7.4. Administratieve lasten voor het bedrijfsleven
Het wetsvoorstel heeft uitsluitend betrekking op organisatorische veranderingen bij de landelijke publieke omroep. Na consultatie van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) is geconstateerd dat het wetsvoorstel niet aan Actal is voorgelegd, omdat de jaarlijkse administratieve lasten voor de omroepinstellingen beneden een bedrag van 10 000 euro blijven.
Uiteraard is wel acht geslagen op de uitvoeringslasten. Het Commissariaat voor de Media heeft een uitvoerings- en handhavingstoets verricht. Daaruit blijkt dat de maatregelen van dit wetsvoorstel goed uitvoerbaar zijn en ook voor de handhaving geen problemen opleveren.
In het wetsvoorstel worden geen maatregelen genomen die leiden tot hogere of lagere uitgaven dan wel hogere of lagere ontvangsten voor de rijksoverheid. Er zijn dus geen gevolgen voor de Rijksbegroting.
II. Artikelsgewijze toelichting
De verzelfstandigde NOS RTV zal vanwege de naamsbekendheid van zijn programma’s de naam Nederlandse Omroep Stichting, afgekort tot NOS, en het sterke merk «NOS» gaan voeren. Het bestuurlijke, coördinerende deel van de huidige NOS zal verder gaan onder de inmiddels ingeburgerde naam Nederlandse Publieke Omroep, afgekort tot NPO. In de wettekst worden beide organisaties aangeduid bij hun afgekorte naam. Ook de Nederlandse Programma Stichting, beter bekend als NPS, zal voortaan in de wettekst met zijn afgekorte naam worden aangeduid. Het gebruik van de afkortingen komt de leesbaarheid van de wet ten goede.
Onderdelen C tot en met J, N, onder 1, O, Q, T, W, Z, onder 1, CC, onder 1, FF, GG, onder 2, II, YY, onder 1 en 2, ZZ, onder 2, AAA, onder 3, en HHH
Deze onderdelen bevatten technische wijzigingen die te maken hebben met de verzelfstandiging van NOS RTV en de invoering van de afkortingen NPO en NPS.
In onderdeel D, onder 3, wordt het verzorgen van media-aanbod als taak uit de taakomschrijving van de NPO geschrapt. Die taak wordt immers voortaan door de verzelfstandigde NOS RTV uitgevoerd. In verband daarmee wordt in onderdeel J, onder 2, de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur van de NPO voor de uitvoering van die taak eveneens geschrapt. Paragraaf 2.2.1.5 (artikel 2.23) waarin is geregeld welk media-aanbod door de huidige ongedeelde NOS moet worden verzorgd, kan eveneens uit afdeling 2.2.1 worden verwijderd (onderdeel Q).
Via dit wetsvoorstel wordt van de huidige NOS de programmataak afgesplitst en ondergebracht in een nieuwe stichting die onder de naam NOS media-aanbod gaat verzorgen. De huidige NOS, die voortaan NPO gaat heten, blijft belast met coördinatietaken. Net als nu valt de NPO niet onder de Kaderwet zelfstandig bestuursorganen; verwezen wordt naar mijn brief van 23 januari 20081.
Verwezen wordt naar paragraaf 7.2 van het algemeen deel van deze memorie.
Verwezen wordt naar de toelichting op onderdeel V.
Onderdelen K en L (artikelen 2.12 en 2.13)
Deze onderdelen bevatten de wijzigingen in de samenstelling van het college van omroepen van de NPO. Aspirant-omroepen waren tot nu toe met één gezamenlijk te benoemen lid vertegenwoordigd in het college van advies. De huidige NOS was tot op heden geen volwaardig lid maar alleen via de programmadirecteur met raadgevende stem vertegenwoordigd. Voortaan zullen alle aspirant-omroepen elk een lid benoemen in het college. Ook NOS RTV als zelfstandige taakorganisatie zal voortaan een lid afvaardigen naar het college van omroepen. Op deze manier zijn alle omroepinstellingen, zowel omroepverenigingen als taakorganisaties, volwaardig betrokken bij de vorming van het algemene programmabeleid.
Artikel 2.13, derde lid, kan vervallen vanwege de verzelfstandiging van NOS RTV (onderdeel L).
Door de wijziging in dit onderdeel krijgt het college van omroepen een rol bij de vaststelling van de methode volgens welke de raad van bestuur het programmaversterkingsbudget wil inzetten. Zoals in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie is uiteengezet, strekt de adviesrol er niet toe dat het college gaat meebeslissen bij de daadwerkelijke verdeling van geld. Dat blijft de ongedeelde bevoegdheid van de raad van bestuur.
Onderdelen N, onder 2 en 3, O en EE (artikelen 2.19, 2.20 en 2.43)
Tot nu toe werd de concessie aan de NOS ten behoeve van de uitvoering van de landelijke publieke omroepopdracht voor 10 jaar verleend. In het Coalitieakkoord is afgesproken deze termijn te verkorten naar 5 jaar. Een concessie van 10 jaar heeft geen meerwaarde boven een concessie van 5 jaar. Een concessietermijn van 5 jaar heeft wel als voordeel dat hij in de pas loopt met de verlening van de erkenningen en de vijfjaarlijkse beleidscyclus en dus op een logischer manier in het Hilversumse ritme past. Met de wijziging in onderdeel N wordt dat geregeld. De wijzigingen in de onderdelen O en EE zijn technisch van aard.
De publieke omroep geeft in het vijfjaarlijkse concessiebeleidsplan aanmet welke aanbodkanalen hij zijn taak gaat uitvoeren. Om tot een duidelijke taakafbakening en taaktoedeling te komen wordt dat deel van het concessiebeleidsplan goedgekeurd door de Minister van OCW. Zeker in een zich snel ontwikkelend digitaal medialandschap moet de publieke omroep echter voldoende kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen en kansen. Er is al de nodige flexibiliteit, omdat nieuwe activiteiten en wijzigingen ten opzichte van het concessiebeleidsplan in de jaarlijkse begrotingen kunnen worden opgenomen. Die doorlopen in principe ook weer de ministeriële goedkeuringsprocedure. De goedkeuring van de activiteiten is gebaseerd op een analyse waarin de publieke omroep onderbouwt hoe de activiteiten bijdragen aan de publieke taak en daarmee tegemoetkomen aan de democratische, sociale en culturele behoeften van het publiek. Bij de ontwikkeling van nieuwe diensten en technieken is het vaak nodig om eerst te experimenteren om uit te zoeken of de publieke omroep zou moeten inzetten op een nieuwe dienst of techniek dan wel om snel in te kunnen spelen op onverwachte mogelijkheden. De publieke omroep is via eigen experimenten of deelname in pilots van anderen vaak de aanjager van technische innovatie. Artikel 2.21a geeft de publieke omroep de ruimte om experimenten uit te voeren zonder voorafgaande ministeriële taaktoedeling. Het ligt niet voor de hand om experimenten goed te keuren – en daarmee als publieke taak op te dragen – op een moment dat het nog niet duidelijk is of het gaat om een levensvatbare dienst die bijdraagt aan de publieke taak. Experimenten zijn beperkt in omvang – veelal vertaald in beperkte kosten – of looptijd. Om te bepalen wanneer activiteiten als experiment worden aangemerkt zullen bij algemene maatregel van bestuur de criteria nader worden vastgesteld. Verder worden daarin vermeld een limietbedrag en een tijdslimiet, waarschijnlijk een half jaar en hoogstens een jaar. Deze flexibiliteit is nodig om te voorkomen dat in de wet een te strikte of juist te ruime algemene regel wordt vastgelegd. De techniek ontwikkelt zich immers snel en de variëteit aan mogelijke nieuwe diensten en distributietechnieken neemt toe.
Deze regeling is vergelijkbaar met de regels die bijvoorbeeld in Duitsland en Engeland gelden voor toetsing van activiteiten van de publieke omroep. Ook de daar geldende procedures voor de taakopdracht van de publieke omroep houden rekening met experimentele activiteiten. In Duitsland wordt een vergelijkbare systematiek gehanteerd voor de vaststelling van de activiteiten van de publieke omroep. Ook daar geeft de publieke omroep aan welke activiteiten hij als publieke taak wil verrichten en die worden uiteindelijk goedgekeurd en vastgesteld door de overheid. Van die goedkeuring zijn uitgezonderd experimenten van beperkte duur, beperkte financiële relevantie of beperkte impact. Ook de BBC werkt zo. Wij volgen die systematiek.
Dit onderdeel regelt de wijzigingen in verband met het nieuwe criterium dat omroepverenigingen die voor een erkenning in aanmerking willen komen, geen negatieve reserves mogen hebben. Verwezen wordt verder naar paragraaf 4.7 van het algemeen deel van deze toelichting.
In paragraaf 4.6 van het algemeen deel van deze toelichting is de regering uitgebreid ingegaan op de eisen die aan nieuw toetredende omroepverenigingen worden gesteld. De voorwaarde dat een nieuwe omroepvereniging een toegevoegde waarde moet hebben, krijgt een hernieuwde en duidelijker invulling in het licht van de pluriformiteit van het aanbod van de publieke omroep. Artikel 2.26, onderdeel c, wordt zodanig gewijzigd dat voortaan de vernieuwende bijdrage moet blijken uit de volgende drie elementen:
– een nieuwe maatschappelijke, culturele, godsdienstige of geestelijke stroming die de omroep wil vertegenwoordigen;
– programmatische vernieuwing wat betreft type programma’s; en
– bepaalde doelgroepen die de omroepvereniging wil bereiken.
Deze criteria gelden cumulatief. Als een omroepvereniging na vijf jaar een erkenning voor de volgende periode wil krijgen, dan wordt beoordeeld of de vernieuwende bijdrage in programmatische zin daadwerkelijk is waargemaakt. Dat is geregeld in artikel 2.32, derde lid. Dat de Minister van OCW zich daarvoor laat adviseren door drie adviseurs – de Raad voor cultuur, het Commissariaat voor de Media en de raad van bestuur van de NPO – staat in artikel 2.31.
Tot slot wordt geregeld dat ook nieuwe toetreders niet met een negatieve reserve het bestel binnenkomen.
In paragraaf 4.6 van het algemeen deel van deze toelichting is de regering eveneens uitgebreid ingegaan op het voorstel om de uitkomsten van de visitatie een rol te laten spelen bij de beoordeling van bestaande omroepverenigingen in het kader van de erkenningverlening voor een volgende periode. Dit wordt in dit onderdeel vastgelegd door toevoeging van een extra weigeringsgrond bij de erkenningverlening. Als bij twee achtereenvolgende visitaties de bijdrage van een omroepvereniging aan de uitvoering van de publieke omroepopdracht als onvoldoende wordt gekwalificeerd, kan de Minister van OCW een nieuwe erkenning weigeren. Dit is een bevoegdheid van de minister die zich met toepassing van artikel 2.31 laat adviseren door de Raad voor cultuur, het Commissariaat voor de Media en de raad van bestuur van de NPO.
Onderdeel V (afdeling 2.2.2a; artikelen 2.34a tot en met 2.34i)
De wijzigingen in dit onderdeel betreffen de instelling van NOS RTV als zelfstandige taakorganisatie. NOS RTV houdt de wettelijke taakopdracht die hij tot nu toe had: het waarborgen en verzorgen van continue nieuwsvoorziening, verslaggeving van nationale en Europese parlementaire zaken, brede sportverslaggeving waaronder grote sportevenementen, en de verslaggeving van belangrijke nationale en internationale gebeurtenissen. In artikel 2.34a is de systematiek waarbij in het Mediabesluit nader bepaald wordt welke zaken in elk geval tot het media-aanbod van NOS RTV behoren, gehandhaafd. In combinatie met de algemene wettelijke taakopdracht wordt zo een goede balans bereikt tussen zekerheid en flexibiliteit waarin de onderdelen van de taak optimaal verankerd worden.
De bestuurlijke inrichting gaat uit van het raad van toezichtmodel. Er is een raad van toezicht die toeziet op de uitvoering van de taken van de stichting. Om redenen die in paragraaf 5.2 van het algemeen deel van deze memorie zijn genoemd, vormt de raad van bestuur van de NPO de raad van toezicht van NOS RTV. De verantwoordelijkheid voor het bestuur van de organisatie en de dagelijkse uitvoering ligt bij de directie. De directie is verantwoordelijk voor de organisatie en heeft de leiding over het dagelijks werk. De verdere uitwerking van de organisatie en de wijze waarop binnen NOS RTV wordt gewerkt, kan geregeld worden in de statuten en reglementen. NOS RTV heeft aangegeven dat met deze bestuurlijke inrichting op passende recht wordt gedaan aan de moderne eisen die worden gesteld aan de organisatie, aan de wens om de huidige werkorganisatie zoveel mogelijk te continueren en aan het belang van goede afstemming op het gemeenschappelijke beleid van de publieke omroep. De regering onderschrijft dat en vindt verdere inmenging van de wetgever of de overheid in de organisatie van NOS RTV dan ook niet wenselijk. Als sluitstuk is er de ministeriële verantwoordelijkheid om in te grijpen, wanneer NOS RTV zijn taak niet meer naar behoren zou uitvoeren. Die verantwoordelijkheid is afdoende gewaarborgd via de raad van toezicht van de NPO, waarvan de leden op voordracht van de minister worden benoemd, geschorst en ontslagen.
Onderdelen X tot en met AA en CC, onder 2 (artikelen 2.35a, 2.36 tot en met 2.37c en 2.41)
De bestuurlijke organisatie van de NPS wordt door de wijzigingen in deze onderdelen ingericht volgens het raad van toezichtmodel. De NPS heeft aangegeven dat het model zoals dat in deze onderdelen is uitgewerkt, goed past bij de NPS en in lijn is met de visie en werkwijze die het huidige bestuur van de NPS zelf al zoveel mogelijk in praktijk brengt door op meer afstand van de dagelijkse praktijk toezicht te houden.
Na evaluatie van de huidige programmaraad hebben zowel het bestuur als de programmaraad van de NPS geconstateerd dat er behoefte is aan een programmaraad die op basis van expertise en professionele deskundigheid op het gebied van de kerntaken van de NPS kan adviseren over het programma-aanbod van de NPS. In plaats van een programmaraad, die bestaat uit vertegenwoordigers van maatschappelijke en culturele organisaties, zou deze programmaraad volgens de NPS moeten bestaan uit een klein aantal leden – ongeveer 7 – die elk een grote specifieke deskundigheid hebben op het terrein van één of meer van de kerntaken van de NPS. Om deze ontwikkeling mogelijk te maken wordt de huidige wettelijk geregelde programmaraad vervangen door de opdracht aan de NPS om in de statuten een regeling te treffen voor het instellen van een adviesraad die adviseert over het programmabeleid van de NPS.
Tot nu toe bestaat de minimumgarantie voor omroepverenigingen op zendtijd op de algemene programmakanalen uit een vast aantal uren televisie en radio: voor A-omroepen 650 uur televisie en 3000 uur radio en voor B-omroepen de helft daarvan. In de nieuwe situatie houden de omroepverenigingen een wettelijke minimumgarantie op uitzenduren. De vaststelling daarvan zal anders worden geregeld. De A- en B-statussen vervallen en er komt een directe koppeling tussen het ledental en het aantal minimumuren. Dat gebeurt op dezelfde manier als bij de vaststelling van het budget via een glijdende schaal. Voor omroepen met een vijfjarige erkenning is er in totaal een minimumgarantie van 650 uur vermenigvuldigd met het aantal omroepverenigingen. Omroepverenigingen houden een vast basisaantal uren dat in de wet vastligt; dit aantal bedraagt de helft van het huidige aantal uren: 325 uur televisie en 1500 uur radio. Afhankelijk van het aantal leden krijgen omroepverenigingen er uren bij. Voor dit variabele deel is in totaal 325 (1500 voor radio) vermenigvuldigd met het aantal omroepverenigingen aan uren beschikbaar. Op basis daarvan kan via een formule worden berekend hoeveel uren elke omroepvereniging bovenop het vaste basisaantal krijgt.
Voor aspirant-omroepen en de taakorganisaties worden de huidige wettelijke minimumuren gehandhaafd.
In artikel 2.60, eerste lid, vervalt de zinsnede over het bindend karakter van bepaalde regelingen en besluiten van de raad van bestuur voor politiek partijen en de overheid waaraan uren voor politieke onderscheidenlijk overheidsvoorlichting zijn toegewezen. Dit is namelijk al in artikel 6.8 geregeld.
In artikel 2.86, derde lid, vervalt het woord »specifieke». Het betreft herstel van een omissie waardoor de tekst van dit artikellid weer in overeenstemming met artikel 2.22, derde lid, is gebracht.
De voorwaarden van het eerste lid van artikel 2.97 zorgen er voor dat programmaonderbrekende reclame bij de publieke omroep zeer beperkt is. Dat mag alleen bij de volledige weergave of verslaglegging van evenementen. Verder wordt verwezen naar paragraaf 7.3 van het algemeen deel van deze memorie.
Onderdelen PP en TTT (artikelen 2.114 en 3.18)
De reden van deze wijziging is gelegen in het feit dat de regering heeft besloten dat het de centrale overheid niet meer is toegestaan een bijdrage te geven aan de productie of aankoop van programma’s.
De Minister-President heeft de Tweede Kamer bij de aanbieding van het jaarlijkse overzicht van coproducties op 13 augustus 2008 ervan op de hoogte gesteld dat per 1 augustus 2008 de Aanwijzingen inzake coproducties en andere omroepproducties zijn ingetrokken.1 De regering heeft hiermee besloten dat de ministeries vanaf 1 augustus 2008 geen financiële bijdragen meer leveren die specifiek bedoeld zijn voor de vervaardiging van omroepprogramma’s. Daarbij aansluitend ligt het niet meer voor de hand dat de Mediawet de mogelijkheid van overheidsbijdragen nog expliciet noemt.
Onderdelen QQ en RR (artikelen 2.116 en 2 120)
Ter uitvoering van de minimumverplichting van de Europese richtlijn inzake de audiovisuele mediadiensten staat in de Mediawet dat op elk televisiekanaal van de landelijke en regionale omroepen minstens 10% van de uren bestaat uit Europese onafhankelijke producties. Deze verplichting blijft onverkort gehandhaafd. De extra verplichting van 25% van de televisie-uren op de programmakanalen van de landelijke publieke omroep gezamenlijk wordt omgezet naar een percentage van het totale budget dat is bestemd voor het maken van media-aanbod. Voor de vaststelling van de hoogte van deze verplichting zal aansluiting worden gezocht bij het bedrag dat de publieke omroep als geheel op dit moment uitgeeft om 25% van de televisiezendtijd door onafhankelijke producenten te laten maken. Het percentage wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur.
In het kader van de breed gedragen ambitie om tot meer samenwerking te komen zal het Stimuleringsfonds Nederlandse culturele mediaproducties vanuit zijn rol op het snijvlak van cultuur en omroep ook een bijdrage hieraan leveren. Het fonds ontvangt vanaf 2011 2 miljoen euro extra uit de rijksbijdrage voor de publieke omroep om de samenwerking tussen culturele instellingen en publieke omroep te vertalen in aansprekende programma’s. Het verstrekken van bijdragen ter bevordering van de samenwerking wordt in artikel 2.125 toegevoegd aan de taakopdracht van de Stimuleringsfonds.
Hoofdregel is dat alle netto inkomsten die een omroepvereniging zelf genereert (contributies, opbrengsten uit nevenactiviteiten en verenigingsactiviteiten), gebruikt worden voor de publieke taak. Op dit moment mogen de omroepverenigingen op grond van regels van het Mediabesluit alleen de opbrengsten uit de programmabladen tot ten hoogste het bedrag dat nodig is om een eventueel verlies van de desbetreffende omroepvereniging te dekken, inzetten voor verenigingsactiviteiten. De regering heeft in paragraaf 4.7 van het algemeen deel van deze memorie uitgebreid toegelicht waarom de huidige regels op dit punt de omroepverenigingen erg hinderen bij hun ledenwerving en dat verruiming gewenst is. De in dit onderdeel opgenomen wijziging van artikel 2.138 maakt het ruimer mogelijk dat verenigingsinkomsten gebruikt mogen worden voor ledenwerving. Daarvoor zullen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld. Deze regels geven de voorwaarden en grenzen aan, zoals een maximumbedrag, genoemd in paragraaf 4.7. Er is gekozen voor nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur om aan te sluiten bij de huidige wijze van regeling in het Mediabesluit en om tot een zo praktisch mogelijke uitwerking te komen.
Omroepverenigingen kunnen om verschillende redenen uit het bestel verdwijnen. Allereerst door de keuze om na afloop van een erkenningperiode als commerciële omroep te starten of door niet langer als omroep door te gaan en geen nieuwe erkenning aan te vragen. Maar ook een gedwongen vertrek kan voorkomen, namelijk wanneer een aanvraag om erkenning wordt geweigerd of een erkenning wordt ingetrokken.
In alle gevallen waarin een omroepvereniging uit het bestel verdwijnt, zal gewaarborgd moeten zijn dat programmamateriaal dat verzorgd en bestemd is voor de publieke omroep, daarvoor beschikbaar blijft en dat publieke middelen bestemd voor publiek media-aanbod niet in het commerciële domein of anderszins verdwijnen. Artikel 2 138a bevat een uittredingsregeling die bestaat uit de volgende elementen:
– Gelden die bestemd zijn voor de verzorging van media-aanbod voor de publieke omroep worden via het Commissariaat voor de Media terugbetaald aan de Minister van OCW. Via de algemene mediareserve blijven deze middelen beschikbaar voor de publieke omroep.
– Programmamateriaal dat al is uitgezonden, dat al is geproduceerd of waarvoor de uitzendrechten zijn aangekocht, blijft gedurende drie jaar beschikbaar voor gebruik door de publieke omroep. De rechten op het materiaal blijven echter bij de vertrekkende omroepvereniging. Een en ander geldt ook voor de aan het programmamateriaal verbonden formats, namen en merken. Gedurende die drie jaar kan de vertrekkende omroep of diens rechtsopvolger geen gebruik maken van het materiaal en de formats, namen en merken, tenzij daarover met de raad van bestuur afspraken zijn gemaakt waarbij marktconforme vergoedingen worden gehanteerd.
– Al het programmamateriaal wordt ter archivering beschikbaar gesteld aan het media-archief.
Binnen twee maanden na uittreding moet de omroepvereniging of zijn rechtsopvolger een eindafrekening opstellen, zodat kan worden vastgesteld welke bedragen terugbetaald moeten worden. Die eindafrekening moet door een accountant geautoriseerd zijn en door het Commissariaat voor de Media worden gecontroleerd. Het Commissariaat stelt ook uiteindelijk vast wat de vertrekkende omroep nog schuldig is.
Omroepverenigingen krijgen de opdracht om er voor te zorgen dat binnen de organisatie bestuur/uitvoering en toezicht daarop op een transparante manier geregeld zijn, zodat er geen vermenging optreedt. Dit betreft niet alleen een heldere organisatiestructuur, maar bijvoorbeeld ook het uitsluiten van dubbelfuncties of benoemingsstructuren die de verhouding tussen bestuur/uitvoering en toezicht daarop kunnen vertroebelen. Sinds 2006 geldt binnen de landelijke omroep een code voor integriteit en goed bestuur. Deel 1 daarvan bevat aanbevelingen voor scheiding van de toezichthoudende functie en bestuur/uitvoering. Deze aanbevelingen strekken er toe stroomlijning aan te brengen in de manier waarop binnen de publieke omroeporganisaties goed bestuur wordt geregeld. Ondanks hun niet bindende karakter gaat er een normerende werking van uit. Uitgangspunt van zowel de wet als de aanbevelingen is dat omroepverenigingen deze aanbevelingen zoveel mogelijk volgen. De Commissie Integriteit Publieke Omroep houdt toezicht op de code. Deze commissie heeft in een onlangs uitgebracht rapport over dubbelfuncties bij de landelijke publieke omroepen1 geconstateerd dat de omroepen serieus werk maken van goed bestuur en hun organisaties daarop aanpassen. Zij doen dat elk op hun eigen manier en het blijkt dat er voldoende ruimte is voor variatie. Zo zijn er omroepen die veel belang hechten aan de positie van de (wettelijk verplichte) ledenvergadering bij het toezicht, terwijl bij anderen een raad van toezicht sterker gepositioneerd is. Op grond van de aanbevelingen over goed bestuur en toezicht wordt verwacht dat de omroepinstellingen elk jaar in hun jaarverslag gemotiveerd uitleggen in hoeverre zij de aanbevelingen volgen en in geval zij daarvan afwijken waarom zij dat doen. Door het opnemen van artikel 2.142a, eerste lid, ontstaat een wettelijke verplichting voor de daaronder vallende organisaties om de bestuurlijke organisatie zodanig in te richten dat er een helder onderscheid is tussen het dagelijks bestuur en het onafhankelijk toezicht daarop. Daar kan niet van worden afgeweken. Waar nu op grond van de aanbevelingen uit de code voor integriteit en goed bestuur volgens het principe «pas toe of leg uit» door de landelijke omroepen kan worden afgeweken van de door de raad van bestuur voorgestane scheiding tussen bestuur en toezicht, is dat dus niet langer mogelijk. De genoemde code bevat vervolgens aanbevelingen om aan deze verplichting tot een heldere scheiding verder invulling te geven. Volgens het tweede lid van artikel 2.142a dienen de landelijke omroepen zoveel als mogelijk de aanbevelingen uit de genoemde code te volgen. De aanbevelingen laten, zoals gezegd, echter voldoende ruimte om daar op een eigen wijze invulling aan te geven. Het niet volgen van bepaalde aanbevelingen kan er toe leiden dat niet aan de verplichting wordt voldaan om tot een helder onderscheid te komen tussen dagelijks bestuur en onafhankelijk toezicht daarop. Vandaar dat in het tweede lid is opgenomen dat zoveel als mogelijk de aanbevelingen worden gevolgd. De regels gelden ook voor de kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag, voor zover zij voor het verkrijgen van een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.42 een rechtspersoon hebben opgericht of de verzorging van het media-aanbod hebben opgedragen aan een door hen opgerichte rechtspersoon. Het functioneren van deze rechtspersonen en hun positie binnen het bestel is dezelfde als die van de andere omroepinstellingen. Door de formulering van het derde lid van artikel 2.142a wordt voorts voorkomen dat de wettelijke opdracht zich richt tot de organisatie van de kerkelijke of geestelijke stroming als geheel.
Op grond van deze overwegingen vindt de regering het nu niet gewenst verdergaande specifieke wettelijke eisen te stellen.
In 2008 gaat het Mediawijsheid expertisecentrum van start. Dit centrum is aangekondigd in mijn brief inzake mediawijsheid van 18 april 20082. Het centrum ontvangt een financiële bijdrage uit de mediabegroting. Daarvoor wordt in artikel 2.146 een onderdeel ingevoegd. Missie van het centrum is het versterken van mediawijsheid in de samenleving. Het Mediawijsheid expertisecentrum richt zich in eerste instantie op kinderen, (groot)ouders, andere opvoeders en leerkrachten. Doel is hen te helpen om verstandig en actief gebruik te maken van de media. Een inventarisatie van initiatieven op het terrein van mediawijsheid toont aan dat er al een uitgebreid aanbod is. Er is vooral behoefte aan het bevorderen van samenwerking tussen organisaties, bijvoorbeeld door organisaties met elkaar in verbinding te brengen en te zorgen dat zij activiteiten op elkaar afstemmen. Dat is ook wat het centrum vooral gaat doen.
Onderdelen ZZ, CCC, DDD en GGG (artikelen 2.149, 2 152, 2 152a en 2 156)
Deze onderdelen regelen de gewijzigde budgetvaststelling en budgetverdeling. Onderdeel a van artikel 2.149 betreft het totale budget dat bestemd is voor de omroepverenigingen met een gewone erkenning. De helft van dit totaalbudget is bestemd voor het vaste basisbudget dat voor elke omroepvereniging gelijk is. De andere helft wordt verdeeld op basis van de ledentallen. De berekeningssystematiek daarvoor is geregeld in artikel 2.152 (onderdeel CCC).
Het budget van onderdeel b van artikel 2.149 is het totale budget dat bestemd is voor de omroepverenigingen die een voorlopige erkenning hebben gekregen. Zij houden het huidige vaste budget. Nu is dat bepaald op 15% van het budget van een A-omroepvereniging. Die koppeling moet vanwege de gewijzigde budgetvaststelling voor de omroepverenigingen aangepast worden. Om op dezelfde verhouding uit te komen is in artikel 2.152a bepaald dat het budget voor omroepverenigingen met een voorlopig erkenning 30% bedraagt van het vaste basisbudget van een omroepvereniging met een gewone erkenning (onderdeel DDD).
De onderdelen c, d en e van artikel 2.149 betreffen de budgetten van NOS RTV, de NPS en de erkende educatieve media-instelling. Zij behouden als taakorganisatie en erkende instelling een vast budget. Onderdeel f is het totale budget voor de aangewezen kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag. Daarin komt geen verandering. Tot slot stelt de minister het budget voor de NPO en het programmaversterkingsbudget vast (onderdelen g en h).
Tot nu toe stelt de Minister van OCW op grond van de wet vast welk deel binnen de budgetten van de omroepen bestemd is voor televisie, radio en neventaken. De wetgever bepaalt dus op voorhand al een verdeling van geld over platforms. Dat past niet meer bij een multimediale taakuitvoering waarbij de publieke omroep het beste in staat is de strategische en programmatische keuzes te maken. Bovendien is er het instrument van de prestatieovereenkomst. De wettelijke schotten komen dan ook te vervallen. Naar verwachting zal er de komende periode nog wel behoefte zijn aan toekenning van budgetten per platform (televisie, radio en andere aanbodkanalen), maar het kan ook zo zijn dat op enig moment niet meer de platforms leidend zijn maar bijvoorbeeld programmatische thema’s. Daar kan dan bij de budgettoekenning rekening mee gehouden worden, wanneer de raad van bestuur dat vraagt. Het is dan aan de raad van bestuur om op basis van strategische en programmatische overwegingen een passende aanvraag in te dienen.
Door het vervallen van de wettelijke schotten in de budgetten kan ook artikel 2.156 vervallen (onderdeel YY). Volgens dat artikel kan tot ten hoogste 10% geschoven worden tussen de budgetten voor radio en televisie. Voor zover bij de budgettoekenning onderverdeeld wordt, kan altijd in het toekenningbesluit rekening gehouden worden met de mogelijkheid om te schuiven.
De verhoging van het percentage van het programmaversterkingsbudget van 25% naar 30% is louter rekentechnisch van aard. In paragraaf 4.4 vanhet algemeen deel van deze memorie is de regering hierop uitgebreid ingegaan.
Verder vervalt door invoeging van een nieuw tweede lid in artikel 2.150 de uitgebreide opsomming van doelen die onder programmaversterking vallen. De regering is in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie uitgebreid ingegaan op het programmaversterkingsbudget.
Onderdelen BBB, EEE en FFF (artikelen 2.151, 2 153 en 2 154)
Deze wijzigingen zijn technisch van aard.
Onderdelen HHH, III, OOO en PPP (artikelen 2.160, 2 167 en 2 180 en het opschrift van afdeling 2.6.7)
De wijzigingen in deze onderdelen zijn technisch van aard, onder meer in verband met de invoeging van het media-educatiecentrum in de artikelen 2.167 en 2 180.
Alle omroepen dienen voor 1 mei hun jaarrekening in bij het Commissariaat voor de Media. De NPO krijgt meer tijd, omdat hij voor het opstellen van de jaarrekening afhankelijk is van de definitieve gegevens over de programmareserves van de omroepen. De wet bepaalt daarom dat de NPO zijn jaarrekening voor 1 juni indient. Op deze datum dient de NPO ook de opmerkingen ten aanzien van de individuele jaarrekeningen aan het Commissariaat voor de Media te zenden. Gezien de krappe termijn van afstemming en beoordeling is de periode voor het indienen van de opmerkingen verlengd tot 1 juli.
Onderdeel MMM (artikel 2.174a)
Verwezen wordt naar paragraaf 4.7 van het algemeen deel van deze memorie.
In het eerste lid is opgenomen dat de evaluatiecommissies van de landelijke publieke omroep ook adviseren over de toegevoegde waarde van aspirant-omroepverenigingen die na een voorlopige erkenning in aanmerking willen komen voor een erkenning in de volgende periode. Dit is in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie toegelicht.
Artikel 3.16, tweede lid, onderdeel a, is beperkt tot het vereiste dat sponsorvermeldingen geen specifieke aanprijzingen toelaten maar dus wel ruimte voor slogans laten. Volgens het huidige vierde lid van artikel 3.16 moet als de sponsor een producent van alcoholhoudende dranken is, tussen 06.00 uur en 21.00 uur de vermelding altijd neutraal zijn. Ook slogans zijn dus niet toegestaan. Dit voorkomt dat het alcoholreclameverbod wordt omzeild. De formulering «in afwijking van» in het vierde lid van artikel 3.16 blijkt vragen op te roepen. Daarom is de formulering van onderdeel a van het tweede lid verbeterd met als gevolg het vervallen van het vierde lid.
Tegelijkertijd komt de beperking dat een sponsorvermelding ten hoogste vijf seconden mag duren (artikel 3.16, tweede lid, onderdeel b) te vervallen. Deze beperking geldt alleen voor de publieke omroep en is bij vergissing ook voor de commerciële omroep opgenomen. Voor de commerciële omroep heeft die beperking nooit gegolden.
Artikel 3.17 regelt dat in gesponsorde programma’s producten en diensten van sponsors vermeld of getoond mogen worden en dat in de titel van een programma sponsors genoemd mogen worden. Daar is aan toegevoegd dat dit nooit tot specifieke aanprijzingen mag leiden.
Onderdelen VVV, WWW en XXX (artikelen 7.11, 7.12 en 7.13)
Omroepverenigingen die een erkenning aanvragen, kiezen er voor om een publieke taak uit te voeren. Zij krijgen daarvoor substantiële budgetten uit publieke middelen. Een omroepvereniging kan er voor kiezen om na afloop van een erkenningsperiode af te zien van een nieuwe erkenning en commercieel te gaan of zichzelf op te heffen. Maar als een omroepvereniging wel een erkenning heeft aangevraagd en gekregen, wordt verwacht dat zij de daaraan verbonden publieke taak naar behoren en gedurende de gehele erkenningsperiode uitvoert. Dat is geregeld in artikel 2.34, eerste lid, van het voorstel voor de nieuwe Mediawet. Zou een omroepvereniging tussentijds het bestel willen verlaten, dan houdt zij zich niet aan die verplichting. Een omroepverenging is immers verplicht gedurende de erkenningsperiode media-aanbod te verzorgen waaronder in elk geval radioen televisieprogramma’s. Dat is een essentiële verplichting waar niet lichtvaardig inbreuk op mag worden gemaakt. Het gaat immers om de uitvoering van een publieke taak die voor de gehele erkenningsperiode is opgedragen. Wanneer het al te gemakkelijk zou zijn om die taak tussentijds te beëindigen, brengt de uittredende omroepvereniging de publieke omroep in problemen, niet alleen uit een oogpunt van legitimatie maar ook programmatisch gezien. In het wetsvoorstel is daarom een afwijkende boete opgenomen van 10% van het gemiddelde budget dat door de raad van bestuur aan de omroepvereniging in de voorafgaande jaren van de lopende erkenningsperiode ter beschikking is gesteld. De reguliere boete van 225 000 euro zou geen serieuze drempel zijn die het handelen van omroepverenigingen in dit verband kan beïnvloeden. Een hoger percentage zou zelfs te verdedigen zijn maar rekening houdend met de proportionaliteit acht de regering een boete van 10% alleszins redelijk. De boete kan daarnaast ook enigszins gezien worden als een compensatie voor de voordelen (bekendheid, expertise en goodwill) die een omroepvereniging als onderdeel van de publieke omroep heeft opgebouwd.
De boete dient ten goede te komen aan de publieke omroep. Dat is ook logisch, omdat de programmatische gevolgen van het uittreden van een omroep opgevangen moeten worden. Vandaar dat in onderdeel VVV is geregeld dat de boete naar de algemene mediareserve gaat.
Het voorstel voor de Mediawet 200. bevat in artikel 2.32, derde lid, een nieuwe procedure voor toetsing en toelating van aspirant-omroepverenigingen. Daarbij wordt aan het leveren van een vernieuwende bijdrage aan de publieke omroep nog meer gewicht gegeven. MAX en Llink zijn aspirant-omroepverenigingen die op grond van de huidige regels een voorlopige erkenning hebben verkregen, met het vooruitzicht dat zij aansluitend daaraan volgens de criteria van de huidige regels in aanmerking kunnen komen voor een volwaardige erkenning. Dit overgangsartikel zorgt er voor dat zij op grond van de huidige bepalingen beoordeeld zullen worden, wanneer zij aansluitend aan hun voorlopige erkenning een gewone erkenning aanvragen.
Door de introductie van het raad van toezichtmodel bij de NPS wordt het bestuur omgevormd tot een raad van toezicht. Volgens dit overgangsartikel zullen de huidige bestuursleden de eerste raad van toezicht vormen voor de resterende duur van hun benoeming als lid van de raad van toezicht. Daarmee is een soepele overgang gewaarborgd en zijn continuïteit maar ook doorstroming verzekerd.
Richtlijn 2007/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 tot wijziging van Richtlijn 89/552/EEG betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, PB L 332 van 18 december 2007, pag. 27.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2005). Landelijk verenigd. Grote ledenorganisaties over ontwikkelingen op het maatschappelijk middenveld. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP-publicatie 2005/1).
De letterlijke tekst van de desbetreffende zin uit de klassieker van The Eagles luidt: «You can check out any time you like but you can never leave.»
Wet van 23 maart 2000 (Stb. 138) tot wijziging van de Mediawet in verband met de invoering van een vernieuwd concessiestelsel voor de landelijke publieke omroep.
Zie ook: Raad voor cultuur (2005). Pluriform nieuws. Advies over waarborgen voor interne pluriformiteit van de nieuwsvoorziening van de landelijke publieke omroep. Den Haag.
CIPO-rapport van 31 maart 2008 «Dubbelfuncties bij de landelijke publieke omroepen, Scheiding van uitvoerende en toezichthoudende taken».