Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

De uitvoering en handhaving van met name bijzondere wetgeving en verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen is opgedragen aan een scala aan publiekrechtelijke en een beperkt aantal privaatrechtelijke organisaties. Indien nodig kan aan werknemers en extern ingehuurde personen van deze organisaties opsporingsbevoegdheid worden toegekend. Zij zijn dan boa in de zin van artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering.

Artikel 142, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering bepaalt welke personen als boa met de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Dit zijn onder meer degenen aan wie de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna: de Minister) of het College van procureurs-generaal een akte van opsporingsbevoegdheid heeft verleend en de meerderjarige personen behorend tot door de Minister aangewezen categorieën of eenheden. Artikel 142, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering bepaalt dat de opsporingsbevoegdheid van de hiervoor genoemde personen strekt tot de in de akte van opsporingsbevoegdheid of aanwijzing aangeduide strafbare feiten. De akte of aanwijzing kan daartoe verwijzen naar een bij regeling van de Minister vastgesteld domein.

De Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar betreft de in artikel 142, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering bedoelde regeling. Hierin zijn strafbare feiten gecategoriseerd in zes domeinen: Openbare ruimte (domein I), Milieu, welzijn en infrastructuur (domein II), Onderwijs (domein III), Openbaar vervoer (domein IV), Werk, inkomen en zorg (domein V) en Generieke opsporing (domein VI).

Artikel 142, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering bepaalt dat bij of krachtens amvb regels worden gegeven over de verlening van de akte en het doen van de aanwijzing, het grondgebied waarvoor de opsporingsbevoegdheid geldt, de beëdiging en de instructie van boa’s, het toezicht op boa’s en de wijze waarop de Minister de opsporingsbevoegdheid van afzonderlijke personen kan beëindigen. Voorts kunnen regels worden gegeven over de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid waaraan boa’s moeten voldoen. Met het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: Besluit boa) is uitvoering gegeven aan deze opdracht uit artikel 142, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering.

Het gebruik van geweldmiddelen of vrijheidsbeperkende middelen door boa’s en de bevoegdheid tot veiligheidsfouillering, vervoersfouillering en insluitingsfouillering van boa’s is geregeld in artikel 7 van de Politiewet 2012. In het negende lid van dit artikel is opgenomen dat de Minister kan bepalen dat een boa geweld of vrijheidsbeperkende middelen kan gebruiken en bevoegd is tot veiligheidsfouillering, vervoersfouillering en insluitingsfouillering. Alsdan wordt met overeenkomstige toepassing van artikel 9 van de Politiewet 2012 een ambtsinstructie voor hen vastgesteld. Dit laatste is tot uiting gekomen in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren (hierna: de ambtsinstructie). Hierin zijn criteria opgenomen in welke gevallen een geweldmiddel mag worden ingezet. Of een ambtenaar ook daadwerkelijk een geweldmiddel inzet is afhankelijk van de omstandigheden en dient telkens te voldoen aan de eisen van proportionaliteit, subsidiariteit, redelijkheid en gematigdheid.

De regels over de toekenning van bewapening aan boa’s en de uitrusting van boa’s met handboeien zijn opgenomen in de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar (hierna: Beleidsregels boa). Op grond van deze beleidsregels kunnen boa’s op dit moment worden uitgerust met handboeien en worden bewapend met onder meer een (uitschuifbare) wapenstok, pepperspray en vuurwapen. Of een geweldmiddel wordt toegekend wordt beoordeeld aan de hand van de in de beleidsregels opgenomen criteria. Deze criteria zien onder meer op de soort wetsovertreding waarvoor de opsporingsbevoegdheid is verleend en de aard van de te verwachten agressie. Per geweldmiddel gelden op grond van de beleidsregels bovendien aanvullende toetsingscriteria. Zo moet bij de toetsing van de noodzaak van de bewapening van een boa met een vuurwapen ook worden voldaan aan het criterium dat er een redelijke verwachting bestaat dat de boa bij de uitoefening van de functie in (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, dat hij of anderen met onmiddellijk vuurwapengebruik of onmiddellijke dreiging met een vuurwapen worden geconfronteerd.

Over de kleding van boa’s worden op dit moment geen regels gesteld in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering, de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar en de beleidsregels.

Door de veranderde taakstelling en context beschikken bepaalde (groepen) boa’s over steeds zwaardere bewapening.2De bewapening van een groot aantal boa’s vertoont hierdoor steeds meer gelijkenis met de bewapening van politieambtenaren.3 Voor beide groepen geldt uiteraard dat het aanwenden van de aan hen toegekende geweldmiddelen raakt aan een ieders recht op onaantastbaarheid van diens lichaam en het recht op leven dat wordt beschermd door de Grondwet en mensenrechtenverdragen. Daarnaast heeft ook de geweldsaanwending door boa’s de aandacht in het actuele maatschappelijke debat over de toepassing van geweld door de overheid. De regels over de bewapening en uitrusting van boa’s zijn echter opgenomen in beleidsregels, terwijl de regels over ditzelfde onderwerp voor politieambtenaren zijn vastgesteld op het niveau van een amvb in het Besluit bewapening en uitrusting politie. Dit verschil in regelgevingsniveau is gelet op de toegekende geweldmiddelen, de impact van de aanwending hiervan op de burger en het maatschappelijk debat over de toepassing van geweld door de overheid, niet meer te verklaren. Daarom wordt voorgesteld om artikel 22 Politiewet 2012 aan te vullen met een wettelijke grondslag waarmee ook de regels over deze onderwerpen voor boa’s op het niveau van een amvb kunnen worden gesteld.

Dit voorstel strekt alleen tot het creëren van een wettelijke grondslag voor de amvb en dient uitsluitend voor het verhogen van het niveau van regelgeving. Dit voorstel wijzigt dus niet de bestaande regels in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering, artikel 7 van de Politiewet 2012, het Besluit boa of de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar. De regels over de bewapening van boa’s uit alle domeinen blijven ongewijzigd.

Op basis van deze grondslag wordt een amvb opgesteld waarin de bewapening en de uitrusting van boa’s wordt geregeld. De bestaande regels over de bewapening en uitrusting (over onder meer de toekenning van geweldmiddelen aan boa’s en het aanvraagproces) uit de beleidsregels worden inhoudelijk ongewijzigd overgezet naar deze amvb. Gelijktijdig aan deze omzetting worden andere onderwerpen dan de bewapening en de uitrusting, zoals de opleiding en de screening van boa’s, herzien in afzonderlijke trajecten.

Indien de regels over de bewapening en de uitrusting bij amvb worden gesteld, verdwijnt de flexibiliteit waarmee deze regels kunnen worden gewijzigd. Wijzigingen zullen voortaan bij amvb geschieden. In dat kader moeten de bij de totstandkoming van algemene maatregelen van bestuur verplichte processtappen worden doorlopen. De amvb zal moeten worden geconsulteerd en het ontwerpbesluit moet ter advisering worden voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze stappen zijn gelet op de zwaarte van de toegekende geweldmiddelen, de impact van de aanwending hiervan op de burger en het maatschappelijk debat over de toepassing van geweld door de overheid wenselijk en passend. Ook indien dit betekent dat het meer tijd zal kosten om deze te wijzigen.

In een internetconsultatiereactie wordt gewezen op de discussie over de taakopvatting van boa’s, die is aangekondigd in de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid van 12 november 2021 aan de Tweede Kamer en de bij deze brief gevoegde memo Eerste beschouwing ten behoeve van de visie over de boa functie en het boa bestel.5 In deze consultatiereactie wordt gesteld dat de uitkomst van het politieke en maatschappelijke debat over de taakopvatting van boa’s bepalend is voor de vraag of en op welk niveau de wettelijke grondslag voor de bewapening en uitrusting van boa’s dient te worden neergelegd en hoe deze grondslag moet worden vormgegeven. Als de uitkomst daarvan is dat boa’s accessoir moeten blijven aan de politie, dan zal de opname van de regels voor de bewapening en uitrusting van boa’s in beleidsregels mogelijk de aangewezen route blijven. Als boa’s als zelfstandig handhavingsinstituut moeten worden gezien, dan is een fundamentelere wijziging nodig dan slechts de gelijkstelling van het regelgevingsniveau aan dat van de politie. Volgens deze consultatiereactie past bij een dergelijke uitbreiding van de verantwoordelijkheid van boa’s wellicht een meer fundamentele plek in wet- en regelgeving. Bovendien moet dit wetsvoorstel dan ook aandacht schenken aan de waarborgen voor burgers en boa’s, aldus deze consultatiereactie. Deze waarborgen dienen ingeregeld te zijn in het systeem van toezicht, verantwoording en gezag waarbij de (direct) toezichthouders (politie en het Openbaar Ministerie) in ieder domein voldoende betrokken zijn. In de consultatiereactie wordt aangevoerd dat dit wetsvoorstel vooruit loopt op de uitkomsten van het debat dat nog niet afdoende is gevoerd, omdat met dit wetsvoorstel de weg lijkt te worden ingeslagen van de boa als eigen handhavingsinstituut. De gelijkstelling van het regelgevingsniveau voor de bewapening en uitrusting van boa’s aan dat van de politie zorgt er immers voor dat boa’s gelijkwaardig(er) worden aan de politie, aldus deze consultatiereactie.

Deze reactie volg ik niet. Dit wetsvoorstel beoogt geen algemene gelijkstelling van boa’s aan politieambtenaren en sorteert niet voor op de uitkomst van het debat over de boa-functie. Dit wetsvoorstel beoogt alleen het verschil in regelgevingsniveau op het terrein van de bewapening en uitrusting tussen deze twee groepen ambtenaren weg te nemen. Dit verschil is niet meer te verklaren, onder meer vanwege de vergelijkbare impact van de aanwending van geweldmiddelen op de burger. Wanneer een boa een geweldmiddel aanwendt, is de impact daarvan voor de burger niet anders dan wanneer datzelfde geweldmiddel door een politieambtenaar wordt aangewend. De opname van de regels over de bewapening en uitrusting van boa’s in beleidsregels is dus hoe dan ook, ongeacht de uitkomsten van het maatschappelijke en politieke debat over de taak van boa’s, niet meer passend. Een wettelijke grondslag, zodat bij of krachtens amvb regels kunnen worden gesteld over dit onderwerp, is meer passend.

In twee internetconsultatiereacties wordt gevraagd naar de juridische gevolgen als een boa bewapening aanwendt en als er (mogelijk) sprake is van disproportioneel handelen door een boa.

In reactie hierop verwijs ik allereerst naar de ambtsinstructie. In artikel 37 van de ambtsinstructie is geregeld dat diverse bepalingen van de ambtsinstructie van overeenkomstige toepassing zijn op boa’s die bevoegd zijn tot de uitoefening van de bevoegdheden als bedoeld in artikel 7, eerste, derde en vierde lid, van de Politiewet 2012. Zo ook paragraaf 4 van hoofdstuk 2, over het melden van de aanwending van geweld. Op grond van de regels uit de ambtsinstructie die van toepassing zijn op boa’s moet een boa die geweld heeft aangewend zo spoedig mogelijk schriftelijk de aard, waaronder het gebruikte geweldmiddel, en de gevolgen daarvan en mondeling de feiten en omstandigheden, waaronder de redenen die tot het aanwenden van geweld hebben geleid, melden aan de hulpofficier van justitie die krachtens aanwijzing is belast met de registratie van aangewend geweld. In artikel 17, derde lid, van de ambtsinstructie is geregeld dat deze melding in bepaalde gevallen moet worden geregistreerd. Deze geweldsregistratie wordt terstond kennis gegeven aan de direct toezichthouder van de boa. Bij de meeste boa’s is op grond van artikel 36, derde lid, van het Besluit boa de korpschef de direct toezichthouder. Vervolgens stelt de direct toezichthouder de officier van justitie in het arrondissement waarbinnen het geweld is aangewend in kennis van de geweldsregistratie. De direct toezichthouder beoordeelt of de boa heeft gehandeld volgens artikel 7, eerste en zevende lid, van de Politiewet 2012 en de ambtsinstructie en geeft de boa schriftelijk en gemotiveerd kennis van zijn oordeel over de geweldsaanwending. Zie artikel 17, eerste, derde en vierde lid, onder b, artikel 18, eerste en tweede lid, onder a, en artikel 18a, tweede en vierde lid, jo. artikel 37, eerste en derde lid, onder d en f, van de ambtsinstructie. De uitkomsten van de onderzoeken naar het handelen van de boa kunnen aanleiding geven tot strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie.

Het toezicht op de naleving van de op boa’s toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder de ambtsinstructie, is als volgt geregeld. Op grond van artikel 36, eerste lid, van het Besluit boa wijst de Minister bij de verlening van een titel van opsporingsbevoegdheid of bij de beëdiging een toezichthouder en een direct toezichthouder aan. Ingevolge artikel 36, tweede lid, van het Besluit boa wordt als toezichthouder een hoofdofficier van justitie aangewezen. De toezichthouder ziet erop toe dat de boa zijn taak bij de opsporing naar behoren vervult en de opsporingsbevoegdheden alsmede de politiebevoegdheden op juiste wijze uitoefent (artikel 38 van het Besluit boa). In artikel 36, derde lid, van het Besluit boa wordt bepaald wie als direct toezichthouder wordt aangewezen. Zoals gezegd is de korpschef de direct toezichthouder van de meeste boa’s. De direct toezichthouder ziet erop toe dat de boa het gestelde in hoofdstuk 5 van het Besluit boa naleeft (artikel 39, eerste lid, van het Besluit boa). Hierin zijn regels opgenomen over de voor boa’s geldende instructies. Deze regels gaan onder meer over het optreden waartoe boa’s bevoegd zijn, het dragen van een legitimatiebewijs en de verplichte vermeldingen in het proces-verbaal van opsporingshandelingen. De direct toezichthouder oefent tevens het dagelijks toezicht uit op de juiste uitoefening van bevoegdheden. Als een boa heeft gehandeld in strijd met het Besluit boa of de ambtsinstructie, dan kan de opsporingsbevoegdheid van die boa door de Minister worden beëindigd op grond van artikel 35, tweede lid, onder d, van het Besluit boa. Ook kan de opsporingsbevoegdheid worden opgeschort voor de duur van het onderzoek naar de hiervoor genoemde handelingen. Daarnaast kan de werkgever van een boa die geweld heeft aangewend naar aanleiding van (de beoordeling van de rechtmatigheid van) de geweldsaanwending disciplinaire maatregelen treffen, passend binnen de voor de boa geldende rechtspositieregeling.

Een reactie gaat in op de volgende passage in paragraaf 2 van deze memorie van toelichting: «Zo moet bij de toetsing van de noodzaak van de bewapening van een boa met een vuurwapen ook worden voldaan aan het criterium dat er een redelijke verwachting bestaat dat de boa bij de uitoefening van de functie in (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, dat hij of anderen met onmiddellijk schietwapengebruik of onmiddellijke dreiging met een schietwapen worden geconfronteerd.» In de reactie wordt aangegeven dat het begrip «schietwapen» inmiddels is verouderd. Het begrip «schietwapen» is in de jaren 70 van de vorige eeuw geïntroduceerd in de Wet wapens en munitie en had destijds een bredere betekenis dan «vuurwapen». Onder het begrip «schietwapen» vielen destijds – naast vuurwapens – ook lucht-, gas- en veerdrukwapens. Sinds de herziening van de Wet wapens en munitie in 1997 wordt in die wet weer het begrip «vuurwapen» gebezigd. Wanneer wordt vastgehouden aan het begrip «schietwapen» bij de hiervoor genoemde toetsing, dan kan al snel worden geoordeeld dat een boa moet worden bewapend met een vuurwapen. Lucht-, gas- en veerdrukwapens zijn immers meer gangbaar dan vuurwapens en het bezit hiervan is veelal ook toegestaan. Daarom wordt in deze reactie gepleit voor het vervangen van het begrip «schietwapen» door «vuurwapen» in deze memorie van toelichting.

De aangehaalde passage is ontleend aan hetgeen hierover is bepaald in bijlage A van de Beleidsregels boa. Naar aanleiding van deze consultatiereactie constateer ik dat in deze beleidsregels abusievelijk de verouderde term «schietwapen» staat. Het is nimmer de bedoeling geweest om te regelen dat een boa een vuurwapen toegekend kan krijgen wanneer de redelijke verwachting bestaat dat deze boa of anderen worden geconfronteerd met het gebruik van of de dreiging met een schietwapen, zoals een luchtbuks of veerdrukwapen. Dat is onwenselijk en disproportioneel. Bedoeld is de toetsing aan de redelijke verwachting van een confrontatie met onmiddellijk vuurwapengebruik of een onmiddellijke dreiging met een vuurwapen en deze toetsing wordt ook in de praktijk gehanteerd. Naar aanleiding van deze consultatiereactie is in paragraaf 2 «schietwapen» telkens veranderd in «vuurwapen» en zijn de Beleidsregels boa op dit punt met ingang van 1 juli 2022 gewijzigd.

Uit de internetconsultatie blijkt dat sommigen voor de uitbreiding en de verbetering van de bewapening en uitrusting van boa’s zijn, terwijl anderen juist tegen de toekenning van wapens aan boa’s zijn.

In reactie hierop merk ik op dat de toekenning van bewapening en uitrusting aan boa’s niet nieuw is. De toekenning hiervan wordt geregeld in de Beleidsregels boa. Dit wetsvoorstel verandert niet de regels over de bewapening en uitrusting van boa’s en dus ook niet dat boa’s bepaalde wapens toegekend kunnen krijgen, maar regelt alleen een delegatiegrondslag zodat deze regels voortaan bij of krachtens amvb kunnen worden gesteld.

In een internetconsultatiereactie wordt aangegeven dat in dit wetsvoorstel de toekenning van pepperspray aan boa’s nog ontbreekt.

Dit wetsvoorstel regelt een wettelijke grondslag, zodat bij amvb regels kunnen worden gesteld over de bewapening en uitrusting van boa’s. De huidige regels hierover zijn thans opgenomen in de Beleidsregels boa. In deze beleidsregels is al geregeld dat boa’s onder voorwaarden pepperspray toegekend kunnen krijgen. In de toekomst zullen deze regels, zo is het voorstel, worden opgenomen in een amvb.

In een internetconsultatiereactie wordt gevraagd hoe een politiediploma zich verhoudt tot een boa-certificaat.

Dit laat zich moeilijk vergelijken. Het vereiste diploma bij de politie verschilt immers per politieopleiding; zo gelden andere opleidingseisen voor politieambtenaren in de basiszorg dan voor politiekundigen of voor rechercheurs. Eenzelfde mate van differentiatie in opleidingsvereisten is te zien bij boa’s, waar verschillende opleidingseisen gelden per domein en binnen die domeinen verschillende opleidingseisen gelden voor diverse specialismen, zoals voor de boa-taken op het water.6 Wel kan worden gesteld dat aan de basisopleiding van de politie hogere opleidings- en toelatingseisen worden gesteld dan aan de basisopleiding van een boa («boa-getuigschrift»). De verschillen zitten dan met name op de eisen van een minimale vooropleiding, de medische keuring en de beproeving van de mentale en fysieke fitheid.

In een internetconsultatiereactie wordt aangegeven dat in de regelgeving extra verplichte opleidingen voor boa’s, voordat zij over uitrusting mogen beschikken, ontbreken.

In reactie hierop wijs ik op het volgende. Boa’s kunnen worden uitgerust met handboeien en worden bewapend met onder meer een wapenstok en pepperspray. In de Beleidsregels boa is bepaald dat handboeien (die behoren tot de uitrusting) en bewapening (zoals een wapenstok of pepperspray) alleen kan worden toegekend als de noodzaak daartoe is aangetoond. Het gebruik van deze middelen is uitsluitend toegestaan indien de boa heeft voldaan aan de bekwaamheidseisen uit de Regeling toetsing geweldsbeheersing buitengewoon opsporingsambtenaar en ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten (hierna: RTGB). In de RTGB staan regels over de toetsing van boa’s met betrekking tot geweldsbeheersing, aanhoudings- en zelfverdedigingsvaardigheden en de schietvaardigheid. Daarnaast dient de boa zich te gedragen overeenkomstig de regels van de Politiewet 2012, de Wet wapens en munitie en de ambtsinstructie. In artikel 4, onder b, van de ambtsinstructie is bepaald dat het gebruik van een geweldmiddel uitsluitend is toegestaan door een ambtenaar die in het gebruik van dat geweldsmiddel is geoefend.