Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 22 april 2009 en het nader rapport d.d. 29 april 2009, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 15 april 2009, no. 09.001053, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de vierde nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Invorderingswet 1990 en enkele andere wetten (vervanging g-rekeningenstelsel door een depotstelsel, tijdelijke verlaging van het MKB-tarief van de vennootschapsbelasting en herstel van enkele omissies), met toelichting.
In de vierde nota van wijziging zijn de fiscale maatregelen opgenomen die voortvloeien uit het aanvullend beleidsakkoord Werken aan toekomst (Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24H) en wettelijke grondslag behoeven. De Raad maakt opmerkingen over het meeliften en de vliegbelasting. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel tot Wijziging van de Invorderingswet 1990 (vervanging g-rekeningenstelsel door een depotstelsel) (Kamerstukken II 2007/08, 31 301), zoals nadien aangevuld bij nota’s van wijziging, dient te worden gesplitst en de verlaging van de vliegbelasting tot 0% aan een termijn dient te worden gebonden.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 april 2009, no. 09.001053, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 22 april 2009, no. W06.09.0124/III, bied ik U hierbij aan.
Het kabinet is de Raad erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Meeliften
Op 6 april 2009 is de Vierde nota van wijziging op het op 5 december 2007 ingediende voorstel tot Wijziging van de Invorderingswet 1990 (vervanging g-rekeningenstelsel door een depotstelsel) (Kamerstukken II 2007/08, 31 301) door de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen. Deze nota van wijziging bevat onder meer enkele fiscale voorstellen uit het aanvullend beleidsakkoord Werken aan toekomst van het kabinet en doet het opschrift van het wetsvoorstel1 luiden Fiscaal stimuleringspakket en overige fiscale maatregelen.
De Vaste commissie voor Financiën heeft in de procedurevergadering van 8 april 2009 besloten dat de Staatssecretaris van Financiën zal worden verzocht de vierde nota van wijziging en de door hem tijdens het vragenuurtje van 7 april 2009 aangekondigde vijfde nota van wijziging voor een spoedadvies aan de Raad van State voor te leggen.
Op 15 april 2009 is de nota van wijziging aan de Raad ter advisering aangeboden.
De Raad is van oordeel dat deze gang van zaken afbreuk doet aan een ordelijk adviserings- en wetgevingsproces, nu voor een op zich zelf staand pakket van fiscale stimuleringsmaatregelen wordt meegelift met een toevallig aanhangig zijnd wetsvoorstel van geheel andere aard en bovendien dit op zich zelf staande pakket van wettelijke maatregelen eerst na een verzoek van de Vaste commissie voor Financiën ter advisering aan de Raad is aangeboden.
Indien de regering in een ingediend wetsvoorstel ingrijpende wijzigingen aanbrengt die niet het gevolg zijn van het advies van de Raad, dient de Raad voor de indiening bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal over deze wijzigingen te worden gehoord. Van zodanig ingrijpende wijzigingen is bij deze vierde nota van wijziging sprake, hetgeen door de wijziging van het opschrift van het wetsvoorstel nog wordt benadrukt.
Dringende redenen kunnen zich tegen het aanbieden van het voorstel ter advisering verzetten. In de toelichting wordt de geschetste handelwijze gemotiveerd door te stellen dat «gezien het begunstigende karakter van de voorgestelde maatregelen, het belang van een snelle doorwerking van de maatregelen in de economie en van duidelijkheid over de strekking van de voorgestelde maatregelen voor de belastingplichtigen en ook voor beide Kamers der Staten-Generaal voor het instrument van de nota van wijziging is gekozen. Met deze voortvarende aanpak tracht het kabinet optimale snelheid in het wetgevingsproces te bewerkstelligen, waardoor de ontvangers van de stimuleringsmaatregelen zo snel mogelijk duidelijkheid geboden kan worden. Daarbij wordt het oorspronkelijke voorstel van wet weliswaar ingrijpend gewijzigd, maar zijn de voorgestelde wijzigingen ieder voor zich niet ingrijpend. Het betreft namelijk de uitbouw van twee bestaande instrumenten en een tariefsverlaging naar nul.» Deze motivering is ontoereikend om de gekozen handelwijze in plaats van een regelmatige indiening van een wetsvoorstel inzake het fiscaal stimuleringspakket te rechtvaardigen. Het bijeenbrengen van maatregelen van uiteenlopende aard in een wetsvoorstel, zoals plaatsvindt bij meeliften, legt druk op de besluitvorming. Deze druk zou alleen aanvaardbaar zijn geweest indien de samenhang van de verschillende maatregelen mede het karakter van het wetsvoorstel bepaalt, zoals bij een belastingplan het geval is. Ten aanzien van het fiscaal stimuleringspakket is niet aan deze voorwaarde voldaan. Evenmin vormt de genoemde voortvarende aanpak een dringende reden die zich tegen het aanbieden van het voorstel ter advisering verzet, aangezien het adviseringstraject snel kan worden doorlopen, zoals in de afgelopen periode meermalen is gebleken.
Deze kanttekeningen gelden evenzeer voor een aantal van de in de eerste drie nota’s van wijziging opgenomen maatregelen. Deze nota’s zijn niet aan de Raad ter advisering aangeboden. Het herstel van kennelijke omissies en fouten waarvan de inwerkingtreding niet dringend geboden is, kan plaats vinden bij opneming in de jaarlijkse cyclus van de wetsvoorstellen inzake overige fiscale maatregelen en fiscaal onderhoud.
De Raad adviseert het voorstel van wet te splitsen in drie onderdelen: het voorstel van wet inzake de vervanging van het g-rekeningenstelsel door een depotstelsel, het voorstel van wet inzake het fiscaal stimuleringspakket met inbegrip van de tijdelijke wijziging van het vennootschapsbelastingtarief en het snel noodzakelijke herstel van fouten, alsmede de maatregelen die passen in een voorstel van wet inzake overige fiscale maatregelen of in een fiscale onderhoudswet en in deze wetten van 2010 kunnen worden opgenomen.
1. Meeliften
De Raad merkt in zijn advies op dat het meeliften van het fiscaal stimuleringspakket afbreuk doet aan een ordentelijk wetgevingsproces, nu gebruik gemaakt wordt van een toevallig aanhangig zijnd wetsvoorstel van geheel andere aard. In de kern geeft de Raad aan dat meeliften met wetsvoorstellen druk op de besluitvorming legt, die alleen aanvaardbaar is indien de samenhang van de verschillende maatregelen mede het karakter van het wetsvoorstel bepaalt.
Het kabinet wil voorop stellen, dat het met de Raad van mening is dat met het gebruik van het instrument van de nota van wijziging een zekere terughoudendheid in acht moet worden genomen. Ook ondersteunt het kabinet het betoog van de Raad dat ten behoeve van het ordentelijk uitvoeren van de wetgevende taak door de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal druk op de besluitvorming normaliter vermeden zou moeten worden. In dat opzicht steunt het kabinet het standpunt van de Raad ten volle. Het is nu juist de bijzonderheid van de situatie waardoor het kabinet zich gedwongen voelde te kiezen voor deze werkwijze. Zoals in de toelichting op de vierde nota van wijziging en ook in het advies van de Raad is opgemerkt, heeft het kabinet het in dit specifieke geval noodzakelijk geacht gebruik te maken van het instrument van de nota van wijziging. In de eerste plaats gaat het om fiscale maatregelen die beogen de economie zo spoedig mogelijk te stimuleren. Hierbij moet het bijzondere karakter van de situatie en de intensiteit van de huidige economische crisis niet buiten beschouwing gelaten worden. Het stimulerende effect op de economie kan geen vertraging dulden en belastingplichtigen dient in dat kader zo snel mogelijk zekerheid geboden te worden over de aard van de stimulering, zodat zij daar ook gebruik van kunnen maken. In de tweede plaats gaat de Raad in zijn advies voorbij aan de aard van de drie fiscale maatregelen, namelijk hun begunstigende werking. Bovendien wordt opgemerkt, dat het kabinet over de achtergrond en de keuzes van het stimuleringspakket uitgebreid met de Tweede Kamer van gedachten heeft gewisseld in een plenair debat op 26 maart 2009. Voorts acht het kabinet duidelijkheid over de strekking van de voorgestelde maatregelen voor parlement en belastingplichtigen van het allergrootste belang. Het is zich ervan bewust dat met het in wetgeving omzetten van de fiscale stimuleringsmaatregelen in zoverre een spanningsveld wordt betreden dat enerzijds het stimuleringspakket maatregelen bevat die deels met terugwerkende kracht in werking zouden moeten treden en waarmee een snelle bekendheid bij belastingplichtigen gediend is, terwijl anderzijds beide Kamers der Staten-Generaal ten volle hun wetgevende taak moeten kunnen uitoefenen. Het kabinet heeft de ogen voor dit spanningsveld niet willen sluiten en juist om deze spanning op te heffen bij het omzetten van de voorstellen in wetgeving getracht de grootst mogelijke voortvarendheid aan de dag te leggen. Ook de Tweede Kamer voert ten volle haar wetgevende taken uit en heeft besloten naar aanleiding van het indienen van de vierde nota van wijziging een verslag uit te brengen waarop het kabinet op korte termijn zal reageren.
De Raad vindt de motivering waarmee het kabinet zijn keuze onderbouwt, ontoereikend. De Raad licht evenwel niet toe waarom hij deze motivering ontoereikend acht. Daarbij brengt het kabinet nog eens in herinnering, dat de voorgestelde wijzigingen ieder voor zich niet ingrijpend zijn, maar de uitbouw van twee bestaande instrumenten en een tariefsverlaging naar nul betreffen. Mede gelet op de situatie waarin de Nederlandse economie zich bevindt, op het hierboven geschetste begunstigende karakter van de drie maatregelen en op het feit dat over de keuzes van het kabinet reeds eerder een plenair debat met de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden, heeft het kabinet gemeend dat een snelle besluitvorming in dit uitzonderlijke geval aanvaardbaar moet worden geacht. Voorts hecht het kabinet eraan op te merken, dat bij de vormgeving van de vierde nota van wijziging juist terdege aandacht is besteed aan de samenhang van de verschillende maatregelen. Zo is ervoor gekozen de fiscale maatregelen binnen het raamwerk van (in behandeling zijnde) fiscale wetgeving aan de Kamer aan te bieden en bijvoorbeeld niet in een (in behandeling zijnde, dan wel nieuw voor te stellen) wettelijk raamwerk waarin ook niet-fiscale maatregelen zijn opgenomen.
Eveneens heeft het kabinet zich zoals reeds eerder opgemerkt juist vanwege de samenhang beperkt tot de maatregelen die op zeer korte termijn en deels met terugwerkende kracht in werking dienen te treden. De overige fiscale maatregelen uit het stimuleringspakket worden in andere wetsvoorstellen opgenomen, zoals het Belastingplan 2010. Op deze wijze is aandacht geschonken aan de samenhang van de verschillende maatregelen en heeft het kabinet getracht de druk op de besluitvorming juist tot een minimum te beperken. De Raad heeft deze overwegingen van het kabinet, die grotendeels ook terug te vinden zijn in de toelichting op de vierde nota van wijziging, niet in zijn advies betrokken.
Het splitsen van het voorstel van wet in drie onderdelen zou grote afbreuk doen aan de voortvarendheid waarmee het kabinet heeft willen handelen, terwijl een dergelijk splitsen naar de mening van het kabinet in dit stadium een ordentelijk wetgevingsproces in het geheel niet ten goede zou komen. Het kabinet heeft dit deel van het advies van de Raad om deze redenen dan ook niet overgenomen.
2. Vliegbelasting
Het voorgestelde fiscale stimuleringspakket werkt voorstellen uit die in het aanvullend beleidsakkoord van het kabinet zijn opgenomen. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft op 25 en 26 maart 2009 over dit aanvullend beleidsakkoord beraadslaagd. De Raad beschouwt de uitkomsten van die beraadslaging in dit verband als een gegeven; het advies heeft betrekking op de voorstellen als zodanig.
Het aanvullend beleidsakkoord heeft betrekking op tijdelijke stimuleringsmaatregelen. De Raad behoudt zich voor bij het Belastingplan 2010 terug te komen op de voorstellen voor zover zij een structureel karakter hebben. Dit geldt in het bijzonder de beëindiging van de vliegbelasting. De Raad merkt reeds nu op, dat twijfel bestaat of de in de toelichting opgenomen motivering voor de beëindiging van de belasting toereikend is in het licht van de motivering die is gegeven bij gelegenheid van de invoering van de vliegbelasting.
Adressant en beoogde effecten stimuleringsmaatregel
In de toelichting wordt de adressant van de tijdelijke stimuleringsmaatregel niet aangegeven. Enkel wordt gesteld dat de luchtvaartsector momenteel sterk de gevolgen van de economische crisis ondervindt, na eerder al geconfronteerd te zijn met sterk wisselende brandstofprijzen en voor de sector ongunstige koersontwikkelingen.
De vliegbelasting wordt van de exploitant van de luchthaven geheven ter zake van het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven (artikelen 73 en 74 Wet belastingen op milieugrondslag). Een luchtvaartmaatschappij is echter gehouden tot betaling van de vliegbelasting die de exploitant van de luchthaven bij haar in rekening brengt, voor zover deze belasting door de exploitant van de luchthaven is verschuldigd ter zake van de door die luchtvaartmaatschappij vervoerde passagiers (artikel 79, derde lid, Wet belastingen op milieugrondslag). Uiteindelijk wordt de vliegbelasting door de passagier gedragen, aangezien deze belasting aan hem pleegt te worden doorbelast. Door de indirecte effecten wordt de beoordeling van deze stimuleringsmaatregel bemoeilijkt. Alsnog zal in een toelichting aandacht gegeven dienen te worden aan de adressant van de maatregel en zullen de beoogde effecten van de stimuleringsmaatregel dienen te worden omschreven.
Voorgesteld wordt het tarief van de vliegbelasting te verlagen tot 0% zonder een termijn te stellen aan deze verlaging. Het aanvullend beleidsakkoord richt zich op tijdelijke stimuleringsmaatregelen. In dat licht dient aan de tariefsverlaging tot 0% ook een tijdelijk karakter te worden gegeven, zoals het geval is met de twee andere fiscale maatregelen die een wettelijke grondslag behoeven (artikelen IICA en IIJ van het voorstel).
De verlaging van het tarief van de vliegbelasting wordt afhankelijk gesteld van de inzet van de Luchthaven Schiphol N.V. inzake kostenstructurering. In de toelichting is niet aangegeven wat hieronder valt, noch welke concrete eisen aan de vennootschap zijn gesteld. In een nadere toelichting zal alsnog duidelijkheid op dit punt dienen te worden verschaft.
De verlaging van het tarief geldt ook voor de andere exploitanten van luchthavens dan de Luchthaven Schiphol N.V. Deze exploitanten zijn, gelet op de gestelde voorwaarde, aldus afhankelijk van de inzet van die vennootschap met betrekking tot de kostenstructuur. Voor een stimuleringsmaatregel die algemeen geldt, vergt dit een nadere motivering.
De Raad merkt in dit kader op, dat het voorstel inzake de vliegbelasting beperkt is tot de tariefsmaatregel en niet ziet op de administratieve verplichtingen en aangifteplicht voor deze belasting. In de toelichting wordt gesteld dat de tariefsverlaging tot 0% een administratieve lastenvermindering van € 1 mln zal opleveren. Dit zal nader toegelicht dienen te worden nu de verplichtingen als zodanig niet verminderen.
De Raad adviseert het voorstel nader te wijzigen met een termijn voor de verlaging van het tarief van de vliegbelasting en daarbij de toelichting op de hiervoor aangeduide punten aan te vullen.
2. Vliegbelasting
Adressant en beoogde effecten stimuleringsmaatregel
De Raad adviseert om in een toelichting aandacht te geven aan de adressant van de verlaging van de tarieven van de vliegbelasting naar nul en om de beoogde effecten van deze stimuleringsmaatregel te omschrijven. Ik geef daaraan graag gevolg.
De adressanten van de maatregel zijn zowel de vijf Nederlandse luchthavens die belastingplichtig zijn voor de vliegbelasting, als de betrokken luchtvaartmaatschappijen en ondernemers in de reissector. Het op nul stellen van de tarieven van de vliegbelasting werkt rechtstreeks door als een verlaging van het prijsniveau van deze ondernemers. Daarmee kunnen zij hun diensten goedkoper aan consumenten aanbieden, hetgeen de bedrijfsactiviteiten kan stimuleren. De maatregel is dus gericht op ondernemers in de reis- en luchtvaartsector, die sterk de gevolgen van de economische crisis ondervinden. Voor consumenten die gebruik maken van de diensten van deze ondernemers kan de maatregel uiteraard leiden tot een prijsvoordeel.
Wat betreft de beoogde effecten kan worden voortgebouwd op het bij de behandeling van het Belastingplan 2008 met de Tweede Kamer gedeelde effectenonderzoek van Significance uit 2007 en de second opinion die het CPB in 2007 maakte bij deze studie. Voor de gekozen variant van de vliegbelasting was sprake van een modelmatig voor 2011 berekende vraaguitval op Schiphol van zo’n 8 à 10%. Op basis van de internationaal gebruikte kengetallen was daarmee het kortetermijneffect op de werkgelegenheid zo’n 5 000 arbeidsplaatsen op en nabij de luchthaven. Voor de regionale luchthavens was sprake van een verwachte vraaguitval van zo’n 11 à 13%. Bij het op nul stellen van de tarieven is modelmatig te verwachten dat bij overigens gelijkblijvende omstandigheden de omgekeerde effecten zich zouden voordoen. Daarbij wordt voor ondernemers in de Nederlandse luchtvaart- en reissector een prijsverhogende factor weggenomen die in een tijd van alom teruglopende passagiers- en vrachtvolumes de bedrijfsresultaten verder onder druk kan zetten, terwijl deze factor geen rol speelt bij de bedrijfsvoering van vergelijkbare ondernemingen in de ons omringende landen.
De Raad adviseert om de maatregel inzake het op nul stellen van de tarieven van de vliegbelasting een tijdelijk karakter te geven. Gelet op het feit dat de afschaffing van de belasting in het kader van het Belastingplan 2010 aan de orde zal komen, is aan dit advies geen gehoor gegeven. Ik wijs er daarbij op dat de Raad ook aangeeft zich voor te behouden om bij het Belastingplan 2010 terug te komen op de voorstellen voor zover zij een structureel karakter hebben, hetgeen in het bijzonder geldt voor de beëindiging van de vliegbelasting.
De Raad adviseert verder de concrete eisen toe te lichten die aan luchthaven Schiphol worden gesteld, alsmede de positie daarbij van andere exploitanten van luchthavens dan Schiphol, die afhankelijk zijn van de inzet van Schiphol.
De luchthaven Schiphol heeft inmiddels aangegeven dat in 2009 een aantal maatregelen wordt doorgevoerd dat resulteert in een verwachte kostenreductie van zo’n € 44 miljoen op jaarbasis. Daarbij heeft de luchthaven aangegeven geen kans te zien de volledige kostenreductie al in 2009 te vertalen in aanvullende tariefsverlagingen, gezien de daling van de inkomsten van de luchthaven als gevolg van de afgenomen vraag in zowel het passagiers- als het luchtvrachtsegment. Het kabinet gaat er vanuit met luchthaven Schiphol de afspraak te kunnen maken om de kostenstructurering verder tot uitdrukking te brengen in de luchthaventarieven, zodra daarvoor bedrijfseconomisch weer ruimte bestaat. Alsdan zou naar het oordeel van het kabinet in voldoende mate worden voldaan aan de voorwaarde van verdere kostenstructurering om de vliegbelasting per 1 juli 2009 op nul te kunnen stellen.
De voorwaarde van kostenstructurering is alleen gesteld voor de luchthaven Schiphol. Naar het oordeel van het kabinet is het niet opportuun vergelijkbare eisen te stellen voor de regionale luchthavens in Nederland. Hoewel er van de regionale luchthavens dus geen inzet op dit punt wordt gevraagd, geldt de voorgestelde verlaging naar nul van de tarieven van de vliegbelasting mede voor deze luchthavens. Daar staat tegenover dat de exploitanten van deze luchthavens voor de verlaging van de tarieven van de vliegbelasting dus afhankelijk zijn van het resultaat van het overleg met de luchthaven Schiphol.
De Raad adviseert voorts om de in de toelichting bij de vierde nota van wijziging gestelde administratieve lastenverlichting van € 1 miljoen toe te lichten, nu het voorstel niet ziet op de administratieve verplichtingen en de aangifteplicht van de vliegbelasting. Dit punt kan als volgt worden toegelicht.
De exploitanten van vijf Nederlandse luchthavens zijn belastingplichtig voor de vliegbelasting. Zij voldoen de verschuldigde vliegbelasting op aangifte. Ook wanneer de belasting op nihil staat blijven ze formeel verplicht aangifte te doen, al behoeft er bij de aangifte geen belasting meer te worden betaald. De Belastingdienst acht het echter niet nodig dat zij in die situatie daadwerkelijk aan de aangifteplicht blijven voldoen. Het gaat te ver om van deze zeer beperkte groep bij de Belastingdienst bekende belastingplichtigen te verlangen dat zij nihilaangiftes zonder enige fiscale implicatie indienen. Met de betrokken exploitanten zal daarom worden afgesproken dat zij voor de periode dat de tarieven van de vliegbelasting op nul zijn gesteld niet behoeven te voldoen aan de aangifteplicht en de administratieve verplichtingen van de vliegbelasting. Met het op nul stellen van de tarieven vervallen dus ook de met de vliegbelasting samenhangende administratieve lasten van circa € 1 miljoen.
3. Overige kanttekeningen
a. Bestaande woonhuizen
Het voorgestelde artikel 3.45, vijfde lid, Wet inkomstenbelasting 2001 ziet op bestaande woonhuizen. Niet is bepaald aan welke voorwaarden dient te worden voldaan om te kunnen spreken van bestaand woonhuis, noch welke peildatum voor de bepaling of sprake is van een bestaand woonhuis wordt aangehouden.
De Raad adviseert het voorstel op deze punten nader te wijzigen.
b. Europese Gemeenschap
De Raad adviseert in een nota van verbetering in artikel IID, onderdeel B, tweede lid, van het voorstel «Europese gemeenschap» twee maal te vervangen door: Europese Gemeenschap.
3. Overige kanttekeningen
De Raad adviseert de uitbreiding van de energie-investeringsaftrek aan te vullen met een definitie van «bestaand woonhuis». Het wetsvoorstel is op dit punt verduidelijkt bij de vijfde nota van wijziging. Het bij vierde nota van wijziging toegevoegde vijfde lid is aangevuld met een definitie van bestaand woonhuis, namelijk «een woonhuis dat gereed is en geschikt is voor gebruik». Hiermee wordt aangesloten bij de terminologie in de Woningwet en worden woonhuizen die nog in de bouwfase verkeren uitgesloten van de uitbreiding van de energie-investeringsaftrek. Of sprake is van een bestaand woonhuis wordt beoordeeld op het tijdstip van investeren zoals gedefinieerd in artikel 3.43, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001.
Met betrekking tot de redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft in zijn advies, merk ik op dat deze is opgenomen in de vijfde nota van wijziging bij het bovenvermeld wetsvoorstel.
Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het nader rapport op de vierde nota van wijziging aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.