Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 november 2007 en het nader rapport d.d. 4 juni 2008, aangeboden aan de Koningin door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 8 oktober 2007, no. 07.003260, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer en diverse aanverwante wetten (Verdere invulling van hoofdstuk 9), met memorie van toelichting.
Het voorstel betreft de bundeling in titel 9.5 (Overige bepalingen met betrekking tot stoffen, preparaten en producten) van hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) van drie wettelijke regelingen:
– regeling voor toestellen en geluidwerende voorzieningen in hoofdstuk II van de Wet geluidhinder (Wgh),
– regeling voor toestellen, brandstoffen en verontreinigende handelingen in hoofdstuk III van de Wet inzake de luchtverontreiniging (Wlv), en
– titel 10.3 Preventie en nuttige toepassing van hoofdstuk 10 van de Wm.
Het voorstel beoogt deze wettelijke regelingen te harmoniseren en te vereenvoudigen. Aan het voorstel liggen geen redenen van milieubeleidsmatige aard ten grondslag.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 oktober 2007, nr. 07.003260, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 november 2007, nr. W08.07.0355/IV, bied ik u hierbij aan.
De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden, nadat met de opmerkingen van de Raad rekening zal zijn gehouden.
1. Opportuniteit
Het wetsvoorstel maakt deel uit van een serie projecten waarmee de invulling van hoofdstuk 9 van de Wm plaatsvindt. Het voorstel komt voort uit het streven naar modernisering en herijking van de VROM-regelgeving en het streven naar integratie van de sectorale milieuregelgeving in de Wm. In de memorie van toelichting wordt de voorkeur uitgesproken voor de bundeling van de drie regelingen uit de Wgh, de Wlv en titel 10.3 van de Wm via één daarop gericht geheel, zelfstandig wetgevingstraject in hoofdstuk 9 van de Wm.1Het alternatief, de bedoelde regelingen onderdeel te laten zijn van de (afzonderlijk verlopende) wetgevingsoperaties om de Wlv en de Wgh geheel in de Wm onder te brengen, zou ten koste gaan van het efficiënt bundelen en harmoniseren van de regelingen.
Deze keuze heeft nadelen. In de huidige situatie bevatten de Wlv en de Wgh al geen uitputtende regeling wat betreft luchtverontreiniging en geluidhinder. De voorgestelde wijziging houdt in dat de vindplaats van de wettelijke regelingen inzake de geluidhinder en de luchtverontreiniging gedurende enige tijd verspreid is over een groter aantal wetgevingscomplexen dan thans het geval is. Dit komt de toegankelijkheid en de kenbaarheid van de wettelijke regelingen van deze onderwerpen niet ten goede. Dit klemt temeer nu de keuze met zich mee brengt dat de Wm een aantal malen moet worden gewijzigd. Deze nadelen kunnen worden beperkt door in de memorie van toelichting een planning te geven van de volgende fasen van de integratie van de hier bedoelde bijzondere wetgeving in de Wm.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
1. Zoals de Raad voorstelt, is in de memorie van toelichting (paragrafen 2a en 2b) een planning gegeven van de volgende fasen van integratie van de Wet inzake de luchtverontreiniging en van de Wet geluidhinder in de Wet milieubeheer.
2. Begripsbepalingen
a. Plaatsbepaling
Artikel 9.5.1 voorziet in de definiëring van de termen «geluid», «geluidhinder» en «luchtverontreiniging». Het is niet op voorhand voor een ieder duidelijk waarom deze definities in de voorgestelde titel 9.5 betreffende overige bepalingen met betrekking tot stoffen, preparaten en producten worden opgenomen. Gelet op de uiteindelijke doelstelling om de Wlv en de Wgh geheel in de Wm onder te brengen en het in het eerste adviespunt gestelde, ligt het, vanuit een wetsystematisch oogpunt, meer in de rede om deze begripsbepalingen op te nemen in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm.
De Raad adviseert de plaats van de begripsbepalingen nader te motiveren.
b. Term «luchtverontreiniging»
Het voorgestelde artikel 9.5.1 bevat een definitie van de term «luchtverontreiniging». Deze definitie betreft een samenvoeging van de definities van de begrippen «luchtverontreiniging» en «luchtverontreinigende stoffen» zoals deze zijn opgenomen in artikel 1 van de Wlv. Anders dan artikel 1 van de Wlv voorziet het voorgestelde artikel niet in de uitsluiting van splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen in de zin van de Kernenergiewet. In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerkt dat de afbakening van de regels op grond van titel 9.5 wordt geregeld met de in artikel I, onderdeel J, voorgestelde aanpassing van artikel 22.1 van de Wm.2 De Raad constateert dat de in artikel 22.1 van de Wm neergelegde afbakening uitsluitend betrekking heeft op de hoofdstukken 8 en 17, alsmede titel 12.1 van de Wm. Deze afbakening betreft slechts inrichtingen, zodat zij geen invloed heeft op een regeling voor toe-stellen of stoffen. Verder laat de deze afbakening onverlet dat splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen in beginsel onder het toepassingsbereik van titel 9.5 van de Wm komen te vallen.
De Raad adviseert de voorgestelde bepaling van de term «luchtverontreiniging» aan te passen.
2a. De begrippen «geluid», «geluidhinder» en «luchtverontreiniging» zijn conform de opmerkingen van de Raad opgenomen in artikel 1.1, eerste lid.
2b. Ik onderschrijf de constatering van de Raad dat de in het voorstel gemaakte afbakening de toepassing van titel 9.5 op splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen onverlet laat. Dit wijkt af van de regeling in de Wet inzake de luchtverontreiniging. Aangezien dit wetsvoorstel niet de intentie heeft de regeling op dit punt aan te passen, heb ik, in overeenstemming met het advies van de Raad, de begripsomschrijving van «luchtverontreiniging» zodanig aangepast dat het begrip «luchtverontreiniging» niet ziet op splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen in de zin van de Kernenergiewet. Artikel 22.1, vijfde lid, waarin reeds een afstemming met de Kernenergiewet is opgenomen met de wet inzake REACH (Stb. 2007, 181), zal niet worden aangepast met dit wetsvoorstel.
3. Nadere regels
Het voorgestelde artikel 9.5.2, vijfde lid, en het voorgestelde artikel 9.5.3, zesde lid, maken het mogelijk dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over de in die bepalingen geregelde onderwerpen. Deze bevoegdheid tot nadere regelgeving wordt niet verder ingekaderd, zodat deze regels naar aard en karakter een wezenlijk bestanddeel kunnen uitmaken van de regelgeving omtrent de in deze artikelen genoemde onderwerpen. Dergelijke regels behoren echter in de vast te stellen amvb te worden opgenomen.1
De Raad adviseert de in artikel 9.5.2, vijfde lid, en artikel 9.5.3, zesde lid, voorziene mogelijkheden van regeling door de minister nader in te kaderen.
3. Anders dan de Raad opmerkt, is de bevoegdheid om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen mijns inziens niet gekoppeld aan «onderwerpen» zoals die in de artikelen van dit wetsvoorstel zijn geregeld, maar aan onderwerpen zoals in een algemene maatregel van bestuur zullen worden geregeld. Die bevoegdheid is derhalve ingekaderd. In navolging van de Aanwijzingen voor de regelgeving en zoals opgemerkt in de memorie van toelichting, zal het vooral gaan om technische voorschriften ten aanzien van de uitvoering, die gemakkelijk gewijzigd moeten kunnen worden.
4. Luchtvaartuigen
Met het voorgestelde artikel 9.5.2, eerste lid, wordt blijkens de transponeringstabellen beoogd artikel 13, eerste en tweede lid, aanhef en onder f, van de Wlv en artikel 2, eerste lid, van de Wgh samen te voegen. In tegenstelling tot artikel 13 van de Wlv, vallen luchtvaartuigen niet onder het toepassingsbereik van artikel 2, eerste lid, van de Wgh. In artikel 1 van de Wgh is voorzien in uitzondering van luchtvaartuigen van het begrip «toestel». Deze uitzondering is niet overgenomen in het voorgestelde artikel 9.5.2, eerste lid, zodat ten aanzien van luchtvaartuigen regels kunnen worden gegeven in het belang van het voorkomen of beperken van geluidhinder. In de memorie van toelichting wordt over het voorgestelde artikel 9.5.2, eerste lid, opgemerkt dat deze bepaling de mogelijkheid biedt voor andere dan de in de memorie van toelichting bedoelde producten regels te stellen.2 De geluidhinder van luchtvaartuigen wordt echter geregeld in het kader van de luchtvaartwetgeving. Uit de toelichting op het wetsvoorstel kan niet worden opgemaakt dat wordt beoogd hierin wijziging te brengen.
De Raad adviseert het voorgestelde artikel 9.5.2, eerste lid, aan te passen.
4. De Raad constateert terecht dat luchtvaartuigen niet onder het toepassingsbereik van artikel 2, eerste lid, van de Wet geluidhinder vallen. Aangezien dit wetsvoorstel niet de intentie heeft de regeling op dit punt aan te passen, heb ik een nieuw tweede lid opgenomen in artikel 9.5.1 (nieuw) waarin wordt bepaald dat in het belang van het voorkomen of beperken van geluidhinder bij algemene maatregel van bestuur geen regels worden gesteld met betrekking tot luchtvaartuigen.
5. Aanwijzing van keuringsinstanties
Het voorgestelde artikel 9.5.2, tweede lid, onder e, voorziet in een delegatiegrondslag voor het stellen van regels inhoudende een verbod handelingen met betrekking tot producten te verrichten indien de producten niet behoren tot een type dat bij een keuring, verricht overeenkomstig bij de maatregel gestelde regels, is goedgekeurd. Anders dan in artikel 17 van de Wlv en artikel 6 van de Wgh, bevat artikel 9.5.2, tweede lid, geen grondslag bij of krachtens amvb instanties aan te wijzen die keuringen verrichten.
De Raad adviseert in het voorgestelde artikel 9.5.2, tweede lid, te voorzien in een delegatiegrondslag voor de aanwijzing van keuringsinstanties.
5. In navolging van het advies van de Raad is in een nieuw zevende lid van artikel 9.5.1 (nieuw) een delegatiegrondslag opgenomen voor het aanwijzen van keuringsinstanties. Daarbij is aangesloten bij de formulering van artikel 9.2.2.4. (opgenomen met de wet inzake REACH) dat een gelijksoortige bepaling bevat.
6. Ontheffing in het belang van de landsverdediging
Het voorgestelde artikel 9.5.6 voorziet in verschillende ontheffingsmogelijkheden. Het eerste lid van artikel 9.5.6 maakt ontheffing van het bepaalde krachtens artikel 9.5.2 mogelijk in het belang van de landsverdediging. Het tweede lid voorziet in de mogelijkheid ontheffing te verlenen indien het belang dat artikel 9.5.2 of artikel 9.5.3 beogen te beschermen, zich daartegen niet verzet.
De ontheffing in het belang van de landsverdediging heeft een specifiek karakter, ten opzichte van de overige genoemde belangen. Dit blijkt reeds uit de oorspronkelijke regeling in de artikelen 86 van de Wlv en artikel 170 Wgh, waarvan het voorgestelde artikel 9.5.6 de samenvoeging is.
Dit artikel stemt echter niet overeen met artikel 9.2.1.5, vierde lid, van de Wm dat op 1 juni 2008 in werking zal treden en dat eveneens voorziet in een ontheffing in het belang van de landsverdediging. De punten waarop artikel 9.5.6 afwijkt betreffen achtereenvolgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, de ontheffingverlening op een daartoe strekkende aanvraag van de minister van Defensie, de toedeling aan de Kroon van de bevoegdheid de ontheffing te verlenen, en het criterium om een eenmaal verleende ontheffing in te trekken. De Raad adviseert het voorgestelde artikel 9.5.6 nader te bezien.
6. Conform het advies van de Raad heb ik artikel 9.5.5 (nieuw) nader bezien. Vanuit de gedachte om de inhoud van de bestaande ontheffingsmogelijkheden zo min mogelijk te wijzigen en zoveel mogelijk aan te sluiten bij artikel 9.2.1.5 (opgenomen met de wet inzake REACH) heb ik artikel 9.5.5 aangepast. Titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht zal van toepassing zijn op de voorbereidingsprocedure van een ontheffing. In het zesde lid (nieuw) is een mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur op bepaalde categorieën van gevallen afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren op de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag om een ontheffing te verlenen. Die mogelijkheid is alleen bedoeld voor gevaarlijke afvalstoffen (zoals nu is geregeld in artikel 10.64, derde lid, in samenhang met artikel 10.63, tweede lid). De ontheffing in het belang van de landsverdediging zal worden verleend bij koninklijk besluit en op verzoek van de minister van Defensie.
7. Vangnetbepaling
Blijkens de memorie van toelichting en de transponeringstabellen vervallen de grondslagen van een aantal bij amvb te regelen onderwerpen.1 De memorie van toelichting stelt dat de grondslag daartoe wel behouden dient te blijven in verband met de mogelijkheid dat de nakoming van Europese richtlijnen verplicht tot het opnemen van niet in de artikelen 9.5.2 of 9.5.3 voorziene voorschriften. Het voorgestelde artikel 9.5.7 voorziet in de wenselijk geachte vangnetbepaling.
Het is niet op voorhand duidelijk of met de artikelen 9.5.2 en 9.5.3 wordt beoogd een niet-limitatieve opsomming te geven van op de desbetreffende onderwerpen afgestemde mogelijkheden om zonodig en op verschillend niveau nationale regels te stellen. Artikel 9.5.7, eerste lid, is slechts nodig wanneer sprake is van een limitatieve opsomming.
De Raad adviseert artikel 9.5.7, eerste lid, te schrappen indien geen limitatieve opsomming wordt beoogd dan wel de memorie van toelichting aan te vullen indien een limitatieve opsomming wordt beoogd.
7. Met de artikelen 9.5.1 (nieuw) en 9.5.2 (nieuw) is beoogd niet-limitatieve opsommingen te geven. Dit is tevens in lijn met de memorie van toelichting op artikel 9.2.2.1 dat eenzelfde formulering kent (opgenomen met de wet inzake REACH) (voorheen artikel 24 Wet milieugevaarlijke stoffen). Daaruit blijkt eveneens dat het gaat om een niet-limitatieve opsomming.
Naar aanleiding van de opmerking van de Raad heb ik een nieuw zesde lid opgenomen in artikel 9.5.1, waarin een uitbreiding van de delegatie aan de amvb-gever is opgenomen voor zover het betreft het stellen van regels tot nakoming van verplichtingen op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. De uitbreiding van de delegatie is beperkt tot drie onderwerpen (het invoeren van een vergunningstelsel, een aangifteplicht of meetvoorschriften, alsmede de verplichting om te voldoen aan door een aangewezen bestuursorgaan gestelde nadere eisen). In ieder geval is voor het invoeren van een vergunningstelsel minimaal een expliciete grondslag in de wet nodig (Ar 24). Dat is verder uitgewerkt in artikel 9.5.6 (nieuw). In artikel 9.5.2, zesde lid, is artikel 9.5.1, zesde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard en is bepaald dat die regels ook voor krachtens artikel 9.5.2 aangewezen stoffen en preparaten kunnen gelden. Ook voor het stellen van regels inzake de andere genoemde onderwerpen is een expliciete wettelijke grondslag gewenst.
8. Overgangsrecht
Het voorgestelde artikel VI, onder 1, voorziet in een overgangsrechtelijke regeling voor ontheffingen. De bepaling kent twee peilmomenten ter bepaling van de vraag of het geldende recht van toepassing blijft tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden. Het is de Raad niet duidelijk wat het nut is van twee verschillende peilmomenten die beide betrekking hebben op situaties waarin een ontheffing op een daartoe strekkende aanvraag wordt verleend. De memorie van toelichting bevat hieromtrent geen nadere motivering.
De Raad adviseert één peilmoment te bepalen in artikel VI.
8. In navolging van het advies van de Raad is één peilmoment opgenomen in artikel VI, eerste lid, namelijk het moment waarop de aanvraag om ontheffing is ingediend. Dat is tevens conform de memorie van toelichting met betrekking tot dat artikel.
9. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
9. De meeste redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt. De niet overgenomen redactionele opmerkingen van de Raad worden hieronder besproken.
De redactionele opmerking bij het vijfde, zesde en achtste gedachtestreepje zijn niet overgenomen. Dit wetsvoorstel gaat bij het wijzigen van een aantal artikelen van de Wet milieubeheer uit van de wijzigingen die in diezelfde artikelen zijn aangebracht met de wet inzake REACH en de wet van 27 september 2007 (Implementatiewet EG-richtlijn ecologisch ontwerp energieverbruikende producten). Getracht is om de afstemming met die wetten te regelen in afstemmingsbepalingen. Dit leidde echter tot zodanig ingewikkelde constructies dat daarvan is afgezien. Bovendien mag ervan worden uitgegaan dat beide wetten eerder in werking zullen treden dan de voorliggende regeling.
10. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om te voorzien in: 1. Een wettelijk voorschrift waarmee bepaald wordt dat hoofdstuk 9 van de Wm en de daarop berustende bepalingen van toepassing zijn op handelingen die worden verricht binnen de exclusieve economische zone (EEZ), voor zover dat bij een algemene maatregel van bestuur is bepaald. Uit een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan worden afgeleid dat onder meer de Europese verordening, ter uitvoering waarvan het Besluit gefluoreerde broeikasgassen Wms 2007 dient, van toepassing is binnen de EEZ (C-6/04 van 20 oktober 2005). Om die verordening binnen de EEZ te kunnen handhaven, dient de nationale uitvoeringsregelgeving ook van toepassing te zijn binnen de EEZ. Met ingang van 1 juni 2008 zal het Besluit gefluoreerde broeikasgassen Wms 2007 gebaseerd zijn op de Wet milieubeheer (artikel VII van de wet inzake REACH). De Raad heeft in het advies inzake het Besluit gefluoreerde broeikasgassen Wms 2007 geadviseerd om die algemene maatregel van bestuur mede te baseren op een wet die van toepassing is binnen de Nederlandse EEZ. Met het voorgestelde artikel I, onderdeel C, wordt hierin voorzien. De voorwaarde in het voorgestelde artikel dat bij algemene maatregel van bestuur nog uitdrukkelijk bepaald dient te worden dat hoofdstuk 9 van de Wm of onderdelen daarvan of de daarop berustende bepalingen van toepassing zijn binnen de EEZ, is bedoeld om bij de van toepassingsverklaring van hoofdstuk 9 de benodigde terughoudendheid te betrachten. De Raad geeft in het aangehaalde advies aan dat het regime van de EEZ een inbreuk vormt op de vrijheden van de volle zee en dat om die reden terughoudendheid moet worden betracht bij het van toepassing verklaren van nationale regelgeving binnen de EEZ.
Uit eerdergenoemde Hofuitspraak kan ook worden afgeleid dat een viertal Europese richtlijnen ter uitvoering waarvan de Besluiten emissie-eisen stook-installaties A en B en het Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer strekken, van toepassing moeten zijn binnen de EEZ. Aan de wettelijke basis van die besluiten, titel 8.2, is eveneens een wettelijk voorschrift toegevoegd, waarmee bepaald wordt dat deze titel en de daarop berustende bepalingen van toepassing zijn op inrichtingen binnen de EEZ die gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, voor zover dat bij een algemene maat-regel van bestuur is bepaald. 2. Een tweetal afstemmingsbepalingen met het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (enkele wijzigingen betreffende afvalstoffen) (31 337), dat net als artikel I, onderdeel N, van dit wetsvoorstel een wijziging aanbrengt in artikel 22.1 van de Wet milieubeheer.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– In Artikel I, onderdeel A, aan artikel 9.5.5 een aanduiding van hetgeen nuttig wordt toegepast of doelmatig wordt beheerd toevoegen.
– In Artikel I, onderdeel A, aan artikel 9.5.6, tweede lid, toevoegen dat de betrokken ontheffing op aanvraag wordt verleend.
– In Artikel I, onderdeel A, aan artikel 9.5.6, vierde lid, een aanduiding van het te beschermen belang toevoegen.
– In Artikel I, onderdeel A, aan artikel 9.5.6, zesde lid, «verzoek» vervangen door: aanvraag.
– In Artikel I, onderdeel E, artikel 15.20, eerste lid, als volgt wijzigen:1. Onderdeel c vervalt. De onderdelen d, e en f worden geletterd c, d en e.2. Onderdeel c (nieuw) komt te luiden:c. artikel 43, eerste lid, van de Wet inzake de luchtverontreiniging,.
– In Artikel I, onderdeel F, niet onderdeel c maar onderdeel b laten luiden: b. artikel 9.5.3, eerste lid, van deze wet,.
– In Artikel I, onderdeel G, naast artikel 15.32, eerste lid, van de Wm ook het tweede lid van dit artikel aanpassen.
– In Artikel I, onderdeel H, artikel 18.2b, onder 1, in het eerste lid titel 9.5 toevoegen. In artikel 18.2b, eerste lid, staat geen verwijzing naar titel 9.4.
– In Artikel I, onderdeel H, artikel 18.2b, onder 3, vermelden dat de onderdelen b, c en d in het derde lid worden geletterd a, b en c.
– In artikel 15.31 van de Wm de verwijzingen naar artikel 13, tweede lid, van de Wlv en artikel 2, tweede lid, onder d en e, van de Wgh vervangen door een verwijzing naar artikel 9.5.2, tweede lid, onder e en f.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.