31 704
Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2009)

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2008, no. 08.002.370, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Financiën, mede namens de minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2009), met memorie van toelichting.

Het voorstel omvat het Belastingplan 2009. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt onder andere opmerkingen over de houdbaarheidsbijdrage, de doorwerkbonus, de ondernemersfaciliteiten, de tijdelijke verlaging van een vennootschapsbelastingtarief en de vergroeningsmaatregelen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. Belastingplan

Zoals de Raad meermalen heeft opgemerkt, dienen in een belastingplan alleen maatregelen te worden opgenomen waarmee een wezenlijk budgettair belang gemoeid is, waarbij het budgettaire effect hoofddoelstelling is en welke een direct verband vertonen met de begroting. Naast het belastingplan kunnen in een afzonderlijk wetsvoorstel de maatregelen worden opgenomen die niet direct betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar, maar waarvan de inwerkingtreding per begin van het volgende kalenderjaar nodig of gewenst is. De Raad stelt vast dat in het Belastingplan 2009 en de Overige fiscale maatregelen 2009 deze splitsing is gemaakt. Opmerkelijk is echter, dat de nieuwe fiscale regeling voor specifieke zorgkosten, die is opgenomen in het voorstel van Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten1, geen onderdeel uitmaakt van het belastingplan, hoewel dit gelet op het budgettaire belang passend zou zijn. Het niet opnemen in het belastingplan van maatregelen waarmee een wezenlijk budgettair belang is gemoeid, kan afbreuk doen aan de betekenis van het belastingplan.

De Raad adviseert alle maatregelen die direct betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar in het belastingplan op te nemen en in de toelichting tevens de effecten van die maatregelen voor het inkomens- en koopkrachtbeeld aan te geven.

2. Houdbaarheidsbijdrage en Doorwerkbonus

In de toelichting wordt opgemerkt, dat aan het eind van de kabinetsperiode de «babyboom-generatie» de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt, waardoor een snelle groei van de grijze druk start; de verhouding tussen gepensioneerden en werkenden loopt daarbij op van ruim twee op tien op dit moment tot bijna vijf op tien in 2040. De vergrijzing leidt bij ongewijzigd beleid tot een sterke en structurele toename van de overheidsuitgaven, met name bij de AOW en in de gezondheidszorg. Tegenover deze toekomstige stijging van de overheidsuitgaven staat een meer beperkte stijging van de belastinginkomsten, hetgeen tot gevolg heeft dat de overheidsfinanciën niet meer «houdbaar» zijn. De bestaande overheidsvoorzieningen kunnen niet meegroeien met de welvaart zonder dat de belastingen in de toekomst moeten worden verhoogd of dat de overheidsschuld zich uiteindelijk explosief ontwikkelt.

Het CPB3 heeft berekend dat de overheidsbestedingen met 7%-punt stijgen van 48% van het BBP in 2006 tot 55% in 2040 indien het huidge voorzieningenniveau ongewijzigd blijft, waartegenover een groei van de overheidsinkomsten met 4%-punt staat. Deze groei is onvoldoende om de stijging van de uitgaven te compenseren. Tussen 2006 en 2040 groeien de uitgaven met meer dan 3% van het BBP harder dan de inkomsten.

Houdbaarheid van de overheidfinanciën kan worden bereikt door vooruit te lopen op deze lastenontwikkeling en maatregelen te nemen die het gat tussen het feitelijke en het houdbare budgetsaldo dichten.

Deze maatregelen kunnen zijn:

a. het verminderen van de kosten van de vergrijzing door een verhoging van de pensioenleeftijd, het beperken van het gunstige belasting- en premieregime voor ouderen of het verminderen van zorgkosten;

b. het verhogen van de arbeidsparticipatie, waardoor een verbetering van het huidige overheidsbudget ontstaat (een verbreding van het draagvlak voor de collectieve voorzieningen);

c. het robuuste saldo van de overheid aan het einde van de kabinetsperiode 3% van het BBP doen bedragen.4Het kabinet zet om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te bevorderen waardoor de AOW in de toekomst op het gewenste niveau gehouden kan worden, met name in op de verhoging van de arbeidsparticipatie door ouderen door de invoering van de doorwerkbonus.1 Daarnaast wordt voorgesteld van ouderen een houdbaarheidsbijdrage naar draagkracht te vragen.

De Raad mist in de toelichting de afweging van de voorgestelde maatregelen tegen de overige maatregelen die genomen kunnen worden om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te bereiken. Het voorstel lijkt een te bescheiden stap om de vergrijzingsproblematiek op toereikende wijze het hoofd te bieden. Het gat tussen het feitelijke en het houdbare budgetsaldo is zo groot dat meer omvattende en meer ingrijpende maatregelen zich opdringen. De omstandigheid dat de voorgestelde maatregelen in het Coalitieakkoord zijn opgenomen ontslaat het kabinet niet van de verplichting ter motivering van de maatregelen het «vergrijzingsprobleem» ook kwantitatief te analyseren, de afweging tussen de mogelijk te nemen maatregelen inzichtelijk te maken, de keuze van het in te zetten instrument te motiveren en kwantitatief aan te geven in hoeverre het vergrijzingsprobleem door de voorgestelde maatregelen toereikend wordt aangepakt. Daartoe is noodzakelijk dat de toelichting op deze punten wordt aangevuld.2

Houdbaarheidsbijdrage

De beperkte indexatie van de tweede schijf leidt tot een (extra) heffing voor ouderen die wordt opgeroepen door het effect van de beperkte indexatie van de lengte van de tweede tariefschijf en het toevoegen aan de derde tariefschijf van het verschil tussen een fictief mee-geïndexeerde tweede tariefschijf en de beperkt geïndexeerde tweede tariefschijf. Het tariefsverschil voor ouderen tussen de tweede en derde schijf over deze toevoeging vormt de houdbaarheidsbijdrage.

Voorgesteld wordt ouderen die vóór 1 januari 1946 geboren zijn, van de houdbaarheidsbijdrage uit te zonderen. Het is niet vanzelfsprekend dat deze cohorten buiten de (extra) heffing worden gelaten. In de toelichting is echter geen motivering voor de voorgestelde uitzondering gegeven. De toelichting dient alsnog op dit punt aangevuld te worden.

Het voorstel laat daarenboven nog vragen open over het «fiscaliserende» effect van de maatregel. Het traject waarover de premies volksverzekeringen worden geheven, wordt door het beperkt indexeren van de tweede tariefschijf in reële termen verkort. Op deze wijze wordt het gedeelte van de AOW-lasten dat uit de algemene middelen wordt gefinancierd, vergroot. Dit element van het voorstel zet, zoals de Raad in het advies inzake de Miljoenennota 2008 reeds heeft opgemerkt, een naar het oordeel van de Raad onvermijdelijke verdere fiscalisering van de financiering van de AOW in gang3, tenzij het de bedoeling is dat het premiepercentage wordt verhoogd. Ook op dit punt dient de toelichting te worden aangevuld.

Nu het voorstel niet los kan worden gezien van meeromvattende maatregelen teneinde de houdbaarheid van de overheidsfinanciën zeker te stellen, adviseert de Raad het voorstel inzake de verlenging van de tweede schijf te bezien als element van een samenhangend pakket van maatregelen die nodig zijn voor het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, en tegen die achtergrond afzonderlijk te behandelen, mede omdat de maatregel eerst met ingang van 2011 wordt voorgesteld.

Zoals de Raad eerder heeft opgemerkt dienen in een belastingplan geen voorstellen met vergaande betekenis als het houdbaar maken van de overheidsfinanciën te worden opgenomen. De beoordeling van dergelijke voorstellen kan in het algemeen niet binnen het kader van een belastingplan zorgvuldig en op tijd worden afgerond, maar deze voorstellen kunnen wel in afzonderlijke wetsvoorstellen op passende wijze worden behandeld.

Doorwerkbonus

Voor het bevorderen van langer doorwerken door ouderen kunnen belastinguitgaven worden ingezet. Reeds meerdere malen heeft de Raad opgemerkt dat het inzetten van een fiscale maatregel voor specifieke beleidsdoeleinden aanvaardbaar en doeltreffend kan zijn, maar dat zorgvuldig de beleidseffectiviteit, kostenefficiency en inpassing binnen de fiscale structuur moeten worden afgewogen. Daarbij moeten in het bijzonder een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel en de verwachte effectiviteit worden vastgelegd.

Dit geldt ook voor de doorwerkbonus. In de toelichting is geen aandacht gegeven aan het geprognosticeerde aantal ouderen dat door de doorwerkbonus aan het werk zal blijven of aan de slag zal gaan. Evenmin is toegelicht om welke reden de doorwerkbonus tot 65 jaar steeds hoger wordt en daarna sterk afneemt. Ook is geen (toelichtende) berekening opgenomen van het drempelbedrag van € 8 867, noch toegelicht in hoeverre deze drempel bijdraagt aan de effectiviteit van de maatregel.

Hierbij komt, dat de maatregel, hoewel deze ook zelfstandige betekenis kan hebben, in de sleutel is geplaatst van het meer houdbaar maken van de overheidsfinanciën. In dat kader dient tevens te worden aangegeven in hoeverre de doorwerkbonus bijdraagt aan het houdbaar maken van die overheidsfinanciën.

De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

3. Zelfstandigenaftrek/Winstvrijstelling

Het bevorderen van het ondernemerschap waarbij de samenhang en het evenwicht tussen de verschillende verschijningsvormen van ondernemerschap wordt bewaard, is een niet steeds even eenvoudige opgave zoals het permanent inzetten van de zelfstandigenaftrek sinds 1983 en het dossier «zelfstandig ondernemerschap»1 leren.

Voor een deel is dit terug te voeren op de vraag waarop de faciliteit zich dient te richten. In het bedrijfsresultaat van een zelfstandige ondernemer dat als één geheel als winst uit onderneming in de inkomstenbelastingheffing wordt betrokken, zijn de volgende componenten te onderscheiden:

a. de arbeidsbeloning van de zelfstandige ondernemer;

b. de vergoeding voor het in de onderneming geïnvesteerde eigen vermogen, waaronder een risicopremie voor het te dragen ondernemingsrisico;

c. de reservering ter financiering van de continuïteit en de groei van de onderneming;

d. een restpost, bestaande uit (over-)winst of verlies.2

De zelfstandigenaftrek is niet steeds op dezelfde component ingezet. Zo is de permanente aftrek ingevoerd om recht doen aan de functies van het winst-inkomen bij zelfstandigen. Daarna is de aftrek verhoogd als compensatie voor een verlaging van het vennootschapsbelastingtarief (1984, 1986, 1994, 2005 en 2006), voor de verhoging van het arbeidskostenforfait bij werknemers (1997) en tijdelijk voor de compensatie van de administratieve lasten bij de invoering van de euro (1999–2001), als terugsluis bij de verhoging van de regulerende energiebelasting en andere milieubelastingen (1999 en 2000), en als inkomenssteun (1997 en 1998).

De wisselende inzet en het niet herijken van de faciliteit indien de specifieke reden voor een verruiming van de zelfstandigenaftrek zijn betekenis had verloren, hebben de zelfstandigenaftrek tot een aftrekpost voor ondernemers gemaakt, die wat hoogte betreft niet meer gerechtvaardigd wordt onder de thans geldende omstandigheden. De hoogte van de zelfstandigenaftrek vormt thans een belemmering voor een volledige herijking van de aftrek, gelet op de aanzienlijke inkomenseffecten voor ondernemers, indien de aftrek ineens aanmerkelijk zou worden beperkt. De Raad acht het echter een goede zaak dat meer accent wordt gelegd op de MKB-winstvrijstelling dan op de zelfstandigenaftrek.

Bij een omzetting van de zelfstandigenaftrek in de MKB-winstvrijstelling dient wel duidelijk te zijn waarvoor de ondernemersfaciliteit wordt ingezet. De MKB-winstvrijstelling die 10% van de winst van een ondernemer bedraagt (artikel 3.79a van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001)), is in de inkomstenbelasting als flankerende regeling opgenomen voor de tariefsverlaging van de vennootschapsbelasting, die in de Wet werken aan winst centraal staat.

In het advies inzake de Wet werken aan winst heeft de Raad er op gewezen, dat een algemene vrijstelling van een deel van de belastbare winst voor zelfstandige ondernemers spanning oproept ten aanzien van de inkomstenbelastingheffing over de component arbeidsbeloning in de winst uit onderneming, aangezien in de toelichting op het voorstel geen motivering is gegeven waarom deze beloning voor arbeid slechts voor een deel in de progressieve inkomstenbelasting mag worden betrokken terwijl het loon van de directeur-grootaandeelhouder en andere werknemers alsmede het resultaat van resultaatgenieters volledig worden belast.1Indien de MKB-winstvrijstelling enkel als tegenhanger van de voorgestelde verlaging van de Vpb-tarieven dient te worden beschouwd, zoals in het nader rapport is gesteld, dient ook de thans voorgestelde beperkte verhoging van de vrijstelling te worden geschrapt. Verlaging van vennootschapsbelastingtarieven speelt in het voorstel niet en verdergaande inzet van de vrijstelling met verschillende motieven zal tot dezelfde problematiek gaan leiden als nu ten aanzien van de zelfstandigenaftrek geldt.

Indien de MKB-winstvrijstelling daarentegen als de «centrale» ondernemersvrijstelling moet gaan functioneren, zal de vrijstelling zich meer moeten richten op specifieke componenten van het bedrijfsresultaat. Het ligt hierbij voor de hand de vrijstelling te richten op de component die betrekking heeft op de reservering ter financiering van de continuïteit en de groei van de onderneming, nu volgens paragraaf 2.1. van de toelichting de nadruk zal worden gelegd op faciliteiten die bijdragen aan het starten en doorgroeien van ondernemingen. Een mogelijkheid hiertoe is het laten aangrijpen van de faciliteit boven het winstniveau dat overeenkomt met de component die betrekking heeft op de arbeidsbeloning van de zelfstandige ondernemer. De arbeidsbeloning van de ondernemer zou hierbij kunnen worden gesteld op het minimumloon (thans € 16 280) vermeerderd met 25% van de winst boven het minimumloon met als maximum € 40 000 (fictief loon voor een directeur-grootaandeelhouder, artikel 12a Wet LB 1964). Het buiten aanmerking laten van de arbeidscomponent voor de ondernemersvrijstelling neemt ook de scherpe kanten weg van het voorgestelde vervallen van het zogenoemde urencriterium voor de toepassing van de MKB-winstvrijstelling.

Tevens wordt bij een (volledige) belastingheffing over de arbeidscomponent ook geen spanning opgeroepen met de belastingheffing over het loon van de directeur-grootaandeelhouder en andere werknemers alsmede met het resultaat van resultaatgenieters, die eveneens volledig in de progressieve inkomstenbelastingheffing worden betrokken.

De Raad adviseert de voorgestelde verhoging van de MKB-winstvrijstelling alleen te verlenen voor de winst die niet is terug te voeren op de arbeidsbeloning van de zelfstandige ondernemer.

4. Vennootschapsbelastingtarief

Voorgesteld wordt vanwege het uitblijven van een beschikking van de Europese Commissie over de optionele rentebox het voor 2008 voor die box gereserveerde bedrag op andere wijze aan het bedrijfsleven toe te laten komen.

De Raad merkt op, dat de regeling van de optionele rentebox met ingang van 1 januari 2007 in de wet is opgenomen maar nog niet in werking is getreden. Als budgettair effect van de lastenverlichtende maatregel is in de toelichting op de Wet werken aan winst € 475 miljoen opgenomen.2 Het voorstel omvat niet volledig dit gebudgetteerde bedrag en heeft ook niet betrekking op de voor 2007 gereserveerde gelden. In de toelichting dient hierop te worden ingegaan.

De Wet werken aan winst geeft een impuls aan het herstel van de concurrentiekracht van Nederland. Met verlaging van de vennootschapsbelastingtarieven, de invoering van de MKB-winstvrijstelling en de rente- en octrooiboxen wil het kabinet nieuwe bedrijvigheid aantrekken. Bij deze wet staat alles in het teken van het opnieuw scherpen van de fiscale prikkels.3

De voorgestelde incidentele verlaging met terugwerkende kracht voor alleen het jaar 2008 van het middentarief van de vennootschapsbelasting staat hiermee in schril contrast. Van deze maatregel gaat geen enkele prikkel uit.

De Raad adviseert het voorstel te heroverwegen.

5. Zeescheepvaart

Tonnageregeling

In de Nota «Verantwoord varen en een vitale vloot» wordt opgemerkt, dat in Nederland zoals in alle Europese vlaggenstaten fiscale stimuleringsregelingen deel uitmaken van het zeevaartbeleid. Doel hiervan is om de bijdrage van de zeevaart aan de nationale economie te vergroten door het binden van zeevaartondernemingen aan Nederland. De fiscale regelingen dienen de sector in staat te stellen te concurreren op de internationale maritieme markt. De Nederlandse fiscale maatregelen hebben in 1997 als voorbeeld gediend bij het opstellen van de Europese richtlijnen voor staatssteun aan zeevaartbedrijven. De maximale benutting van de Europese richtsnoeren door de EU-lidstaten is hiermee een nieuwe bovengrens voor de concurrentievoorwaarden binnen Europa geworden. Andere landen hebben inmiddels vergelijkbare of zelfs gunstiger fiscale regelingen ingevoerd waardoor Nederland zijn na 1996 gecreëerde onderscheidend vermogen heeft verloren. Teneinde het level playing field op fiscaal vlak in Europa te handhaven, worden aanpassingen van de regelingen nodig geacht. Teneinde voor reders de prikkel te versterken om het beheer van grote schepen (> 60 000 GT) vanuit Nederland te verrichten wordt voorgesteld de grens voor het vaste tarief van de tonnageregeling te verhogen. Doordat deze categorie schepen thans nagenoeg niet vanuit Nederland wordt beheerd, is het aantrekken van reders met dergelijk grote schepen aantrekkelijk.1

De Raad plaatst geen inhoudelijke kanttekeningen bij het voorstel, maar merkt wel op, dat de voorgestelde aanpassing van het tarief opnieuw tot reacties van andere lidstaten kan leiden waardoor een race to the bottom wordt ingezet. Dit levert naar het oordeel van de Raad slechts verliezers op. De Raad mist bij het voorstel opmerkingen over initiatieven teneinde in Europees verband tot enige harmonisatie van de faciliteiten te komen.

De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Scheepsmanagers

In het Belastingplan 2006 is op basis van een toezegging tijdens de 2e Ronde Tafel Conferentie Maritiem Cluster voorzien in een uitbreiding van de tonnageregeling met scheepsmanagementactiviteiten (artikel 3.22, vijfde lid, onderdeel d, Wet IB 2001). De herziene Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer van 17 januari 20042 bieden daarvoor ruimte. Scheepsmanagementbedrijven komen daardoor met ingang van 1 januari 2006 in aanmerking voor de tonnageregeling met betrekking tot schepen, waarvan zij het volledige bemannings- en technische beheer onder hun hoede hebben, mits de scheepsmanagers alle door de ISM-code 1 opgelegde plichten en verantwoordelijkheden op zich nemen.

In de Nota «Verantwoord varen en een vitale vloot» wordt gesteld dat de op basis van de tonnageregeling forfaitair vastgestelde belastbare winst te hoog is in relatie tot de werkelijke opbrengsten uit scheepsmanagement om effectief te kunnen zijn. Bij verlaging van het tarief zal voor minimaal 100 schepen het scheepsmanagement naar Nederland kunnen worden gehaald, hetgeen een verdubbeling van het huidige aantal schepen betekent.

De Raad mist in de toelichting een beschrijving van de faciliteiten in de lidstaten die in het bijzonder gelden voor scheepsmanagers, en waaruit blijkt dat voor scheepsmanagers niet een level playing field op fiscaal vlak in Europa geldt.

Tevens merkt de Raad op, dat de verlaging met 75% van het tarief van de tonnageregeling niet alleen geldt voor het scheepsmanagement van «nieuwe» schepen, maar ook voor de bestaande contracten. Subsidies dienen te worden ingezet als prikkel voor uitbreiding van activiteiten en behoeven niet ten goede te komen aan bestaande activiteiten die ook zonder een dergelijke prikkel reeds plaatsvinden.

De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

6. Heffingskortingen

Voorgesteld wordt de inkomensafhankelijke aanvullende combinatiekorting die bij het Belastingplan 2008 is ingevoerd, maar eerst op 1 januari 2009 in werking treedt, substantieel te verhogen. Ook de inkomensafhankelijke aanvullende combinatiekorting is een belastinguitgave. De verhoging van deze korting, waarmee een budgettair belang van € 300 mln belastingverlichting is gemoeid, vergt dan ook dat zorgvuldig de beleidseffectiviteit en kostenefficiency moeten worden afgewogen. Daarbij moeten in het bijzonder een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel en de verwachte effectiviteit worden vastgelegd. Dit geldt zeker voor het geval de belastinguitgave voordat deze in werking is getreden, reeds wordt verhoogd.

De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

7. Koopkrachtpakket 2009

In een belastingplan dient toereikende informatie te worden gegeven over het effect van de voorgestelde maatregelen op het inkomens- en koopkrachtbeeld. In de toelichting wordt echter dit beeld niet geschetst voor het koopkrachtpakket 2009 waarmee een budgettair belang van € 495 mln belastingverzwaring is gemoeid, maar zijn alleen de maatregelen met enkele trefwoorden als toelichting vermeld. De Raad acht deze wijze van aanbieden van het pakket ontoereikend, nu de motieven voor de onderscheiden maatregelen niet zijn gegeven en geen inzicht wordt geboden in de afweging tussen de verschillende in beeld zijnde – en geweest zijnde – maatregelen. De verwijzing naar de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het standaardkoopkrachtbeeld is onvoldoende om dit gemis op te heffen. De toelichting op het belastingplan dient op dit punt zelfstandig leesbaar te zijn en de motivering voor de voorgestelde maatregelen te omvatten. Daarbij komt dat de inkomensmaatregelen die in artikel 41 Inkomensbeleid van de begroting 2009 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn opgenomen, afwijken van de maatregelen die zijn opgenomen in het in paragraaf 3.4. van de toelichting opgenomen «overzicht heffingskortingen en tarieven eerste en tweede schijf 2008–2009».

De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

8. Mobiliteit

In de toelichting op het Belastingplan 20083 is ten aanzien van de verschuiving van BPM naar MRB gesteld:

«In het Coalitieakkoord is vastgelegd dat de kilometerheffing in deze kabinetsperiode – eventueel gefaseerd – zal worden ingevoerd, mits aan bepaalde randvoorwaarden wordt voldaan. Vanaf 2011 wordt deze heffing stapsgewijs geïntroduceerd. De belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM) en de motorrijtuigenbelasting (MRB) zullen in verband hiermee naar rato worden verlaagd. Daarnaast speelt op Europees niveau de wens om de werking van de interne Europese automarkt te verbeteren door het verlagen van de registratiebelastingen.

Een grote verlaging ineens van de aankoopbelasting op nieuwe auto’s (BPM) bij overgang naar een beprijzing die aangrijpt bij het gebruik van de weg, zou kunnen leiden tot onwenselijke schokeffecten op de automarkt. Het gevolg van een dergelijke verlaging is dat nieuwe auto’s aanmerkelijk goedkoper worden. Dit heeft consequenties voor het bestaande wagenpark van ondernemers en particulieren. Om de overgang van tijdstipbelasting naar kilometerbeprijzing te vergemakkelijken door effecten tot een minimum te beperken is ervoor gekozen om een deel van de BPM geleidelijk naar de MRB te verschuiven. Bij de omzetting van MRB (tijdvakbelasting) naar een kilometerheffing ontstaan nauwelijks schokeffecten op de automarkt. De BPM zal gedurende de komende 5 jaar met 5% per jaar worden verlaagd, onder gelijktijdige verhoging van de MRB. Dit komt neer op het jaarlijks verschuiven naar de MRB van € 170 miljoen aan BPM-opbrengsten (gebaseerd op de cijfers van 2007). Overigens wordt in dit belastingplan alleen de stap voor 2008 geregeld. De verschuivingen in 2009 tot en met 2012 zullen in latere jaren via wetgeving gerealiseerd worden.»

Voorgesteld wordt nu een regeling van de afbouw van de BPM en de verschuiving naar de MRB voor de jaren 2009 tot en met 2013. In de toelichting wordt gesteld dat voor deze periode is gekozen omdat in 2013 ook de ombouw van de BPM-grondslag van catalogusprijs naar absolute CO₂-uitstoot wordt afgerond, dat in 2013 een BPM van 62,5% van het niveau in 2007 resulteert die volledig zal zijn gebaseerd op CO₂-uitstoot, alsmede dat de verdere afbouw van de BPM na 2013 te zijner tijd in wetgeving zal worden vastgelegd.

De Tweede Kamer der Staten-Generaal is bij brieven van 30 mei 20081 ingelicht over de uitvoering van het kabinetsbeleid inzake de invoering van de landelijke kilometerprijs gedifferentieerd naar tijd, plaats en milieu die in de plaats komt van de vaste autobelastingen. In de brief van de Staatssecretaris van Financiën is een gefaseerde invoering van de kilometerprijs voor personenauto’s geschetst. Deze schets toont hoe gecompliceerd de invoering van de kilometerprijs is. In dat licht vraagt de Raad opnieuw aandacht voor zijn advies inzake het Belastingplan 2008. De Raad merkte in dat advies op dat een rechtvaardiging wordt gemist voor het opleggen van een bijzondere heffing in de vorm van een verhoging van de MRB op de autobezitters die de volledige BPM hebben voldaan, en adviseerde het voorstel in deze zin te wijzigen, dat de verhoging van de MRB ten laste komt van de autobezitters naar rato van de lagere BPM bij aanschaf of invoer van de auto. In het nader rapport is hieromtrent gesteld dat geen aanleiding werd gezien een directe koppeling te leggen tussen lagere BPM en hogere MRB zoals de Raad voorstelt, alsmede dat aan een dergelijke koppeling overigens ook ernstige bezwaren zouden zijn verbonden uit oogpunt van gelijke behandeling binnen de MRB en uit oogpunt van uitvoering.

De complexiteit van de heffing door de fasering bij de ingroei in het regime van de kilometerprijs stelt de opmerkingen in het nader rapport in een ander licht. Om die reden adviseert de Raad te bezien of bij de omzetting van de BPM in de MRB en de invoering van de kilometerheffing bezitters van personenauto’s waarvoor de volledige BPM is voldaan, in ieder geval voor het gedeelte van de BPM dat bij export gerestitueerd zou worden, gecompenseerd kunnen worden.

9. Vergroening

In de toelichting zijn de fiscale maatregelen op het gebied van mobiliteit en vergroening in de sleutel gezet van de reductie van de CO₂-uitstoot. In het Werkprogramma Schoon en Zuinig heeft het kabinet de ambitie geformuleerd, dat de sector verkeer en vervoer in 2020 circa 30% (13 tot 17 megaton per jaar) aan CO₂-uitstoot reduceert ten opzichte van ongewijzigd beleid. Dit geldt ook voor de CO₂-uitstoot van personenauto’s. De reductie van CO₂-uitstoot door personenauto’s wordt bereikt door de verbetering van de voertuigefficiency (zuinige auto’s), de stimulering van de aankoop van zuinigere auto’s, de betere inzet van brandstoffen en kilometerbeprijzing.

Het inzetten van de voorgestelde maatregelen in dit verband geeft de Raad geen aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen, maar de Raad adviseert wel in het licht van de kabinetsdoelstelling de toelichting aan te vullen met een concretisering van de effecten van de voorgestelde maatregelen op de reducering van de CO₂-uitstoot in 2020.

In de brief van 30 mei 20082 heeft de Staatssecretaris gesteld dat voorop in een verdere fiscale vergroening staat dat de totale belastingopbrengst gelijk zal blijven. De lastenkaders van dit kabinet zijn inmiddels vastgesteld. Dit betekent dat elke euro extra belastingopbrengst die voortvloeit uit een van de te nemen maatregelen volledig zal terugvloeien naar een belastingverlaging elders, bijvoorbeeld via lagere belasting op arbeid of winst.

De Raad mist echter in het voorstel de concretisering van dit uitgangspunt. De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan.

10. Lijfrenten

Voorgesteld wordt alle lijfrenten waarvan de premies geheel of voor een deel aftrekbaar zijn geweest, volledig in de loon- en inkomstenbelastingheffing te betrekken. Achtergrond voor dit voorstel is, zoals in de toelichting is opgemerkt, dat sinds de invoering van de Wet IB 2001 lijfrentecontracten die de vormgeving hebben van een box I-lijfrente, voor zover belastingplichtigen de door hen betaalde aftrekbare lijfrentepremies geheel of gedeeltelijk niet in aftrek brengen (verzuimde lijfrentepremieaftrek) of lijfrentepremies betalen tot bedragen die een of meerdere jaren de aftrekruimte overschrijden, voor een deel niet belast worden in box I maar in box III. In die situaties moet de lijfrenteaanspraak voor fiscale doeleinden jaarlijks worden gesplitst in een box I-deel en een box III-deel. Van de latere lijfrente-uitkeringen zal dienovereenkomstig moeten worden vastgesteld welk deel is onderworpen aan loonheffing (het box I-deel) en welk deel niet (het box III-deel). Zowel de jaarlijkse waardevaststelling van het box I-deel en het box III-deel als de splitsing van de uitkeringen levert in de praktijk administratieve problemen op voor de verzekeraar, de belastingplichtige en de Belastingdienst.

De Raad merkt op, dat deze problematiek bij de invoering van de Wet IB 2001 is onderkend. In de toelichting op het voorstel1 is gesteld dat aan de saldomethode van artikel 25, eerste lid, onderdeel g, Wet IB 1964 box I immers geen behoefte meer bestaat, aangezien daarin van de periodieke uitkeringen die de tegenwaarde vormen voor een prestatie, uitsluitend die uitkeringen in aanmerking worden genomen voor zover de premies integraal in aftrek zijn gebracht. «Met de «voorzover» terminologie wordt aangegeven dat voorzover de voor het verkrijgen van de aanspraak betaalde premies niet in aftrek zijn gebracht, de waarde van de aanspraak – beter uitgedrukt de waarde van het stamrecht – in zoverre behoort tot de grondslag van box III. Indien op die grond een premie voor een inkomensvoorziening slechts gedeeltelijk in aftrek is gebracht, zal daarom een splitsing moeten worden gemaakt. Naar verwachting betreft dit slechts uitzonderingssituaties.

Opgemerkt zij dat in onderdeel b onderscheid wordt gemaakt naar gelang de premies als uitgave voor inkomensvoorziening in aanmerking zijn genomen. Voor de toepassing van de saldomethode van artikel 25, eerste lid, onderdeel g, Wet op de inkomstenbelasting 1964 werd als criterium gebezigd of de premies voor aftrek in aanmerking konden komen. Aan deze bewijsregel ten behoeve van de uitvoeringspraktijk – waarop overigens bij begunstigende uitvoeringsmaatregel een aanzienlijke inbreuk is gemaakt – bestaat in de Wet inkomstenbelasting 2001 geen behoefte. In de eerste plaats is het voor het in aanmerking kunnen nemen als uitgave voor inkomensvoorziening noodzakelijk in het desbetreffende jaar aan te tonen dat een tekort aan opbouw van opgebouwde inkomensvoorzieningen bestaat. Daarmee ontstaat in de uitvoeringspraktijk duidelijkheid of betaalde premies in aftrek zijn gebracht.

In de tweede plaats dient in het systeem van de Wet inkomstenbelasting 2001 in beginsel elk jaar te worden beoordeeld of een aanspraak onderdeel uitmaakt van de heffingsgrondslag van box III. Daartoe dient eveneens jaarlijks te worden bezien of een betaalde premie als uitgave voor inkomensvoorziening is aan te merken», aldus de toelichting.

Gelet op deze wetsgeschiedenis en de invoering van artikel 2.14, vijfde lid, Wet IB 2001 bij de Veegwet Wet inkomstenbelasting 2001 met betrekking tot de (technische) wijze waarop de splitsing moet plaatsvinden2, behoeft het voorstel meer toelichting dan de enkele verwijzing naar uitvoeringsproblemen. Daarbij dient in ieder geval aandacht te worden gegeven aan het aantal gevallen waarin sprake is van gelijktijdige onderworpenheid in box I en box III, en de overgangsregelingen inzake de wijze waarop rekening gehouden wordt met de inkomstenbelastingheffing in box III indien de premie niet volledig kon worden afgetrokken en de lijfrente volledig aan box I gaat worden toegerekend, de wijze waarop de levensverzekeraars medewerking zullen geven aan polissplitsing, en de wijze waarop aan het verzuim van premieaftrek zal worden tegemoetgekomen.

De Raad adviseert het voorstel aan te vullen met de mogelijkheid van delegatie voor het treffen van de overgangsregelingen, aangezien dergelijke regelingen niet in beleidsbesluiten dienen te worden opgenomen, alsmede de toelichting op deze punten aan te vullen.

Tevens wijst de Raad er op, dat in de toelichting geen aandacht is gegeven aan artikel I, onderdeel O, van de Invoeringswet Wet inkomstenbelasting 2001, waarin de eerbiedigende werking voor op 31 december 2000 bestaande rechten op periodieke uitkeringen en verstrekkingen is opgenomen.

De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Ten slotte wijst de Raad er op, dat in artikel 3.102, derde lid, onderdeel b, en vierde lid, 3.105, eerste lid, onderdeel b, 6.3, eerste lid, onderdeel d, 6.4, tweede lid, en 6.7, eerste lid, onderdeel b, Wet IB 2001 met artikel 3.100, eerste lid, onderdeel b, Wet IB 2001 overeenkomstige omschrijvingen zijn opgenomen.

De Raad adviseert in de toelichting aan het reeds genoemde artikel 2.14, vijfde lid, Wet IB 2001 en aan deze bepalingen aandacht te geven.

11. Verpakkingenbelasting

Uit de toelichting is af te leiden dat bij de uitvoering van de verpakkingenbelasting knelpunten zijn gesignaleerd die bij de invoering van de belasting onvoldoende zijn onderkend. Het voorstel strekt er mede toe met terugwerkende kracht deze knelpunten zoveel mogelijk op te lossen. Met het voorstel zal nog geen einde zijn gekomen aan de uitvoeringsproblemen, gelet op de complexiteit van de heffing, die mede veroorzaakt wordt door het zoeken van zoveel mogelijk aansluiting bij het Verpakkingenbesluit1 en het Impulsprogramma Zwerfafval.2 Te verwachten is dat in de komende jaren nog verdergaande aanpassingen nodig zijn.

In dit kader is van belang dat bij de uitvoering van de verpakkingenbelasting wordt gewerkt langs de lijnen van horizontaal toezicht. De belastingdienst kan in dat kader in overleg met de belastingplichtige afspraken over de uitvoering van de verpakkingenbelasting maken, terwijl ook, zoals reeds is gebeurd, sectorafspraken gemaakt kunnen worden.

In de toelichting is opgemerkt, dat ten behoeve van een goede uitvoering van de verpakkingenbelasting een klankbordgroep is opgericht, bestaande uit vertegenwoordigers van de Belastingdienst en het bedrijfsleven, alsmede dat ook intensieve gesprekken met VNO-NCW hebben plaatsgevonden. Daarbij werd duidelijk dat zich in de uitvoering van de verpakkingenbelasting, los van voornoemde afspraken, een aantal knelpunten voordoen. De Tweede Kamer der Staten-Generaal is hierover geïnformeerd.3 In het voorstel zijn de aangekondigde wijzigingen opgenomen.

Terecht worden maatregelen voorgesteld om de in de praktijk gesignaleerde knelpunten weg te nemen. De Raad is echter van oordeel dat aan het voorstel met betrekking tot het forfait bij import aanmerkelijke juridische kwetsbaarheden kleven.

Algemeen tarief

Voor de houdbaarheid van de verpakkingenbelasting is het van groot belang dat wordt voorzien in een tarief voor verpakkingen die niet naar materiaal worden uitgesplitst (algemeen tarief). Dit algemene tarief maakt de heffing sluitend indien het voor de ondernemer onevenredig belastend is voor de verpakkingenbelasting een administratie naar materiaalsoort te voeren. Een dergelijk tarief wordt nu uitsluitend voorgesteld voor importeurs (artikel 86, vierde lid, WBM).

De Raad adviseert voor de verpakkingenbelasting als zodanig een algemeen tarief in te voeren.

Met betrekking tot het voorstel merkt de Raad nog op, dat ten aanzien van het in artikel 86, vierde lid, WBM opgenomen tarief dat iets boven het gemiddelde tarief ligt om negatieve selectie te voorkomen, artikel 90 van het EG-Verdrag in aanmerking dient te worden genomen. Een dergelijk forfaitair tarief mag niet leiden tot een gunstiger behandeling van binnenlandse (verpakte) producten ten opzichte van uit een andere lidstaat ingevoerde verpakte producten.

De Raad adviseert in de toelichting ook hieraan aandacht te geven.

Advance ruling

Aangezien de heffing nog niet volledig is uitgekristalliseerd acht de Raad het passend, dat de ondernemer de mogelijkheid van tegenbewijs tegen het algemene tarief wordt geboden, indien hij aannemelijk kan maken, ook zonder dat hij een volledige materialenadministratie voert, dat het algemene tarief voor (een deel van) zijn producten te hoog is en gelet op de materialen op een lager bedrag dient te worden bepaald. In deze gevallen ligt het voor de hand dat vooraf overleg met de belastingdienst wordt gevoerd teneinde te voorkomen dat achteraf naar het algemene tarief wordt nageheven. Op grond van constante rechtspraak van de Hoge Raad is de belastingdienst aan de uitkomst van een zodanig overleg gebonden op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor het geval dat overleg met de belastingdienst niet tot overeenstemming leidt, kan een wettelijk recht op advance ruling in de verpakkingenbelasting worden opgenomen naar het voorbeeld van onder meer artikel 14, negende lid, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969). De ondernemer kan in die gevallen zekerheid krijgen omtrent de vraag of aannemelijk is dat gelet op de materialen het algemene tarief op een lager bedrag dient te worden bepaald. Hij kan daartoe een verzoek indienen bij de inspecteur die daarop bij voor bezwaar vatbare beschikking beslist.

De Raad heeft ernstige bezwaren tegen de in artikel 84a WBM voorgestelde regeling. Hierbij wordt de mogelijkheid van een forfait geïntroduceerd voor de verpakkingen van de verpakte producten die een producent voor het eerst in Nederland ter beschikking stelt aan een ander en die hij niet zelf heeft toegevoegd. Het forfait is een aan de omzet, de inkoopkosten of andere bedrijfsgegevens gerelateerd verhoudingsgetal in kilogrammen verpakking per materiaalsoort. De regeling is bedoeld voor die producten waarvan het voor de ondernemer bezwaarlijk is om telkens de hoeveelheid verpakkingen vast te stellen.

De bezwaren richten zich in de eerste plaats tegen het vaststellen van een forfaitair tarief door de inspecteur. Dit houdt in dat het tarief als een van de bepalende elementen van een belasting tot de discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende instanties, de inspecteur, gaat behoren, nu de afstand tot het in de verpakkingenbelasting opgenomen tarief te groot wordt. De (materiaalsoort van de) verpakkingen vormt niet meer het object van de heffing, maar een bedrijfsgegeven waarvan niet vaststaat dat dit een voldoende vaste en constante relatie heeft met de te belasten verpakkingen. Daarmee krijgt de heffing op basis van het forfait een ander object dan het object dat in de verpakkingenbelasting is opgenomen. Het voorstel staat daarmee naar het oordeel van de Raad op gespannen voet met het, mede aan artikel 104 van de Grondwet ten grondslag liggende, legaliteitsbeginsel.

De Raad wijst er in dit kader op, dat de invoering van het forfait ook niet noodzakelijk is, aangezien ook wordt voorgesteld een algemeen tarief bij import in te voeren. Dit tarief voorziet tevens in de oplossing voor het geschetste probleem inzake de invoer van reeds verpakte producten.

In de tweede plaats richten de bezwaren zich tegen de termijn waarvoor een forfaitbeschikking zou gaan gelden. Zoals de Raad heeft opgemerkt is de heffing nog niet volledig uitgekristalliseerd en zijn in de komende jaren nog wijzigingen te verwachten. Onder deze omstandigheden gaat het te ver dat de heffing voor een periode van vijf jaar wordt vastgelegd. Een dergelijke opzet roept steeds verdergaande spanning op met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is tevens op te merken dat in de regeling voor de ondernemer niet de verplichting is opgenomen om bij gewijzigde omstandigheden om wijziging van het geldende forfait te verzoeken. Het bewust achterwege laten van een dergelijk verzoek wegens gewijzigde omstandigheden leidt slechts tot een sanctieloze wijziging van het forfait voor de toekomst. Evenmin is voorzien in de mogelijkheid voor de inspecteur om bij geconstateerde onjuistheden naheffingsaanslagen, eventueel met boete, op te leggen. Ook is de inspecteur beperkt in de mogelijkheid het forfait ambtshalve te wijzigen aangezien een dergelijke wijziging alleen mogelijk is indien de activiteiten van de ondernemer meer dan 20% zijn gewijzigd en de wijziging van het forfait alleen voor toekomstige jaren geldt. Niet valt in te zien waarom sprake moet zijn van meer dan 20% gewijzigde activiteiten, aangezien ook in het geval de activiteiten niet in die mate gewijzigd zijn, een gewijzigd forfait meer recht kan doen aan de feitelijke situatie.

De Raad adviseert artikel 84a WBM te schrappen.

Branche- en sectorafspraken

Voorgesteld wordt bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de heffing van de verpakkingenbelasting voor een bepaalde sector of een bepaalde branche. Hierbij kunnen per sector of branche regels worden gesteld inzake de belastingplicht binnen de sector of branche, het al dan niet van toepassing zijn van de exportvermindering bij indirecte export en het direct verdisconteren van de exportvermindering. In de toelichting wordt opgemerkt, dat het voorstel er toe strekt de belastingdienst de mogelijkheid te bieden binnen sectoren en branches in de uitvoering maatwerk te leveren voor mogelijke knelpunten van de verpakkingenbelasting.

Zoals hiervoor is opgemerkt, is de verpakkingenbelasting nog niet volledig uitgekristalliseerd. Deze omstandigheid maakt het aanvaardbaar, dat bij algemene maatregel van bestuur ruime mogelijkheden worden geboden voor het stellen van nadere regels die de heffing van de belasting gemakkelijker kunnen maken, mits het object van de heffing niet wordt aangetast. Deze regels kunnen nadat daarmee ervaring is opgedaan, in de wet worden opgenomen.

De voorgestelde delegatiebepaling is enerzijds beperkt, omdat de nadere regels worden beperkt tot sectoren of branches, maar anderzijds ook ruim, omdat de bewoordingen mogelijk maken dat het object van de heffing wordt aangetast. Naar het oordeel van de Raad dient het laatste niet mogelijk te worden gemaakt, maar kan er wel ruimte zijn de heffing van de belasting te verleggen of de heffing administratief te vereenvoudigen door compensatie met verminderingen mogelijk te maken. De regels behoeven zich daarbij niet te beperken tot sectoren of branches, maar kunnen algemeen gelding krijgen. De Raad wijst er daarbij op dat het maken van sectorafspraken die leiden tot belastingheffing in afwijking van het wettelijke stelsel, de regeling risicovol maakt uit een oogpunt van de regels inzake staatssteun (in het bijzonder de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag).

De Raad adviseert de in artikel 88a WBM opgenomen delegatiebepaling in het licht van het voorgaande opnieuw te bezien.

Definitie

De definitie van verpakkingen is (materieel) ontleend aan de Verpakkingenrichtlijn1 die ziet op het hergebruik van verpakkingsmaterialen. Ondanks een enigszins andere opzet beoogt de definitie inhoudelijk gelijk te zijn aan de definitie in die richtlijn2 en het Verpakkingenbesluit3dat de richtlijn implementeert. Deze opzet heeft het voordeel dat de ondernemers kunnen uitgaan van eenzelfde definitie van verpakkingen, zowel voor de (fiscale) verplichtingen die voortvloeien uit de verpakkingenbelasting als voor de (niet-fiscale) verplichtingen die voortvloeien uit het Verpakkingenbesluit.

Voorgesteld wordt nu om twee categorieën verpakkingen voor de verpakkingenbelasting uit te sluiten. Dit betreft de zogenoemde logistieke hulpmiddelen en de bij algemene matregel van bestuur aan te wijzen verpakkingen die naar hun aard ook – hoofdzakelijk – een andere functie hebben. Hiermee wordt vanuit een oogpunt van administratieve lastenverlichting een voor de praktijk belastend onderscheid gemaakt tussen de verpakkingenbelasting en het Verpakkingenbesluit. In de toelichting wordt gesteld dat de wijziging van de definitie van verpakkingen zal leiden tot een administratieve lastenverlichting zonder op dit aspect in te gaan.

De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Loonverpakkers

Voorgesteld wordt om de belastingplicht bij zogenoemde loonverpakkers te verleggen naar de opdrachtgever. In de toelichting wordt gesteld dat loonverpakkers enkel verpakkingsdiensten verlenen zonder dat ze eigenaar worden van het te verpakken product of zonder dat ze de te verpakken producten zelf vervaardigen. De opdrachtgever zal daarbij veelal nauwkeurig aangeven op welke wijze zijn producten moeten worden verpakt. Hierdoor draagt de opdrachtgever kennis van de hoeveelheden en soorten verpakkingen die worden gebruikt. Ook zal de opdrachtgever daarnaast veelal zelf belastingplichtig zijn voor andere verpakte producten. Al deze omstandigheden rechtvaardigen volgens de toelichting de verleggingsregeling.

Het lijkt passend de loonverpakkers buiten de heffing te houden, maar de Raad heeft twijfel of daartoe een verleggingsregeling geboden is. De ruime definitie van producent sluit de loonverpakker in, omdat hij beroepsmatig producten in een verpakking aan een ander ter beschikking stelt. In aanmerking kan worden genomen dat met een aanpassing van de definitie op meer eenvoudige wijze het beoogde resultaat bereikt kan worden.

De Raad adviseert de definitie van producent in dit licht opnieuw te bezien.

Exportvermindering

Voorgesteld wordt aan ondernemers die niet zelf belastingplichtig zijn voor de verpakkingenbelasting maar die producten in een verpakking buiten Nederland brengen (exporteren), terwijl met betrekking tot die verpakte producten in een eerdere schakel al de eerste terbeschikkingstelling – met in beginsel dus heffing van verpakkingenbelasting – heeft plaatsgevonden, de verpakkingenbelasting terug te geven.

Teruggaaf van verpakkingenbelasting bij deze export is passend, maar de Raad twijfelt of kan worden volstaan met het voor die ondernemers van overeenkomstige toepassing verklaren van de artikelen 87a en 87b WBM. Voor het verlenen van een teruggaaf zal een volledige verpakkingsmaterialenadministratie moeten worden bijgehouden, waarbij voldaan zal moeten worden aan de regeling, bedoeld in artikel 88 WBM, terwijl ook de andere bepalingen van de verpakkingenbelasting – bijvoorbeeld die inzake de definitie van verpakkingen – op de teruggaaf van toepassing zullen moeten zijn.

De teruggaaf vindt plaats zonder dat er een verband wordt gelegd met de (feitelijke) belastingheffing over de verpakkingen. Indien bijvoorbeeld drie ondernemers die alle drie onder de vrijstellingsgrens van 15 000 kg bij eerste terbeschikkingstelling vallen, hun verpakte producten doorleveren aan één exporteur, krijgt de exporteur na toepassing van één keer de 15 000 kg vrijstellingsgrens een teruggaaf. Dit lijkt in strijd met doel en strekking van de teruggaafregeling.

De Raad adviseert de teruggaafgerechtigde volledig in te passen in het stelsel van de WBM en de teruggaafbepaling in het licht van mogelijk oneigenlijk gebruik nader te bezien.

12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.