30 491
Voorstel van wet van het lid Timmer tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht met betrekking tot rechtsmacht en strafmaat ter zake van internationale kinderontvoering

nr. 5
VERSLAG

De vaste commissie voor Justitie1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de indiener de gestelde vragen tijdig zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

– Algemeen 1

– Voorkomen van internationale kinderontvoering 4

– Voorstel 4

Algemeen

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel van de indiener en het bijbehorende kritische advies van de Raad van State. Voor deze leden is elk initiatief dat het probleem van internationaal kinderontvoering aanpakt erg waardevol. De gevolgen van een internationale kinderontvoering zijn uitermate ingrijpend. De vaak uitzichtloze situaties van de in Nederland achterblijvende ouder komen met enige regelmaat in het nieuws. Ook de recente actualiteit over de Nederlandse kinderen die ontvoerd zijn naar Syrië laat eens te meer zien dat ondanks verdragen en wetgeving de oplossing niet altijd dichtbij is. De leden van de CDA-fractie hechten er dan ook aan hun waardering uit te spreken voor een initiatiefwetsvoorstel aangaande deze aangrijpende problematiek. Deze leden hebben de enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake internationale kinderontvoering. Kinderontvoering is een ernstige en ingrijpende zaak voor het kind en voor de achtergebleven ouder. Bij ontvoering is medewerking van het land waar de kinderen naar toe ontvoerd zijn vaak noodzakelijk. In de praktijk gaat het op dit punt, met name bij niet-verdragslanden, nog wel eens mis. Met alle pijnlijke gevolgen voor het kind en de achtergebleven ouder. Preventie is daarom zeer belangrijk. Deze leden hechten er daarom ook aan dat naast deze wetswijziging ook aandacht blijft bestaan voor andere preventieve maatregelen zoals het creëren van voldoende beveiligde omgangshuizen, het instellen van een centraal meldpunt en andere maatregelen die kinderontvoering helpen voorkomen. Naast deze meer praktische maatregelen denken deze leden dat het voorliggende wetsvoorstel kinderontvoering helpt te voorkomen. De leden van de PvdA-fractie hebben nog enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij zijn uiterst bezorgd over de toename van het aantal voorvallen van kinderontvoering en hechten veel belang aan het tegengaan van dit verschijnsel. Hoewel de aan het woord zijnde leden veel waardering hebben voor de indiener om dit probleem aan te pakken, hebben zij hun bedenkingen bij de noodzaak om een strafverzwaring als middel daartoe te gebruiken. De memorie van toelichting meldt dat in 2004 76 gevallen van internationale kinderontvoering voorkwamen. Bij nader inzien vermeldt de indiener dat driekwart van die gevallen plaatsvindt naar landen die zijn aangesloten bij het Haags Kinderontvoeringsverdrag. Van de 19 gevallen die dan overblijven, is het de vraag hoeveel zaken er zullen worden opgelost door middel van de voorgestelde wetswijziging. Immers, uitgesloten zijn ontvoeringen waarbij de voorbereiding niet merkbaar is. Te denken valt aan situaties waarbij de ontvoerende ouder heimelijk voorbereidingen treft; de ontvoerende ouder reeds in het buitenland woont en op en neer komt om het kind te ontvoeren of het kind simpelweg een vliegticket stuurt; de ontvoerende ouder vooraf nog geen plannen tot ontvoering heeft en pas eenmaal met kind in het buitenland tot de beslissing komt. Ook zal de genoemde wetgeving geen effect sorteren wanneer de ontvoerende ouder in het buitenland verblijft. Bovendien worden gevallen waarbij de rechtmatige ouder geen aangifte doet met dit wetsvoorstel niet aangepakt.

De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de gevallen van kinderontvoering die hieruit overblijven alsnog een voortvarende aanpak verdienen. Zij zijn het echter met de Raad van State eens dat efficiënte wetgeving voor een groot deel van de kinderontvoeringen reeds bestaat, aangezien «voorbereiding van (internationale) kinderontvoering al strafbaar is indien list, geweld of bedreiging met geweld wordt gebezigd of indien de minderjarige beneden de twaalf jaar oud is». Dat de indiener de verhoging van het wettelijk strafmaximum voor internationale kinderontvoering wil invoeren om de ernst en het belang van deze situaties te benadrukken, is als argument volgens de aan het woord zijnde leden onvoldoende om een dergelijk grondige wetswijziging door te voeren.

De leden van de VVD-fractie vragen bovendien of de voorgestelde wetswijziging niet meer kwaad dan goed doet. Gevolg van de voorgestelde wetgeving kan immers zijn dat ouders hun voorbereidingen meer in het geheim zullen uitvoeren, zodat voorkoming door vroegtijdige signaalwerking in feite wordt bemoeilijkt. Ook kunnen onderhandelingen met ouders in het buitenland en hun eventuele medewerking afnemen wanneer de ontvoerende ouder een zware straf boven het hoofd hangt. De door de Raad van State genoemde schending van het belang van de rechtsorde die volgt uit het opheffen van de dubbele strafbaarheid vormt een derde mogelijk nadeel van de voorgestelde wetgeving. Een dergelijk initiatief kan nadelige precedentwerking hebben op het gebied van de internationale justitiële samenwerking. Tot slot kan, zoals de Raad van State meldt, deze verruiming belemmerend werken op de bereidheid van landen om toe te treden tot het Haags Kinderontvoeringsverdrag.

In het licht van het bovengenoemde, waarbij de voordelen van de voorgestelde wetgeving aanmerkelijk worden afgezwakt, terwijl de nadelen niet onaanzienlijk blijken, zijn de leden van de VVD-fractie van mening dat het wetsvoorstel heroverwogen dient te worden. Zij onderkennen de ernst van het probleem van internationale kinderontvoering en bepleiten dan ook de invoer van maatregelen die deze problematiek kunnen bestrijden. Als alternatief voor de strafrechtelijke benadering voorzien de aan het woord zijnde leden zowel een nationale als een internationale aanpak. Op nationaal niveau zal gewerkt moeten worden aan een betere samenwerking tussen organisaties die vroegtijdig signalen van op handen zijnde kinderontvoering kunnen opvangen. Daarbij valt te denken aan onder andere scholen, blijf van mijn lijf huizen, reclassering en politie. Aan kinderen zelf zal ook duidelijk gemaakt moeten worden hoe zij signalen van geplande kinderontvoering kunnen opvangen en doorspelen. Op internationaal niveau zal allereerst geijverd moeten worden voor uitbreiding van het Haags Kinderontvoeringsverdrag. Ook kan er op het gebied van de preventie al veel bewerkstelligd worden door verscherpte controles aan grenzen. Na wettelijke toewijzing van kinderen aan een van beide ouders zou dit gegeven gedigitaliseerd kunnen worden opdat bij vertrek uit Nederland douanebeambten kunnen inzien of een ouder zijn of haar kind mag meenemen. Als kinderontvoering eenmaal is geschied, zal een goed systeem van mediation, uitgevoerd door ambassadepersoneel of het Centrum voor Internationale Kinderontvoering, teruggave van kinderen kunnen bespoedigen. Dat zou onder andere kunnen gebeuren middels door de EU opgestelde Associatieverdragen met landen die niet aan het Haags Kinderontvoeringsverdrag deelnemen. De verwachting van de aan het woord zijnde leden is dat het concentreren op verbeterde assistentie bij internationale kinderontvoering uiteindelijk zal leiden tot resultaten op grotere schaal.

De leden van de VVD-fractie stellen een aantal vragen om het probleem van internationale kinderontvoering verduidelijkt te krijgen. Een vergelijking dringt zich op met de meldingsfrequentie bij het verschijnsel huiselijk geweld, zeker aangezien kinderontvoeringen zich voor een belangrijk deel eveneens onder niet-Nederlanders voordoen. Ook bij huiselijk geweld wordt veelal geen melding gemaakt bij politie of justitie. Zijn er schattingen bekend over welk deel van de kinderontvoeringen niet wordt gemeld en dat dus bij de Nederlandse autoriteiten niet bekend is? Wat verklaart overigens de vrij significante toename in internationale kinderontvoeringen tussen 2002 en 2004, zo vragen deze leden.

De leden van de SP-fractie zijn zeer doordrongen van de ernst van internationale kinderontvoeringen en de negatieve gevolgen die dit misdrijf heeft voor de achtergebleven ouder en het ontvoerde kind. De leden van de SP-fractie hebben daarom met grote belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht met betrekking tot rechtsmacht en strafmaat ter zake van internationale kinderontvoering. Zij staan, vanzelfsprekend, in beginsel positief tegenover voorstellen die kunnen bijdragen aan het terugdringen van het aantal gevallen van internationale kinderontvoering. Deze leden hebben echter vragen over de praktische waarde van de wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht die door de indiener worden voorgesteld.

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van de indiener om aan internationale kinderontvoering een nieuwe strafverzwarende omstandigheid toe te voegen en de Nederlandse rechtmacht te verruimen.

Deze leden vragen of de indiener het eens is met de stelling dat het makkelijker moet worden om Nederlandse kinderen uit het buitenland terug te halen.

De leden van de D66-fractie zetten vraagtekens bij werkwijze van de Centrale Autoriteit op het ministerie van Justitie. Naar verluidt, wordt door hen teveel uitvoering gegeven aan buitenlandse vonnissen zonder een deugdelijke toets of de rechtswaarborgen in dat andere land zijn nagekomen. Het volgende voorbeeld dient ter illustratie. Een Nederlandse moeder woonde in de Verenigde Staten met haar Amerikaanse echtgenoot. Na een ruzie liet hij haar in de steek met medeneming van de kinderen. De vrouw bleef alleen achter zonder geld, en kon zich daardoor geen of alleen een slechte advocaat veroorloven. Het uiteindelijke resultaat hiervan was dat zij de kinderen kwijtraakte. Welke mogelijkheden ziet de indiener om dergelijke uitkomsten te voorkomen?

De leden van de D66-fractie stellen ook een vraag over de rol van het VN Verdrag voor de Rechten van het Kind. Hoe beoordeelt de indiener de overeenstemming tussen de Nederlandse wet en het Nederlandse beleid (onder andere van de Centrale Autoriteit) en dit Verdrag, zo vragen deze leden.

De leden van de D66-fractie vragen de indiener voorts te reageren op het voorstel om het mogelijk te maken dat de Nederlandse staat geld leent aan Nederlanders om juridische kosten te betalen die voortvloeien uit een geval van internationale kinderontvoering.

Voorkomen van internationale kinderontvoering

De leden van de SP-fractie onderschrijven het belang dat de indiener hecht aan het voorkómen van internationale kinderontvoering. Immers, indien een kind is ontvoerd naar een land dat geen partij is bij het Haags Kinderontvoeringsverdrag is de kans aanzienlijk dat het niet meer terugkeert naar Nederland. De indiener stelt dat het Nederlandse strafrecht weinig mogelijkheden biedt «om te voorkomen dat een dreigende kinderontvoering wordt omgezet in een daadwerkelijke kinderontvoering» en wil daarom voorbereiding van internationale kinderontvoering altijd strafbaar maken. Echter, in meerderheid van de gevallen van internationale kinderontvoering, zo stelt de indiener, is al sprake van strafbare voorbereiding omdat er sprake is van verzwarende omstandigheden als bedoeld in artikel 279 lid 2 Sr. Kan de indiener aangeven in hoeveel gevallen van internationale kinderontvoering (gemiddeld) per jaar er géén sprake is van verzwarende omstandigheden als bedoeld in artikel 279 lid 2 Sr? Hoe groot, met andere woorden, is de lacune die door dit initiatiefwetsvoorstel wordt gevuld? Voorts vragen de leden van de SP-fractie of het probleem niet zozeer ligt in de strafbaarheid van voorbereiding van kinderontvoering, als wel in het bewijzen c.q. vervolgen ervan. Hoeveel gevallen van strafbare voorbereiding van internationale kinderontvoering zijn in de afgelopen jaren voor de rechter geweest? De leden van de SP-fractie betwijfelen, op grond van de informatie die zij nu hebben, of het verder uitbreiden van de strafbaarheid van voorbereiding van internationale kinderontvoering op zichzelf in de praktijk zal leiden tot een vermindering van het aantal gevallen van internationale kinderontvoering. Zij horen graag de reactie van de indiener op dit punt.

Voorstel

De leden van de CDA-fractie zijn, met de Raad van State, vooralsnog niet overtuigd van de toegevoegde waarde van het initiatiefwetsvoorstel als het gaat om het verhogen van de strafmaat door het opnemen van een nieuwe strafverzwarende omstandigheid in de delictsomschrijving, te weten de omstandigheid dat de minderjarige buiten Nederland wordt gehouden of vervoerd. De indiener lijkt op zich de strafmaat alleen te willen verhogen om zo voorbereidingshandelingen voor internationale kinderontvoering makkelijker strafbaar te kunnen stellen. Het is de leden van de CDA-fractie niet duidelijk welk doel de indiener beoogt. Wil de indiener door het verhogen van de strafmaat enkel voorbereidingshandelingen strafbaar stellen of wil zij door het verhogen van de strafmaat de ernst van internationaal kinderontvoering onder de aandacht brengen? Of wil de indiener beide doelen realiseren? De leden van de CDA-fractie betwijfelen het praktische nut van het enkel onder de aandacht brengen van de ernst van het delict.

De leden van de CDA-fractie merken op dat de voorbereidingshandelingen op grond van artikel 46 Wetboek van Strafrecht strafbaar zijn als er een strafmaximum van acht jaar of meer op het eigenlijke misdrijf staat. Nu is het strafmaximum voor (internationale) kinderontvoering zes jaar. Dit is slechts anders indien list, geweld of bedreiging met geweld is gebezigd, of indien het kind jonger dan twaalf jaar is. In dat geval is het strafmaximum negen jaar, waardoor voorbereidingshandelingen wel strafbaar zijn. De minister van Justitie heeft aangegeven dat in veruit de meeste gevallen de kinderen jonger dan twaalf zijn en de internationale kindontvoering sowieso onder het strafmaximum van negen jaar valt, waarmee voorbereidingshandelingen wel degelijk strafbaar zijn. Tevens zijn hem geen gevallen bekend waarbij niet enige vorm van list is gebruikt. De indiener stelt in het nader rapport dat deze opmerking van de minister «minder relevant» is omdat zij slechts de bijzondere ernst van zulk handelen tot uitdrukking wil brengen. Tevens stelt zij dat zij betwijfelt of het gebruik van een list altijd uitdrukkelijk ten laste wordt gelegd. Kan de indiener deze bewering op enige wijze onderbouwen met feiten? Het lijkt de leden van de CDA-fractie eenvoudig te controleren of een kind onder de twaalf jaar is, te weten via het opvragen van een uittreksel uit het geboorteregister. Graag een reactie van de indiener. Kan een overzicht worden gegeven van de hoeveelheid gevallen die op dit moment niet onder het tweede lid van artikel 279 Wetboek van Strafrecht vallen en waarvoor de voorgestelde strafverzwarende omstandigheid wel soelaas zou bieden, zo vragen deze leden.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen bij internationale kindontvoeringen in de praktijk kan uitwerken. Zij zouden dat aan de hand van het navolgende voorbeeld willen verduidelijken: na een echtscheiding hebben beide ouders gezag gekregen. Als de vader van het kind een weekendje met zijn kind naar Eurodisney wil gaan, kan dan het kopen van een ticket als een voorbereidingshandeling gelden? Is de vader dan reeds strafbaar voor het plegen van voorbereidingshandelingen om internationale kinderontvoering te plegen?

Op 15 februari 2005 heeft de Hoge Raad een arrest (NJ 2005, 218) gewezen waarin werd aangegeven dat er ook sprake is van onttrekking aan het wettig gezag in het geval dat beide ouders het gezag delen en er sprake is van een al dan niet voorlopige regeling met betrekking tot omgang. Dit arrest heeft consequenties voor de opsporing en vervolging van ouders, die hun kind in strijd met een rechterlijke uitspraak niet terug laten gaan naar de ouder die door de rechter mede met de verzorging is belast. Indien een kind niet wordt terug gebracht na een bezoek in het kader van de omgangsregeling, pleegt de ouder die het kind achterhoudt een strafbaar feit, zoals omschreven in artikel 279 Sr. Afhankelijk van de leeftijd van het kind staat daar een gevangenisstraf op van ten hoogste zes of negen jaar. Hierdoor kan de achterblijvende ouder bij het ontvoeren of niet terugbrengen van het kind onmiddellijk aangifte doen bij de politie. In overleg met een officier van justitie kan de politie vervolgens overgaan tot het doen van een nationaal en internationaal verzoek om opsporing en aanhouding van de ontvoerende ouder. Deze leden vragen aan de indiener wat de toegevoegde waarde van haar wetsvoorstel is naast dit arrest. Immers zodra een van de ouders het kind onttrekt aan het gezag van de andere ouder, kan die laatste al aangifte doen en is de andere ouder al strafbaar.

De leden van de CDA-fractie hebben, mede gezien het advies van de Raad van State op dit punt, grote twijfels over de uitbreiding van rechtsmacht, zoals voorgesteld in het initiatiefwetsvoorstel. Volgens de toelichting gaat het om de situatie dat een persoon zonder de Nederlandse nationaliteit, maar met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland, in het buitenland internationale kinderontvoering voorbereidt of pleegt. Volgens de leden van de CDA-fractie is in zo’n geval met name van belang of de partner of het kind de Nederlandse nationaliteit heeft. In dat geval zal echter veelal reeds rechtsmacht bestaan. Als partner en kind niet de Nederlandse nationaliteit hebben, valt moeilijk in te zien op welke wijze de Nederlandse rechtsorde geschonden wordt. Kan de indiener hier nader op ingaan?

De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat op een praktische manier geprobeerd moet worden internationale kinderontvoeringen te minimaliseren. Hiervoor is snel en adequaat optreden van politie, justitie en Raad voor de Kinderbescherming. Hoewel de voorgestelde wetswijziging beoogt bij te dragen aan de verbetering van de problematiek van internationale kinderontvoeringen, zou een louter juridische wijziging naar de verwachting van deze leden te weinig effect sorteren indien niet tevens de uitvoeringspraktijk zoals bovengenoemd niet eveneens verbeterd zal worden. Graag een reactie van de indiener.

De leden van de CDA-fractie hechten grote waarde aan een Europese en internationale aanpak van internationale kinderontvoering. De associatieverdragen die de Europese Unie heeft gesloten met een groot aantal landen waar naartoe kinderontvoering veel voorkomt (zoals bijvoorbeeld Egypte, Marokko en Libanon), kunnen een grote uitkomst bieden in de strijd tegen kinderontvoering, met name ook gezien de mensenrechtenclausule die opgenomen is in deze verdragen (kinderontvoering is schending van mensenrechten c.q. kinderrechten, bijvoorbeeld het onthouden van het recht op gezinsleven). Kan de indiener nader ingaan op de manier waarop de Europese samenwerking in het initiatiefwetsvoorstel is meegenomen? Heeft indiener inzicht in de wetgeving in andere Europese landen op het gebied van bijvoorbeeld de strafmaat en de voorbereidingshandelingen voor internationale kinderontvoering?

Ten slotte vragen de leden van de CDA-fractie op welke wijze de verschillende betrokkenen en deskundigen geadviseerd zijn aangaande dit initiatiefwetsvoorstel. Kan indiener aangeven welke adviezen zijn gegeven en meegenomen?

De leden van de PvdA-fractie vragen of het voorbereiden van een «terugontvoering» nu reeds in álle gevallen strafbaar is, ook in die gevallen waarin beide ouders het gezag hebben en één van de ouders het kind heeft achtergehouden in het buitenland. Zo ja, acht de indiener als één van de ouders het kind «terugontvoert» een beroep op een rechtvaardigingsgrond mogelijk of wordt het terugontvoeren door een ouder indien beide ouders met het gezag bekleed zijn ook strafbaar? En geldt dit anders voor commerciële partijen die zich in Nederland bezig houden met de voorbereiding van een «terugontvoering» in dergelijke gevallen?

Maken commerciële partijen, die adverteren met hulp bij terugontvoering, zich na de invoering van dit initiatiefwetsvoorstel in een eerder stadium schuldig aan overtreding van artikel 133 Sr: aanbieden van medeplichtigheid aan een strafbaar feit?

Heeft de indiener kennisgenomen van het artikel van Ruitenberg «Internationale kinderontvoering: cijfers en straffen» in het «Tijdschrift voor Familie en Jeugdrecht» van juli/augustus dit jaar? Kan de indiener een reactie geven op de daar geuite kritiek? Hoe oordeelt de indiener bijvoorbeeld over de stelling dat het preventief effect van deze wijziging «uiterst gering» zal zijn? Graag ook op dit punt een toelichting.

Het voorliggende voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht ter zake van internationale kinderontvoering ziet tevens op verruiming van de rechtsmacht van Nederland over personen die zich schuldig maken aan internationale kinderontvoering. De leden van de SP-fractie delen de mening van de indiener dat het wenselijk is dat een persoon die zich schuldig maakt aan internationale kinderontvoering in Nederland kan worden vervolgd voor een in het buitenland begane overtreding van artikel 279 Sr, ook als de dader in kwestie geen Nederlander is en/of het feit in het land waar de overtreding van artikel 279 Sr heeft plaatsgevonden niet strafbaar is. Ook hier hebben de leden van de SP-fractie de vraag welke praktische effecten deze verruiming van de Nederlandse rechtsmacht zal hebben. Zijn er nu gevallen bekend waarin personen die zich buiten Nederland schuldig hebben gemaakt aan internationale kinderontvoering waarbij een Nederlands kind of een Nederlandse (achterblijvende) ouder betrokken waren, in Nederland niet vervolgd konden worden wegens een te beperkte rechtsmacht van Nederland? In hoeveel gevallen, naar schatting van de indiener, zal deze verruiming van de Nederlandse rechtsmacht (jaarlijks) het verschil maken tussen strafbaarheid en straffeloosheid?

De leden van de D66-fractie menen dat aan kinderontvoering vrijwel altijd een familieconflict ten grondslag ligt waarbij emoties hoog oplopen. Deze leden vragen indiener of zij meent of in zulke situaties de invoering van een strafverzwarende omstandigheid wel een afschrikwekkende werking heeft. Deze leden stellen hierbij tegen symboolpolitiek te zijn. Zij vernemen ook graag welke strafmaat in andere West-Europese landen gehanteerd wordt, en wat de ervaringen zijn in die landen met een hogere strafmaat.30

Tevens vernemen de leden van de D66-fractie graag welke relatie er naar de mening van indiener dient te zijn tussen de (betrokken partijen bij een) kinderontvoering en Nederland om in Nederland vervolging mogelijk te maken.