31 589
Wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen)

nr. 6
VERSLAG

De vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer verslag uit te brengen van haar bevindingen. Het verslag behandelt alleen die onderdelen waarover door de genoemde fracties inbreng is geleverd.

Onder het voorbehoud dat de regering de gestelde vragen tijdig en afdoende zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

1. Algemeen 1

2. Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbij 2

3. Normstelling voor zwevende deeltjes (PM_2,5) 3

4. Implementatie van de derogatie 5

5. NSL en derogatie 5

6. Niet in betekenende mate 7

7. Overig 7

1. Algemeen

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen. Het voorliggende wetsvoorstel betreft de implementatie van een Europese richtlijn waarover zeer intensief met de Kamer is gesproken. Hierbij stonden steeds twee belangen centraal. Het belang van schone lucht dat uit het oogpunt van volksgezondheid vanzelfsprekend van groot belang is en bescherming verdient. Tegelijkertijd is gezocht naar mogelijkheden om gewenste ruimtelijk economische ontwikkelingen doorgang te kunnen laten vinden.

Dit heeft geresulteerd in een ongekend groot aantal maatregelen op nationaal, regionaal en lokaal niveau zodat het bereiken van de grenswaarden voor luchtkwaliteit binnen bereik komt.

Om deze doelen te kunnen halen was aanpassing van de richtlijn op twee punten in elk geval noodzakelijk. Aftrek van natuurlijk hulpbronnen en iets meer tijd om te kunnen voldoen aan de luchtkwaliteitseisen. Beide elementen zijn onderdeel van de richtlijn en het wetsvoorstel en kunnen op instemming van de leden van de CDA-fractie rekenen.

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het is verheugend te zien dat lessen zijn geleerd uit laks handelen van eerdere kabinetten op dit terrein. Deze regering neemt geen enkel risico en begint vroeg met de implementatie. De leden van de SP-fractie vinden zorgvuldigheid en draagvlak echter ook belangrijke voorwaarden. Het voorliggende wetsvoorstel werpt daarom bij deze leden nog wel enkele vragen op.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden zijn tevreden dat met de voorgestelde wijzigingen wordt beoogd te verhelpen dat een project in meerdere fasen van besluitvorming en kaders moet worden onderzocht en getoetst op de gevolgen voor de luchtkwaliteit. Daarnaast verwelkomen de leden van de VVD-fractie de ruimte die ontstaat door het hanteren van een programmasystematiek die is gericht op het bereiken van de grenswaarden en die mede een grondslag biedt voor het doorgaan van projecten in plaats van de systematiek van een koppeling van besluiten aan grenswaarden. Dit neemt niet weg dat de leden van de VVD-fractie blijvend de voorkeur geven aan een volledige ontkoppeling van besluiten en de grenswaarden. De doorgang van ruimtelijke en infrastructurele projecten heeft namelijk naar de mening van deze leden reeds onaanvaardbare vertragingen opgelopen door de koppeling van grenswaarden aan besluitvorming.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggende wetsvoorstel. Deze leden ondersteunen de ambities van de regering om de luchtkwaliteit sterk te verbeteren. Deze leden hebben een aantal vragen over het voorliggende wetsvoorstel.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Het is in het belang van de volksgezondheid dat richt- en grenswaarden voor het schadelijkere deel van het fijne stof (PM_2,5) in wet- en regelgeving wordt opgenomen en dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) zo spoedig mogelijk geëffectueerd kan worden. Deze leden hebben nog wel enkele vragen.

2. Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbij

De leden van de CDA-fractie hebben enkele meer algemene vragen over het advies dat de Raad van State over het wetsvoorstel heeft uitgebracht. De Raad van State maakt op de onderdelen uitstel en aftrek van natuurlijke bronnen enkele vergaande opmerkingen die naar het oordeel van de Raad van State zouden moeten leiden tot aanpassing van het wetsvoorstel. De regering geeft hieraan geen gehoor en gebruikt daarvoor naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie overtuigende argumenten.

Tegelijkertijd maakt dat het advies van de Raad van State moeilijk te begrijpen. Kan de regering aangeven op welke punten de Raad van State de richtlijn kennelijk anders interpreteert en waarop deze argumenten berusten?

Het advies van de Raad van State maakt deze leden ook enigszins beducht voor jurisprudentie die mogelijk in een later stadium ontstaat. Het is toch zo dat op het moment dat deze wet is aanvaard en in werking is getreden, toetsing aan de richtlijn niet meer tot de mogelijkheden behoort? Is het moment waarop derogatie wordt verkregen daarop ook nog van invloed?

3. Normstelling voor zwevende deeltjes (PM_2,5)

De leden van de CDA-fractie zijn minder gelukkig met de normstelling voor de fijne zwevende deeltjes PM_2,5 (hierna PM_2,5). Vanzelfsprekend onderschrijven de leden van de CDA-fractie de noodzaak om ook voor deze deeltjes met normstelling te komen vanwege de gezondheidsschade die juist deze deeltjes kunnen veroorzaken. Deze leden stellen zich echter principieel op het standpunt dat normstelling alleen een wettelijke verankering hoort te krijgen als deze ook uitvoerbaar en handhaafbaar is. Dat is voor PM_2,5 nog niet het geval. Dat betekent dat deze leden ongelukkig zijn met de introductie van deze norm in de richtlijn. Zij erkennen echter dat implementatie van de richtlijn ook betekent dat deze norm een plaats heeft in het onderhavige wetsvoorstel.

De leden van de CDA-fractie constateren dat ten aanzien van de normstelling voor PM_2,5 de regering kiest voor tijdige implementatie, maar dat de bepalingen pas van toepassing worden op 1 januari 2015. Kan de regering expliciet aangeven hoe wordt voorkomen dat impliciet of expliciet toch niet eerder wordt getoetst aan de grenswaarde?

Gesteld wordt dat nog veel onzekerheid bestaat rond het meten en berekenen van zwevende deeltjes. Verwacht wordt dat in 2010 de eerste kaarten met achtergrondconcentraties voor PM_2,5 kunnen worden vastgesteld. Is de veronderstelling terecht dat over de wijze van meten en berekenen in Europees verband afspraken worden gemaakt en dat niet elke lidstaat het wiel uitvindt? Heeft de regering overwogen om de bepalingen ten aanzien van PM_2,5 bij Koninklijk Besluit in werking te laten treden? Geeft dit een extra mogelijkheid om eerst te werken aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze norm? Kan de regering gemotiveerd uiteenzetten waarom hiervoor niet is gekozen?

De leden van de SP-fractie constateren dat vooral is ingezet op de reductie van zwevende deeltjes PM₁₀ (hierna PM₁₀). De regering gaat er volgens deze leden van uit dat met de maatregelen hiervoor de concentraties van PM_2,5 ook onder de norm zullen geraken. Dit zijn voor de goede orde de meest schadelijke deeltjes voor de volksgezondheid. Recent gaven de meetresultaten met roetfilters aan dat deze juist PM₁₀ filterde, maar PM_2,5 produceerde. Hoe zeker is de regering van haar stelling dat de maatregelen uit de NSL de concentratie aan PM_2,5 zal reduceren?

Het lijkt de leden van de SP-fractie dan ook niet meer dan logisch om vooruitlopend op 2015 al een traject uit te zetten voor reductie van PM_2,5. Te beginnen uiteraard met een eenduidig meetsysteem en rekenmodel dat in overeenstemming is met die in omringende landen. De regering heeft hopelijk geleerd van die lessen uit het verleden. Het gerommel met getallen en modellen heeft het proces rond de wet luchtkwaliteit en het draagvlak daarvoor geen goed gedaan. Kan de regering uiteenzetten op welke wijze zij het traject tot 2015 voor zich ziet en hoe de meetsystemen en rekenmodellen voor PM_2,5 worden geselecteerd en ontwikkeld?

De leden van de VVD-fractie willen weten wat de concrete gevolgen zijn van de uiterlijke inwerkingtreding van de bepalingen inzake fijne PM_2,5 per 10 juni 2010. De inwerkingtreding van deze bepalingen was door regering in het oorspronkelijke wetsvoorstel op een later voorzien omdat meet- en rekenmethoden nog niet waren ontwikkeld, maar is naar aanleiding van het advies van de Raad van State naar voren gehaald. Naar verwachting kunnen vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties voor PM_2,5 worden vastgesteld. Daarna moet de normstelling voor PM_2,5 nog worden verwerkt in de programmasystematiek en voor toepassing op projectniveau zal nog een verdere uitwerking moeten plaatsvinden. De leden van de VVD-fractie maken zich zorgen over de haalbaarheid van deze opgaven aangezien hier amper een half jaar de tijd voor bestaat. Deze leden willen dan ook weten of de regering deze wijziging praktisch haalbaar acht. Wat zijn daarnaast de mogelijke consequenties als blijkt dat de meet- en rekenmethoden voor PM_2,5 niet gereed zijn op 10 juni 2010? Daarnaast willen deze leden weten wat de praktische effecten zijn van de bepalingen ten aanzien van PM_2,5 tijdens de derogatieperiode, aangezien deze bepalingen een jaar eerder in werking treden dan dat de derogatie ten aanzien van PM₁₀ afloopt.

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de nieuwe PM_2,5 grenswaarde voor Nederland naar verwachting nauwelijks extra overschrijdingen oplevert, omdat de vigerende norm voor PM₁₀ de meest vergaande norm blijft. Tegelijkertijd geldt echter dat de reductie van PM_2,5 van groter gezondheidskundig belang is dan verdere reductie van PM₁₀. Zijn er maatregelen die een groter effect hebben op PM_2,5 dan op PM₁₀ en zo ja, is overwogen om de ambities van PM₁₀ bij te stellen ten gunste van PM_2,5?

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat voor PM_2,5 een onderscheid wordt gemaakt tussen een blootstellingsconcentratieverplichting van ten hoogste 20 microgram per m³ op 1 januari 2015 en een richtwaarde voor de verdere verlaging voor 1 januari 2020 die afhankelijk is van de gemiddelde blootstelling in 2010. Betekent dit dat er verschillende richtwaarden voor verschillende lidstaten ontstaan? Wat zijn hiervan de consequenties? Deze leden vinden het bestaan van verschillende reductiepercentages begrijpelijk vanuit de gedachte dat in stedelijke gebieden de luchtkwaliteit mogelijk moeilijker is te verbeteren dan in landelijk gebied en dat maatregelen mogelijk duurder worden in gebieden waar al veel is bereikt. Maar de richtwaarden gelden in dit geval op het niveau van het hele land. Bovendien gaan op Europees niveau streefwaarden (in Nederland: richtwaarden) veelal vooraf aan een op een later tijdstip ingaande grenswaarde. Vindt de regering het wenselijk dat er hierdoor in de toekomst verschillen tussen de lidstaten zouden kunnen ontstaan?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de richtwaarden voor 2020 in alle lidstaten op een zelfde wijze worden geïmplementeerd, dus met verschillende percentages afhankelijk van de stand van zaken in 2010. Zo nee, wat zijn de verschillen?

Om de Europese streefwaarde te behalen dienen maatregelen te worden genomen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen. Is er een (Europees) kader voor het bepalen of maatregelen kunnen worden bestempeld als buitensporig?

De blootstellingsindex wordt bepaald op basis van metingen op stedelijke achtergrondlocaties verspreid over het gehele grondgebied van een lidstaat. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen zich af welke criteria er gelden om te bepalen dat er sprake is van voldoende spreiding.

De PM_2,5 concentraties zijn volgens de leden van de ChristenUnie-fractie bepaald op basis van voorlopige inschattingen. In de loop van 2008 en 2009 zullen naar verwachting meet- en rekenmethoden verder zijn ontwikkeld zodat vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties voor PM_2,5 kunnen worden vastgesteld. Het bepalen van de richtwaarde wordt echter gedaan over de gemiddelde stedelijke concentratie over 2008–2010. In hoeverre is dat mogelijk als het meet- en rekeninstrumentarium pas in de loop van deze periode beschikbaar is? Deze leden willen daarom graag weten in hoeverre het verplicht is deze richtwaarden in het huidige wetsvoorstel te regelen en in hoeverre de richtlijn voorziet in het nog niet beschikbaar zijn van de benodigde meet- en rekeninstrumenten.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het NSL zal worden aangepast indien aan de blootstellingsconcentratieverplichting voor PM_2,5 niet kan worden voldaan. De regering kan blijkens de memorie van toelichting een beroep doen op andere overheden om maatregelen te nemen. Betekent dit dat via die weg de regering omwille van de landelijke blootstellingsconcentratie in het uiterste geval lokale projecten kan tegenhouden? Naar de huidige verwachting zal Nederland niet kunnen voldoen aan de richtwaarde voor de vermindering van de blootstelling in 2020. Zijn hier consequenties aan verbonden?

De leden van de SGP-fractie merken op dat in de komende jaren op basis van metingen in het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit het beeld van de PM_2,5-concentraties in Nederland meer nauwkeurig zal worden en op grond van de nieuwe inzichten zal worden geëvalueerd of voorgenomen nationale maatregelen voldoende zijn om lokale knelpunten op te lossen. De leden van de SGP-fractie vragen zich af wanneer het beeld van de PM_2,5-concentraties naar verwachting voldoende nauwkeurig zal zijn? Ook willen zij graag weten voor welk jaar de genoemde evaluatie is voorzien.

4. Implementatie van de derogatie

De leden van de CDA-fractie onderschrijven de keuzes die de regering maakt met betrekking tot de implementatie van de derogatie in het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hebben waardering voor de wijze waarop de overheden het NSL hebben opgesteld. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de waardering die de Europese Commissie voor het NSL heeft?

Begrijpen deze leden het goed dat de regering derogatie aanvraagt voor een specifieke zone of agglomeratie? Is voorzien in de casus dat bijvoorbeeld de regering derogatie wenst aan de te vragen, terwijl het bestuur van een stad of agglomeratie dit niet zou willen?

De leden van de CDA-fractie merken op dat mede vanwege de gewenste snelheid in het implementatieproces bij algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) de zones en agglomeraties waar sprake is van derogatie nader zullen worden ingevuld. Deze leden rekenen erop dat de Kamer haar oordeel over deze amvb’s kan uitspreken.

Positief is dat de mogelijkheden voor derogatie gekoppeld zijn aan uitblijvend Europees bronbeleid. De leden van de CDA-fractie pleiten consequent voor ambitieus Europees bronbeleid. Dit is veruit de meest effectieve wijze om te werken aan verbetering van de luchtkwaliteit. Toch moeten deze leden keer op keer constateren dat de Europese Commissie in gebreke blijft op dit punt. Kennelijk is het makkelijker om normen te stellen dan om maatregelen te treffen die de lidstaten in staat stellen te voldoen aan de normen.

Dit is naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie een ernstige ondergraving van de geloofwaardigheid van de ambities van de Europese Commissie. Immers als op de ambitieuze «woorden» geen «daden» volgen die gelijke tred houden met de ambities dan worden de ambities al snel niet serieus genomen. Is de regering bereid dit thema meer ten principale in te brengen in de gesprekken met de Europese Commissie en de andere lidstaten?

Tenslotte zijn de leden van de CDA-fractie benieuwd naar de wijze waarop andere lidstaten de implementatie vorm geven. Is de regering in staat om zicht te geven op de wijze en tempo van implementatie elders in de Europese Unie?

5. NSL en derogatie

De leden van de SP-fractie vragen zich af waarom niet wordt afgewacht of de Europese Commissie zal instemmen met het NSL. Als die instemming uitblijft doet zich een heel nieuwe situatie voor die vraagt om drastische maatregelen. Ook is er nog niet met de beide Kamers over het NSL gesproken en er loopt nog een inspraakprocedure voor belanghebbenden. Is het mogelijk dat ook hier nog wijzigingen uit voort komen die aanleiding zijn tot herziening van het NSL en dus van invloed kunnen zijn op de beslissing van de Europese Commissie en het voorliggende wetsvoorstel? Kan de regering de haast toelichten en de wijze waarop zij deze drie onzekere factoren heeft ingeschat en welke invloed deze kunnen hebben op het voorliggende wetsvoorstel?

De leden van de SP-fractie constateren dat de regering in de memorie van toelichting aangeeft dat er geen alternatief is voor derogatie en dat Nederland dan niet aan haar verplichtingen kan voldoen. Dat klinkt nogal fatalistisch en geeft weinig hoop voor toekomstig beleid mocht de Europese Commissie besluiten het derogatieverzoek af te wijzen. Het getuigt ook van weinig creativiteit. Kan de regering zich bijvoorbeeld nog het voorstel herinneren van de SP-fractie om groensingels langs wegen te planten? Ook is nog een pakket aan fiscale maatregelen denkbaar om bijvoorbeeld de meest vervuilende auto’s met spoed uit te faseren. Wat zijn de sancties die Nederland boven het hoofd hangen vanwege haar fatalistische houding en welke consequenties heeft dat voor de Nederlandse samenleving? Kan de regering tevens aangeven wat afwijzing van het verzoek voor consequenties heeft voor de volksgezondheid en het milieu in Nederland? Legt de regering daarvoor dan de schuld volledig bij de Europese Commissie? Wie is dan verantwoordelijk voor het beschermen van de volksgezondheid en het milieu?

De leden van de VVD-fractie zijn nog niet gerust gesteld met de ingeslagen weg van de regering. Op basis van het NSL moet Nederland de derogatie voor zowel de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen en zwevende deeltjes PM₁₀ toegewezen krijgen. Over de noodzaak van de derogatie delen de leden van de VVD-fractie en de regering geen verschil van mening, maar wel over de haalbaarheid van een derogatie. In het nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State geeft de minister aan geen alternatief voor handen te hebben in het geval de derogatie niet (geheel) wordt toegewezen. De leden van de VVD-fractie willen graag van de regering weten hoe reëel zij de kans acht dat de Europese Commissie bezwaar aantekent bij één of meerdere zones en agglomeraties uit het NSL, waardoor voor deze gebieden geen derogatie zal gelden. Hoe gaat de regering in deze situatie voorkomen dat in deze gebieden ruimtelijke en infrastructurele projecten alsnog geen doorgang kunnen vinden? Is het NSL in deze situaties nog van waarde of biedt een volledige ontkoppeling tussen besluitvorming en de toetsing aan de grenswaarden dan de enige uitweg?

De leden van de VVD-fractie hebben geconstateerd dat een succesvolle en tijdige uitwerking van het NSL sterk afhankelijk is van de medewerking van lagere overheden. De regering gaat uit van een goede inzet van provincies en gemeenten. De leden van de VVD-fractie willen weten in hoeverre het binnen de verwachting ligt dat lagere overheden nog aanzienlijke wijzigingen verlangen alvorens zij zich committeren aan de uitvoering van het NSL. Daarnaast willen deze leden weten hoeveel ruimte de gevolgde procedure ten aanzien van het NSL laat om nog wijzigingen door te voeren. Welke wijzigingen zijn nog denkbaar zonder dat de voorwaarden voor derogatie worden aangetast? Daarnaast maken de leden van de VVD-fractie zich zorgen over het tempo waarin de maatregelen uit het NSL geëffectueerd moeten zijn. Uit de memorie van toelichting valt op te maken dat het NSL op zijn vroegst in het eerste kwartaal van 2009 in werking kan treden en dat de derogatie ten aanzien van zwevende deeltjes PM₁₀ op 10 juni 2010 afloopt. Dit betekent dat in ruim twee jaar alle knelpunten moeten zijn verdwenen om niet weer terug te vallen in het huidige regime van toetsing aan grenswaarden bij besluitvorming. De leden van de VVD-fractie willen graag weten wat de regering gaat doen als het NSL nog niet volledig is geëffectueerd bij het aflopen van de derogatie. Daarnaast vragen deze leden zich af wat de mogelijkheden zijn voor bezwaar en beroep na inwerkingtreding van het NSL tegen maatregelen en of projecten die worden uitgevoerd binnen de gebieden van het NSL.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat er gebeurt als Nederland ondanks de inspanningen uit het NSL aan het eind van de derogatietermijn op een beperkt aantal locaties toch niet voldoet aan de normen voor fijnstof. De Europese Commissie beoordeeld momenteel het NSL dat in Nederland nog in de inspraak is. Wat gebeurt er met wijzigingen die voortvloeien uit deze inspraak en de behandeling in de Kamer? Moet hiervoor aanvullende goedkeuring van de Europese Commissie worden verkregen? Zo ja, kan dit leiden tot verdere vertraging van projecten?

Welke maatregelen wil de regering nemen als het ontwerp-NSL onverhoopt geen maximale derogatie krijgt, of als derogatie veel langer op zich laat wachten dan een jaar? Hoe wil de regering voorkomen dat er dan een onwerkbare situatie ontstaat?

Er is gewerkt met de hoogste groeiverwachtingen in de vervoerparameters en de hoogste technologische ontwikkelingen. Wat is het effect als de technologische ontwikkelingen tegenvallen in combinatie met een hoge vervoersgroei? Wordt de daadwerkelijke ontwikkelingen meegenomen in de saneringstool?

6. Niet in betekenende mate

De leden van de ChristenUnie-fratie constateren dat de grens voor besluiten die niet in betekenende mate bijdragen aan de concentraties fijnstof na de implementatie wordt opgehoogd van 1% tot 3%. Deze leden zouden graag meer inzicht hebben wat dit in de praktijk betekent voor het aandeel wegprojecten dat hieronder zal vallen ten opzichte van de huidige situatie. En wat betekent dit voor de totale concentratie fijnstof dat wordt bijgedragen door de besluiten die vallen onder de niet in betekenende mate bijdragen ten opzichte van de totale concentratie door besluiten die wel in betekenende mate bijdragen?

Overwogen wordt om ook de nieuwe grenswaarde voor PM_2,5 deel te laten uitmaken van de 3% nibm-grens indien dit noodzakelijk is. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waardoor deze noodzaak wordt bepaald. Genoemd wordt de mate waarin een kans op overschrijding aanwezig is. Een dergelijke nibm-grens is echter ook afhankelijk van de totale bijdrage van de projecten die onder deze grens zouden vallen en de bijdrage van projecten die er boven zouden vallen.

7. Overig

Tot slot vragen de leden van de SP-fractie zich af wat inzet is van Nederland, als netto exporteur van fijnstof, in het geval er sprake is van uitstoot naar omringende landen. De regering geeft aan weinig te kunnen doen voor haar eigen land, maar wellicht is uit wederkerigheid voor extra inspanning van deze landen voor ons iets terug te doen? Graag een reactie van de regering.

Juli 2008 oordeelde het Europese Hof van Justitie dat wie bovenmatig hinder ondervindt van fijn stof, van de betreffende gemeente onmiddellijke actie mag verwachten. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of deze uitspraak gevolgen heeft voor de uitwerking van het voorliggende wetsvoorstel en de huidige invulling van het NSL.