Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ik wil de leden van de fracties van CDA, PvdA, SP, VVD en ChristenUnie bedanken voor de getoonde interesse en waardering voor mijn initiatiefwetsvoorstel. Het door de leden van de vaste commissie voor Financiën opgestelde verslag van 11 juli 2008 bevat een groot aantal vragen en opmerkingen. Deze vragen en opmerkingen hebben niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. In deze nota naar aanleiding van het verslag zal ik ingaan op de vragen en opmerkingen.

Deze Nota naar aanleiding van het Verslag verschijnt geruime tijd na de indiening van het Verslag. De reden hiervoor is deels gelegen in de Europese besluitvorming omtrent het klimaat- en energiepakket en de verdere uitwerking daarvan. Getracht is zo accuraat mogelijk hierbij aan te sluiten, waar nodig. De indiener is nog steeds van mening dat inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kan plaatsvinden op de eerder gekozen ingangsdatum van 1 januari 2013.

De leden van de CDA-fractie zijn blij dat ik de doelstellingen uit het regeerakkoord onderschrijf. In dat verband wil ik graag opmerken dat het doel in het coalitieakkoord drieledig is:

• 1. Er moet een reductie van de uitstoot van broeikasgassen bereikt worden van 30% in 2020 ten opzichte van 1990;

• 2. Nederland moet «in de komende [=huidige] kabinetsperiode grote stappen nemen in de transitie naar één van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa».

• 3. In 2020 moeten we 20% van ons energiegebruik uit duurzame bronnen halen.

Dit drieledige doel noopt tot het beperken van de binnenlandse uitstoot van broeikasgassen. Immers, het kopen van emissierechten elders draagt niet bij aan het tweede subdoel: het verduurzamen van de Nederlandse energievoorziening. Integendeel. Kolencentrales stoten substantieel meer CO₂ uit dan het huidige gemiddelde elektriciteitspark in Nederland. Een nieuwe kolencentrale erbij zonder aanvullende maatregelen om de CO₂-uitstoot te beperken, zorgt voor een minder duurzame energievoorziening in Nederland in plaats van een meer duurzame energievoorziening.

Daarnaast wil ik opmerken dat uit onderzoek van CE Delft in 20091 blijkt dat de bouw van nieuwe kolencentrales duurzame stroom van de markt drukt. Door de bouw van nieuwe kolencentrales zal er een overschot aan stroom ontstaan, waardoor de stroomprijs daalt. Daardoor zal duurzame energie minder snel rendabel worden. Bovendien zorgt een overschot aan conventionele energiecentrales er ook voor, dat het voor bestaande energieproducenten onaantrekkelijker wordt om in duurzame energie te investeren. Investeren in duurzame energie zal ik het geval van overcapaciteit het stroomoverschot nog verder vergroten, waardoor conventionele energiecentrales vaker stilgezet moeten worden.

Deze initiatiefwet zal energieproducenten stimuleren om in schonere vormen van energie te investeren, zodat de doelstelling van 20% duurzame energie in 2020 dichterbij komt.

Zonder emissiebeperkende maatregelen op het niveau van de centrale zelf, is de bouw van nieuwe kolencentrales daarom strijdig met het doel in het coalitieakkoord. Hier komt nog bij dat kolencentrales een levensduur hebben van minstens 40 jaar. De klimaatdoelen in het coalitieakkoord en van de Europese Unie reiken momenteel niet verder dan 2020. Te verwachten valt echter dat in de periode daarna de doelen nog verder zullen worden aangescherpt. Voor 2050 acht het IPCC een reductie van 80% voor geïndustrialiseerde landen onontkoombaar om de mondiale klimaatverandering binnen de perken te houden. Een nieuwe kolencentrale die nu gebouwd wordt, staat er in 2050 nog en zal – zonder emissiebeperkende maatregelen – decennialang een opwaartse druk uitoefenen op het emissieplafond: zowel fysiek, met zijn buitensporige CO₂-uitstoot (twee keer zo hoog als van een gascentrale, oneindig keer hoger dan van windturbines), als met lobbywerk richting de politiek: als een kolencentrale er eenmaal staat zal de kolensector ongetwijfeld niet nalaten om steeds het argument naar voren te brengen dat vroegtijdige sluiting van een kolencentrale «kapitaalvernietiging» is, om zodoende verdere aanscherping van het emissieplafond te voorkomen.

Het wetsvoorstel hanteert het principe dat de kolenbelasting in 2013 alleen geheven wordt wanneer de gemiddelde prijs van een ton CO₂ in 2011 minder dan € 50 bedraagt. De leden van de fractie van het CDA zien hierin twee nadelen, namelijk:

• – De prijs van CO₂-emissierechten heeft flink gefluctueerd in het verleden. Het is heel wel mogelijk dat de prijs in 2011 boven de € 50 ligt en in 2013 fors lager is. Dan weten de producenten dat zij in dat jaar de belasting niet hoeven te betalen en hebben ze vanuit dit wetsvoorstel geen enkele prikkel om minder CO₂ uit te stoten.

• – Indien de gemiddelde prijs net onder de € 50 ligt rond november 2011, ontstaat er eind 2011 een groot belang van de marktpartijen, die kolencentrales bezitten in Nederland, om de prijs net boven de € 50 te tillen om zo een belastingheffing van meer dan € 400 miljoen te vermijden. Hiermee zou marktmanipulatie het gewaardeerde systeem van het ETS ontwrichten.

Ik wil deze leden op deze punten geruststellen. Dag- en seizoensfluctuaties zijn er natuurlijk altijd, maar het ijkpunt voor de inwerkingtreding van de beoogde maatregel is de prijs van een emissierecht gemiddeld over een heel jaar, juist om deze fluctuaties uit te middelen. Het is hoogst onwaarschijnlijk dat de prijs van CO₂-emissierechten gemiddeld over een heel jaar in 2011 en 2013 het grote verschil te zien zal geven, waarvoor deze leden waarschuwen. Dit wordt onderbouwd in paragraaf 6 van de memorie van toelichting. Daarnaast moet het onmogelijk geacht worden dat enkele spelers de prijs van emissierechten zodanig kunnen beïnvloeden dat ze die in enkele maanden tijd boven het niveau van 50 euro per ton uit weten te tillen, omdat dat gigantische geldinjecties vergt.

Energieproducenten betalen momenteel op de ETS-markt rond de € 13 per ton CO₂-uitstoot. Helaas is de prijs van ETS-rechten al jaren te laag om groene innovatie substantieel te stimuleren.

Het ziet er niet naar uit dat de prijs van ETS-rechten zonder grote veranderingen in de ETS, op korte termijn boven de € 50 uit gaat komen.

De leden van de PvdA-fractie vragen waarop de hoogte van de belasting is gebaseerd. Ook vragen genoemde leden wat deze belasting voor gevolgen heeft voor investeerders in duurzame oplossingen, zoals biomassagestookte centrales.

De belasting kan niet los worden gezien van de emissiedrempel. Emissiedrempel en tarief samen zorgen voor een prikkel van € 30 per ton CO₂ totdat de drempel is bereikt; daaronder valt de prikkel van dit wetsvoorstel weg. Daarnaast is er de prikkel van het ETS, die naar verwachting circa 20 euro per ton CO₂ zal bedragen (zowel boven als onder de emissiedrempel), zodat de totale prikkel boven de emissiedrempel 50 euro per ton CO₂ bedraagt. Dit komt overeen met de verwachte kosten van CO₂-opslag bij bestaande kolencentrales. Bij nieuwe kolencentrales is CO₂-opslag naar verwachting iets goedkoper: 30 à 40 euro per ton CO₂. De drempel wordt bereikt wanneer de kolencentrales hun CO₂-emissie met 30 à 40% weten te verminderen (bijvoorbeeld door CO₂-opslag). Het effect van het wetsvoorstel voor investeerders in duurzame energie is dat duurzame energie relatief goedkoper wordt in vergelijking tot kolencentrales. Bij investeringsbeslissingen zal dus eerder voor duurzame opties gekozen worden dan nu het geval is.

De leden van de CDA-fractie vragen om de vergelijking van kolencentrales met gasgestooktes centrales in tabel 1 van de memorie van toelichting uit te breiden met andere vormen van energie-opwekking zoals nucleaire installaties. Ook vragen deze leden welke energiemix mij voor ogen staat voor het jaar 2020.

Nucleaire installaties hebben een veel lagere CO₂-uitstoot dan centrales die op fossiele brandstoffen worden gestookt. Daartegenover staan grote nadelen op het gebied van onder andere radioactief afval en veiligheid. De reden dat in de memorie van toelichting gekozen is voor vergelijking met een gascentrale is dat dit in Nederland het meest realistische alternatief is voor een kolencentrale. De voorbereidings- en bouwtijd van een kerncentrale beslaat ongeveer tien jaar,4 zodat een nieuwe kerncentrale in Nederland, als hij er al komt, niet vóór 2020 te verwachten is. Dat terwijl we tegen 2020 onze CO₂-uitstoot al met 30% teruggedrongen moeten hebben. Het bouwen van nieuwe nucleaire installaties duurt te lang om daar een bijdrage aan te kunnen leveren. In mijn visie voor de nieuwe energiemix in 2020 en verder sluit ik mij aan bij het Green4Sure-scenario van CE en het vergelijkbare scenario dat wordt geschetst in het rapport «Aardgas als transitiebrandstof» van Gasterra. In Green4Sure is aardgas de belangrijkste fossiele brandstof, die zeer efficiënt wordt toegepast, terwijl het absolute volume ervan daalt (door meer energiebesparing en meer inzet van duurzame energie, in lijn met het coalitieakkoord). Bij Green4Sure is de gasinzet in 2020 (en verder) in absolute termen lager dan in 2005 én lager dan de gasinzet in de referentiescenario’s Strong Europe (SE) en Global Economy (GE). De gasafhankelijkheid wordt dus minder sterk in plaats van sterker. Tegelijkertijd daalt de inzet van kolen.

Wat betreft mijn energievisie merk ik ook graag op dat het van het grootste belang is om de productie van duurzame energie in Nederland te stimuleren. Dat is niet alleen goed voor het milieu, maar levert ook banen op en maakt ons minder afhankelijk van de import van energie.

Belangrijke overwegingen om bovenop het ETS een belastingmaatregel voor kolencentrales in te voeren zijn:

• – Voor het verduurzamen van de Nederlandse energievoorziening, zoals het Coalitieakkoord beoogt, is méér nodig dan alleen het kopen van emissierechten.

• – Het marktprincipe werkt niet altijd goed als het gaat om innovatieve technieken zoals CCS. Mijn wetsvoorstel is mede bedoeld om de ontwikkeling hiervan te versnellen, net zoals de overheid via subsidies op duurzame energie poogt om de kosten van duurzame energie versneld naar beneden te brengen zodat deze kan gaan concurreren met andere opties. Het ETS is niet uitsluitend gericht op innovatie (noch overigens op de productie van duurzame energie), zodat hiervoor apart beleid nodig is bovenop het ETS.

• – Mochten de kolencentrales al passen binnen het huidige emissieplafond, dan wordt dat steeds moeilijker naarmate de plafonds verder moeten worden aangescherpt, bijvoorbeeld naar – 80% in 2050. Kolencentrales hebben een levensduur van minimaal 40 jaar en zullen gedurende al die tijd een opwaartse druk op het emissieplafond geven en verdere aanscherpingen tegenwerken.

• – Kolencentrales zorgen voor meer «overlast» dan alleen CO₂: het zijn ook aanzienlijke bronnen van lokale luchtvervuiling, met name in de vorm van SO₂, NO_x en fijn stof. Deze stoffen worden niet gereguleerd binnen het ETS en het ETS heeft hier ook geen specifieke invloed op. Reductie van één megaton CO₂ bij een kolencentrale verbetert de lokale luchtkwaliteit meer dan wanneer deze reductie wordt behaald bij een gascentrale, waarvan de schadelijke uitstoot bij voorbaat al veel geringer is.

• – De geografie van Nederland – in de buurt van voldoende oppervlaktekoelwater en met de nabijheid van grote havens voor de aanvoer van kolen – biedt ten opzichte van andere EU-landen aanzienlijke voordelen zowel qua energetisch rendement als qua kosten. ECN schat het voordeel in de orde van 3%-punt voor het rendement en 10% voor de brandstofkosten.8 Ook levert de verkoop van kolenstroom in Nederland relatief meer op, omdat hier gascentrales de marginale centrales zijn (die bepalend zijn voor de verkoopprijs). Wanneer de bouw van kolencentrales in Nederland niet doorgaat, is het niet onrealistisch te denken dat die kolencentrales ook elders niet gebouwd gaan worden, omdat de kostenvoordelen die Nederland als vestigingsplaats met zich meebrengt, dan wegvallen.

• – Er is op dit moment in de vorm van het Kolenconvenant reeds sprake van aanvullend beleid voor kolencentrales, met als doel de fysieke uitstoot van kolencentrales te beperken. Dit convenant verloopt op 31 december 2012 en heeft géén structureel effect voor de periode daarna. Aangezien het ETS geen eisen stelt aan de fysieke uitstoot, maar slechts vereist dat de exploitant van een centrale beschikt over een met de fysieke uitstoot overeenkomstig aantal emissierechten, zouden de kolencentrales zonder aanvullend beleid bovenop het ETS per 1 januari 2013 te maken krijgen met een versoepeld regime.

• – Er telt ook een politiek argument. Het is van belang dat landen bij de aanpak van de klimaatverandering de leiding nemen en het goede voorbeeld geven en laten zien dat het echt kan: een duurzame energiehuishouding. Die rol zou Nederland in mijn ogen moeten spelen, net zoals Denemarken velen inspireert en tot voorbeeld is met z’n hoge aandeel windenergie en Duitsland met z’n zonne-energiepolitiek.

• – Tot slot, de politieke discussie om de CO₂-uitstoot van kolencentrales te verminderen speelt niet alleen in Nederland. Eind februari van dit jaar stemde het Britse Lagerhuis over een CO₂-norm voor kolencentrales. Het voorstel werd met slechts 8 stemmen verschil verworpen. De stemming maakte duidelijk dat er ook in Groot-Brittannië brede politieke steun is om aanvullend op het ETS, extra maatregelen te nemen, teneinde de CO₂-uitstoot van kolencentrales terug te dringen.

Eind 2008 stemde de milieucommissie van het Europees Parlement voor invoering van een CO₂-norm voor nieuwe energiecentrales.

De leden van de CDA-fractie merken op dat ik stel dat overweging 23 van richtlijn 2003/87/EG (de richtlijn die het ETS reguleert) een aparte kolenbelasting toestaat. Nu luidt overweging 16 van dezelfde richtlijn:

«16) De bepalingen van deze richtlijn beletten de lidstaten niet om nationale handelsregelingen te handhaven of in te voeren voor het reguleren van de emissie van broeikasgassen uit andere dan de in bijlage I genoemde of in de Gemeenschapsregeling opgenomen activiteiten, of van installaties die tijdelijk uitgesloten zijn van de Gemeenschapsregeling.»

Aangezien kolencentrales op bijlage 1 van de gemeenschapsregeling zijn opgenomen, vragen de leden van de CDA-fractie of de richtlijn het heffen van een kolenbelasting toestaat of niet, en of dat in overeenstemming zou zijn met overweging 16.In antwoord op deze vraag merk ik het volgende op. Overweging 16 is uitsluitend bedoeld om aan te geven dat het de lidstaten vrijstaat nationale systemen van verhandelbare broeikasgasemissierechten te handhaven of in te voeren voor emissies uit activiteiten of installaties die (definitief of tijdelijk) buiten de richtlijn vallen. Overweging 16 is voor dit wetsvoorstel echter niet relevant, omdat kolencentrales – zoals genoemde leden terecht opmerken – wel onder bijlage I bij de richtlijn vallen en dit wetsvoorstel geen nieuw emissiehandelssysteem introduceert, maar een fiscale maatregel betreft. Overweging 16 van richtlijn 2003/87/EG staat derhalve niet aan het onderhavige wetsvoorstel in de weg. Het invoeren van een belasting op kolen, die gebruikt worden voor energieopwekking in kolengestookte energiecentrales, is niet in strijd met de ETS-richtlijn.

Om te beginnen wil ik graag opmerken dat ik de interpretatie die de leden van de CDA-fractie geven aan het advies van de Raad van State, niet deel. Ik constateer namelijk dat de Raad van State niet heeft gezegd dat mijn doel niet ook op een rechtstreekse manier kan worden bereikt, maar slechts heeft gevraagd expliciet de vraag te beantwoorden of ontmoediging van investeringen in kolencentrales ook rechtstreeks kan worden bereikt (letterlijk staat in het advies: «De Raad adviseert in de toelichting de vraag te beantwoorden of ...»). In paragraaf 6.2 van het algemeen deel van de (gewijzigde) memorie van toelichting9 heb ik gevolg gegeven aan dit advies. Hier heb ik toegelicht dat uit de verkenning van alternatieven naar voren komt dat het doel van het wetsvoorstel (het beperken van broeikasgasemissies van kolencentrales) langs bepaalde wegen niet, maar langs andere wegen wel, zij het in beperkte mate, rechtstreeks zou kunnen worden bereikt. Zo is het stellen van eisen met betrekking tot energie-efficiency in de milieuvergunning voor kolencentrales beperkt tot de eisen die aansluiten bij de best beschikbare technieken. Bovendien ligt het niet voor de hand dat een dergelijke energie-efficiency eis op korte termijn aan bestaande kolencentrales gesteld kan worden, omdat daarvoor de milieuvergunningen reeds verstrekt zijn. Ook voor vier nieuwe kolencentrales is de milieuvergunning reeds verstrekt, waardoor eisen in de milieuvergunning tot 2020 slechts een beperkt effect zullen hebben. Voor geplande kolencentrales of nog te plannen kolencentrales, waarvoor nog geen milieuvergunningen verstrekt zijn, zou het stellen van directe eisen wellicht wel effect kunnen hebben.

Een andere rechtstreekse maatregel die zou kunnen bijdragen aan het beperken van broeikasgasemissies is een subsidie ter bevordering van de verdere ontwikkeling van CCS en/of toepassing van biomassa-bijstook. Daarbij ligt het echter niet voor de hand deze subsidie te beperken tot kolencentrales. Ik heb uiteindelijk gekozen voor een inperking van de vrijstelling van de kolenbelasting voor het opwekken van elektriciteit in combinatie met een verhoging van het tarief van de kolenbelasting, aangezien het doel dat met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd, langs die weg het beste kan worden bereikt. Het gaat dus om een kwestie van efficiency bij de keuze van het instrument. Volgens de definitie die de Raad van State geeft aan het begrip «punitieve sanctie» – namelijk het ontbreken van een alternatief om het doel te bereiken – is er hier dus géén sprake van een punitieve sanctie. Er zijn immers andere routes mogelijk, zoals subsidieverlening.

Overigens kan naar mijn mening niet snel worden aangenomen dat een heffing bedoeld is als sanctie. De doelstelling van een heffing is over het algemeen niet om te straffen, maar vrijwel altijd om ofwel algemene middelen te genereren ofwel een ander beleidsdoel te bereiken of te ondersteunen. Voorbeelden van heffingen met een dergelijk karakter zijn: de accijns op brandstoffen en de bonus/malus regeling in de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992. Ook voor het veilen van emissierechten binnen het ETS – al is dit geen belastingmaatregel, het is er wel in enige mate mee vergelijkbaar – geldt dat geen sprake is van straffen, maar van het bereiken van een milieudoel.

Hetzelfde geldt voor mijn initiatiefwetsvoorstel: het gaat erom de exploitanten van kolencentrales er uit milieubeleidsoverwegingen toe te bewegen op schonere wijze energie op te wekken. Het doel is dus niet om hen te bestraffen voor het exploiteren van dergelijke centrales.

Deze leden vragen ook waarom op grond van «best beschikbare technieken» (hierna: BBT) milieuaspecten geen rol spelen bij broeikasgasemissies. Zij doelen hier klaarblijkelijk op de passage in paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting die betrekking heeft op de optie van «het verplicht stellen van CCS» en waarin is aangegeven dat het op dit moment niet mogelijk is om CCS verplicht te stellen. Deze passage uit de memorie van toelichting ziet op de (in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer opgenomen) mogelijkheid om strengere eisen te stellen dan het beschermingsniveau dat uit BBT voortvloeit. In de memorie van toelichting is aangegeven dat de onderbouwing van eventuele strengere eisen moet liggen in milieu-aspecten van de desbetreffende inrichting en dat dergelijke milieuaspecten bij broeikasgasemissies geen rol spelen. Ter nadere toelichting merk ik het volgende op. Bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding zijn voor, of nopen tot, het treden buiten de bandbreedte van de toepasselijke BREF.10 Ik verwijs in dit verband naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat).11 Als voorbeelden van bijzondere omstandigheden zijn daar genoemd een (dreigende) overschrijding van milieukwaliteitsnormen, een locatiespecifieke cumulatie van milieuproblemen en prioritaire nationale milieudoelen. Bij broeikasgasemissies zullen de eerste twee gevallen zich niet snel voordoen. Dit houdt verband met de aard van de broeikasgasproblematiek en de mondiale schaal waarop de effecten daarvan zich doen gevoelen. Als het gaat om broeikasgasemissies kunnen prioritaire nationale milieudoelen een argument zijn om strengere eisen op te nemen dan uit BBT voortvloeit.

Genoemde leden vragen verder waarop de conclusie dat vervangende technische maatregelen niet in beeld zijn, is gebaseerd. In reactie hierop wil ik wijzen op het volgende. De IPPC-richtlijn en de Wet milieubeheer staan het op zich toe dat technische maatregelen worden voorgeschreven zowel ter vervanging van emissiegrenswaarden als in aanvulling daarop (artikel 9, derde lid, van de IPPC-richtlijn; artikel 8.12a van de Wet milieubeheer). Ook voor technische maatregelen geldt echter dat deze tenminste moeten zijn gebaseerd op BBT (artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn; artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer). Het is dus in principe mogelijk CCS als technische maatregel voor te schrijven, maar niet vanaf 2013.

In antwoord hierop wil ik opmerken dat een verbod alleen mogelijk is als de desbetreffende activiteit (maatschappelijk en/of vanuit milieuoogpunt) dermate ongewenst is dat deze integraal verboden zou moeten worden. Daar is hier geen sprake van, getuige bijvoorbeeld het feit dat er BREF’s zijn voor energiewinning met kolen. Daarbij maakt het geen verschil of het gaat om een nieuwe of een bestaande kolencentrale. Het uitwijken van nieuwe kolencentrales naar het buitenland behoort tot de mogelijkheden, het is investeerders immers vrij om een vergunning voor een kolencentrale aan te vragen waar zij dat willen. Bij de locatiekeuze voor een kolencentrale zullen naast de kosten voor CO₂-emissies echter ook nog andere (kosten)aspecten een rol spelen, zoals:

• • de beschikbaarheid van oppervlaktekoelwater;

• • de aanvoermogelijkheden van kolen in (diepzee)havens;

• • de aansluitmogelijkheden op een transportnet voor elektriciteit;

• • de nabijheid van gebruikers van elektriciteit;

• • de eventuele nabijheid van een CO₂-opslaglocatie.

Wat dat betreft kent Nederland een aantal zeer gunstige locaties voor de bouw van een kolencentrale, met name de Maasvlakte en de Eemshaven. Het kostenvoordeel van een haven + oppervlaktekoelwater wordt door ECN geschat op 3%-punt hoger netto-omzettingsrendement en 10% lagere brandstofkosten.8 Ter illustratie: dit voordeel weegt volgens ECN op tegen de kosten van maar liefst 25% biomassa-bijstook (bij de huidige prijs van emissierechten). Een investeerder zal het kostenvoordeel van de locatievoordelen in Nederland afwegen tegen de extra kosten die een kolencentrale hier zou moeten maken voor het reduceren van de CO₂-uitstoot conform het wetsvoorstel. Het is niet op voorhand te zeggen hoe deze afweging uitpakt. Overigens is het maar zeer de vraag of kolencentrales in andere EU-lidstaten met veel gejuich zullen worden ontvangen. In de landen om ons heen is reeds veel basislastvermogen aanwezig, veel meer nog dan in Nederland. Toevoeging van nog meer inflexibel basislastvermogen in de vorm van kolencentrales, zal het realiseren van de verplichtingen op het gebied van duurzame energie voor deze lidstaten bemoeilijken. Daarnaast dragen kolencentrales ook in andere landen aanzienlijk bij aan lokale luchtvervuiling.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de gekozen emissiedrempel, het huidige gemiddelde van 550 gram CO₂ per kWh, hoger ligt dan de gemiddelde uitstoot van moderne gascentrales en vragen of ik heb overwogen om te komen tot een meer gedifferentieerd tarief waarbij door de progressiviteit die hiermee in het stelsel ontstaat verdere emissiereductie wordt gestimuleerd.

Het is een terechte opmerking van deze leden dat de gekozen emissiedrempel van 550 g/kWh hoger ligt dan wat haalbaar is met een moderne gascentrale. Wanneer voor een lagere drempel – bijvoorbeeld van 350 à 375 g/kWh, het niveau van een moderne gascentrale – zou worden gekozen, zou het bereiken van de emissiedrempel tot meer milieueffect leiden, maar anderzijds zouden kolencentrales – zeker de bestaande – veel moeilijker aan deze drempel kunnen voldoen, tenzij door sluiting. Ik stel een aanpak voor waarbij een haalbaar doel wordt gesteld: het reduceren van emissies tot een bepaald niveau. Aangezien onderscheid tussen nieuwe en bestaande centrales op juridische gronden niet mogelijk lijkt, kan ik de emissiedrempel niet differentiëren en heb ik bij de hoogte van de emissiedrempel rekening gehouden met de emissiereductie die mogelijk is voor het merendeel van de bestaande centrales. Het bepalen van de hoogte van de drempel is uiteindelijk een politieke keuze.

Ik heb, zoals deze leden vragen, de mogelijkheid van een progressief stelsel onderzocht, maar ben tot de conclusie gekomen dat dit niet mogelijk is zonder de kolenbelasting flink te verhogen. Dat vind ik onwenselijk. Een progressief stelsel vereist in mijn optiek namelijk een systeem met meerdere drempels waarbij elke keer dat een drempel wordt bereikt maar een gedeeltelijke vrijstelling wordt gegeven. Een volledige vrijstelling kun je immers maar één keer geven. Indien bijvoorbeeld bij het huidige voorgestelde tarief van € 35 per ton kolen en de huidige emissiedrempel van 550 gram/kWh maar de helft van de vrijstelling wordt gegeven, is de prikkel om tot die drempel te komen nog maar half zo groot als nu, en daarmee onvoldoende om reductiemaatregelen zoals CCS rendabel te maken. Om tot een even grote prikkel te komen moet het tarief dan twee keer zo hoog worden.

De leden van de CDA-fractie vragen welk effect van het wetsvoorstel overblijft wanneer rekening gehouden wordt met het kolenconvenant en wanneer in plaats van de kolencentrales, waarvan de bouw niet zou doorgaan, alternatieve centrales zouden worden neergezet. Het wetsvoorstel richt zich op de periode vanaf 2013. Ook de ingeschatte effecten van het wetsvoorstel betreffen de periode ná 2013. Het kolenconvenant is dan al afgelopen. In het nieuwe convenant dat onlangs met de energiesector is afgesloten15 zijn geen concrete afspraken gemaakt over emissiereducties bij kolencentrales.

In het geval dat het reductiedoel van het kolenconvenant wordt gehaald, bedraagt de CO₂-reductie bij de bestaande kolencentrales jaarlijks 6 megaton in de periode 2008–2012. De benodigde reductie bij de bestaande kolencentrales om vanaf 2013 de emissiedrempel van het wetsvoorstel te behalen bedraagt 8 à 9 megaton. Ten opzichte van het kolenconvenant is de reductie-inspanning dus ten eerste in de tijd verlengd (van vóór 2013 naar ná 2013) en ten tweede geïntensiveerd, waarbij de extra benodigde reductie 2 à 3 megaton per jaar bedraagt. Daarbij is het goed om op te merken dat van het kolenconvenant géén blijvend, structureel effect uitgaat voor de periode na afloop van de convenantsperiode. Dit is een gevolg van het feit dat het kolenconvenant met name betrekking heeft op de brandstofinzet in de kolencentrales. Die is op elk gewenst moment te veranderen, zoals ook blijkt uit het feit dat de biomassa-bijstook in kolencentrales van jaar tot jaar sterk fluctueert en de laatste jaren sterk is gedaald.

De leden van de CDA-fractie zouden verder graag een nadere onderbouwing zien van het eerste kritiekpunt van de Raad van State: belastingwetgeving lijkt gebruikt te worden om een zodanige sanctie op te leggen dat een activiteit niet meer plaatsvindt. Een heffing van € 460 miljoen per jaar op bestaande kolencentrales kan aangevochten worden onder andere op grond van artikel 6 (straffen zonder remedie) van het EVRM en het eerste protocol (onteigening) van het EVRM. Zij vragen of ik de voorliggende wetgeving in overeenstemming acht met het EVRM en of ik bereid ben daar onafhankelijk advies over in te winnen.

Artikel 1 Eerste Protocol EVRM is primair bedoeld om natuurlijke en rechtspersonen het genot van hun eigendom te garanderen. De vraag of het opleggen van overheidsmaatregelen zonder financiële compensatie een ongeoorloofde inbreuk vormt op het eigendomsrecht, moet volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de Hoge Raad (HR) in een aantal stappen worden beantwoord. De eerste vraag is of de maatregel is aan te merken als a) ontneming of b) regulering van eigendom. Van ontneming is sprake als een overheidsmaatregel zodanige effecten heeft dat materieel kan worden gesproken van onteigening. Dit zal zich in het algemeen niet snel voordoen. Volgens mij heeft het wetsvoorstel niet een dergelijk vergaand effect; hier is nader op ingegaan in paragraaf 7 van de memorie van toelichting. Het gaat bij mijn wetsvoorstel om beperkingen (in het gebruik) van een industriële inrichting, die in het belang van het milieu worden opgelegd. Dit moet daarom worden aangemerkt als regulering van eigendom. Het is de overheid toegestaan de eigendom te reguleren uit hoofde van het algemeen belang. Hiervoor gelden drie eisen:

• 1. het optreden is gebaseerd op een wettelijke bepaling;

• 2. het gaat om zwaarwegende redenen van algemeen belang;

• 3. de maatregel is evenredig, d.w.z. er moet een «fair balance» zijn tussen de dwingende eisen van algemeen belang en het beschermen van het individuele belang.

Het spreekt voor zich dat mijn wetsvoorstel aan de eerste eis voldoet. Ook aan de overige twee eisen is naar mijn oordeel voldaan. Hieronder ga ik hier nader op in.

Volgens de leden van de SP-fractie voorzie ik ten gevolge van het wetsvoorstel een prijsstijging van € 0,01/kWh. Deze leden vragen wat het verwachte effect is van deze prijsstijging op de brandstofmix en op de gemiddelde prijs voor grijze stroom. De leden van de fractie van het CDA vragen hoe zeker het is dat het effect van mijn wetsvoorstel op de stroomprijs voor consumenten en bedrijfsleven beperkt is en of ik bereid ben dit extern te laten verifiëren.

Over de brandstofmix wil ik het volgende opmerken. In de memorie van toelichting heb ik de inschatting gemaakt dat 1250 MW nieuw kolenvermogen niet doorgaat, maar vervangen wordt door gasvermogen. Daarnaast verwacht ik dat mogelijk 1 à 2 bestaande kolencentrales versneld uit gebruik gaan, met een geschat gezamenlijk vermogen van rond de 1000 MW, en dat er voor circa 2500 MW aan nieuw kolenvermogen wordt gebouwd. Dit betekent per saldo een toename van het kolenvermogen van 1250 MW (= 2500 – 1250) en een toename van het gasvermogen van 1250 MW. De conclusie is dat de brandstofmix dus vrijwel gelijk blijft, met als winstpunt dat de inzet van kolen – als onderdeel van de brandstofmix – met minder CO₂-uitstoot gepaard gaat dan nu het geval is. Ik heb beoogd hiermee een redelijk voorstel te doen dat door veel partijen in het parlement aanvaard zou kunnen worden.

Voor de beantwoording van de vragen over de stroomprijs is het van belang om het volgende onderscheid te maken:

• • kosten voor de producent van kolenstroom;

• • de kosten voor de consument/afnemer van kolenstroom.

In principe zijn de kosten voor de consument gelijk aan de kosten van de producent vermeerderd met een winstmarge. De kostprijsstijging van € 0,01/kWh voor kolenstroom die ik in de memorie van toelichting had ingeschat, betreft de kostprijsstijging voor de producenten. De reden waarom ik voorzie dat de effecten voor de consument/afnemer beperkt zijn, is dat de producenten hun kostenstijging niet zullen doorberekenen aan de afnemers, omdat dit hun concurrentiepositie ten opzichte van gascentrales aantast. Dit is een gevolg van het feit dat in Nederland de gascentrales de «marginale» centrales zijn (de centrales die bij een piek in de vraag zullen worden bij geschakeld) en als zodanig de marktprijs van elektriciteit bepalen. Dit is een algemeen bekend verschijnsel, dat bijvoorbeeld ook wordt benoemd in het rapport Fact Finding Kernenergie van ECN18 (om te bepalen welke prijs kerncentrales voor hun stroom kunnen vragen) en in de ECN-notitie «Vragen over nieuwe kolencentrales»19.

Het feit dat kolencentrales hun kostenstijging niet kunnen doorberekenen, is overigens geen reden om medelijden met de exploitanten van kolencentrales te hebben: de productiekosten van kolenstroom zijn namelijk veel lager dan die van gasstroom. Juist omdat in Nederland gascentrales de prijs van elektriciteit bepalen, zijn de winstmarges van kolencentrales in Nederland relatief hoger dan in andere landen. Gevoegd bij de voordelen op het gebied van kolenaanvoer en koelwater, verklaart dit ook waarom exploitanten nieuwe kolencentrales juist graag in Nederland bouwen, in plaats van in bijvoorbeeld Duitsland. In de eerder aangehaalde notitie van het ECN staat het als volgt verwoord:

«De groothandelsprijs [van stroom] voor Nederland ligt momenteel hoger dan in Duitsland. Dit wordt vooral veroorzaakt door het relatief grote aandeel van aardgas in de Nederlandse elektriciteitsproductie en de invloed die de prijs van aardgas heeft op de elektriciteitsprijs. Vooral in de piekuren zijn de marktprijzen in Nederland relatief hoog. Basislast productie door een kolencentrale in Nederland levert daarom een hogere opbrengst op dan productie door een soortgelijke kolencentrale in Duitsland.»

Aangezien in diverse openbare studies reeds is aangetoond dat de gascentrales de prijs van stroom bepalen en dat de productiekosten van kolenstroom lager zijn dan die van gasstroom, acht ik mijn stelling dat het effect van mijn wetsvoorstel op de prijs van stroom voor afnemers beperkt is, voldoende onderbouwd. De nadere externe verificatie waar de leden van de CDA-fractie om vragen acht ik om die reden overbodig.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen met betrekking tot de huidige belastingplichtigen van de kolenbelasting. Deze leden willen weten waarom er niet voor is gekozen de huidige belastingplichtigen uit te zonderen van de tariefverhoging van de kolenbelasting, ook omdat voor sommige van hen geen alternatief bestaat voor het kolengebruik; het doel van het wetsvoorstel richt zich immers op de kolencentrales. Hoe verhoudt de verwachte beperking in het gebruik van kolen door de groep huidige belastingplichtigen zich tot de verwachte beperking door de energiecentrales, zo vragen deze leden.

De kolenbelasting wordt geheven ter zake van de uitslag en de invoer van kolen. Hiervoor geldt een tarief dat uit oogpunt van rechtsgelijkheid onafhankelijk is van wie de kolen uitslaat dan wel invoert. Gelijke gevallen moeten immers gelijk behandeld worden. Dit heeft tot gevolg dat de tariefsverhoging voor alle belastingplichtigen geldt. Daarnaast is het de vraag of een tariefsverhoging voor deze groep per se ongewenst is vanuit het oogpunt van «de vervuiler betaalt». Dit principe van «de vervuiler betaalt» staat los van de vraag of er voor de verbruiker een alternatief voor de kolenstook bestaat. Overigens komt de huidige kolenbelasting van € 13,42 per ton kolen omgerekend neer op een belasting van ongeveer € 5 per ton CO₂. Dit is laag in verhouding tot bijvoorbeeld de kosten van emissierechten binnen het ETS. Bij de voorgestelde verhoging van de kolenbelasting tot € 35 per ton kolen wordt het tarief omgerekend € 12 à € 13 per ton CO₂; ook dat is nog steeds weinig.

De huidige groep belastingplichtigen bestaat voor een belangrijk deel uit handelaren in kolen. De verwachte beperking van het kolengebruik door de eindverbruikers van de kolen (bijvoorbeeld grasdrogerijen en stoomtreindiensten) als gevolg van het wetsvoorstel, is in verhouding tot de verwachte beperking bij de kolencentrales laag. Dit komt vooral doordat zij in verhouding tot de kolencentrales maar heel weinig kolen gebruiken. In de memorie van toelichting (voetnoot 2 op blz. 8) heb ik aangegeven dat de huidige belastingopbrengst van de kolenbelasting vóór teruggaaf van de belasting ca. € 2 mln euro per jaar bedraagt, dat komt overeen met 150 000 ton kolen per jaar. De bestaande kolencentrales gebruiken elk rond de één miljoen ton kolen per jaar.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom er is gekozen voor 2011 als referentiejaar, terwijl in 2012 het nieuwe ETS wordt ingevoerd. (Ik wijs er overigens op dat deze laatste opmerking niet correct is: de nieuwe budgetperiode gaat in 2013 in). Deze leden vragen of het niet meer voor de hand ligt om een later jaar als referentiejaar te kiezen, omdat door de overgang van het oude naar het nieuwe ETS de prijs in het referentiejaar waarschijnlijk lager ligt dan bij inwerkingtreding van de wet. De kolenbelasting voor kolencentrales kan dan – doordat de prijs van emissierechten tegen die tijd gestegen is – inmiddels alweer overbodig zijn, zo stellen deze leden.

In reactie hierop wil ik opmerken dat ik niet verwacht dat dit risico zich daadwerkelijk zal voordoen. Omdat overgebleven rechten uit de huidige budgetperiode (2008–2012) mogen worden meegenomen naar de volgende handelsperiode (2013–2020) en hun waarde dus niet verliezen aan het eind van de handelsperiode, worden door experts geen grote prijsstijgingen verwacht bij de overgang van de huidige budgetperiode (2008–2012) in het ETS naar de nieuwe budgetperiode (2013–2020). Bedrijven die vóór 2012 handelen in emissierechten, zullen namelijk al anticiperen op de prijs van emissierechten vanaf 2013. Ook voor de huidige prijs van emissierechten (2008) werd twee jaar eerder, in 2006, een goede indicatie gevonden op de CO₂-futuresmarkt.

De leden van de PvdA-fractie delen de opvatting van de Raad van State dat de voorgestelde inwerkingtredingsbepaling overbodig is en via een andere weg, met een variabel belastingtarief, bereikt zou kunnen worden. Volgens deze leden is mijn argument dat met de datum van 2013 een goede aansluiting wordt gevonden bij het kolenconvenant en het benchmarkconvenant te weinig inhoudelijk om de kritiek van de Raad van State weg te nemen.

In verduidelijking hierop wil ik graag het volgende opmerken. De geclausuleerde inwerkingtreding die ik beoog, bestaat uit twee elementen, waaraan beide moet zijn voldaan:

• • de datum: de belastingmaatregel gaat per 1 januari 2013 in;

• • een inhoudelijke voorwaarde: de belastingmaatregel gaat pas in als de gemiddelde prijs van een emissierecht in 2011 lager was dan 50 euro per ton CO₂.

De reden voor het opnemen van het eerste element is dat anders strijdigheid met o.a. het kolenconvenant ontstaat, dat per 1 januari 2013 afloopt; de reden voor het opnemen van het tweede element is dat bij een prijs van een emissierecht hoger dan 50 euro per ton CO₂ het ETS zelfstandig het door mij beoogde effect van emissiereductie bij kolencentrales oplevert.

In mijn oorspronkelijke wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 2) had ik daarbij een technische fout gemaakt, waardoor de clausulering niet uitviel zoals ik beoogde, en mijn wet een «fantoomwet» werd, zoals de Raad van State terecht opmerkte. Deze foutief geclausuleerde inwerkingtredingsbepaling werd door de Raad van State (logischerwijs) ontraden. Deze fout heb ik inmiddels gerepareerd bij nota van wijziging (Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 5).

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of er – nu de inwerkingtreding afhankelijk wordt gemaakt van de gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht in 2011 – mutatis mutandis niet ook een regeling zou moeten zijn voor het geval deze prijs in een later jaar weer boven de gestelde prijs (van € 50 per ton CO₂) uitkomt. Ook vragen zij waarom er niet voor is gekozen om de wet alsnog in werking te laten treden als deze prijs op het ijkmoment boven de gestelde grens ligt (en de wet dus niet in werking treedt) maar op een later moment eronder.

In onderstaande tabel heb ik de vier mogelijke scenario’s geschetst met betrekking tot de prijs van emissierechten in 2011 en 2013. De vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie hebben feitelijk betrekking op de scenario’s 1 en 4. In het eerste scenario treedt het verhoogde tarief van de kolenbelasting en de emissiedrempel wel in werking, in het vierde scenario niet.

Inmiddels zijn de Europese onderhandelingen over de derde handelsperiode van het ETS afgerond. Ik heb geen aanwijzingen dat de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel van invloed is geweest op het onderhandelingsproces over de Europese ETS-richtlijn. Wel weten we dat de ETS-prijs tot 2020 waarschijnlijk rond de € 20 per ton zal fluctueren. Dat betekent dat aanvullend nationaal beleid nodig blijft tot het ETS is aangescherpt. € 20 per ton is onvoldoende om groene innovatie en technieken als CCS van de grond te krijgen.

Verder wil ik er hierbij nogmaals op wijzen dat in het coalitieakkoord – waarvan de fractie van het CDA medeondertekenaar is – niet alleen is afgesproken dat de broeikasgasuitstoot van Nederland in 2020 30% lager is dan in 1990, maar ook dat de Nederlandse energievoorziening grote stappen zet in de richting van één van de duurzaamste energievoorzieningen in Europa. In dat licht bevreemdt het mij dat de leden van deze fractie vragen naar de milieuwinst van het verminderen van de CO₂-uitstoot van kolencentrales in Nederland, aangezien daardoor niet alleen de uitstoot van CO₂ en luchtvervuilende stoffen zoals fijn stof, NO_x en SO₂ in Nederland afneemt, maar ook de Nederlandse energievoorziening duurzamer en efficiënter wordt. Bovendien worden duurzamere alternatieven voor kolencentrales relatief goedkoper. Voor wat betreft het risico dat kolencentrales niet in Nederland maar in Duitsland worden gebouwd, wil ik verwijzen naar de paragraaf «Huidig CO₂-beleid op het gebied van kolencentrales», waar ik reeds nader ben ingegaan op dit vraagstuk.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat nut en noodzaak van dit initiatiefvoorstel op losse schroeven zijn komen te staan, doordat twee (en misschien nog meer) van de initieel geplande kolencentrales uiteindelijk niet zullen worden gebouwd. De noodzaak van dit wetsvoorstel om via een additionele maatregel de CO₂-uitstoot te beperken, is daarmee wellicht voor een overgroot deel door de actualiteit achterhaald, zo opperen deze leden. In reactie hierop wil ik opmerken dat het mij zeer verheugt dat de leden van de PvdA-fractie geen inhoudelijke bezwaren hebben tegen mijn wetsvoorstel, maar alleen twijfels of het wetsvoorstel nog nodig is nu een aantal nieuwbouwplannen niet doorgaan.

Inmiddels zijn er vier vergunningen verstrekt voor de bouw van nieuwe kolencentrales. In drie gevallen is de bouw van de kolencentrales ook daadwerkelijk begonnen. Het gaat daarbij om een nieuwe kolencentrale van RWE/Essent in de Eemshaven en om twee nieuwe kolencentrales van respectievelijk Electrabel en EON op de Maasvlakte. Daarnaast is er ook al een vergunning verstrekt aan NUON voor de bouw van nog een nieuwe kolencentrale in de Eemshaven, maar hier gaat het om een zogenaamde multifuel centrale. NUON is begonnen met de bouw van het gasgedeelte en heeft de bouw van het kolendeel uitgesteld. Vooralsnog gaat het in dit geval om uitstel en niet om afstel. De vergunning is verstrekt en het is dus mogelijk dat NUON het kolendeel alsnog gaat bouwen.

Recent zijn twee nieuwe plannen voor kolencentrales bekend geworden. Het Belgische bedrijf Cgen is voornemens om twee nieuwe kolencentrales te bouwen in Nederland. Naar verwachting worden hiervoor binnen nu en een jaar de vergunningaanvragen ingediend.

Ik constateer dus dat het onderhavige wetsvoorstel nog steeds actueel is. Nut en noodzaak staan daarmee wat mij betreft buiten kijf.

Verder wil ik opmerken dat mijn wetsvoorstel als extra voordeel heeft dat het zich niet alleen richt op nieuwe kolencentrales, maar ook op de bestaande kolencentrales. Het draagt substantieel bij aan het bereiken van de doelen in het coalitieakkoord: vermindering van de broeikasgasuitstoot, het besparen van energie en een verduurzaming van de energievoorziening.

Investeren in een groene energievoorziening is niet alleen goed voor het milieu, het levert ook nieuwe banen en economische kansen op. Ik hoop dan ook dat mijn voorstel op de steun van de leden van de fractie van de PvdA (en de leden van andere fracties) kan rekenen.