Ontvangen 18 december 2023
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van de VVD, D66, CDA, SP en SGP. Hierna wordt bij de beantwoording van de vragen zo veel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde liggende vragen tezamen zijn beantwoord.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre met dit wetsvoorstel een andere invulling wordt gegeven aan het begrip «nauwe persoonlijke betrekking» in de rechtspraktijk. Ook vragen zij of de motie-Van Toorenburg c.s. (Kamerstuk 31 265, nr. 87) volledig of slechts gedeeltelijk wordt uitgevoerd.
Ik geef uitvoering aan de motie – Van Toorenburg c.s. door de drempel voor grootouders om tot omgang te kunnen verzoeken, te verlagen. Door deze drempelverlaging wordt een verzoek eerder inhoudelijk behandeld en beoordeelt de rechter in meer gevallen of de omgang in het belang van het kind is. In het wetsvoorstel is niet gekozen voor een andere invulling van het begrip «nauwe persoonlijke betrekking» nu dit begrip een vertaling betreft van het begrip «family life» in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en ook van toepassing is op andere relaties dan grootouder-kleinkind relaties. Een specifieke invulling van wat onder «nauwe persoonlijke betrekking» wordt verstaan, zou onvoldoende flexibiliteit bieden om mee te bewegen met de ontwikkeling van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).
De leden van de VVD-fractie merken op dat de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming de motie-Van Toorenburg c.s. destijds heeft ontraden. De stelling van de Minister in het debat was dat het verlagen van de drempel voor ontvankelijkheid van grootouders een nieuwe bron van conflict kan worden. De leden geven aan de constatering in de memorie van toelichting te delen dat grootouders in veel situaties juist een stabiele en veilige plek voor kinderen kunnen bieden als de thuissituatie onveilig is. Anderzijds geven de leden aan dat (andere) conflicten ook versterkt kunnen worden door grootouders, met alle schadelijke gevolgen voor kinderen van dien. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering nader kan motiveren waarom naar verwachting meer grootouders dankzij het wetsvoorstel kunnen bijdragen aan het bieden van een stabiele en veilige plek voor kinderen, in plaats van dat het wetsvoorstel zal leiden tot meer of diepere conflicten die de rechter uiteindelijk zal moeten beslechten. Zij vragen of het mogelijk is een nadere inschatting te geven van het risico dat door de toenmalige Minister werd geschetst.
De wetswijziging ziet toe op de voorvraag of een verzoek in behandeling kan worden genomen. Het uitgangspunt daarbij is het vermoeden dat een grootouder een nauwe persoonlijke betrekking heeft met een kleinkind en dit niet meer hoeft aan te tonen voordat het verzoek ontvankelijk wordt verklaard. De rechter zal hierdoor eerder aan de inhoudelijke behandeling toekomen en per geval beoordelen of een omgangsregeling in het belang van het individuele kind is. Deze inhoudelijke behandeling blijft plaatsvinden volgens de regels van artikel 377a, tweede en derde lid Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Dit vergt een zorgvuldige beoordeling van de rechter die per situatie en specifiek kind kan verschillen. Ik ben ervan overtuigd dat grootouders in veel situaties een stabiele en veilige plek voor kinderen kunnen bieden als de thuissituatie onveilig is. Daarentegen zullen er ook gevallen zijn waar kinderen door omgang met grootouders worden meegetrokken in het conflict en het conflict onnodig wordt gejuridiseerd door de behandeling van het verzoek. Het is aan de rechter om in het individuele geval een afweging te maken tussen het belang van het kind bij omgang met grootouders en het risico van verdieping van een bestaande conflictsituatie.
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de regering van oordeel is dat de overheid zich uit voorzorg zal moeten beperken in het bieden van juridische mogelijkheden, hoezeer daarmee ook ongemak blijft bestaan in de praktijk. Ook vragen zij hoe de regering uitdrukking geeft aan de opvatting dat de omgang in andere relaties dan die tussen kinderen en ouders primair een aangelegenheid van betrokkenen zelf en van de bredere gemeenschap is.
Ik ben van mening dat ouders in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn en blijven om de omgang van het kind met de andere ouder, maar ook met anderen zoals de grootouders, goed vorm te geven en onnodige juridische procedures over de omgang zoveel mogelijk te voorkomen. In dat verband is dejuridisering en de-escalatie het uitgangspunt van het kabinetsbeleid. Daartegenover staat het belang van en recht op respect voor het privé, familie- en gezinsleven van zowel kinderen als hun grootouders. In het licht van dat recht heeft Nederland de verplichting om «normale omgang» tussen grootouders en kleinkinderen te bevorderen.1 Met het wetsvoorstel is een balans gezocht tussen deze twee grondgedachten waarbij de individuele belangen van het kind altijd leidend zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering nader kan toelichten welke aannames ten grondslag liggen aan de inschatting van het aantal extra rechtszaken en het aantal toevoegingen dat zal worden afgegeven als gevolg van het wetsvoorstel. De leden van de VVD-fractie wijzen er daarbij op dat in eerste instantie werd uitgegaan van in totaal circa 600 omgangsverzoeken door grootouders per jaar en dit gedurende de voorbereiding van het wetsvoorstel werd bijgesteld naar 450 omgangsverzoeken per jaar.
Omdat niet geregistreerd wordt welke verzoeken tot omgang van grootouders afkomstig zijn, heb ik er in eerste instantie voor gekozen om een ruime inschatting te maken van de mogelijke toename van verzoeken als gevolg van dit wetsvoorstel. Daarbij is uitgegaan van totaal 600 verzoeken per jaar met de verwachting dat er in het eerste jaar maximaal een toename van 300 verzoeken (50%) zal plaatsvinden als gevolg van de drempelverlaging waarna deze zal afvlakken tot 200 (36%) zaken in het tweede jaar en 150 (20%) zaken na drie jaar. Deze schatting was gebaseerd op de cijfers van de Raad voor Rechtsbijstand, die alle toevoegingen (waaronder die van grootouders) voor verzoeken tot omgang registreert op leeftijdscategorie.
Op basis van de consultatiereacties en uitvoeringstoetsen heb ik ná de consultatieronde opnieuw een inschatting gemaakt van het aantal extra omgangsverzoeken. In overleg met de Raad voor Rechtsbijstand en de Raad voor de rechtspraak en op basis van (specifiekere) informatie van de Raad voor Rechtsbijstand zijn de aantallen naar beneden bijgesteld. Door deze nieuwe berekening wordt in het onderhavige wetsvoorstel uitgegaan van totaal 450 verzoeken per jaar en een toename van 225 extra omgangsverzoeken van grootouders in het eerste jaar na wijziging, 150 extra in het tweede jaar en 110 extra vanaf het derde jaar na wijziging. Nog steeds past evenwel enige bescheidenheid met betrekking tot de zekerheid over deze aantallen, het betreft niet meer of minder dan een beargumenteerde inschatting.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat in voornoemde schattingen ook is meegewogen dat een aantal situaties eerder of sneller kan worden opgelost doordat de drempel voor grootouders om een omgangsregeling te kunnen treffen wordt verlaagd.
Nee, dit is niet expliciet meegewogen. Met betrekking tot de schattingen is gekeken naar de te verwachte toename van de aantallen zaken en de te verwachten werklastconsequenties. Een inschatting van het toenemend oplossend vermogen, doordat betrokkenen anticiperen op de verbeterde toegang tot de rechter voor grootouders, is niet goed te maken.
Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie wanneer een kabinetsreactie kan worden verwacht op het WODC-rapport «Rechterlijke instrumenten bij omgangsproblematiek en contactverlies. Wat werkt in welke omstandigheden?».
De beleidsreactie op dit onderzoeksrapport verwacht ik rond de jaarwisseling aan uw Kamer te kunnen doen toekomen.
Ook willen de leden van de VVD-fractie weten welke maatregelen worden genomen om ouders (en na inwerking van het wetsvoorstel ook vaker grootouders) maximaal te bewegen tot nakoming van omgangsafspraken.
Met deze wetswijziging wordt geen wijziging aangebracht in de handhavingsmogelijkheden en/of de uitbreiding van de huidige rechterlijke instrumenten. Mijn inzet richt zich op het zoveel mogelijk bevorderen dat ouders vroegtijdig worden bewogen om tot een duurzame oplossing van het conflict te komen en goede omgangsafspraken maken die ook (blijvend) worden nagekomen. Hierop wordt ingezet met de doorontwikkeling van de preventieve scheidingsaanpak binnen het zogenoemde project «Een goed begin», onder andere met de inzet van een scheidingsadviesteam. Dit team begeleidt de komende twee jaar gezinnen waarbij scheidingsproblemen en (dreigend) contactverlies speelt. De specialisten kijken in die situaties naar de aard van het conflict tussen de ouders, de ingezette interventies en hun resultaat, en de mogelijkheden om ouders er maximaal toe te bewegen de omgangsafspraken op een goede manier te maken en na te leven.
Tot slot wijzen leden van de VVD-fractie op het WODC-onderzoek «Omgang tussen grootouders en kleinkinderen» uit 2020 waarin de onderzoekers stellen dat de positie van kleinkinderen en niet die van grootouders centraal moet staan en dat wetgeving daar scherper op moet worden afgestemd. De leden van de VVD-fractie vragen of regering van mening is dat met dit wetsvoorstel deze aanbeveling van de onderzoekers voldoende wordt uitgevoerd. Ook vragen zij of altijd is gewaarborgd dat er zoveel mogelijk naar het kind wordt geluisterd; of het kind contact wil met de grootouder, et cetera. De leden wijzen erop dat de onderzoekers hebben aanbevolen om kinderen vanaf 10 of 12 jaar te horen over hun wensen en hoe zij zich tot hun ouders en grootouders verhouden. De leden vragen hoe dat wettelijk voldoende is gewaarborgd en vragen zich daarbij af of de Raad voor de rechtspraak ook deze aanbevelingen steunt.
Het wetsvoorstel beoogt, zoals ik hierboven ook in mijn antwoord op een eerdere vraag van de VVD-fractie heb aangegeven, dat de rechter nu eerder aan de inhoudelijke behandeling van het verzoek toekomt. Hierdoor wordt de rechter vaker in staat gesteld inhoudelijk te beoordelen of omgang met de grootouders in het belang van het kind is en zo ja, hoe deze omgang vorm moet krijgen die in het beste belang van het kind is. Een omgangsregeling is dan ook altijd maatwerk en kan bijvoorbeeld ook bestaan uit een beperkte omgangsregeling of belmomenten tussen grootouder en kleinkind. Het belang van het kind is het uitgangspunt. Als blijkt dat de omgang niet in het belang van het kind is, zal deze ook niet worden toegewezen. Daardoor ben ik van mening dat dit wetsvoorstel in lijn is met de aanbeveling van de onderzoekers die stellen dat de positie van kleinkinderen centraal moet staan. In zijn afweging van wat in het belang van het kind is, zal de rechter ook de mening van het kind betrekken. Om deze mening te horen, is de rechter wettelijk verplicht kinderen vanaf twaalf jaar en ouder uit te nodigen voor een zogenaamd kindgesprek. Ook heeft de rechter de mogelijkheid om kinderen jonger dan twaalf jaar hiervoor uit te nodigen. Een aantal rechtbanken in Nederland doet dit al en nodigt kinderen vanaf acht jaar uit voor een kindgesprek.
De Raad voor de rechtspraak heeft in 2020 een informele reactie gegeven op het WODC-onderzoek «Omgang tussen grootouders en kleinkinderen» en is daarbij ook ingegaan op het voorstel van de onderzoekers om kinderen vanaf tien of twaalf jaar te laten kiezen voor het al dan niet hebben van omgang met de grootouder. In zijn reactie geeft de Raad aan dat dit de vraag oproept hoe je aan kinderen uitlegt dat ze niet mogen kiezen om al dan niet omgang te hebben met de niet-verblijfouder, maar wel voor de omgang met grootouders. De Raad benadrukt dat het in eerste instantie de ouders zijn die hierover beslissingen moeten nemen, maar dat kinderen hun mening in al dit soort zaken mogen geven en daartoe ook in de gelegenheid worden gesteld.
De leden van de SGP-fractie vinden dat er niet direct sprake is van een situatie van rechtsonzekerheid als in sommige gevallen de drempel bij toetsing van het verzoek van grootouders lager uitvalt. Deze leden vragen in hoeverre volgens de regering momenteel daadwerkelijk sprake is van rechtsonzekerheid.
De «nauwe persoonlijke betrekking» is een open norm die, zoals uit jurisprudentieonderzoek blijkt, verschillend wordt ingevuld door rechtbanken en gerechtshoven. Hierdoor komt het voor dat in sommige zaken de drempel hoger (en volgens de onderzoekers te hoog) uitvalt omdat rechtbanken en gerechtshoven strenger oordelen over de ontvankelijkheid van een verzoek van een grootouder. Ik ben van oordeel dat hiermee sprake is van onwenselijke verschillen die kunnen leiden tot rechtsonzekerheid.
De leden van de D66-fractie wijzen de regering op de belasting op kinderen bij een inhoudelijke beoordeling van de rechter, ongeacht de uitkomst daarvan. In dat kader vragen de leden of de regering kan toelichten wat het kind concreet meekrijgt van een inhoudelijke beoordeling door de rechter. Zij willen weten of een kind bij de zitting aanwezig is of dat dit niet noodzakelijk is. De leden willen weten op wat voor manier de regering deze belastbaarheid op het kind heeft afgewogen tegen het feit dat het wetsvoorstel tot meer inhoudelijke zaken zal leiden.
Het kind is niet bij de zitting aanwezig, maar wordt vanaf de leeftijd van twaalf jaar standaard door de rechter uitgenodigd voor een kindgesprek. Zoals hierboven ook eerder opgemerkt, nodigt een aantal rechtbanken in Nederland kinderen zelfs vanaf acht jaar uit voor een kindgesprek. Het kindgesprek is een vertrouwelijk gesprek tussen het kind en de rechter, waarin het kind kan vertellen hoe hij/zij denkt over de zaak waar hij/zij bij betrokken is. Het betreft een uitnodiging en is geen verplichting voor het kind om te komen. Het kind kan ook schriftelijk reageren. Het gesprek wordt zo kindvriendelijk mogelijk vormgegeven, de rechter heeft bijvoorbeeld geen toga aan en het gesprek vindt plaats in een kindvriendelijke ruimte. Een conflict over de omgang tussen kleinkind en grootouders gaat het kind aan. Het kind heeft in dat verband het recht om zijn/haar stem te laten horen, zoals ook is vereist volgens het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK).
Daarnaast merken de leden van de D66-fractie op dat er een goede balans moet zijn bij de toepassing van het wettelijk weerlegbaar bewijsvermoeden. Enerzijds moet het bewijs kunnen worden weerlegd als blijkt dat omgang niet in het belang van het kind is. Anderzijds moet het bewijsvermoeden ook niet gemakkelijk kunnen worden weerlegd waardoor kinderen ten onrechte bij hun grootouders worden weggehouden. De leden vragen of de regering op deze afweging kan reflecteren en of zij verwachten dat de balans met dit voorstel uiteindelijk wel wordt gevonden.
Juist om de balans, waarnaar de leden van de D66-fractie verwijzen, te waarborgen, heb ik in het wetsvoorstel gekozen voor een weerlegbaar bewijsvermoeden. Op deze manier blijft het voor belanghebbenden (meestal de ouders) mogelijk om tegenbewijs te leveren. Op deze manier wordt een midden gevonden tussen de autonomie van ouders bij het bepalen van de omgang met hun kinderen en het belang van grootouders bij omgang met hun kleinkinderen. Daarbij wil ik opmerken dat de afweging of de omgang met grootouders in het belang van het kind is, altijd maatwerk is waarin de rechter specifieke feiten en belangen in relatie tot elkaar beziet en afweegt of de relatie tussen grootouder en kleinkind van belang is voor de identiteitsontwikkeling van het kind. Doordat met dit wetsvoorstel eerder wordt toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling waarin die verschillende belangen tegen elkaar worden afgewogen, verwacht ik dat die balans in meer gevallen kan worden gevonden.
Naar aanleiding van de mogelijkheid tot weerlegging van het bewijsvermoeden door een belanghebbende, vragen de leden van de D66-fractie hoe dit werkt in geval de ene ouder het bewijsvermoeden wilt weerleggen en de andere ouder niet. De leden vragen of de ouder die het bewijsvermoeden niet wilt weerleggen, kan ondersteunen bij het leveren van bewijs dat er wel sprake is van een nauwe persoonlijke betrekking tussen grootouders en kleinkind. In het verlengde daarvan vragen de leden ook of het voorstel werkt in de situatie waarin een van de ouders van het kind is overleden en het schoonkind het contact met de grootouders frustreert.
Na een verzoek van een grootouder om het vaststellen van een omgangregeling zullen alle belanghebbenden in de zaak worden opgeroepen voor de behandeling. Dit zullen in ieder geval de juridische ouders met gezag zijn. Dat betekent dat zij in dat kader ieder voor zich kunnen reageren op het verzoek. Het is dan ook mogelijk dat de ene ouder in de reactie het bestaan van een nauwe persoonlijke betrekking zal proberen te weerleggen, terwijl de andere ouder met gezag de grootouders juist kan ondersteunen bij het bevestigen dat er een nauwe persoonlijke betrekking bestaat.
Het bewijsvermoeden van een nauwe persoonlijke betrekking tussen de grootouders en het kind geldt ongeacht de situatie van de ouders van het kind. Ook als een ouder is overleden bestaat dit vermoeden. Als de andere ouder voldoende feiten en omstandigheden aanvoert die het bewijsvermoeden weerleggen, zullen de grootouders zelf nader bewijs moeten aandragen waaruit het bestaan van die nauwe betrekking blijkt. Dat kan bijvoorbeeld door getuigenverklaringen, app-verkeer of ander bewijsmateriaal waaruit bijvoorbeeld het bestaan en frequentie van bezoeken, uitjes en logeerpartijen blijkt.
Ook in deze procedure zal het kind van twaalf jaar en ouder standaard uitgenodigd worden om te worden gehoord.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom in het wetsvoorstel wordt afgezien van een specifieke invulling van het begrip «nauwe persoonlijke betrekking», aangezien dit volgens de leden juist zou bijdragen aan een andere invulling in de rechtspraktijk. De leden wijzen daarbij op de constatering van de regering dat de toepassing van de ontvankelijkheid van grootouders per geval lijkt te verschillen, hetgeen leidt tot rechtsonzekerheid die de regering onwenselijk acht. Daarnaast vragen de leden waarom dit onvoldoende flexibiliteit zou bieden om mee te bewegen met de ontwikkeling van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)?
Zoals ook eerder in reactie op een vraag van de leden van de CDA-fractie gesteld, betreft het begrip «nauwe persoonlijke betrekking» een vertaling van het begrip «family life» in artikel 8 EVRM. Het EHRM heeft er verscheidene malen op gewezen dat het verdrag een «levend instrument» is dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van de «huidige omstandigheden». De rol van de grootouders is in de loop van de jaren veranderd en het is ongewis hoe deze rol zich in de toekomst zal gaan ontwikkelen. Een wettelijke invulling van het begrip «nauwe persoonlijke betrekking» zou ervoor zorgen dat er een vastomlijnd kader komt waarbinnen er minder ruimte bestaat voor maatwerk en waardoor er minder flexibiliteit is om mee te bewegen met de ontwikkeling van de jurisprudentie van het EHRM. Dat vind ik onwenselijk.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering het risico van juridisering nu beoordeelt. Deze leden vragen of de regering het inzicht deelt dat juist de toegang tot het verzoek om omgang van wezenlijk belang is om juridisering te voorkomen, aangezien daarmee voorkomen kan worden dat partijen in strijd verzeild raken over het inhoudelijke verzoek tot omgang.
De voorgestelde verankering van het bewijsvermoeden zal naar verwachting leiden tot een beperkte toename van een beroep op de rechter om het geschil over de omgang op te lossen. Ondanks de verbeterde toegang tot de rechter, blijft het uitgangspunt dat ouders en grootouders zo veel mogelijk gebruik blijven maken van andere mogelijkheden tot geschiloplossing. Bij mijn antwoord op de vraag van de SP-fractie licht ik uitgebreider toe hoe ik ernaar streef de juridische oplossing van geschillen te voorkomen, bijvoorbeeld door de inzet van andere instrumenten zoals bemiddeling en het voeren van verkennende gesprekken om tot een oplossing te komen bij een steunfiguur of advocaat.
Ook vragen de leden van de SGP-fractie waarom de regering als alternatief niet benoemt en verkent of enige clausulering van het bewijsvermoeden mogelijk is. Daarnaast vragen de leden van de SGP-fractie de regering om toe te lichten waarom zij niet gekozen heeft voor een afzonderlijk artikel waarin de positie van grootouders wordt geregeld.
Ik heb niet gekozen voor een nadere clausering van het bewijsvermoeden. Alle omstandigheden van het geval zijn immers van belang en al deze omstandigheden moeten door de rechter in onderlinge samenhang kunnen worden afgewogen in het belang van het kind en mede in het licht van de jurisprudentie van het EHRM over de beschermwaardigheid van de nauwe persoonlijke betrekking tussen grootouders en kinderen. De leden vragen ook waarom ik niet heb gekozen voor een afzonderlijk artikel waarin de positie van grootouders wordt geregeld. Per 1 maart 2009 is juist gekozen voor de integratie van de regeling van de omgang voor ouders en anderen die in een nauwe persoonlijke betrekking staan tot het kind. Daartoe werd toen overwogen omdat er in beginsel geen verschil in gronden mag zijn om omgang te ontzeggen indien er sprake is van «family life» tussen het kind en degene die de omgang verzoekt.2 Ik zie geen aanleiding om in het kader van dit wetsvoorstel deze gekozen structuur te wijzigen.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen om, bijvoorbeeld, de wens van het kind en het recht om gehoord te worden uitdrukkelijker een plaats te geven nu de drempel voor grootouders wordt verlaagd.
In aanvulling op hetgeen ik hierover heb overwogen in reactie op de vraag van de leden van de D66-fractie over het horen van het kind, stel ik graag voorop dat naar mijn oordeel het recht van het kind om te worden gehoord in de huidige wet- en regelgeving in voldoende mate wordt gewaarborgd. Daarbij wil ik benadrukken dat het belang van het kind altijd een eerste overweging vormt bij de vaststelling van een omgangsregeling. Dit is op grond van artikel 3, eerste lid, van het IVRK ook een internationale verplichting. Uitgangspunt is dat er geen omgangsregeling tussen grootouder en kleinkind wordt vastgesteld als dit in strijd komt met het belang van het kind. In het geval er een omgangsregeling wordt vastgesteld, wordt ook bij de vormgeving van de omgangsregeling rekening gehouden met het belang en de wensen van het kind.
De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de regering te lichtvaardig stelt dat de inhoudelijke beoordeling van het omgangsverzoek ongewijzigd blijft. Zij wijzen daarbij op dat de huidige drempel voor toegang van grootouders nauw verband houdt met de inhoudelijke criteria voor beoordeling van de omgang. De leden vragen de regering nader in te gaan op deze relatie tussen de drempel en de inhoudelijke criteria.
Door de voorgestelde verankering van het bewijsvermoeden in het wetsvoorstel wordt de toegang tot de rechter verruimd als het gaat om een verzoek tot omgang tussen grootouders en kleinkinderen. Hierdoor verschuift het zwaartepunt in de overweging van de rechter van de vraag hoe de betrekking tussen grootouders en kleinkind te duiden is, naar de vraag of en zo ja welke omgangsregeling in het belang van het kind is. De inhoudelijke beoordeling van het omgangsverzoek blijft daarbij ongewijzigd en vindt plaats volgens de algemene regels voor het ontzeggen van omgang, opgenomen in artikel 1:377a, tweede en derde lid van het Burgerlijk Wetboek.
Ook vragen de leden van de SGP-fractie aan de regering om toe te lichten waarom zij de inhoudelijke criteria voor het ontzeggen van omgang ongewijzigd laat. De leden stellen daarbij dat de ontzeggingsgronden zijn toegesneden op de intensiteit van de relatie met ouders en daarna met anderen met wie een nauwe persoonlijke band bestaat. De leden vragen waarom de criteria voor de ontzeggingsgronden onverkort van toepassing zijn verklaard op de intensiteit van de gemiddelde relaties tussen grootouders en kleinkinderen. Tot slot vragen de leden van de SGP-fractie of de stelling dat in het wetsvoorstel het belang van het kind centraal zou staan, te verenigen is met het gegeven dat de rechter slechts bij zwaarwegende belangen van het kind de omgang met grootouders mag ontzeggen.
Zowel ouders als anderen die in een nauwe persoonlijke betrekking tot het kind staan, hebben volgens de wet recht op omgang met het kind. Dit is een fundamenteel recht van zowel het kind als de betrokkene. De ontzeggingsgronden in het derde lid van artikel 377a Boek 1 Burgerlijk Wetboek gelden voor alle gevallen. Dat hierbij de intensiteit van de relatie leidend is, herken ik niet. De ontzeggingsgronden zijn in de eerste plaats gericht op het beschermen van de zwaarwegende belangen van het kind en het bestaan van bezwaren tegen de omgang bij het kind. Ook als het kind van twaalf jaar of ouder ernstige bezwaren tegen de omgang heeft doen blijken of als omgang ernstig nadeel zou opleveren voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, kan de rechter de omgang ontzeggen. Het belang van het kind staat centraal in het wetsvoorstel. Hiermee bedoel ik dat het belang van het kind steeds het uitgangspunt is in de beoordeling van de rechter. De rechter zal niet alleen kijken óf een omgangsregeling in het belang van het kind is, maar ook hóe de omgangsregeling in het belang van het kind kan worden vormgegeven. Daarbij zal de intensiteit van de relatie een belangrijke rol kunnen spelen.
De leden van de SP-fractie spreken hun zorgen uit over de verdere juridisering van conflicten in familieverband en vragen de regering hoe deze juridisering ten aanzien van het wetsvoorstel tot een minimum wordt beperkt. Ook vragen de leden van de SP-fractie of er volgens de regering genoeg aandacht is voor de invalshoek van het kind, zoals in de situatie dat er via juridische wegen meer aan een kind zal worden getrokken. De leden van de SP-fractie vragen of het wetsvoorstel waarborgt dat dit zo min mogelijk gebeurt en of de regering ervan overtuigd is dat er genoeg sprake is van het uitgangspunt van dejuridisering en de-escalatie in deze wetgeving.
Zoals ik hierboven ook eerder gesteld heb, is en blijft het uitgangspunt dat ouders en grootouders zelf de omgang regelen. Dat betekent ook dat zij zo veel mogelijk gebruik dienen te maken van andere mogelijkheden tot geschiloplossing, ondanks de verruimde toegang tot de rechter. De focus moet blijven liggen op het belang van het kind en in dat verband op het zoveel onderling oplossen van mogelijke verschillen van inzicht over de omgang van grootouders met het kind. Waar partijen samen afspraken maken, biedt dat de meest duurzame garantie dat grootouders, ook na bijvoorbeeld een scheiding, een rol blijven spelen in het leven van hun kleinkinderen. Daarom wordt blijvend ingezet op het verder versterken van de inzet van andere instrumenten, zoals verkennende gesprekken om tot een oplossing te komen bij een steunfiguur of advocaat en bemiddeling. Van belang daarbij is dat gezinnen tijdig de juiste informatie hierover krijgen en waar nodig ook hulp en begeleiding. Dit bevorder ik onder meer door het in april van dit jaar gelanceerde centrale Digiplein op de website uitelkaarmetkinderen.nl waarop betrouwbare en toegankelijke informatie hierover beschikbaar is. Daarnaast wordt onverminderd ingezet op de doorontwikkeling van een preventieve scheidingsaanpak en het zo vroeg mogelijk signaleren wanneer contactverlies speelt of dreigt. Een voorbeeld hiervan is het project «Een goed begin» in de regio Haaglanden.3 Op die manier blijf ik inzetten op dejuridisering en de-escalatie van conflicten in familieverband.
De leden van de VVD-fractie stellen dat omgang tussen grootouders en kleinkind alleen kan worden ontzegd als het «in strijd is met de zwaarwegende belangen van het kind». De leden vragen of de regering door middel van voorbeelden voor de rechtspraktijk kan verduidelijken wat zwaarwegende belangen zijn waarop omgang kan worden ontzegd. Zij vragen in welke gevallen een omgangsregeling tussen een kind en grootouders in een conflictsituatie in het belang van het kind is.
Het klopt dat omgang kan worden ontzegd als het in strijd is met de zwaarwegende belangen van het kind. De formulering in de wet is breed, zodat de rechter voldoende ruimte wordt geboden om binnen de grote variëteit van casuïstiek die zich kan voordoen, tot een afgewogen oordeel kan komen. Dat de rechter deze ruimte gebruikt, blijkt ook uit de jurisprudentie over dit onderwerp. Ik verwijs naar twee voorbeelden uit uitspraken van het gerechtshof Den Haag en het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch waaruit blijkt wat onder zwaarwegende belangen kan worden verstaan. In de uitspraak van het gerechtshof Den Haag is de omgang ontzegd omdat het aanmerkelijke risico bestond dat het kind klem zou komen te zitten tussen de ene ouder en de grootouders.4 Het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch ontzegde omgang op grond van zwaarwegende belangen omdat een minderjarige getraumatiseerd was door de ernstige psychische problemen van zijn vader en het omgangsverzoek van de grootouders onbedoeld de traumatische gebeurtenissen bij het kind weer had opgerakeld. Zo lang het kind de trauma’s nog niet had verwerkt, achtte het Hof de omgang met de grootouders in strijd met zijn zwaarwegende (andere) belangen.5 De leden vragen ook naar voorbeelden in welke gevallen een omgangsregeling tussen kind en grootouders in een conflictsituatie wel in het belang van het kind is. Het WODC-onderzoek noemt als voorbeeld dat een omgangsregeling tussen een kind en grootouders in het belang van het kind is wanneer er sprake is van een problematische opvoedsituatie, zoals bij een uithuisplaatsing of een conflictueuze echtscheiding.6 Juist in die gevallen kan de omgang tussen grootouder en kleinkind van belang zijn voor de identiteitsontwikkeling van het kind.
Ook vragen de leden van de VVD-fractie of de regering kan ingaan op de gevolgen voor het aantal procedures en toevoegingen wanneer op enig moment een regeling voor juridisch meerouderschap of deelgezag inwerking zal treden. Zij vragen of het klopt dat wanneer juridisch meerouderschap mogelijk zou worden voor maximaal vier juridische ouders, er, mede als gevolg van dit wetsvoorstel, wettelijk wordt verondersteld dat bij maximaal zestien grootouders een nauwe persoonlijke betrekking tussen grootouder en kleinkind bij voorbaat wordt aangenomen.
Met het wetsvoorstel geldt de aanwezigheid van een nauwe persoonlijke betrekking voor verzoeken van de grootouders die in familierechtelijke betrekking tot het kleinkind staan. Dat zijn de juridische ouders van de juridische ouder van een kind (bloedverwantschap in de tweede graad). Mocht er op enig moment een regeling voor juridisch meerouderschap in voorbereiding komen, dan zal hierin – in lijn met wat de Staatscommissie herijking ouderschap hierover in 2016 adviseerde7 – worden bekeken hoe het belang van het kind daarin zo goed mogelijk kan worden geborgd. Daarbij zal onder meer ook de impact van meerouderschap op het aantal procedures en toevoegingen in omgangsprocedures door grootouders worden meegenomen.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering de verwachting heeft of de geschatte toename van de werklastgevolgen ook gevolgen heeft voor de doorlooptijden. Zij vragen of de eventuele langere duur van de procedures extra schade kan toebrengen aan het kind en welke gevolgen dit heeft voor de kosten van de procedures. De leden willen ook weten of dit mogelijk nog leidt tot drempelverhogende effecten.
De Raad voor de rechtspraak heeft in haar consultatiereactie aangegeven dat zij verwacht dat deze zaken bewerkelijker zullen zijn dan «gewone» omgangszaken. De kans bestaat dat meer procespartijen opgeroepen moeten worden in verband met de weerlegging van het bewijsvermoeden. Dit kan effect hebben op de behandeltijd. Dit is meegenomen in de inschatting over de werklastgevolgen en de kosten van de procedure en hoe dit zich verhoudt tot het belang van het kind (zo min mogelijk schadelijke gevolgen). Het betreft een beperkt aantal zaken op het geheel van omgangszaken. Een substantieel negatief effect op de doorlooptijden en daarmee een mogelijk drempelverhogende effecten om tot omgang te verzoeken, ligt daarmee niet in de lijn der verwachtingen.
De leden van de SP-fractie spreken hun zorgen uit over de benodigde extra capaciteit bij uitvoering van het wetsvoorstel. Zij vragen de regering of de instanties voldoende zijn toegerust op de benodigde capaciteit en op welke manier er op tijd kan worden bijgestuurd als deze wetswijziging leidt tot meer kosten en capaciteit dan van tevoren is ingeschat. Zij vragen of de regering net als de leden ziet dat er momenteel sprake is van een capaciteitstekort binnen de rechtspraak. Indien de regering deze opvatting niet deelt, vragen de leden waarom de regering dit niet ziet.
Ik deel de zorgen van de leden van de SP-fractie over het capaciteitstekort bij onder meer de rechtspraak. Ik heb daarom de betrokken organisaties tijdig betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel. Daarnaast hebben deze organisaties in hun consultatiereacties de nadere uitvoeringsaspecten alsmede de financiële consequenties verder in kaart gebracht. Daarin is niet gebleken van onoverkomelijke problemen in de uitvoering. Wel is het belangrijk om de rechtspraak tijdig te (blijven) informeren, met het oog op de voorbereiding van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie wijzen op de verschillende invulling die omringende landen geven aan de ontvankelijkheid bij omgangsverzoeken van grootouders. Zij vragen of de regering inzicht heeft in de ervaringen daarmee in die landen en of zij zicht heeft op of en waarom die wettelijke regelingen in de praktijk in die landen naar tevredenheid werken.
In de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel heb ik gebruik gemaakt van de sociaalwetenschappelijke en rechtsvergelijkende studie van het Verwey-Jonker Instituut.8 In deze studie is gekeken naar het recht van grootouders op omgang met hun kleinkinderen in België, Engeland & Wales, Noorwegen en Nederland. De studie geeft waardevolle inzichten over hoe er in die landen verschillend invulling wordt gegeven aan het recht van grootouders op omgang met hun kleinkinderen en de werking ervan in de praktijk. Zo hebben alleen in België grootouders een expliciet recht op omgang waarbij het zijn van juridisch grootouder voldoende is om een verzoek tot een omgangsregeling te kunnen indienen. In Engeland & Wales is het recht op omgang afhankelijk van de band tussen de grootouders en het kleinkind. Daarnaast wordt een extra drempel opgeworpen doordat eerst toestemming bij de rechter moet worden gevraagd om een verzoek te mogen indienen. In Noorwegen kan een grootouder slechts een verzoek doen, indien een of beide ouders zijn overleden of indien de ouder (het kind van de grootouder) geen contact heeft met het kind. Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel heb ik nadrukkelijk gekeken naar deze verschillende perspectieven op de ontvankelijkheid bij omgangsverzoeken van grootouders, in het bijzonder wat betreft de waarde die gehecht wordt aan het recht van grootouders (België), het belang van de band tussen grootouders en kleinkinderen (Engeland & Wales) en de autonomie van ouders (Noorwegen).
De leden van de D66-fractie constateren dat de Kinderombudsman heeft geadviseerd om in wet vast te leggen dat omgang alleen wordt toegestaan als dit in het belang van het kind is. Zij vragen de regering of de huidige rechtspraak aanleiding laat zien om ook, al dan niet in een separaat voorstel, wijzigingen in het inhoudelijke kader aan te brengen.
Ik ben van mening dat in de huidige wet- en regelgeving in voldoende mate is gewaarborgd dat een omgangsregeling alleen wordt vastgesteld als dit in het belang van het kind is. Zoals ik in mijn eerdere antwoorden heb aangegeven, vormt het belang van het kind altijd een eerste overweging bij de vaststelling van een omgangsregeling. Daarbij geldt als vertrekpunt dat omgang tussen een kind en degene die in nauwe persoonlijke betrekking staan tot het kind in diens belang is. Dit betekent ook dat er geen omgangsregeling tussen grootouders en kleinkind(eren) wordt vastgesteld als dit in strijd komt met het belang van het kind. Daarnaast kan, in het geval er wél een omgangsregeling wordt vastgesteld, bij de vormgeving van de omgangsregeling rekening worden gehouden met het belang van het kind bij de frequentie, duur en wijze van omgang (bijvoorbeeld een beperkte omgangsregeling of enkele belmomenten per jaar als dit in het belang van het kind is).
Naar aanleiding van het consultatieadvies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak vragen de leden van de CDA-fractie wat de regering vindt van de opvatting dat in vergelijking met omringende landen nog verdere stappen gezet moeten worden ter bevordering van de omgang tussen grootouders en kleinkinderen en of de regering bereid is deze stappen te onderzoeken.
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak geeft in haar consultatieadvies aan dat het de vraag is of dit wetsvoorstel ver genoeg gaat. Zij wijst daarbij op de procedures in België (artikel 375bis van het Belgisch Burgerlijk Wetboek) en Duitsland (paragraaf 1685 van het Bürgerliches Gesetzbuch) waarbij grootouders in beginsel recht hebben op omgang met hun kleinkind en dat de afstammingsband de enige eis is voor ontvankelijkheid. In België geldt het vermoeden dat de omgangsregeling met de grootouder in het belang van het kind is als uitgangspunt en in Duitsland moeten grootouders dit aantonen alvorens een omgangsregeling te kunnen vaststellen.
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is, zoals ik in mijn eerdere antwoord bij de vraag van leden van de D66-fractie heb aangegeven, ook gekeken naar verschillende omringende landen, de verschillende invulling die daarbij wordt gegeven aan de ontvankelijkheid bij omgangsverzoeken van grootouders, en hoe ver we hier in Nederland mee willen gaan. In het wetsvoorstel is gezocht naar een balans tussen het belang van grootouders bij omgang met hun kleinkinderen en de autonomie van ouders bij het bepalen van omgang met hun kinderen. Daarbij is ook afgewogen dat juridische procedures rondom kinderen enkel wenselijk zijn als betrokkenen er niet op een andere, minder ingrijpende manier, samen uit kunnen komen. Met dit wetsvoorstel is, naar mijn oordeel, deze balans gevonden en wordt een belangrijke stap gezet waarmee de drempel om een verzoek tot omgang in te dienen daadwerkelijk wordt verlaagd, zonder dat de heilzame werking van een drempel in het geheel verdwijnt.
Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie aan de regering of de drempel, ook met dit wetsvoorstel, in vergelijking met omringende landen nog steeds relatief hoog blijft. Zij vragen of de regering de analyse in het WODC-onderzoek deelt dat in het internationale juridische kader een «normale»-grootouder-kleinkind relatie het uitgangspunt is en waarom hier niet bij wordt aangesloten.
In het WODC-onderzoek wordt verwezen naar de verplichting die lidstaten volgens het EVRM hebben om «normale omgang» tussen grootouders en kleinkinderen te bewerkstelligen. Het wetsvoorstel sluit hierbij aan door in het algemeen uit te gaan van het bestaan van een nauwe persoonlijke betrekking tussen kind en grootouders. De drempel om tot omgang te verzoeken wordt daarmee voor grootouders verlaagd. Een «normale»-grootouder-kleinkind relatie wordt het uitgangspunt en volstaat in de toekomst voor de toegang tot de rechter.
De leden van de SGP-fractie wijzen op de constatering van de regering dat het in omgangszaken tussen grootouder en kleinkind lastig zal zijn om de «waarheid» te achterhalen en het belang van het kind vast stellen. Vanuit die achtergrond vragen de leden aan de regering een nadere reflectie op de vraag of het wenselijk is de rechter hiermee steeds vaker te belasten of dat dit ook juridisch gezien zoveel mogelijk aan de onderlinge verhouding tussen betrokkenen overgelaten moet worden.
Zoals ook toegelicht bij de vraag van de leden van de SP-fractie, is het beleid van de overheid er in eerste instantie op gericht dat ouders en grootouders er zelf uit komen. Ouders en grootouders hebben hierin een eigen verantwoordelijkheid. Dit blijft naar mijn mening de beste manier om tot een oplossing te komen die voor alle partijen werkbaar is en waarbij de kans het grootst is dat alle partijen zich aan de afspraken houden. Ik acht de rechter voldoende in staat om een gedegen belangenafweging te maken, waarbij het belang van het kind voorop staat.
Ook vragen de leden van de SGP-fractie hoe de regering het risico heeft gewogen dat door het wetsvoorstel vaker de situatie kan ontstaan dat kinderen door een juridische procedure in een loyaliteitsconflict kunnen raken.
Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel is zorgvuldig gekeken naar alle mogelijke risico’s en in het bijzonder de mogelijke negatieve gevolgen voor het kleinkind. Daarbij heb ik gebruik gemaakt van de sociaalwetenschappelijke en rechtsvergelijkende studie van het Verwey-Jonker Instituut.9 Daarnaast heb ik gesproken met verschillende betrokken partijen zoals onder meer de Raad voor Rechtsbijstand, de Raad voor de rechtspraak, de raad voor de kinderbescherming, en de Kinderombudsman. Hieruit kwam naar voren dat er nadrukkelijk aandacht moet zijn voor wat de gevolgen zijn voor kinderen als er «ook nog eens» door de grootouders aan hen wordt getrokken en daardoor in loyaliteitsconflicten kunnen raken. Ik ben van oordeel dat dit wetsvoorstel hier ook de ruimte voor biedt. Door de drempelverlaging komt de rechter eerder toe aan de inhoudelijke beoordeling van het omgangsverzoek. In deze beoordeling vormen de belangen van het kind de eerste overweging van de rechter. Hierdoor hoeft, zoals ook de Kinderombudsman stelt in zijn consultatiereactie, de besluitvorming of de omgang in het belang van het kleinkind is niet meer te stranden bij de ontvankelijkheid, terwijl de vaststelling van een omgangsregeling wel in het belang van het kleinkind zou kunnen zijn.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering uitleg wil geven hoe de zaak verloopt wanneer een kind zelf niet direct behoefte voelt om omgang te hebben met de grootouders, er ten aanzien van de grootouders geen grote bezwaren zijn en er geen zwaarwegende belangen van het kind zijn die zich tegen de omgang verzetten. Zij vragen of het wetsvoorstel toereikend is om situaties van ongewenste omgang te voorkomen.
Het gaat bij de wetswijziging alleen om de voorvraag of een verzoek in behandeling genomen kan worden. Het wetsvoorstel brengt geen wijziging aan in de inhoudelijke beoordeling van het omgangsverzoek. Die blijft plaatsvinden volgens de regels van artikel 1:377a, tweede en derde lid BW, waarbij de belangen van het kind een eerste overweging vormen. Of de omgang in het belang van het kind is, blijft een maatwerkbeoordeling van de rechter waarin alle omstandigheden van het geval worden meegewogen. Ook de mening van het kind van twaalf jaar en ouder die gebruik maakt van de gelegenheid om zijn of haar mening kenbaar te maken, wordt daarin betrokken. In voorkomend geval kan de rechter ook besluiten tot een (zeer) beperkte omgangsregeling, die bijvoorbeeld enkel bestaat uit belmomenten.
Artikel I
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen om overgrootouders toe te voegen aan de wettelijke definitie.
Met dit wetsvoorstel wordt gepoogd de wenselijkheid van de bescherming van omgang met grootouders en kleinkinderen te waarborgen in het belang van het kind. Van een vergelijkbare maatschappelijke noodzaak of urgentie tot het verruimen van de toegang tot de rechter tot overgrootouders, zijn vooralsnog onvoldoende aanwijzingen. Dit neemt niet weg dat eenieder die in nauwe persoonlijke betrekking tot de minderjarige staat, waaronder mogelijk de overgrootouders, een verzoek om vaststelling van een omgangsregeling kan doen op grond van artikel 377a Boek 1 Burgerlijk Wetboek.
Artikel II
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie of de regering bereid is om te onderzoeken welke voor- en nadelen er zijn om overgangsrecht op te nemen en om de wet, bijvoorbeeld vanaf de datum waarop de motie-Van Toorenburg c.s. (Kamerstuk 31 265, nr. 87) is aangenomen, 11 februari 2021, van toepassing te laten zijn. De leden vragen of dat naar verwachting in de uitvoering problemen oplevert en om hoeveel extra toevoegingen hier volgens de Raad voor de rechtspraak mee gemoeid zouden zijn en tot hoeveel extra verzoeken dit volgens de Raad voor de rechtspraak zou leiden.
De leden van de VVD-fractie vragen of het mogelijk is om een overgangsrecht in het wetsvoorstel op te nemen en om de wet in zo een geval, bijvoorbeeld vanaf de datum van de aangenomen motie, van toepassing te laten zijn. Voor de inwerkingtredingsbepaling in dit wetsvoorstel heb ik inderdaad gekeken of in een overgangsregeling voorzien moet worden. Ik heb hiervan afgezien omdat een overgangsregeling die ziet op de ontvankelijkheid nooit zal kunnen bewerkstelligen dat in individuele gevallen alsnog een recht op omgang zal worden vastgesteld. Wel zou terugwerkende kracht moeilijk overzienbare gevolgen hebben voor procedures waarin eerder een verzoek niet ontvankelijk is verklaard. Dit zou in al deze gevallen alsnog een inhoudelijk oordeel van de rechter vergen, zonder dat partijen zich nog bewust zijn van het bestaan van een procedure. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is daarom gekozen voor directe werking, waarbij het grootouders vrij staat om na een eerdere niet ontvankelijkheid een hernieuwd verzoek te doen tot vaststelling van een omgangsregeling.
De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind