| Ingediend | 1 juni 2023 |
|---|---|
| Beantwoord | 13 juli 2023 (na 42 dagen) |
| Indieners | Kiki Hagen (D66), Raoul Boucke (D66) |
| Beantwoord door | Rob Jetten (minister zonder portefeuille economische zaken) (D66), Hans Vijlbrief (staatssecretaris economische zaken) (D66), Vivianne Heijnen (staatssecretaris infrastructuur en waterstaat) (CDA) |
| Onderwerpen | economie organisatie en beleid ruimte en infrastructuur |
| Bron vraag | https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kv-tk-2023Z09790.html |
| Bron antwoord | https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20222023-3217.html |
De Gemeenschappelijke Kernenergiecentrale Nederland B.V. (GKN) is de vergunninghouder van de voormalige kerncentrale Dodewaard en verantwoordelijk voor het verkrijgen van een goedkeuring voor de financiële zekerheidsstelling voor de kosten van buitengebruikstelling en ontmanteling. Tot op heden is een aanvraag daarvoor door GKN tot 2 maal toe afgekeurd en werd de Staat naar aanleiding van beroep door GKN beide keren door de Raad van State in het gelijk gesteld. GKN zal echter naar verwachting blijvend niet in staat zijn te voldoen aan de eisen voor de goedkeuring van de financiële zekerheidstelling. De kerncentrale Dodewaard is immers niet meer operationeel; GKN ontvangt daardoor geen inkomsten meer uit de (in 1997 gestaakte) bedrijfsvoering en kan dus de door haar gereserveerde middelen voor de ontmanteling niet meer aanvullen.
Een juridische procedure waarbij de (indirecte) aandeelhouder(s) van GKN worden aangesproken ter voldoening van de resterende kosten van de ontmanteling zal, met een waarschijnlijk faillissement van GKN, geen uitkomst bieden. Bij een faillissement van GKN voor of tijdens de ontmantelingsfase zouden alle kosten hoe dan ook voor rekening van de Staat komen. De Staat heeft daarom in gesprekken met GKN en haar aandeelhouder NEA (Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor, rechtsopvolger van SEP, Samenwerkende Elektriciteits-Productiebedrijven) gezocht naar een uitweg uit deze situatie. Dit proces heeft geleid tot een ondertekende Term Sheet tussen GKN, NEA, haar aandeelhouders en de Staat.
Voordeel voor de Staat van de beoogde transactie is dat het bedrag dat de Staat naar verwachting zal moeten bijdragen aan de ontmanteling van GKN sterk wordt verkleind. De Staat ontvangt in dit geval immers het totale eigen vermogen van NEA (circa € 75 mln.), naast de aanwezige middelen bij GKN (ca. € 87 mln.). Met de beoogde transactie wordt zo veel als mogelijk recht gedaan aan het principe «de vervuiler betaalt». Keerzijde is dat de Staat hiermee (indirect) verantwoordelijk wordt GKN te ontmantelen. Bovenstaande heb ik ook eerder aan uw Kamer gemeld2.
Er zijn in het verleden voorafgaand aan de ondertekening van de Term Sheet geen afspraken gemaakt tussen de verantwoordelijke overheden enerzijds en de vergunninghouder en haar aandeelhouders anderzijds over de ontmanteling van de kerncentrale Dodewaard, behoudens de afspraak, vastgelegd in de vergunning voor de Kernenergiewet, dat de kerncentrale Dodewaard in veilige insluiting blijft tot 2045 en daarna ontmanteld wordt.
De kerncentrale Dodewaard fungeerde tot de stillegging in 1997 onder de overeenkomst van samenwerking van de SEP. GKN ontving daarvoor een kostendekkende vergoeding. Aangezien de kerncentrale Dodewaard reeds in 1997 stilgelegd is, is niet bekend of en in hoeverre betrokken energieproducenten of haar aandeelhouders in de periode daarvoor door de exploitatie van de kerncentrale Dodewaard een rendement of winst hebben gemaakt.
De verplichting tot het stellen van financiële zekerheidsstelling voor de kosten van buitengebruikstelling en ontmanteling van de inrichting op basis van art. 15f van de Kernenergiewet geldt ook voor GKN, ondanks dat de kerncentrale Dodewaard reeds in 1997 buiten bedrijf werd gesteld.
Het ramen van die kosten is daar onderdeel van. Zoals aangegeven in antwoord op vraag 1 is de aanvraag van GKN voor goedkeuring van de financiële zekerheidsstelling voor de kosten van ontmanteling tot tweemaal toe afgekeurd en werd de Staat beide keren door de Raad van State in het gelijk gesteld. Het was daarmee voor GKN duidelijk dat de Staat onder meer niet akkoord ging met de door GKN ingeschatte hoogte van de ontmantelingskosten.
Door GKN is in het verleden geen dividend uitgekeerd. NEA keerde met name in 2003 en 2004 dividend uit vanwege de opbrengst van de verkoop van TenneT. In latere jaren werden bedragen uit vrijvallende reserves uitgekeerd. Vanaf het jaar 2010 is door NEA geen dividend meer uitgekeerd.
Dat ik hecht aan het uitgangspunt «de vervuiler betaalt» mag bijvoorbeeld blijken uit het regime van financiële zekerheidstelling dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor majeure risicobedrijven wordt ingevoerd. Voor GKN is de situatie gecompliceerd, omdat de kerncentrale Dodewaard sinds 1997 niet meer operationeel is en de verplichting tot financiële zekerheidsstelling ruim daarna werd ingevoerd in 2011. De kerncentrale Dodewaard bevond zich op dat moment reeds meerdere jaren in veilige insluiting.
Sinds 2011 is in artikel 15f van de Kernenergiewet opgenomen dat een vergunninghouder van een kernreactor op een door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Financiën goedgekeurde wijze financiële zekerheid stelt ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het buiten gebruik stellen en de ontmanteling van de inrichting. Naast GKN geldt deze verplichting ook voor de vergunninghouders van de kerncentrale Borssele en de onderzoeksreactoren in Petten en Delft. Deze vergunninghouders beschikken allen over een goedgekeurde en geactualiseerde financiële zekerheidsstelling voor de ontmantelingskosten van hun installatie.
Daarmee worden extra bijdragen van de Staat aan de ontmantelingskosten van deze nucleaire installaties voorkomen.
Zoals in antwoord op vraag 4 aangegeven, is reeds een voorziening opgenomen in artikel 15f van de Kernenergiewet, waarmee vergunninghouders van een kernreactor dienen te beschikken over een goedgekeurde financiële zekerheidsstelling voor de ontmantelingskosten.
Deze bepaling geldt ook voor toekomstige vergunninghouders. In mijn brief van 9 december3 jl. aan uw Kamer heb ik aangegeven de bepalingen voor de wijze van financiële zekerheidstelling samen met de Minister van Financiën tegen het licht te houden om te bezien of deze geactualiseerd moeten worden of aanvulling behoeven.
Mijnbouwvergunninghouders zijn wettelijk verplicht om hun installaties te ontmantelen na beëindiging van de activiteiten en zelf de kosten hiervoor te dragen. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat de Staat middels EBN als beleidsdeelneming van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, in de meeste projecten voor olie- en gaswinning voor 40% deelneemt namens de staat. Ook mag EBN reeds risicodragend deelnemen in aardwarmteprojecten in Nederland.
Voor de ontmanteling van kolencentrales zijn de exploitanten zelf verantwoordelijk, evenals voor de financiering hiervan.
De bepalingen en procedures in de Mijnbouwwet en het Mijnbouwbesluit die zien op het buiten gebruik stellen en verwijderen van mijnbouwwerken, kabels en pijpleidingen zijn onder de huidige wet bepaald in artikel 44 voor de houder van een opsporings- of winningsvergunning. Artikel 44, tweede lid van de Mijnbouwwet verplicht Mijnbouwvergunninghouders een mijnbouwwerk dat definitief buiten werking gesteld is te verwijderen, inclusief eventuele verontreinigingen en afval.
Voor zover dat van toepassing is, geldt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en onderliggende besluiten voor majeure risicobedrijven straks ook het in antwoord op vraag 5 genoemde financiële zekerheidsregime voor milieuschade4.
Ten aanzien van olie- en gas activiteiten geldt dat de vergunning doorgaans door meerdere natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk wordt gehouden. Deze personen zijn op grond van hun overeenkomst tot operationele samenwerking (Joint Operating Agreement) verplicht om naar rato van ieders belang in die vergunning bij te dragen aan de kosten van uitvoering van de feitelijke werkzaamheden uit hoofde van de vergunning. Ook moeten zij, eveneens pro rata, betalingsverplichtingen overnemen indien een van hen in gebreke blijft. Indien er één partij is die de vergunning houdt, dan rusten de verplichtingen uiteraard op die ene persoon.
Het samenwerkingsverband heeft een aangewezen persoon (artikel 22, vijfde lid, van de wet). Deze persoon (in de praktijk ook wel «operator» genoemd) die de feitelijke werkzaamheden verricht of daartoe opdracht geeft, stelt namens de als vergunninghouder samenwerkende bedrijven financiële zekerheid voor de verwijdering van het mijnbouwwerk. De aangewezen persoon is uiteindelijk de laatst verantwoordelijke (artikel 42, vierde lid).
Als de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat op grond van artikel 47 van de wet zekerheden verlangt tot nakoming van de verwijderingsverplichting wordt de aangewezen persoon aangesproken. Hetzelfde geldt ten aanzien van kabels en pijpleidingen, indien de Staatssecretaris bepaalt dat deze na beëindiging van het gebruik dienen te worden verwijderd (artikelen 45 en 48).
Niet alleen de Staat, maar ook de aangewezen persoon en de medehouders van een vergunning onderling hebben er groot belang bij dat financiële risico’s adequaat zijn afgedekt. De persoon die de verwijdering moet uitvoeren, wil zekerheid hebben dat hij de kosten daarvan naar rato kan doorberekenen aan zijn medehouders van de vergunning. Zij hebben belang bij ieders financiële draagkracht, omdat, indien een van hen niet aan zijn betalingsverplichting kan voldoen, het door die partij verschuldigde bedrag pro rata wordt omgeslagen over de overige partijen in die vergunning, die daardoor voor een grotere financiële last komen te staan.
Tegen de in de vorige paragraf geschetste achtergrond hebben houders van vergunningen voor de opsporing en winning van koolwaterstoffen op het Nederlands deel van het continentaal plat, verenigd in Element-NL, en EBN, in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een stelsel van overeenkomsten ontwikkeld waartoe zij middels de meest recente wijziging van de Mijnbouwwet (2022) worden verplicht, zowel voor land als op zee. Dat biedt de medehouders van een vergunning onderling en uiteindelijk de Staat als begunstigde in uiterste instantie de zekerheid dat er voldoende financiële middelen zijn om de verwijderingsverplichtingen uit hoofde van de Mijnbouwwet te kunnen uitvoeren.
Om de financiële middelen voor nakoming van de verwijderingsverplichtingen, bedoeld in de artikelen 44 en 45, zeker te stellen, sluiten de personen die gezamenlijk houder zijn van een vergunning voor het opsporen of winnen van koolwaterstoffen en de opslag van stoffen met elkaar een «Decommissioning Security Agreement» (DSA). De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat kan regels voor de inhoud van deze overeenkomsten vaststellen. De DSA legt onder meer de procedure vast voor het moment en de wijze waarop welke partij in een gezamenlijk gehouden vergunning in welke vorm financiële zekerheden moet stellen. De hoogte van, het tijdstip, de wijze waarop en de termijn waarvoor de zekerheid moet worden verstrekt, zijn onder meer afhankelijk van de verhouding tussen enerzijds de verwachte economische waarde van de bedrijfsmiddelen en de resterende olie- en gasreserves in de ondergrond en anderzijds de verwachte kosten van verwijdering en worden jaarlijks opnieuw bezien en zo nodig bijgesteld.
Een tussen vergunninghouders en EBN te sluiten «Decommissioning Security Monitoring Agreement («DSMA») geeft EBN de taak en de bevoegdheid om de uitvoering van de DSA te monitoren en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat te adviseren of de in dat kader te stellen en gestelde financiële zekerheden afdoende zijn. In het geval dat er één partij is die de vergunning houdt, worden in de DSMA met die partij afspraken vastgelegd, die in overeenstemming zijn met de DSA. Ook voor de DSMA kunnen door de Minister regels worden vastgesteld. In gevallen waarin er gerede twijfel is of de DSA adequaat wordt uitgevoerd of de gestelde zekerheden onvoldoende waarborgen bieden, kan de Staatssecretaris zijn uit hoofde van de artikelen 47 en 48 toekomende zelfstandige bevoegdheden toepassen om financiële zekerheid van de vergunninghouder te verlangen. Daartoe zal hij besluiten als uit het advies van EBN blijkt dat er volgens de systematiek en het afwegingskader van de DSA geen goede balans is tussen de economische waarde van de bedrijfsmiddelen en de reserves in de onderneming en de financiële middelen waarover deze onderneming kan beschikken om zijn verwijderingsverplichtingen te kunnen nakomen. Evenals bij de uitvoering van de DSA zal per geval beoordeeld moeten worden in welke mate en in welke vorm financiële zekerheid geboden is. Bij een goede uitvoering van de DSA en DSMA zal toepassing van de artikelen 47 en 48 naar verwachting alleen hoeven te gebeuren in situaties waarin dat op basis van de relevante feiten en omstandigheden en de af te wegen belangen geboden is.
Voor de ontmanteling van kolencentrales zijn de exploitanten zelf verantwoordelijk, evenals voor de financiering hiervan.
Wat betreft andere vormen van energieproductie, zie het antwoord op vraag 16 voor de wet- en regelgeving omtrent wind op zee.
In 2022 is reeds een wetswijziging van de Mijnbouwwet in werking getreden waarin de mogelijkheden tot het stellen van financiële zekerheid gedurende de looptijd van een vergunning is uitgebreid. Er kan nu om financiële zekerheid gevraagd worden voor het verwijderen van het mijnbouwwerk. Het is hierbij belangrijk om periodiek te onderzoeken of er nog voldoende financiële middelen aanwezig zijn om zo tijdig in te kunnen grijpen. In een nieuw stelsel wil het kabinet hier verder uitvoering aan geven.
Zoals ook is aangegeven in de Kamerbrief Contourennota aanpassing Mijnbouwwet (Kamerstuk 32 849, nr. 214) dienen in het nieuwe (vergunning)stelsel duidelijke regels rondom nazorg opgenomen te worden. Nazorg heeft betrekking op de periode nadat een mijnbouwwerk is opgeruimd. In de komende jaren zullen een groot aantal mijnbouwwerken opgeruimd moeten worden. Wet- en regelgeving moet invulling geven aan de randvoorwaarden: hoe gebeurt dit veilig, welke eisen worden gesteld aan monitoring, hoe lang is deze monitoring nodig en wat kan wel en niet boven afgesloten putten? Een belangrijk punt daarbij is dat mijnbouwbedrijven voldoende middelen moeten aanhouden om na de beëindiging hun infrastructuur zorgvuldig op te ruimen en nog voor een bepaalde periode te monitoren.
Zoals is aangegeven in de Kamerbrief Herziening mijnbouwbeleid: nazorg en zorgplicht (Kamerstuk 32 849, nr. 215) is het voornemen om te komen tot een regeling ten laste waarvan maatregelen op het gebied van de nazorg van mijnbouw worden gefinancierd. Gedurende de mijnbouwactiviteit draagt het mijnbouwbedrijf hieraan bij. Dit zal in de toekomst voor alle bedrijven van alle mijnbouwsectoren gaan gelden. De middelen kunnen gebruikt worden om de effecten van mijnbouw (voorzien en onvoorzien) te mitigeren en de gevolgen daarvan te verhelpen. De middelen kunnen ook worden aangesproken om maatregelen te nemen na een plotselinge beëindiging van een mijnbouwactiviteit zoals een faillissement. Een partij moet de taak krijgen om de middelen te beheren, de bijdrage van een bedrijf te bepalen en zorg te dragen dat mijnbouwbedrijven hieraan voldoen. Dit kan geregeld worden met de aanpassing van de Mijnbouwwet. In het geval dat een burger schade heeft en het mijnbouwbedrijf is niet meer aanspreekbaar, door bijvoorbeeld een faillissement, kan een beroep worden gedaan op het bestaande Waarborgfonds Mijnbouwschade.
Om te komen tot een nieuwe invulling van het nazorgbeleid en de zorgplicht zal de huidige Mijnbouwwet tegen het licht worden gehouden. De rode draad hierbij zijn de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen in de verschillende fases van de mijnbouwprojecten en de langdurige fase daarna. De verwachting is dat dit zal gaan leiden tot op maat gesneden voorschriften voor de verschillende mijnbouwactiviteiten.
In de komende maanden zullen de uitgangspunten en voornemens verder worden uitgewerkt. Hierbij zullen verschillende casussen worden onderzocht. Voorbeelden hiervan zijn: een verlaten gas- of olieput, een zoutcaverne, een offshore pijpleiding, en de voormalige steenkoolwinning in Limburg. Er zal gekeken worden naar de mogelijk effecten, de voorspelbaarheid, mitigatie en wie op welk moment voor de nazorg en zorgplicht aan de lat staat of zou moeten staan. Uitgaande van de analyse van casussen zullen concrete voorstellen worden gedaan voor aanpassingen van het beleid, het stelsel van vergunningen en de wet- en regelgeving. De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat verwacht uw Kamer hierover na de zomer van dit jaar nader te informeren.
EBN heeft aangegeven dat er momenteel op zee 170 locaties (151 platforms, 19 subsea installaties) in bedrijf zijn. Op land betreft het 325 puttenlocaties. Hierbij dient opgemerkt te worden dat er echter ook locaties zijn die in werking zijn, maar niet produceren. Een compleet overzicht van mijnbouwwerken is ook te vinden op de website www.nlog.nl.
Op dit moment zijn er 204 mijnbouwwerken als zijnde buiten werking gemeld. Voor deze mijnbouwwerken dient de komende jaren een verwijderingsplan ingediend te worden of een ontheffing daarvan indien er hergebruik wordt voorzien.
Het moment van beëindigen van de productie van olie- en gas activiteiten is onder andere afhankelijk van de olie- of gasprijs. Deze maakt of het economisch rendabel is om de resterende aanwezige reserves in het veld te winnen. Het precieze tijdstip van de beëindiging kent dus een bandbreedte van enkele jaren.
Om verwachtingen, gevolgen en mogelijkheden ten aanzien van verwijderen of hergebruik van de Nederlandse olie- en gasinfrastructuur in kaart te brengen en een gezamenlijke aanpak te ontwikkelen, is in oktober 2017, op gezamenlijk initiatief van EBN en Nogepa (voorganger van Element-NL), het Nationaal Platform voor Hergebruik & Ontmanteling, Nexstep opgericht. Het doel van Nexstep is om een veilige, duurzame, effectieve en kostenefficiënte wijze van hergebruik en verwijdering van de olie- en gasinfrastructuur te stimuleren, te coördineren en te faciliteren. Door het verzamelen, analyseren en delen van data ontstaat een geïntegreerd beeld, duidelijkheid en transparantie omtrent omvang en timing van de verwachte verwijderingsactiviteiten en mogelijkheden voor hergebruik. Een coöperatieve en gestructureerde aanpak levert een belangrijke bijdrage aan de energietransitie en reduceert de kosten voor de samenleving zonder afbreuk te doen aan een veilige en verantwoorde ontmanteling. Met nieuwe technologieën, standaardisatie, internationale «best practices» en duidelijkheid ten aanzien van regulering worden de mogelijkheden voor hergebruik en verwijdering in de komende jaren verder uitgewerkt.
In de periode 2023–2032 worden volgens de laatste opgave van Nexstep 79 platforms en 15 subsea installaties verwijderd en worden 403 putten offshore en 664 putten op land ontmanteld.
De prognose die Nexstep in samenwerking met de olie- en gasoperators daar zelf over jaarlijks over maakt (Re-use & Decommissioning Report) kunt u vinden op de website van Nexstep: www.nexstep.nl.
De verwachting is dat het merendeel van alle olie- en gaslocaties zal worden verwijderd. Op dit moment zijn voor een beperkt aantal assets plannen voor hergebruik of ze zijn reeds in gebruik voor een andere functie.
Op zee staat het P18-A platform geoormerkt voor hergebruik voor CO2-opslag (Porthos-project) en wordt er middels de ontwikkeling van het Aramis project beoogd om verschillende lege gasvelden aan te sluiten op een centrale nog aan te leggen CO2-transport infrastructuur. De ontwikkeling van CO2-opslag biedt op meerdere locaties mogelijkheden voor hergebruik van de putten en reservoirs. De onlangs door de Europese Commissie aangekondigde Net Zero Industry Act zal dit aantal mogelijk nog verder verhogen. Op het Q13a-A Amstel platform is een electrolyser voorzien voor een pilot voor kleinschalige waterstofproductie op zee. Ook voor de hoofdleidingen (NOGAT en NGT) wordt actief onderzocht wat de mogelijkheden zijn voor hergebruik. Beide leidingen hebben vorig jaar een Certificaat van Geschiktheid ontvangen voor transport van groene waterstof op zee door Bureau Veritas.
Op land is men actief met mogelijkheden voor hergebruik van olie- en gasinfrastructuur middels hergebruik van putten voor geothermie of de ontwikkeling van duurzame energiehubs zoals het GZI Next project in Emmen op de locatie van de voormalige gaszuiveringsinstallatie.
Aangezien EBN (als beleidsdeelneming van het Ministerie van EZK) in de meeste assets voor 40% deelneemt namens de staat, is zij naast het delen in de winsten die ten gunste komen aan de Staat, ook verantwoordelijk voor 40% van de ontmantelingskosten. De resterende 60% is de verantwoordelijkheid van de andere vergunningshouders (operating en non-operating). De verantwoordelijkheden van de vergunninghouders en de Staat daaromtrent staat nader omschreven in de beantwoording van vraag 9.
Op 1 juni jl. ontving ik Kamervragen van de leden Boucke en Hagen (beiden D66), mede gericht aan de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat en de Minister voor Klimaat en Energie, over het bericht «Miljoenen nodig voor sloop kerncentrale Dodewaard bij aandeelhouders beland» (kenmerk: 2023Z09790). Vanwege de voor de beantwoording benodigde interdepartementale afstemming met het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Financiën (mede-bevoegd gezag voor de goedkeuring van de financiële zekerheidsstelling voor de ontmantelingskosten van kernreactoren) kunnen deze vragen niet binnen de gestelde termijn van drie weken worden beantwoord. Ik streef ernaar u de antwoorden zo spoedig mogelijk te doen toekomen.