Ontvangen 23 december 2024
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en hebben hierover geen aanvullende opmerkingen.
De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en hebben hierover enkele vragen.
De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en hebben hierover enkele vragen.
De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In deze nota naar aanleiding van het verslag wordt bij de beantwoording de hoofdstukindeling van het verslag gevolgd. Daarnaast zijn de gestelde vragen voorzien van nummering en cursief gemaakt, om de leesbaarheid te vergroten.
1.1 De leden van de NSC-fractie lezen dat er een registratiesysteem wordt ingevoerd waarin gegevens over misbruik van subsidies worden vastgelegd. Deze leden vragen hoeveel micro-, kleine- en middelgrote bedrijven jaarlijks betrokken zijn bij misbruik dat heeft geleid tot een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke maatregel en hoe deze aantallen zich in de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Daarnaast vragen deze leden welk percentage van de micro-, kleine en middelgrote bedrijven die een boete hebben ontvangen, zich schuldig maakt aan herhaald misbruik van diezelfde subsidie binnen drie jaar en na drie jaar.
Voorafgaand aan de beantwoording wil de regering een mogelijk misverstand wegnemen dat er sprake zou zijn van de invoering van een register betreffende misbruik van subsidies. De wettelijke verankering van het register in dit wetsvoorstel betreft uitsluitend een codificatie van de al jaren bestaande praktijk. Het register wordt sinds 2016 door de voorgangers van de Ministeries van Economische Zaken (EZ), Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) en Klimaat en Groene Groei (KGG) gebruikt. Met de codificatie van het register worden de waarborgen van de geregistreerde verankerd, evenals de bevoegdheden van de ambtenaren van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) die het register bijhouden voor de Ministeries van EZ, LVVN en KGG. Het register bevat slechts de registratie van noodzakelijke gegevens, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen grote, middelgrote, kleine of micro ondernemingen. De concrete cijfers over deze categorieën ondernemingen worden niet stelselmatig bijgehouden vanwege de uitvoering van een grote hoeveelheid (circa 800) subsidieregelingen door de RVO.
Uit de wel beschikbare cijfers kunnen de volgende voorzichtige conclusies worden getrokken:
a. Vanaf 1 januari 2021 tot en met heden (2024) is er in 4.977 gevallen van misbruik een aangifte wegens een strafbaar feit gedaan. Uit de cijfers van de aangiftes wegens misbruik in de jaren 2021 tot en met 2024 valt op dat in 2021 het aantal aangiftes wegens misbruik uitkwam op 3.634 aangiftes, in 2022 op 1.260 aangiftes, in 2023 op 76 aangiftes en in 2024 op 7 aangiftes. De fluctuatie in de cijfers wordt vooral veroorzaakt door de uitvoering van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19. Bij die regeling is namelijk in hogere mate sprake geweest van misbruik van een subsidie dat heeft geleid tot aangifte van een strafbaar feit. De gegevens over de jaren voorafgaand aan 2021 zijn niet meer beschikbaar vanwege de gehanteerde registratietermijn van drie jaar, waarna de gegevens van de geregistreerde verwijderd worden.
b. Het is ook mogelijk om bij misbruik van subsidies corrigerende bestuursrechtelijke maatregelen op te leggen, bestaande uit de afwijzing van de subsidieaanvraag, het opleggen van een bestuurlijke boete of het bijstellen of intrekken van de subsidie. Concrete cijfers over corrigerende bestuursrechtelijke maatregelen bij een eerste keer of herhaald misbruik zijn echter niet beschikbaar, omdat tot nu toe uit praktische overwegingen alleen gekozen is voor het registreren van de meest evidente vormen van misbruik die hebben geleid tot de aangifte van strafbare feiten.
1.2 De leden van de NSC-fractie vragen wat de gemiddelde hoogte is van de boetes die aan micro-, kleine en middelgrote bedrijven worden opgelegd. Daarnaast vragen deze leden wat het gemiddelde boetebedrag is bij een tweede of derde overtreding. Voorts vragen zij hoe de hoogte van de boete wordt bepaald.
Zoals aangegeven in de beantwoording van vraag 1.1, zijn er geen cijfers beschikbaar over corrigerende bestuursrechtelijke maatregelen, zoals een bestuurlijke boete, en over het onderscheid tussen verschillende categorieën ondernemingen die misbruik van subsidie hebben gemaakt.
1.3 De leden van de NSC-fractie vragen welke vormen van misbruik het meest voorkomen bij micro-, kleine- en middelgrote bedrijven. Daarnaast vragen deze leden welke vormen van misbruik het meest voorkomen bij herhaalde overtredingen onder micro-, kleine en middelgrote bedrijven?
De vormen van het (eerste en herhaald) misbruik die het meest voorkomen bij alle soorten subsidieaanvragers of subsidieontvangers, bestaan voornamelijk uit valsheid in geschrifte door het bewust verstrekken van onvolledige of onjuiste informatie, identiteitsfraude, het vervalsen van handtekeningen op machtigingen. Zoals aangegeven in de beantwoording van vraag 1.1, zijn er geen cijfers beschikbaar over grote, middelgrote, kleine of micro ondernemingen die misbruik van subsidie hebben gemaakt.
1.4 De leden van de NSC-fractie vragen wat de geschatte kosten zijn voor het opzetten en onderhouden van het register op jaarbasis. Daarnaast vragen deze leden welke besparingen verwacht worden door het gebruik van het register in termen van voorkoming van misbruik en niet-gerealiseerde subsidiemissers. Voorts vragen zij hoeveel tijd en middelen er momenteel worden besteed aan het opsporen en handhaven van misbruik zonder een register en in hoeverre verwacht men dat het register deze inspanningen efficiënter zal maken.
Uit de beschikbare cijfers kan het volgende algemene beeld worden gegeven over de kosten van het register en de besparingen door het gebruik van het register:
a. Kosten voor het opzetten van het register
Het register is in 2015 opgezet. De kosten die hiermee gemoeid waren, bestonden vooral uit personeelskosten van € 312.000.
b. Kosten voor het bijhouden van het register
Het register wordt bijgehouden door een selecte groep van ambtenaren van de RVO. De kosten die hieraan gekoppeld zijn, staan gelijk aan de personeelskosten van 10 fte op jaarbasis, infrastructuurkosten en overige kosten. Voor het jaar 2024 kwamen deze kosten tot nu toe uit op totaal € 84.890 (onderverdeeld in € 59.250 personeelskosten, € 11.190 infrastructuurkosten en € 14.450 overige kosten).
c. Kosten voor het opsporen en handhaven (zonder en met een register)
Het register wordt al sinds 2016 gebruikt. De kosten bij de situatie waarin geen register aanwezig zou zijn, zouden naar verwachting gelijk zijn aan de situatie waarin wel een register aanwezig is, omdat elk onderzoek een verwerking van gegevens vereist, ongeacht in welke vorm of in welk databestand deze gegevens worden bijgehouden.
d. Besparingen
Naar verwachting worden er al besparingen gerealiseerd door het gebruik van gegevens uit het register. Zo geeft het register data die behulpzaam zijn voor het beantwoorden van de vraag welke risicobeperkende maatregelen het meest passend zijn om misbruik van subsidies te voorkomen, zoals administratieve, rapportage- en controleverplichtingen. Hiermee wordt het verloren gaan van overheidsmiddelen steeds beter voorkomen. Voor een nadere toelichting op de risicobeperkende maatregelen wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen 1.5 en 1.6 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
1.5 De leden van de NSC-fractie lezen dat registratie gevolgen kan hebben voor toekomstige subsidieaanvragen. Deze leden vragen welk percentage van de subsidieaanvragen momenteel wordt afgewezen vanwege eerder misbruik en met welk percentage de regering verwacht dat dit zal toenemen door de invoering van het registratiesysteem.
De registratie in het register wegens eerder misbruik leidt, anders dan de leden van de NSC-fractie veronderstelt, niet tot de corrigerende bestuursrechtelijke maatregel «afwijzing van een volgende subsidieaanvraag», doch uitsluitend tot risicobeperkende maatregelen ten behoeve van de voorkoming van misbruik bij een volgende subsidieverstrekking op hetzelfde beleidsterrein van de betrokken Minister. Bij het voorkomen van misbruik van subsidies wordt de volgende werkwijze gehanteerd:
a. Bij misbruik van subsidie worden er altijd eerst corrigerende bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen opgelegd, bestaande uit de afwijzing van de subsidieaanvraag, het opleggen van een bestuurlijke boete, het bijstellen of intrekken van de subsidie en/of aangifte wegens een strafbaar feit. De registratie in het register vindt uitsluitend plaats als er sprake is van misbruik van subsidie dat tot het opleggen van een corrigerende bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregel heeft geleid.
b. Vervolgens kunnen naar aanleiding van deze registratie risicobeperkende maatregelen worden opgelegd om herhaald misbruik te voorkomen bij een volgende subsidieverstrekking op hetzelfde beleidsterrein, zoals extra administratieve, rapportage- of controleverplichtingen. Het register kan helpen bij een beslissing over welke risicobeperkende maatregelen passend zijn.
1.6 De leden van de NSC-fractie vragen welke maatregelen momenteel worden genomen om herhaling van misbruik van subsidies te voorkomen.
Herhaling van misbruik van subsidies wordt voorkomen door het definiëren van risicoprofielen van de subsidieontvangers tijdens de risicoanalyse van verschillende subsidieregelingen, alsook tijdens de beoordeling van de subsidieaanvraag. Het register is behulpzaam om ervoor te zorgen dat uitsluitend proportionele risicobeperkende maatregelen worden genomen richting de juiste groep (potentiële) gebruikers van maatwerksubsidie en subsidieregelingen, zoals extra administratieve rapportage- en controleverplichtingen. Een risicobeperkende maatregel kan alleen worden getroffen ten behoeve van de voorkoming van misbruik bij een volgende subsidieverstrekking op hetzelfde beleidsterrein van de betrokken Minister. Het doel van de risicobeperkende maatregelen is ervoor te zorgen dat elke entiteit die in een eerder geval misbruik van subsidie heeft gemaakt, een passende behandeling en ook een nieuwe kans krijgt. Elk geval – en daarmee ook de bijhorende risicobeperkende maatregel wordt handmatig op zijn eigen merites beoordeeld. Voor de samenhang tussen de diverse maatregelen wordt verwezen naar het antwoord op vraag 1.5.
1.7 De leden van de NSC-fractie vragen of nader toegelicht kan worden waarom een centraal register noodzakelijk is om misbruik van subsidies te voorkomen en ook vragen zij welke alternatieven zijn overwogen. Daarnaast vragen zij welke maatregelen worden genomen om de veiligheid en vertrouwelijkheid van de gegevens in het register te waarborgen en hoe ongeautoriseerde toegang wordt voorkomen.
Het departementale register voor EZ, LVVN en KGG is opgezet na de invoering van aanwijzing 20.4 van de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking van het Ministerie van Financiën1, waarin een Rijksbrede instructie wordt gegeven voor het per ministerie invoeren van een departementaal register betreffende misbruik van subsidies. Het departementale register voor EZ, KGG en LVVN is noodzakelijk om passende risicobeperkende maatregelen te kunnen nemen om toekomstig misbruik van subsidies op hetzelfde beleidsterrein te voorkomen. In 2015 is als alternatief overwogen om een interdepartementaal register in te voeren. Hiervan is afgezien, omdat vanuit het oogpunt van privacy het niet toegestaan is om persoonsgegevens tussen verschillende bestuursorganen te delen.
De veiligheid en vertrouwelijkheid van de gegevens in het register is gewaarborgd in onder meer artikel 7a, vierde lid, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet). Hierin is geregeld dat de betrokken Minister de ambtenaren moet aanwijzen die het register bijwerken, beheren en raadplegen. Concreet betekent het voorgaande dat de directe toegang tot persoonsgegevens uit het register via autorisatie en ICT-beveiliging (bevoegdheden, identificatiemethoden en wachtwoorden) beperkt is tot ongeveer 10 fte aan ambtenaren die werkzaam zijn bij de fraudesectie van RVO. Deze kleine groep van ambtenaren kan op verzoek of uit eigen initiatief informatie verstrekken over misbruik van subsidie door een specifieke subsidieaanvrager aan een andere ambtenaar, die een nieuwe individuele subsidieaanvraag beoordeelt van deze geregistreerde subsidieaanvrager. Daarnaast kunnen de betreffende RVO ambtenaren geaggregeerde, niet tot een geregistreerde herleidbare informatie verstrekken aan een ambtenaar van het betrokken ministerie voor de besluitvorming over de aanpassing of openstelling van een subsidieregeling die onder de Kaderwet valt.
1.8 De leden van de BBB-fractie lezen dat met dit wetsvoorstel wordt beoogd om de Kaderwet te actualiseren in verband met de portefeuilleverdeling tussen betrokken Ministers. Is dit vandaag de dag nog steeds relevant aangezien de ministeries en Ministers zijn gewijzigd, en allicht ook de corresponderende portefeuilles?
De actualisatie van de Kaderwet die in het wetsvoorstel werd voorgesteld, is ondertussen ingehaald door het aantreden van het kabinet Schoof. In verband daarmee worden de beleidsterreinen en de portefeuilleverdeling tussen de betrokken Ministers voor de subsidieverstrekking onder de Kaderwet nogmaals aangepast, net als de benaming van de Ministers en de naam van de Kaderwet. Deze actualisatie vindt plaats door middel van een nota van wijziging.
De leden van de NSC-fractie merken op dat de termijn waarbinnen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zijn werkprogramma moet indienen en laten goedkeuren wordt aangepast. Deze leden vragen wat de oorspronkelijke termijn was waarbinnen het CBS het werkprogramma moest indienen en laten goedkeuren. Daarnaast vragen deze leden wat de nieuwe termijn wordt waarbinnen het CBS het werkprogramma moet indienen en laten goedkeuren. Hebben de verlengde termijnen externe gevolgen, zoals in de beschikbaarheid van statistische gegevens voor belanghebbende buiten het CBS?
De voorgestelde aanpassing van de Wet op het Centraal bureau voor de statistiek zal de volgende gevolgen hebben:
a. Het jaarlijkse werkprogramma en aanverwante begroting moet in het vervolg ingediend worden uiterlijk één maand (op uiterlijk 1 december) voorafgaand aan het begin van het kalenderjaar waarop deze documenten betrekking hebben, in plaats van ten minste twee maanden (vóór 1 november) voorafgaand hieraan (de artikelen 15, vierde lid, en 64 van de Wet op het Centraal bureau voor de statistiek).
b. De Minister van EZ geeft in het vervolg een beschikking op het werkprogramma op uiterlijk 15 januari van het jaar waarop het werkprogramma betrekking heeft, in plaats van uiterlijk half december voorafgaand aan het jaar waarop het werkprogramma betrekking heeft.
De voorgaande verlengde termijnen zullen geen externe gevolgen hebben, ook niet voor de beschikbaarheid van statistische gegevens voor belanghebbenden buiten het CBS. Met de aanpassing van deze termijnen wordt namelijk aangesloten bij de nu al gehanteerde jaarlijkse begrotingsgoedkeuring door de Staten-Generaal van de verplichtingenruimte binnen de begroting van het Ministerie van EZ voor het kalenderjaar waarop het werkprogramma van het CBS betrekking heeft. Daarbij geeft deze aanpassing het CBS meer tijd om het werkprogramma en aanverwante begroting voor te bereiden en vervolgens in te dienen bij de Minister van EZ. Voor de verdere achtergrond wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel VII van het wetsvoorstel.
De leden van de BBB-fractie lezen dat de Raad voor de rechtspraak (RvdR) voorstelt om de keuze om openbaarmakingsbesluiten te toetsen alleen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) geconcentreerd moet worden, in plaats van een eerste aanleg bij de Rechtbank Rotterdam en hoger beroep bij het CBb. Deze leden zijn benieuwd naar de redenen waarom de regering de rechtbank Rotterdam wil aanwijzen voor gespecialiseerde materie waar het CBb bevoegd over is om te oordelen.
Eind 2020 is door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) een suggestie gedaan aan het toenmalige Ministerie van Economische Zaken en Klimaat om de beroepsgang te harmoniseren van zogenaamde inhoudelijke besluiten en openbaarmakingsbesluiten van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Aan deze suggestie is gehoor gegeven in de aanpassing van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht in het wetsvoorstel.
Echter, anders dan de leden van de BBB-fractie stellen, is in dit wetsvoorstel geen sprake van het aanwijzen van de rechtbank Rotterdam voor gespecialiseerde materie waar het CBb bevoegd over is om te oordelen. Het betreft hier slechts harmonisatie van de instantie waar beroep kan worden ingesteld tegen twee verschillende typen besluiten van de ACM: het inhoudelijke besluit waarbij de ACM bijvoorbeeld handhavend optreedt door het opleggen van een boete aan een onderneming wegens overtreding van bepaalde regels en het openbaarmakingsbesluit waarin bepaald wordt wanneer en op welke wijze het voorgaande inhoudelijke besluit openbaar wordt gemaakt. Tegen beide typen besluiten kan een onderneming thans beroep instellen bij verschillende bestuursrechters. Voorgesteld wordt dat in het vervolg voor beide typen besluiten bij dezelfde bestuursrechter beroep of hoger beroep kan worden ingesteld:
a. in het geval tegen een inhoudelijk besluit beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij het CBb openstaat, zal ook in het vervolg voor het bijhorende openbaarmakingsbesluit de mogelijkheid open blijven staan om eerst beroep bij de rechtbank Rotterdam en vervolgens hoger beroep bij het CBb in te stellen;
b. in het geval tegen een inhoudelijk besluit beroep in eerste en enige aanleg bij het CBb openstaat, zal er in het vervolg tegen het bijbehorende openbaarmakingsbesluit ook beroep in eerste en enige aanleg openstaan bij het CBb, in plaats van bij twee gerechtelijke instanties (eerst beroep bij de rechtbank Rotterdam en vervolgens hoger beroep bij het CBb).
De Raad voor de rechtspraak kan zich verenigen met de voorgestelde wijziging van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht in het onderhavige wetsvoorstel. Voor de verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.
De leden van de NSC-fractie merken op dat de registratie van misbruikgegevens maximaal drie jaar behouden blijft. Deze leden vragen waarom ervoor gekozen is om een bewaartermijn van exact drie jaar te hanteren voor de gegevens in het register. Daarnaast vragen deze leden of de regering kan garanderen dat deze termijn voldoende is om het beoogde doel van misbruikpreventie te realiseren.
De duur van de registratie is in artikel 7a, derde lid, aanhef, van de Kaderwet beperkt. De geregistreerde gegevens worden bewaard voor ten hoogste een termijn van drie jaren na de datum waarop de bestuursrechtelijke of strafrechtelijke maatregel, bedoeld in artikel 7a, tweede lid, van de Kaderwet is getroffen. Gegevens worden daarmee niet langer bewaard dan strikt noodzakelijk is. Deze termijn van drie jaar volgt uit het ter uitwerking van aanwijzing 20.4 van de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking vastgestelde Protocol departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies (M&O-register)2. Een termijn van drie jaar is adequaat geacht voor een doelmatige bestrijding van misbruik, zonder dat de individuele belangen van de geregistreerde onevenredig worden benadeeld.
Artikel I (wijziging van de Aanbestedingswet 2012)
De leden van de NSC-fractie constateren dat met deze wetswijziging een gedragsverklaring sneller geweigerd wordt aan bedrijven die de Mededingingswet hebben overtreden. Deze leden vragen of in hoeverre er rekening is gehouden met de mogelijke economische schade voor bedrijven die door deze maatregel geen toegang meer hebben tot aanbestedingen, ook wanneer de overtreding minimaal was.
De voorgestelde wijziging van artikel 4.10, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel c, van de Aanbestedingswet 2012 (artikel I van het wetsvoorstel) heeft als doel om de Aanbestedingswet 2012 in overeenstemming te brengen met de gangbare praktijk bij het weigeren van een Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA). De wijziging ziet toe op het schrappen van de kwalificatie «zwaar» of «zeer zwaar» bij overtredingen op grond van artikel 56 van de Mededingingswet bij het beoordelen van een aanvraag voor een GVA. De ACM maakt dit onderscheid niet meer en daardoor kan er nu geen enkele recente mededingingsovertreding worden opgevoerd om een GVA te weigeren. Er is namelijk in de praktijk doorgaans sprake van een serieuze overtreding, indien de ACM optreedt. Daarbij is het onderscheid «zeer zwaar», «zwaar» en «licht» theoretisch en kunstmatig.
Er is derhalve geen sprake van een verzwaring van de toets met als gevolg dat een GVA sneller geweigerd zou worden, maar een reparatie van een ontstaan hiaat tussen de tekst van artikel 4.10 van de Aanbestedingswet 2012 en de gangbare praktijk bij het weigeren van een GVA. Het doel noch het effect van de wijziging is dat er sneller een GVA wordt geweigerd dan de wetgever beoogd heeft met de huidige bepalingen in de Aanbestedingswet 2012. Met deze wetswijziging ontstaat dan ook niet meer economische schade doordat bedrijven geen toegang meer zouden hebben tot aanbestedingen dan het geval zou zijn voor deze wijziging.
Artikel IV (wijziging van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies)
De leden van de NSC-fractie zien dat het registratiesysteem voor misbruik van subsidies zal worden gebruikt om risicoanalyse uit te voeren bij toekomstige subsidieaanvragen. Deze leden vragen of de regering kan toelichten of de gegevens uit het register door algoritmes worden verwerkt bij de risicoanalyse voor toekomstige subsidieaanvragen. Zo ja, wordt hier dan rekening gehouden met de mensenrechtentoets en vindt er nog een menselijke controle plaats?
Het register wordt onder meer gebruikt om risicoanalyses uit te voeren ten behoeve van het opleggen van adequate en proportionele risicobeperkende maatregelen voor komende subsidieverstrekkingen. Hierbij worden de gegevens uit het register niet door algoritmes gegenereerd of verwerkt, er vindt dus geen geautomatiseerde besluitvorming plaats. De gegevens uit het register worden altijd door ambtenaren gecontroleerd voordat besluitvorming plaatsvindt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het antwoord op de vragen 1.5 en 1.6.
De Minister van Economische Zaken, D.S. Beljaarts