Nr. 7 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

1.1. «Si vis pacem, para bellum»

In de vroege avond van de negende mei 1940 ging op het algemeen hoofdkwartier van de Nederlandse strijdkrachten in Den Haag de telefoon. Het was de majoor Sas, de Nederlandse militaire attaché te Berlijn. Omdat hij vreesde dat zijn verbinding werd afgeluisterd, zei hij tegen de stafofficier die de telefoon opnam alleen maar: «Dit is Sas, uit Berlijn. Je kent mijn stem, toch? Morgen, bij het aanbreken van de dag.» Sas wilde daarmee aangeven dat de Duitse inval in Nederland, die al maanden werd gevreesd maar steeds niet plaatsvond, nu daadwerkelijk zou beginnen.

Sas had uiteraard gelijk – de volgende morgen om kwart voor vier vielen de eerste Duitse bommen op Nederlandse militaire vliegvelden. Hoewel gewaarschuwd, was het Nederlandse leger zoals bekend niet opgewassen tegen de superieure Duitse land- en luchtstrijdkrachten en moest het na vijf dagen de strijd staken.

Dat het Nederlandse leger zo slecht was voorbereid op een grootschalige militaire aanval door een modern leger had veel te maken met de politieke keuzes na de Eerste Wereldoorlog om stelselmatig op het defensiebudget te bezuinigen. De grote economische crisis van na 1929 versterkte deze neiging nog eens, ook nadat Hitler in Duitsland de macht had overgenomen en begon aan een herbewapeningsprogramma zonder weerga. Pas in 1937 keerde in Nederland het politieke tij. In dat jaar werd niet alleen de defensiebegroting ongeveer verdubbeld, ook kwam er een apart fonds van dezelfde omvang als de defensiebegroting (ruim 157 miljoen gulden) om nieuw materiaal voor leger en vloot aan te schaffen en de luchtmacht te moderniseren en uit te breiden. Te weinig, te laat: hoewel er op een aantal terreinen serieuze voortgang werd geboekt in de jaren daarna, kon er niet meer voldoende materiaal aangeschaft worden om die moderniseringsslag ook daadwerkelijk te voltooien. Dit droeg eraan bij dat Nederland bij lange na niet opgewassen bleek tegen de Duitse krijgsmacht. Een situatie die de werkelijkheid onderstreept die schuilt in de bekende Latijnse spreuk «Si vis pacem, para bellum» – als je vrede wilt, bereid je dan voor op oorlog.

Wie de situatie van 1940 beziet, ziet meteen de opvallende parallel met de situatie na de val van de Berlijnse Muur. Opnieuw koos de Nederlandse politiek ervoor om intensief op defensie te bezuinigen, wat nog versterkt werd door de kredietcrisis van na 2008. Het resultaat daarvan is opnieuw een uitgeklede krijgsmacht, die nauwelijks nog in staat is om zijn grondwettelijke taken uit te kunnen voeren. En ook nu is er een plotselinge, dramatische verslechtering van de veiligheidssituatie die de Nederlandse politiek noopt tot een scherpe koerswijziging: de Russische inval in Oekraïne op 24 februari 2022.

«Natuurlijk zal de geschiedenis van de jaren ’20 en ’30 zich niet precies zo herhalen. Er kunnen echter wel lessen uit worden getrokken. Ongebreideld optimisme over de internationale situatie, resulterend in een afbouw van de krijgsmacht, is een luxe die we ons niet kunnen veroorloven. Er bestaat nooit zekerheid over hoe de veiligheidsproblematiek zich op termijn ontwikkelt. (...) De geschiedenis van het Interbellum leert dat het noodzakelijk is in vredestijd een krijgsmacht voor algemene verdediging aan te houden van een dusdanige omvang, dat het met een relatief geringe extra inspanning en in korte tijd mogelijk is maatregelen te treffen om aan een verhoogde dreiging weerstand te bieden. Indien de veiligheidssituatie zich ongunstig ontwikkelt, wordt ons mogelijk geen tijd en gelegenheid gegund om de krijgsmacht te versterken voor algemene verdediging (...). Ook in zuinige tijden dient men te beseffen dat een substantiële defensie-inspanning mede een garantie is voor vrede en welvaart.»1 Dit citaat is afkomstig uit een artikel in het tijdschrift van de Koninklijke Vereniging ter Beoefening van de Krijgswetenschap uit 1994. Toen reeds werd gewaarschuwd niet de fout te maken die in het Interbellum is gemaakt.

Gedurende de Koude Oorlog bleef lange tijd een politieke consensus bestaan rondom de noodzaak een afdoende geëquipeerde en geoefende krijgsmacht op de been te houden en hiervoor voldoende financiële middelen ter beschikking te stellen, ondanks de aanhoudende economische malaise die zich voltrok in de jaren ’70 en ’80. De combinatie van de grote inspanningen die Nederland zich heeft moeten getroosten om de verwoestingen van de Tweede Wereldoorlog te boven te komen en de aanwezigheid van een grote hoeveelheid Russische divisies op minder dan 250 km van de Nederlandse grens zorgde daarvoor.

Dit veranderde na de val van de Berlijnse Muur. In de jaren ’90 werd besloten om de krijgsmacht te reorganiseren. De focus verschoof van de verdediging van het Koninkrijk naar deelname aan internationale missies van vrede en veiligheid. De dienstplicht werd opgeschort. De omvorming naar een vrijwilligerskrijgsmacht vond zijn grondslag vooral in de Prioriteitennota, «Een andere wereld, een andere Defensie».2 In de Prioriteitennota werd in het licht van de gewijzigde veiligheidssituatie het raamwerk neergelegd voor een kleinere, mobielere en multifunctionele krijgsmacht. De Prioriteitennota bouwde voort op de Defensienota-1991.3

In de memorie van toelichting bij de nieuwe Kaderwet dienstplicht4 werd de nieuwe situatie als volgt beschreven: «Stond tot voor kort de bescherming tegen een grote aanval van het Nederlandse grondgebied en dat van West-Europa centraal, voortaan moet de krijgsmacht, behalve op de verdediging van het verdragsgebied van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (hierna: NAVO) eveneens zijn voorbereid op crisisbeheersingsoperaties. Die vergen een krijgsmacht die ook in vredestijd en onder crisisomstandigheden beter inzetbaar is en slagvaardiger kan optreden dan thans het geval is. De krijgsmacht kan in het licht van de redelijkerwijs in Europa voorzienbare veiligheidsrisico’s dan ook worden verkleind. (...) Kenmerkend in de nieuwe veiligheidssituatie is de verhoogde prioriteit voor deelname aan crisisbeheersingsoperaties in vredestijd. Mede tegen deze achtergrond heeft de regering gekozen voor een krijgsmacht van uitsluitend vrijwillig dienend personeel. (...) Na de herstructurering zal de krijgsmacht bestaan uit vrijwillig dienend personeel, dat in beginsel zowel de vredes- als de oorlogsorganisatie zal vullen. Met de in vredestijd parate delen van de vrijwilligerskrijgsmacht worden de in de Prioriteitennota beschreven kerntaken uitgevoerd. Samengevat zien deze kerntaken op de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties in het kader van het Nederlandse veiligheidsbeleid en op de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk territoir.»

In 1993 werd nog 2,3 procent van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp) aan Defensie uitgegeven. Na de aangekondigde herstructurering van de krijgsmacht zouden opvolgende kabinetten structureel steeds minder geld aan Defensie besteden. Ook bleef de Defensieorganisatie niet gespaard bij diverse bezuinigingsoperaties die in de afgelopen decennia doorgevoerd werden.

1.2. Middelen en ambities uit balans

In de jaren na de Koude Oorlog werd dus fors op de krijgsmacht bezuinigd, maar bleef tegelijkertijd de ambitie om deel te nemen aan internationale crisisbeheersingsoperaties zeer groot. Deze combinatie leidde tot een uitputtingsslag. Met als gevolg dat een verwaarloosde Defensieorganisatie overbleef die, volgens de Defensienota 2022,«op dit moment niet adequaat toegerust [is] om het Koninkrijk te beschermen tegen toekomstige (en sommige huidige) dreigingen. De taken die Defensie nodig acht om haar grondwettelijke taken volledig uit te voeren kunnen we onvoldoende waarmaken en afspraken met bondgenoten komen we onvoldoende na.» Vervolgens wees ook de Hoofdlijnenbrief Defensie van 11-02-2022 op de zorgelijke staat van de krijgsmacht: «De afgelopen jaren waren de taken en middelen van Defensie uit balans. Er was daardoor geen duurzame financiering voor het onderhoud en de modernisering van de krijgsmacht. De gereedheid en inzetbaarheid van de defensieorganisatie staan onder druk, door bijvoorbeeld tekorten in voorraden, operationele ondersteuning en tekorten in de bedrijfsvoering.»5

De recente ontwikkelingen aan de oostflank van Europa laten zien dat vrede niet vanzelfsprekend is. Daarom is het van fundamenteel belang dat onze krijgsmacht voldoende toegerust is om onze veiligheid en vrijheid te beschermen. In Nederland en elders in de wereld, nu en in de toekomst. Een sterke en toekomstbestendige krijgsmacht begint bij investeren in het defensiepersoneel. Het coalitieakkoord reserveert 500 miljoen euro voor de modernisering van het loongebouw en arbeidsvoorwaarden. Tegelijkertijd wordt ingezet op het verdiepen van de samenwerking met bondgenoten binnen Europa en in de NAVO. Want samen zijn we sterker en beter in staat om op te treden tegen bestaande en opkomende dreigingen.

Nederland levert hier een bijdrage aan door fors te investeren in Defensie, voor een solide uitvoering van de drie uit de Grondwet voortvloeiende hoofdtaken en internationale verplichtingen. Want veiligheid is een voorwaarde voor welvaart en onze democratische rechtsstaat. Het is een kerntaak van de overheid die in het coalitieakkoord de prioriteit heeft gekregen die het verdient.

2. Leeswijzer

Deze memorie van toelichting beschrijft in het algemeen deel de hoofdlijnen (3) en het doel (4) van het wetsvoorstel. Vervolgens wordt nader ingegaan op het meerjarenperspectief (5), de verhouding tot internationaal en nationaal recht (6 en 7), overwegingen rondom het budgetrecht, de doelmatigheid en precedentwerking (8) en denkbare alternatieven, waaronder de keuzes die bondgenoten maken (9). Daarna wordt kort ingegaan op de (financiële) gevolgen (10), advies en consultatie (11) en de inwerkingtreding (12).

3. Hoofdlijnen van het voorstel

3.1. Aanleiding

De Russische annexatie van de Krim op 18 maart 2014 vormde de openingszet tot een langdurige oorlog tussen Rusland en Oekraïne. Dat deze escalatie aan de oostgrens van Europa in een vroeg stadium Nederland zou raken, bleek op 17 juli 2014 toen passagiersvliegtuig MH17 door een BUK-raket, afgevuurd door «separatisten» in de regio Donetsk die door Rusland werden aangestuurd, werd geraakt en neerstortte. Hierbij kwamen alle 298 inzittenden om het leven; 196 inzittenden hadden de Nederlandse nationaliteit.6

De escalatie tussen Rusland en Oekraïne in het voorjaar van 2014 leidde ertoe dat de NAVO-bondgenoten op 5 september 2014 in Wales besloten de dalende trend van de defensiebudgetten te keren (the Wales Summit Declaration). Zij spraken af ernaar te streven om binnen tien jaar (dus vanaf 2024) te voldoen aan de reeds in 2006 gemaakte afspraak om voortaan ten minste 2 procent van het bbp aan defensie-uitgaven te besteden. Daarnaast zou Nederland gaan voldoen aan de door de NAVO aan Nederland toegewezen capaciteitsdoelstellingen.7 De extra investeringen waren noodzakelijk om een minimale gereedheid van een geloofwaardige krijgsmacht en daarmee de afschrikkende werking van het NAVO-bondgenootschap in stand te houden.8 De bevestiging van die afspraak in 2014 bleek noodzakelijk. In Nederland was het percentage dat aan Defensie-uitgaven werd besteed in dat jaar gezakt tot 1,1 procent van het bbp; het laagste niveau sinds 1993. Dat ondanks de in 2006 gemaakte afspraak bij lange na geen 2 procent van het bbp aan defensie-uitgaven werd besteed, werd onder andere veroorzaakt door grootschalige bezuinigingen die doorgevoerd waren om de Europese kredietcrisis van 2008 het hoofd te kunnen bieden. In die context besloot de regering in 2011 bijna 1 miljard euro structureel te bezuinigen op Defensie.9

Als gevolg van die bezuinigingsoperatie werd op 20 januari 2014 door de Nederlandse Minister van Defensie nog een koopcontract ondertekend om de laatste 80 Leopard tanks van de Nederlandse krijgsmacht te verkopen aan Finland. Slechts 2 maanden voor de annexatie van de Krim door Rusland, slechts 6 maanden voordat MH17 neergehaald werd en slechts 8 maanden voor de bevestiging van de afspraak tussen de NAVO-bondgenoten om minimaal 2 procent van het bbp aan defensie-uitgaven te besteden.

Uit het op 15 april 2021 door de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer aangeboden rapport «Uit het vizier; Wat gebeurde er met de voorgenomen doelstellingen van 2011 tot bezuinigingen op defensiebegroting?» blijkt dat onstandvastig beleid hoge kosten met zich meebrengt.10 De Algemene Rekenkamer heeft in 2020 aan de hand van vier casussen onderzocht hoe doeltreffend en doelmatig de bezuinigingsoperatie van 2011 is uitgevoerd. Eén van de casussen betrof de verkoop van alle 116 gevechtstanks, die een beoogde jaarlijkse bezuiniging vanaf 2016 van € 91 miljoen bij de Koninklijke Landmacht had moeten opleveren. De Algemene Rekenkamer constateert in het rapport dat tien jaar na de bezuinigingsoperatie geen van de onderzochte bezuinigingsdoelstellingen is gerealiseerd. Ook wordt in het rapport beschreven dat er sinds 2017 nieuw materieel wordt geleased en dat plannen zijn goedgekeurd om nieuw materieel aan te schaffen voor materieel dat in 2011 werd wegbezuinigd. Het opnieuw aanschaffen van gevechtstanks kost meer dan € 1 miljard. De kosten van leasen en opnieuw aanschaffen vallen bijna achtmaal hoger uit dan wanneer de – na 2011 door Nederland verkochte – tanks waren geüpgraded naar hetzelfde type, in plaats van verkocht.

Subconclusie

De krijgsmacht is de afgelopen decennia geconfronteerd met grootschalige beleidsmatige aanpassingen als gevolg van bezuinigingen. Deze beleidsmatige aanpassingen dienden in korte tijd geëffectueerd te worden. Achteraf is gebleken dat dergelijke kortstondige beleidsaanpassingen niet leiden tot toekomstige doelmatige oplossingen.

3.2. Een eerste aanzet tot herstel van de krijgsmacht

Tegelijk werd in 2014 een trendbreuk ingezet, toen het kabinet van VVD en PvdA, met steun van de «constructieve drie» van D66, ChristenUnie en SGP, de daling van het defensiebudget een halt toeriep.11 Vervolgens gaf het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» (2017–2021) van coalitiepartners VVD, CDA, D66 en de CU een aanzet tot extra investeringen in de defensieorganisatie: de investeringen werden opgevoerd tot ruim € 1,5 miljard per jaar. Daarnaast kondigde de regering aan dat het met voorstellen zou komen om de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de Defensiematerieelbegroting te vergroten. Hierbij werd gedacht aan een specifieke prijsindex of een structurele oplossing voor valutaschommelingen.12 Volgens het CBS was het percentage van het bbp dat daarmee aan defensie uitgegeven werd in 2018 nog slechts gestegen tot 1,2 procent.13

In diezelfde periode stond op het internationale toneel de ongelijke lastenverdeling binnen de NAVO ter discussie. Tijdens de NAVO-top in Brussel in 2018 legde de toenmalige Amerikaanse president Trump zeer indringend de boodschap neer dat er meer wordt verwacht van de bondgenoten die nog geen 2 procent van het bbp aan defensie uitgeven. De Secretaris-Generaal laste hierop een extra sessie met de staatshoofden en regeringsleiders in.14 Alle bondgenoten gaven aan dat de boodschap en de urgentie helder zijn, waarbij extra aandacht voor lastenverdeling werd toegezegd in het jaar daarna.15 De bondgenoten herbevestigden hun commitment aan de Wales pledge, zoals ook overeengekomen in het daags ervoor gepubliceerde communiqué.16

Het Nederlandse kabinet presenteerde als gevolg van de veranderende veiligheidsdreiging en de afspraken in de NAVO-top Brussel een Nationaal Plan waarmee de intentie werd uitgesproken om de krijgsmacht structureel te verbeteren: «De veranderende veiligheidsomgeving was tijdens de NAVO-Top in 2014 (Wales) al de aanleiding voor staatshoofden en regeringsleiders van de NAVO om af te spreken de defensie-uitgaven te verhogen (Kamerstuk 28 676, nr. 210). Deze afspraken zijn in Warschau in 2016 herbevestigd. Sinds het maken van deze afspraken is de veiligheidssituatie verder verslechterd. Tijdens de NAVO-Top in Brussel (juli 2018) benadrukten de staatshoofden en regeringsleiders de urgentie die is ontstaan door de geopolitieke veranderingen, en werd afgesproken een geloofwaardig nationaal plan op te stellen over hoe zij invulling geven aan de afspraken die tijdens de NAVO-Top van 2014 in Wales zijn gemaakt (Kamerstuk 28 676, nr. 302). Dit betekent dat de bondgenoten laten zien hoe ze de komende jaren tot 2024 de defensie-uitgaven in de richting van de NAVO-norm van 2% van het bruto binnenlands product (bbp) gaan bewegen. Hierbij bieden wij u het Nederlandse nationale plan aan. De Minister-President biedt dit plan aan bij de NAVO. In het nationaal plan bevestigt de regering haar politieke intentie om structureel te investeren in een aantal prioritaire capaciteiten, die aansluiten bij de capaciteitendoelstellingen van de NAVO. Nederland moet sneller, krachtiger en langer kunnen optreden. Door invulling te geven aan de capaciteitendoelstellingen van de NAVO, dragen we daaraan bij. We hebben de intentie om als onderdeel van de afweging bij de voorjaarsnota 2019 een stap te zetten en extra middelen die in de rijksbegroting beschikbaar komen toe te voegen aan de begroting van Defensie om in deze capaciteitendoelstellingen te investeren.»17

Bij de keuzes rond investeringen werd het uitgangspunt gehanteerd dat iedere euro aan investeringen in defensie zowel ten goede moest komen aan defensiesamenwerking in NAVO- als in EU-verband. Concreet betrof het de volgende prioriteiten:

• • F-35 jachtvliegtuigen;

• • uurkracht op land;

• • vuurkracht op zee;

• • special operations forces;

• • cyber- en informatiedomein.

Het kabinet heeft op basis hiervan met de eerste suppletoire begroting van 2019 extra middelen toegevoegd voor het uitvoeren van een gedeelte van het Nationaal Plan (structureel € 162 mln. per jaar). De extra middelen waren echter nog altijd ontoereikend om in de volle breedte te investeren in alle vijf prioritaire capaciteiten. Dit noopte opnieuw tot keuzes in schaarste, namelijk de aanschaf van negen extra F35»s, een versterkte grensbewaking door de Koninklijke Marechaussee, en capaciteitsuitbreiding van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD).

Subconclusie

Vanaf 2014 is er sprake van een trendbreuk in de daling van het defensiebudget. In het afgelopen decennium hebben de diverse kabinetten mondjesmaat geïnvesteerd in de krijgsmacht. Desalniettemin blijven er structureel onvoldoende middelen beschikbaar om invulling te geven aan alle grondwettelijke taken.

3.3. Het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF)

Ook de Tweede Kamer erkende de noodzaak om de krijgsmacht structureel te verbeteren en de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de materieelbegroting van Defensie te vergroten. Op 5 juni 2018 werd de door de leden Belhaj (D66) en Voordewind (CU) voorgestelde motie aangenomen, waarin de regering werd verzocht om wetgeving voor te bereiden voor het instellen van een Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF). De motie werd vrijwel Kamerbreed aangenomen: de fracties van de ChristenUnie, D66, PvdA, GroenLinks, CDA, SGP, VVD, DENK, 50PLUS, PVV en FvD stemden voor.

Op 1 juli 2020 trad de Wet Defensiematerieelbegrotingsfonds in werking. Deze wet kent eenzelfde systematiek als de Wet infrastructuurfonds. Artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016 maakt het mogelijk een begrotingsfonds in te stellen ten behoeve van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven van het Rijk die voor een specifiek doel bestemd zijn. Het doel van een begrotingsfonds is dat de geoormerkte ontvangsten of financiële middelen meerjarig beschikbaar blijven voor het doel van het fonds. Het instellen van een dergelijk fonds geschiedt bij wet. Met de instelling van een begrotingsfonds voor Defensie werd voor het eerst wettelijk het langetermijnkarakter van verwervings- en instandhoudingsuitgaven van het Ministerie van Defensie benadrukt. Hiermee werd een stap voorwaarts gezet in het vergroten van de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de defensiematerieelbegroting. Het fonds wordt bekostigd vanuit de huidige begroting van het Ministerie van Defensie. Dit betekent dat de budgetten die thans gemoeid zijn met de uitgaven voor verwerving en instandhouding van materieel, ICT-middelen en infrastructuur de voeding van het DMF vormen. Zo levert dit fonds een significante bijdrage aan de instandhouding van een adequate krijgsmacht. Niet uitgegeven middelen blijven immers meerjarig beschikbaar en vloeien niet meer automatisch aan het einde van elk begrotingsjaar, behoudens de eindejaarsmarge, terug in de algemene middelen. Hierdoor kunnen grote investeringen en de bijbehorende instandhoudingskosten beter integraal afgewogen worden, wat de kwaliteit van het afwegingsproces ten goede komt.

De budgettaire handelingsvrijheid van de regering en het budgetrecht van de Tweede Kamer is bij begrotingsfondsen hetzelfde als bij de reguliere begrotingen. Hoewel middelen meerjarig beschikbaar blijven voor het doel van het DMF, mogen er in periodes van bezuinigingen middelen aan begrotingsfondsen onttrokken worden. Dat heeft directe gevolgen voor de langetermijninvesteringen.

Subconclusie

De inwerkingtreding van het Defensie Materieel Fonds (DMF) draagt bij aan het beter beheren van de investeringsagenda van de krijgsmacht. Doordat toegewezen middelen voor langere termijn behouden blijven voor de krijgsmacht, kan de Defensie bouwen aan een slimme en sterke krijgsmacht voor de langere termijn.

3.4. Een stroomversnelling

In november 2021 stelde de Tweede Kamer de Defensiebegroting 2022 vast, waaruit volgde dat Defensie er, inclusief extra middelen uit de Voorjaarsnota, vanaf 2022 structureel € 411 miljoen ontvangt en eenmalig extra middelen toegevoegd krijgt (€ 92 miljoen voor energiebesparende maatregelen (waaronder zon op daken), € 20,6 miljoen voor activiteiten die vanwege COVID-19 geen doorgang hadden kunnen vinden en € 45 miljoen voor verbeteren digitale veiligheid. Met deze extra beschikbare middelen klom Nederland in 2022 naar 1,47 procent van het bbp aan Defensie-uitgaven. Daarmee zou Nederland op de ranglijst van de NAVO-bondgenoten naar verwachting in 2024 omhoog kruipen van plaats 30 naar plaats 26. Dat dit alles nog niet overeenkomt met de gemaakte afspraken, staat als volgt verwoord in de Defensiebegroting voor 2022: «Nederland voldoet daarmee niet aan het streven om toe te groeien naar de NAVO-norm van 2 procent in 2024. Nederland laat als één van de weinige landen de komende jaren juist een daling zien in het bbp-percentage. Partnerlanden om ons heen investeren verder in Defensie, waardoor het Europees gemiddelde naar verwachting stijgt van 1,76% in 2022 naar 1,85% in 2024. Nederland raakt hierdoor verder achterop: naar verwachting bedragen de Nederlandse defensie-uitgaven in 2024 1,38% van het bbp.»18

In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar; vooruitkijken naar de toekomst» van VVD, D66, CDA en ChristenUnie, dat op 15 december 2021 werd gepresenteerd, kondigde het kabinet aan dat in de aankomende kabinetsperiode € 10,7 miljard geïnvesteerd zou worden in onderhoud en intensivering van Defensie, waarvoor structureel € 3 miljard wordt uitgetrokken. Het coalitieakkoord onderstreepte dat een krachtige NAVO de hoeksteen blijft van de collectieve verdediging, maar dat Europese landen vaker op eigen kracht conflicten zullen moeten oplossen. Om die reden werden ook de uitgaven fors verhoogd om de grondwettelijke taken en internationale verplichtingen uit te kunnen voeren. Aangekondigd werd dat de samenwerking met omringende Europese landen wordt verdiept en dat Nederland zich binnen de NAVO meer op de bescherming van de eigen regio zal gaan concentreren. Ook op EU-niveau zal de defensiesamenwerking worden versterkt. Daarbij kondigde het coalitieakkoord aan dat bij Rijksbrede regels en beleid rekening zal worden gehouden met de bijzondere positie van Defensie. Met deze extra investering stegen de Nederlandse Defensie-uitgaven naar 1,88 procent van het bbp in 2024, waarmee Nederland zou voldoen aan het Europese NAVO-gemiddelde. Om door te kunnen groeien naar de NAVO-norm (defence investment pledge) van 2 procent van het bbp in 2024 zou er structureel echter nog eens € 2 miljard aan financiële middelen vrijgemaakt moeten worden.

Zes weken na de installatie van de nieuwe regering viel Rusland op 24 februari 2022 Oekraïne binnen. Vier dagen later werd, met vrijwel Kamerbrede steun, de motie van het lid Sjoerdsma (D66) c.s. aangenomen waarin de regering gevraagd wordt om te bezien wat op korte termijn nodig en mogelijk is om de voorziene toename van het defensiebudget eerder te laten plaatsvinden, en om structureel extra te investeren in Defensie.19 De fracties van VVD, D66, PVV, CDA, PvdA, GL, FvD, CU, SGP, Groep Van Haga, JA21, Volt en het lid Omtzigt stemden voor deze motie. Aan deze motie is door de regering gehoor gegeven in de Voorjaarsnota die in mei 2022 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Het kabinet investeert tussen 2022 en 2025 € 14,8 miljard extra. Doordat het kabinet na 2025 echter «slechts» structureel € 5 miljard extra in de krijgsmacht investeert, zou het bbp-percentage na 2025 weer dalen naar 1,89 procent van het bbp.20

Subconclusie

Met de extra investeringen uit het coalitieakkoord 2021 en de Voorjaarsnota 2022 zet het kabinet belangrijke stappen om het fundament van de krijgsmacht verder te versterken en vorm te geven aan de transformatie naar de toekomst. Door de disbalans in het afgelopen decennium was er geen duurzame financiering voor de bedrijfsvoering, onderhoud en modernisering van de krijgsmacht. Dit terwijl het opbouwen van capaciteiten tijd kost. Meerjarige zekerheid over budgetten is een randvoorwaarde om investeringen voor de komende decennia aan te kunnen gaan en de defensie-industrie de noodzakelijke zekerheid te bieden om structureel op te kunnen schalen.

3.5. Het niet structureel nakomen van bondgenootschappelijke afspraken

Tijdens de NAVO-Top in Madrid in 2022, die plaatsvond na de Russische inval in Oekraïne, hebben bondgenoten opnieuw afspraken gemaakt over de versterking van de bondgenootschappelijke afschrikking en verdediging. Op de NAVO-top in Vilnius (11 en 12 juli 2023) bespraken de bondgenoten de implementatie hiervan via de nieuwe militaire plannen van de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR). Om deze noodzakelijke versterking van de afschrikking en verdediging van de NAVO te kunnen realiseren werd ook de nieuwe Defense Investment Pledge besproken. Veel NAVO-bondgenoten hebben sinds de inval van Rusland in Oekraïne extra structurele investeringen in hun krijgsmacht aangekondigd en/of doorgevoerd. Op basis van meest recente informatie blijkt dat het gemiddelde van de Europese bondgenoten in 2023 uit kwam op 1,91% en in 2024 naar verwachting op 2,05%. Uit de ontwerpbegroting 2024 blijkt dat Nederland, exclusief de geraamde uitgaven aan militaire steun voor Oekraïne, in 2024 en 2025 uit zal komen op 1,95% respectievelijk 1,93% van het bbp.

Vanwege het incidentele karakter van de budgetverhogingen uit het coalitieakkoord van kabinet Rutte IV, valt Nederland vanaf 2026 echter weer terug naar 1,89 procent van het bbp.21 Dit is ruim onder de 2 procent-richtlijn zoals is afgesproken op de NAVO-top in Wales in 2014, de investeringsbelofte van 2 procent op de NAVO-top in Vilnius in 202322 en in strijd met de door de regering uitgesproken intentie om te streven naar een eerlijke lastenverdeling tussen de bondgenoten.23 Dat is onwenselijk, omdat de veiligheid van het Koninkrijk, nu en in de toekomst, sterk verbonden is met het NAVO-bondgenootschap waar Nederland onderdeel van is. Het beschermen van het eigen grondgebied en de internationale rechtsorde is een gezamenlijke taak. Iedere bondgenoot moet daarin zijn «fair share» serieus nemen, in lijn met de gemeenschappelijke afspraken, om uiteindelijk samen te zorgen voor een geloofwaardige afschrikking en verdediging. Wanneer de Nederlandse defensie-uitgaven na 2025 weer onder de NAVO-afspraak van tenminste 2 procent komen, is de Nederlandse bijdrage aan de gemeenschappelijke veiligheid te laag. Naast het ongewenste signaal dat hiervan uitgaat naar bondgenoten en partners, betekent dit ook concreet dat Nederland onvoldoende investeert in de eigen veiligheid. Het is, ook afgezien van bondgenootschappelijke afspraken, de verplichting op grond van de Grondwet en het Statuut om het gehele Koninkrijk te verdedigen. Daarvoor is het voldoen aan de budgettaire ondergrens van 2 procent van het bbp zeer noodzakelijk.

Zoals de Defensienota 2022 stelt, is het noodzakelijk dat Defensie structureel verder kan investeren en groeien naar een toekomstbestendige krijgsmacht.24 Ook met de extra middelen uit het coalitieakkoord 2022 en de Voorjaarsnota 2022 van het kabinet Rutte IV moeten er nog steeds keuzes gemaakt worden tussen de taken van de krijgsmacht. Het structureel borgen van een budget voor defensie-uitgaven van 2 procent van het bbp is nodig om beter te kunnen voldoen aan de grondwettelijke taken (zie 7.2). Een structurele investering biedt daarnaast meerjarig duidelijkheid. Defensie kan daardoor beter bouwen aan een toekomstgerichte krijgsmacht omdat men beter in staat is om meerjarige verplichtingen aan te gaan.

Het bovenstaande schetst hoe moeizaam de weg is om daadwerkelijk en duurzaam politieke steun te verkrijgen voor de reeds in 2006 gemaakte afspraken in NAVO-verband om minimaal 2 procent van het bbp aan noodzakelijke defensie-uitgaven te besteden. Een deel van deze keuzes, en zeker de effecten daarvan in de vorm van een sterkere krijgsmacht, hobbelden ook achter de feiten van een verslechterende veiligheidssituatie aan. De NAVO-afspraak is geen harde, verdragsrechtelijke norm, maar is gegoten in de vorm van afspraken tussen de lidstaten van de NAVO. De handhaving daarvan is dan ook in zekere zin gebaseerd op onderlinge druk en solidariteit («peer pressure»). Dat dit in de praktijk niet altijd het gewenste effect sorteert, blijkt uit het feit dat Nederland zoals de grafiek in de inleiding toont pas na 30 jaar richting de 2 procent beweegt. De kans bestaat echter dat dit daarna weer daalt. Zoals in de begroting 2024 is opgenomen, komt het percentage in 2025 uit op 1,93.25 De kans bestaat dat dit percentage daarna verder daalt. Op basis van de huidige ramingen zou het percentage dalen van 1,89 in 2026 naar 1,78 in 2028. In de Nederlandse politieke context is een bindende wettelijke verplichting om de NAVO-afspraak van 2 procent van het bbp zo spoedig mogelijk structureel te halen, volgens de initiatiefnemers dan ook gerechtvaardigd. De inleiding heeft laten zien dat de politieke noodzaak voor voldoende Defensie-uitgaven pas gevoeld wordt als er een concrete, zichtbare oorlogsdreiging is.

Subconclusie

Ook met de extra middelen uit het kabinet-Rutte IV blijft er onvoldoende structureel budget beschikbaar om de Nederlandse krijgsmacht te kunnen laten voldoen aan de grondwettelijke opdracht en de bondgenootschappelijke afspraken die nodig zijn om de veiligheid van Nederland nu en in de toekomst te waarborgen. Om een toekomstgerichte krijgsmacht te bouwen die beter kan voldoen aan zowel internationale afspraken als ook aan de grondwettelijke taken is meerjarig financiële zekerheid nodig.

3.6. De Benelux accepteert een te groot risico

Met een laag percentage aan defensie-uitgaven staat Nederland overigens niet alleen. Ook België en Luxemburg – net als Nederland bondgenoten van het eerste uur – staan zowel consequent in de top tien van NAVO-bondgenoten met het hoogste bbp per hoofd van de bevolking als dat zij consistent onderaan in de lijst bungelen voor wat betreft defensie-uitgaven. Een significant deel van de rijkste landen binnen het bondgenootschap geeft relatief structureel het minste uit aan defensie. Bondgenoten als Roemenië, Griekenland en Kroatië, qua bevolkingsomvang vergelijkbaar met Nederland, België en Luxemburg, behoren tot de bondgenoten met het laagste bbp, maar staan daarentegen in de top tien NAVO-landen die relatief de meeste Defensie-uitgaven doen.26

De Ministers van Defensie van de Benelux hebben op 6 april 2022 naar aanleiding van het EU Strategisch Kompas een gezamenlijk opiniestuk gepubliceerd waarin zij de veelzijdigheid van de bilaterale en trilaterale samenwerking benadrukken. Dat niet alleen, ook geven zij aan dat deze samenwerking al heel lang bestaat en gebaseerd is op een hecht vertrouwen. Zij hopen dat deze nauwe samenwerking als voorbeeld kan dienen voor een meer grootschalig militaire samenwerking binnen de EU.27 Levensvatbare bondgenootschappen zijn derhalve geënt op onderling vertrouwen.

Luxemburg heeft aangekondigd pas in 2028 aan de 2 procent van het bbp-norm te zullen voldoen,28 de Belgische regering pas in 2035.29 Naast de initiatiefnemers maken ook Belgische Kamerleden zich ongerust over de uitspraak van de regering over de standvastigheid van het structureel halen van de 2 procent van het bbp-norm van de NAVO. De voorzitter van de Belgische Kamercommissie voor Defensie constateerde dat er in 2022 nog door de Belgische regering werd aangekondigd om in 2025 1,39% van het bbp en in 2026 1,47% van het bbp uit te geven aan Defensie, maar dat de nieuwe gepresenteerde cijfers nog maar uitgaan van 1,28% in 2025 en 1,35% in 2026. Hiermee haalt de Belgische regering de eerder eigen neergelegde doelen van het jaar ervoor reeds niet. De Nederlandse regering heeft voldoende financiële middelen vrijgemaakt om de NAVO-afspraak in 2024 en 2025 te halen, maar de verdere toekomst is ongewis.

De achterblijvende defensie-uitgaven in België en Luxemburg, dan wel de onzekerheid of een volgende coalitie in Nederland bereid is structureel te voldoen aan de NAVO-norm, staan haaks op de gezamenlijke ambitie die de Ministers van Defensie van de Benelux hebben uitgesproken om als voorbeeld te dienen voor een meer grootschalige militaire samenwerking binnen de Europese Unie. Als Nederland daadwerkelijk een voorbeeld wil zijn, en een bondgenoot waar bondgenoten binnen de NAVO, binnen de EU, binnen de Benelux op kunnen vertrouwen, dient Nederland het signaal af te geven dat het ook in tijden van economische tegenspoed niet zodanig op Defensie zal bezuinigen dat Nederland de facto onder de afspraak van 2 procent blijft.30

Subconclusie

De Benelux geven als hoogste bbp per hoofd van de bevolking structureel het minste uit aan defensie als het gaat om het percentage van het bbp. Dit terwijl de ambities van de Benelux voor grootschalig militaire samenwerking hoog zijn. De achterblijvende defensie-uitgaven in zowel België en Luxemburg als de onzekerheid in Nederland staan haaks op deze gezamenlijke ambitie. Als Nederland een voorbeeld wil zijn, een land waar men bij bilaterale en trilaterale samenwerking op kan bouwen, dan hoort hierbij ook het voldoen aan afspraken.

3.7. De voorgestelde oplossing: continuïteit voor de defensieorganisatie

Ook een democratische staat dient zich, ongeacht een specifieke verkiezingsuitslag, adequaat te kunnen weren tegen externe gevaren die het voortbestaan van de staat kunnen ondermijnen. Zowel dijken als de krijgsmacht zijn alleen tegen dreigingen opgewassen als ze goed onderhouden zijn en bij tijd en wijle gemoderniseerd worden. Dit vraagt om langetermijninvesteringen. Dergelijke investeringen hebben baat bij continuïteit, bij «traag geld». Jarenlang achterstallig onderhoud kan niet binnen een enkele kabinetsperiode gecorrigeerd worden. Het in schokgolven beschikbaar stellen van grote hoeveelheden geld, leidt onherroepelijk tot ondercapaciteit. Niet alleen omdat defensiematerieel niet van de plank gekocht kan worden, maar ook omdat de eigen defensie-industrie gemarginaliseerd is geraakt door decennialang een gebrek aan grote investeringen. Hierdoor is Nederland afhankelijk van buitenlandse leveranciers, waardoor het risico bestaat dat zij achter in de rij moet aansluiten op momenten dat andere landen in dezelfde periode besluiten om hun defensie-uitgaven plotseling te verhogen. Het in de inleiding van deze memorie van toelichting gegeven voorbeeld van de situatie waarin ons land zich vanaf 1937 bevond, illustreert dat op tragische wijze.

In de afgelopen decennia zijn er niet alleen te weinig investeringen in de defensieorganisatie gedaan om de bestaande defensie-industrie overeind te houden. Door decennia van bezuinigingen is eveneens veel onroerend goed en materieel van defensie verkocht, zijn vergunningen ingetrokken en heeft veel menselijk kapitaal de organisatie noodgedwongen moeten verlaten. Mede om die reden werd de impact van de grote bezuinigingen op de krijgsmacht in de afgelopen decennia juist binnen de eigen gelederen van de krijgsmacht sterk gevoeld. Militairen hadden te weinig collega’s of een gebrek aan materieel om hun werk goed te kunnen doen, en werden zeker in de lagere rangen vaak onderbetaald. Dit werkt tot vandaag de dag nog door in personeelstekorten en een te lage gereedheid.

Een adequaat inzetbare krijgsmacht die te allen tijde «stand-by» moet staan, vraagt om zekerheid in de financiering, zodat noodzakelijke langetermijninvesteringen tijdig gedaan kunnen worden, de defensie-industrie kan opschalen teneinde de krijgsmacht te moderniseren. Maar ook om te blijven innoveren zodat de aansluiting bij militaire ontwikkelingen van potentiële toekomstige tegenstanders niet verloren gaat. Binnen de Nederlandse context vraagt dit om langdurig politiek commitment.

Subconclusie

Door te zorgen voor continuïteit in het beschikbaar stellen van financiële middelen om een minimale krijgsmacht in stand te houden die in staat is om het Koninkrijk adequaat te verdedigen, is de samenleving als geheel beter voorbereid op een dreiging die de eigen landsgrenzen raakt.

3.8. Nut en noodzaak: investeren in een adequate krijgsmacht is als verzekeringspremie betalen

De krijgsmacht is een eigensoortige organisatie. De meest in het oog springende bijzonderheid is dat een goed georganiseerde krijgsmacht een afschrikwekkende werking heeft. Een oorlog vormt de meest existentiële bedreiging voor het voortbestaan van een staat en is daarmee het belangrijkste wat een staat dient te verhinderen. De paradox van een goed georganiseerde krijgsmacht die adequaat kan opereren in oorlogsomstandigheden, is dat de kans klein is dat het bevoegd gezag deze krijgsmacht zal moeten inzetten. Een krijgsmacht moet eventuele toekomstige agressors vooral afschrikken, zodat een oorlog voorkomen kan worden.

Een fout die vaak gemaakt wordt, is om de organisatie van de krijgsmacht te vergelijken met een bedrijf, waarin een bepaald type arbeid en kapitaal actief wordt ingezet om goederen en diensten aan te bieden. Er wordt derhalve vaak gestuurd vanuit de gedachte dat een bedrijf wel rendabel moet zijn om te kunnen voortbestaan. Hoewel de krijgsmacht in vredestijd vanuit praktisch oogpunt deels ook zo functioneert, zowel nationaal door middel van bijstandsverzoeken vanuit andere overheden, als internationaal door troepen en/of materieel beschikbaar te stellen voor crisisbeheersingsoperaties, gaat deze vergelijking mank. De krijgsmacht is in de eerste plaats het beste te vergelijken met een verzekering. De staat betaalt als het ware premie om de financiële gevolgen van het risico op een geldverslindende oorlog af te dekken. De kosten voor de wederopbouw van een door oorlog verwoeste staat zijn bovendien immens, om over het aangerichte menselijke leed nog maar te zwijgen. De jaarlijkse premie is het bedrag dat benodigd is om een adequaat opererende krijgsmacht op de been te houden om zijn grondwettelijke taken uit te kunnen voeren, los van de vraag of er ook daadwerkelijk opgetreden móet worden.

Een adequate krijgsmacht die kan handelen in crisissituaties is derhalve niet alleen afhankelijk van getraind en gemotiveerd personeel, modern en onderhouden materieel en beschikbare inlichtingen, maar dient zich ook te kunnen meten met krijgsmachten van potentiële toekomstige tegenstanders om daadwerkelijk effectief te kunnen zijn. Als potentiële tegenstanders forse investeringen doen in de krijgsmacht kan een staat zich niet permitteren om de eigen krijgsmacht te verwaarlozen.

Voor een staat die zelf te klein is om opgewassen te zijn tegen grotere staten, ligt het sluiten van een militair bondgenootschap voor de hand. Als een goed uitgeruste krijgsmacht te vergelijken is met een verzekering om oorlog te voorkomen, kan de NAVO vergeleken worden met een onderlinge waarborgmaatschappij. De NAVO heeft tot doel de vrede en vrijheid van haar lidstaten te garanderen met politieke en militaire middelen. Om dit waar te kunnen maken dient elke lidstaat over een goed uitgeruste krijgsmacht te beschikken om de gevraagde capaciteiten desgevraagd te kunnen leveren. De 2 procent van het bbp aan defensie-uitgaven vormt als het ware de premie die door de lidstaten moet worden betaald om de doelstelling van de NAVO te kunnen garanderen.

Bondgenoten kunnen het zich dus niet veroorloven om zich niet aan de afspraken te houden en daarmee de effectiviteit van het bondgenootschap te riskeren. Des te meer omdat groepsdruk twee kanten op werkt. Als veel landen de norm halen, ontstaat er druk op achterblijvers het been bij te trekken. Maar als meer landen hun bijdrage laten versloffen, ontstaat er een aanstekelijke onverschilligheid waarbij meer landen menen dat zij dan ook wel iets minder kunnen bijdragen. En dat ondermijnt de collectieve militaire capaciteit die ook de Nederlandse veiligheid garandeert. Het binnenvallen van de Oekraïne door Rusland in 2022 was kennelijk nodig om politiek de handen op elkaar te krijgen om alsnog versneld aan de NAVO-norm te voldoen, in Nederland en in andere landen.

4. Doel van het wetsvoorstel

Het goed onderhouden van een adequate, minimaal benodigde krijgsmacht vraagt volgens de initiatiefnemers derhalve om continuïteit en een constitutionele inbedding. De norm van 2 procent van het bbp, het bedrag dat volgens bondgenootschappelijke afspraken ten minste aan defensie-uitgaven besteed dient te worden, dient een wettelijk vastgelegde budgettaire ondergrens te worden waar opeenvolgende regeringen volgens het nationale recht aan gebonden zijn. Door het wettelijk vastleggen van een minimaal percentage dat aan defensie-uitgaven besteed dient te worden, wordt eveneens voorkomen dat in tijden van economische tegenspoed op de Defensieorganisatie tot onder de 2 procent van het bbp aan defensie-uitgaven bezuinigd kan worden. Dit alles biedt voor Defensie meerjarige zekerheid om langjarige verplichtingen aan te kunnen gaan, zodat gebouwd kan worden aan een toekomstbestendige krijgsmacht die in staat is om op te treden in actuele en toekomstige veiligheidssituaties.

Het in de eigen rechtsorde wettelijk vastleggen van de verplichting om structureel minimaal 2 procent van het bbp aan defensie uit te geven, zorgt voor een stabiele, adequate krijgsmacht die beter in staat is het gehele territorium van het Koninkrijk te kunnen verdedigen. Tevens geeft dit een duidelijk signaal af aan bondgenoten dat Nederland een betrouwbare bondgenoot is die afspraken nakomt. Ten slotte voorkomt een wettelijk vastgelegd minimumpercentage voor defensie-uitgaven dat de krijgsmacht in de toekomst door bezuinigingen opnieuw eenvoudig geminimaliseerd kan worden.

De krijgsmacht is naast de zekerheid van een budgettaire ondergrens ook gebaat bij een bestendig beleid dat langjarig richting geeft aan de wijze waarop de middelen besteed dienen te worden in het licht van wettelijke verplichtingen, bondgenootschappelijke afspraken en veiligheidsontwikkelingen. Daartoe regelt het initiatiefvoorstel ook een defensieplan voor een termijn van vijftien begrotingsjaren en een periodieke defensiemonitor die een analyse bevat van de trends en dreigingen ten aanzien van de vitale belangen van het Koninkrijk en van de maatregelen om deze dreigingen het hoofd te bieden. Deze defensiemonitor kan aanleiding geven tot een Defensienota waarmee het defensieplan indien nodig bijgesteld kan worden. Zowel het defensieplan als de defensiemonitor kunnen voor advies aan een onafhankelijk adviesorgaan worden voorgelegd, alvorens ze worden toegezonden aan de beide Kamers der Staten-Generaal. Zo wordt de parlementaire betrokkenheid bij de vormgeving van het defensiebeleid en de inrichting van de krijgsmacht op korte en lange termijn geborgd.

5. Het meerjarenperspectief

5.1. Vijftienjaarlijks defensieplan

Het wetsvoorstel regelt dat de regering ten minste iedere vijftien jaar een defensieplan vaststelt dat beschrijft hoe wordt voldaan aan de grondwettelijke en bondgenootschappelijke verplichtingen. De termijn sluit aan bij de termijn van de begroting als bedoeld in artikel 3, derde lid, Wet defensiematerieelbegrotingsfonds. Het defensieplan draagt bij aan het versterken van de bestendigheid van beleid. Allereerst verwoordt het defensieplan de maatregelen die worden getroffen ten aanzien van de inrichting en gereedstelling van de krijgsmacht, ook met het oog op de aard en omvang van personele en materiële investeringen. Beoogd wordt dat de krijgsmacht, conform artikel 97 van de Grondwet en artikel 3, eerste lid onder a, van het Statuut voor het Koninkrijk, waar nodig zelfstandig nationale taken uit kan voeren en in bondgenootschappelijk verband een evenredige bijdrage kan leveren. Wat dit laatste aangaat, wordt onder meer gekeken naar hoe Nederland invulling geeft de door de NAVO aan Nederland toegewezen (prioritaire) capaciteitsdoelstellingen31 en naar het aandeel dat Nederland in EU-verband levert om gezamenlijk capaciteitstekorten aan te pakken.32 Bij de samenstelling van de krijgsmacht wordt ook gekeken naar wat Defensie gezamenlijk met internationale strategische partners kan doen.

Daarnaast bevat het defensieplan, net zoals in de huidige defensievisie(s), een analyse van relevante nationale en internationale veiligheidsdreigingen voor het Koninkrijk als geheel en voor nauwe bondgenoten. Voor een goede uitvoering van de eerste twee hoofdtaken – de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied en de bevordering van de internationale rechtsorde – is immers afstemming nodig met partners in bilateraal, NAVO-, EU- en VN-verband.33 Het defensieplan zal ook rekenschap geven van de veiligheidsanalyses die in de NAVO en de EU gemaakt worden, zoals verwoord in onder meer het strategisch concept van de NAVO, de slotconclusies van NAVO-toppen en het Strategisch Kompas van de EU. Daarbij kan de eerste hoofdtaak – de bescherming van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten – gezien worden als de «primus inter pares». Deze taak is het meest fundamenteel en omvattend en vormt de basis, alsmede het uitgangspunt voor de twee overige taken: het bevorderen van de (internationale) rechtsorde en het leveren van bijstand bij crises.

Tevens bevat het defensieplan een vooruitblik op de gevolgen van het te voeren defensiebeleid voor de veiligheid en de belangen van Nederland, Caribisch Nederland en de Caribische landen, de veiligheid van bondgenoten en het NAVO-bondgenootschap, de grotere zelfredzaamheid van Europa en de verdediging van de internationale rechtsorde.

Aangezien het Defensieplan ziet op de belangen van het Koninkrijk, zendt de regering het Defensieplan aan de beide Kamers der Staten-Generaal en aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

5.2. Periodieke defensiemonitor

Naast het (ten minste) vijftienjaarlijkse defensieplan zendt de regering van het Koninkrijk ten minste elke vier jaar, bijvoorbeeld aan het eind van iedere kabinetsperiode ofwel voorafgaand aan een volgende kabinetsformatie, een defensiemonitor aan beide Kamers der Staten-Generaal en de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De monitor kan bijvoorbeeld gestalte krijgen door aansluiting te zoeken bij de Defensievisie en te komen tot een periodieke herijking ervan.

De defensiemonitor omvat een analyse van de trends en dreigingen ten aanzien van de vitale belangen van het Koninkrijk en een analyse van de te verwachte maatregelen die noodzakelijk zijn om deze dreigingen het hoofd te kunnen bieden. De Minister kan een onafhankelijk adviesorgaan om advies vragen over het defensieplan en de defensiemonitor en dat advies delen met de beide Kamers der Staten-Generaal en met de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

De bijstelling van het defensiebeleid op basis van de keuzes van een nieuwe regering worden vastgelegd in een defensienota (herijking van het bestaande defensieplan).

5.2.1. Schematisch overzicht

2026	2027	2028	2029	2030	2031	2032	2033	2034	2035	2036	2037	2038
R1		R2				R3				R4
Dp1
			Dm1				Dm2				Dm3
				Dn				Dn				Dn
B1	B2	B1	B2	B3	B4	B1	B2	B3	B4	B1	B2	B3

Bovenstaande voorbeeldschema geeft een indruk van de cyclus van regeringen (R), defensieplannen (Dp), defensiemonitoren (Dm), defensienota’s (Dn) en begrotingen (B). Het voorbeeld gaat uit van inwerkingtreding van het volledige wetsvoorstel per 1 januari 2026. In dit voorbeeldschema stelt regering 1, de nu te vormen regering, het eerste defensieplan op (Dp1). Op grond van reguliere verkiezingen stelt de volgende regering dan de eerste defensiemonitor (Dm1). Dit komt steeds naast de vier jaarlijkse begrotingen, waar het DMF bij is inbegrepen. Tegelijk geldt overkoepelend dat, indien de defensiemonitor daartoe aanleiding geeft, het defensieplan kan worden aangepast door middel van een defensienota. Concreet kan dat betekenen dat regering 2, op basis van defensiemonitor 1, middels een defensienota het bestaande defensieplan (Dp1) kan herijken.

6. Verhouding tot internationaal en Europees recht

Dit wetsvoorstel beoogt invulling te geven aan afspraken waaraan de regering zich in het kader van de NAVO-samenwerking gecommitteerd heeft. Het verstevigen en verduurzamen van de Nederlandse defensie-inspanningen is eveneens in overeenstemming met de doelstellingen van de Europese defensiesamenwerking.

6.1. Europese Verdragen

Volgens de Europese Verdragen is defensie in beginsel een nationale aangelegenheid.34 Wel kent de EU op basis van de artikelen 42 t/m 46 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) een Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), als onderdeel van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB).35 Op basis van artikelen 42 en 43 VEU worden EU-lidstaten geacht te investeren in defensie om hun militaire capaciteiten te verbeteren om desgewenst ook in EU-verband te kunnen opereren. Artikel 42 lid 7 VEU verplicht EU-lidstaten zelfs om elkaar «met alle middelen» bij te staan. Hoewel dit een scherpere formulering is dan die in artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag, is over het «elkaar met alle middelen bijstaan» in de EU institutioneel weinig vastgelegd.36 Bovendien kent artikel 42 de clausulering dat voor EU-lidstaten, die ook lid zijn van de NAVO, deze organisatie het primaire vehikel van hun verdediging blijft. De werking van het artikel is daarbovenop nog ingeperkt doordat het de neutraliteit van lidstaten, die een neutraliteitsbeleid voeren, respecteert. Naast zelfverdediging kan het verspreiden van de beginselen zoals verwoord in artikel 21 VEU doel zijn van Europese defensiesamenwerking.37 De laatste jaren wordt steeds sterker geïnvesteerd in sterkere Europese defensiesamenwerking,38 waarbij duplicaties met de NAVO vermeden worden.39

Hoewel het GBVB een intergouvernementeel karakter heeft,40 is het GBVB in de loop der jaren een vast bestanddeel geworden van het buitenland- en veiligheidsbeleid van Nederland en andere lidstaten.41 Van deze lidstaten kan verwacht worden dat zij proactief bijdragen aan het GVDB. Dat dit een gedegen krijgsmacht vereist, zou men kunnen zien als een impliciete «verplichting» die behoort tot het lidmaatschap van de Europese Unie. Het initiatiefvoorstel draagt daarom volgens de initiatiefnemers direct bij aan het nakomen van de Europeesrechtelijke afspraken inzake defensiesamenwerking. Een verzwakte krijgsmacht ondermijnt immers de onderlinge solidariteit en collectieve veiligheid in EU-verband. De Oekraïne-oorlog heeft dit probleem verder zichtbaar gemaakt en op scherp gezet.

6.2. Noord-Atlantisch Verdrag42

Inzake internationale vrede en veiligheid is een centraal volkenrechtelijk uitgangspunt dat verdediging tegen externe agressie een recht en verantwoordelijkheid is van iedere staat, maar dat een aanvalsoorlog verboden is.43 De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) werd in 1949 opgericht om internationale geschillen op vreedzame wijze te beslechten.44 Op basis van het Noord-Atlantisch Verdrag worden periodiek «strategische concepten» ontwikkeld en aangenomen door de leiders van de NAVO-landen, waarmee de doelen rondom collectieve verdediging worden herbevestigd. Het overkoepelende doel is het waarborgen van de veiligheid en stabiliteit van het bondgenootschappelijk grondgebied. De context waarbinnen dat doel behaald dient te worden, wisselt door de tijd heen.45 Het NAVO-Verdrag verwijst meermaals naar het VN-Handvest.46 Hoewel het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid in algemene zin in lijn dient te zijn met de in deze documenten vervatte uitgangspunten, zij vooral gewezen op de artikelen 3 en 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag. Deze verplichten «ieder voor zich en gezamenlijk» om «een gewapende aanval te weerstaan» door «zichzelf te versterken en elkander hulp te verlenen».

Net als andere NAVO-bondgenoten wordt Nederland dus op basis van het Noord-Atlantisch Verdrag geacht ervoor te zorgen dat het zowel zelfstandig als gezamenlijk agressie kan weerstaan. Het NAVO-verdrag bevat geen eenieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 93 en 94 van de Grondwet, zodat er ten aanzien van deze wet geen voorrangsvragen spelen. Hoewel de NAVO-lidstaten een sterke eigen beslissingsbevoegdheid hebben inzake maatregelen om aan de bondgenootschappelijke verplichtingen te voldoen, vindt er niet zonder reden monitoring plaats van de defensie-investeringen van NAVO-landen.47 Lidstaten worden aangesproken op hun daadwerkelijke bijdrage aan de collectieve veiligheid. In NAVO-verband gemaakte afspraken dienen geen theoretische werkelijkheid te zijn, maar in de praktijk te (kunnen) worden gerealiseerd. Oók waar het de sinds 2006 in NAVO-verband aangegane budgetafspraken (de «Wales Declaration») betreft, zoals deze in hoofdstuk 3 is toegelicht. De budgettaire ondergrens van dit initiatiefvoorstel beoogt daar wezenlijk en structureel aan bij te dragen. Genoemde internationaalrechtelijke bepalingen geven niet alleen legitimatie aan, maar onderstrepen vooral ook de noodzaak van, een defensiebeleid in lijn met hetgeen het wetsvoorstel beschrijft. Het wetsvoorstel draagt eraan bij dat het Nederlandse defensiebeleid «doeltreffend» aan de Nederlands-, Europees- en internationaalrechtelijke kaders kan beantwoorden.

7. Verhouding tot nationaal recht

7.1. Statuut voor het koninkrijk der Nederlanden

Artikel 3, eerste lid onder a, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden verklaart de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk tot een Koninkrijksaangelegenheid. Op grond van die bepaling is er dan ook één krijgsmacht voor het gehele Koninkrijk, waarbij de verdediging van de Caribische rijksdelen van oudsher vooral tot de verantwoordelijkheid van de Koninklijke marine behoort. Op grond van de artikelen 7 en 10 bestaat de Rijksministerraad uit de Nederlandse Ministers en de Gevolmachtigde Ministers van de andere landen en nemen de Gevolmachtigde Ministers (alleen) deel aan de beraadslaging over aangelegenheden die het betreffende land raken. Artikel 35 geeft uitdrukking aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de landen van het Koninkrijk door te bepalen dat Aruba, Curaçao en Sint Maarten in overeenstemming met hun draagkracht bijdragen in de kosten voor zover deze ten gunste van deze leden strekken. Omdat de financiering van de krijgsmacht echter niet tot de Koninkrijksaangelegenheden behoort, maar zowel volgens de systematiek van het Statuut als in de praktijk in zeer overheersende mate door de Nederlandse begrotingswetgever geschiedt, heeft dit wetsvoorstel vooral een inbedding in de Nederlandse rechtsorde. Ook de uitoefening van het oppergezag over de krijgsmacht gebeurt in de praktijk door de Nederlandse regering. In situaties die de belangen van de andere landen raken, hebben die landen inspraak volgens de regels van het Statuut.

7.2. Grondwet

Ten aanzien van het Nederlandse defensiebeleid zijn de meest relevante nationaalrechtelijke bepalingen allereerst te vinden in artikel 97 van de Grondwet:

• 1. Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.

• 2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.

Het defensiebeleid dient op basis hiervan gericht te zijn op het handhaven en bevorderen van de internationale rechtsorde en de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk. De «verdediging» en «de bescherming van de belangen» van het Koninkrijk betekent in de praktijk dat de inzet van Defensie gericht is op «het beschermen van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten», structurele nationale taken zoals de opruiming van explosieven, de bescherming van koopvaardijschepen onder Nederlandse vlag tegen piraterij, en «het leveren van bijstand bij rampen en crises». Tezamen vormen dit de zogenoemde drie hoofdtaken van Defensie. De regering dient de hiertoe benodigde middelen ter beschikking te stellen. Dat gebeurt via een begrotingswet die door de begrotingswetgever wordt vastgesteld. Ook bij het inzetten van de krijgsmacht stelt de Grondwet de Staten-Generaal centraal. Artikel 100 bepaalt dat de regering in beginsel voorafgaande aan de ter beschikking van de krijgsmacht ter bevordering of handhaving van de internationale rechtsorde de Staten-Generaal informeert. Het in oorlog verklaren van het Koninkrijk vereist volgens artikel 96 voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal, die in Verenigde vergadering besluiten.

7.3. Wet defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF)

Dit wetsvoorstel sluit aan bij de in 2018 in werking getreden Wet defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF). Dit fonds is een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016, dat beheerd wordt door de Minister van Defensie. Het fonds heeft ten doel te voorzien in een meerjarig integraal beheer van de financiering en bekostiging van de ontwikkeling, de verwerving, de instandhouding en de afstoting van het materieel, de ICT-middelen en de infrastructuur van het Ministerie van Defensie. Het Defensiematerieelbegrotingsfonds zorgt er slechts voor dat financiële middelen voor deze domeinen meerjarig beschikbaar blijven. De Wet defensiematerieelfonds regelt echter niet dat er ook voldoende financiële middelen beschikbaar worden gemaakt om het fonds mee te voeden. Ook biedt het fonds geen bescherming tegen bezuinigingsoperaties: er kunnen nadien gelden aan het fonds onttrokken worden indien daartoe de politieke noodzaak gevoeld wordt. Dit wetsvoorstel legt als het ware een fundament onder het Defensiematerieelbegrotingsfonds: te allen tijde dient minimaal 2 procent van het bbp uitgegeven te worden aan Defensie. Tegelijkertijd betekent dit dat er, mits de veiligheidssituatie dit toestaat, de defensie-uitgaven teruggebracht kunnen worden tot 2 procent van het bbp in tijden van economische tegenspoed. Hoe dan ook waarborgt het wetsvoorstel, ongeacht de economische conjunctuur, dat financiële middelen die meerjarig beschikbaar moeten blijven ten behoeve van langetermijninvesteringen ook daadwerkelijk beschikbaar blijven.

7.4. De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof)

In Nederland zijn de Europese regels van het Stabiliteits- en Groeipact uitgewerkt in de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof). Ten aanzien van de Wet Hof geldt dat deze gericht is op het structureel beheersbaar houden van de Nederlandse overheidsuitgaven. Het structureel vrijmaken van voldoende gelden voor defensie, zoals deze wet beoogt te doen, leidt in beginsel tot een verhoging van de Nederlandse publieke uitgaven. Om ook op de langere termijn aan de doelstellingen van de Wet Hof te kunnen blijven voldoen zullen er dan ook aanvullende financiële keuzes gemaakt moeten worden. De gevolgen van het wetsvoorstel zijn voor de begrotingswetgever niet wezenlijk anders dan momenteel al het geval is op basis van allerlei regelgeving en afspraken. Er is op allerlei terreinen, zoals de sociale zekerheid en onderwijs, sprake van wettelijke verplichtingen die de begrotingswetgever onvermijdelijk nopen tot het beschikbaar stellen van grote bedragen. In sommige gevallen gelden daarbij ook vaste percentages. De begrotingswetgever blijft in staat om met inachtneming van alle regels en normen jaarlijks een integrale afweging te maken van de verschillende belangen.

8. Budgetrecht, doelmatigheid en precedentwerking

8.1. Budgetrecht parlement

Het initiatiefvoorstel laat het budgetrecht van het parlement ongemoeid, in lijn met artikel 105 van de Grondwet. Op basis van dit artikel verlenen de Staten-Generaal voorafgaand aan de uitgaven van financiële middelen door de overheid daarvoor toestemming, welke verleend wordt bij wet. Dit recht wordt uiteraard niet aangetast door dit wetsvoorstel zomin als het door andere wettelijke verplichtingen tot het doen van zekere uitgaven, zoals de verplichtingen inzake het gemeentefonds of op grond van Europese begrotingsnormen, wordt aangetast. Staatsrechtelijk is van wezenlijk belang dat de wetgever zelf bevoegd is om de wettelijke kaders die het begrotingsproces normeren aan te passen. Daar tornt dit wetsvoorstel niet aan. Het is echter niet de bedoeling dat begrotingswetten gebruikt worden om inhoudelijke wetswijzingen door te voeren.

8.2. Doelmatigheid

Het is niet aannemelijk of logisch dat het voorstel voor een ondergrens van de defensie-uitgaven uitgedrukt in een percentage van het bbp («inputnorm») leidt tot ondoelmatigheid. Allereerst stelt de Defensienota 2022 dat het noodzakelijk is dat Defensie structureel verder kan investeren om toe te groeien naar een toekomstbestendige krijgsmacht.48 Zelfs met substantiële extra middelen, zoals die in de laatste jaren ook gekomen zijn, moeten nog steeds keuzes gemaakt worden in de taken van de krijgsmacht. Er zal dus nog steeds scherp geprioriteerd en aan kostenbewaking gedaan moeten worden. Tegelijk kan juist de meerjarige duidelijkheid en voorspelbaarheid van budgettaire kaders, zoals dit voorstel beoogt, Defensie voorzien van de structurele absorptiecapaciteit om te bouwen aan een toekomstbestendige krijgsmacht. Dit is niet alleen relevant voor de krijgsmacht maar ook voor de defensie-industrie en financiële dienstverleners. Zekerheid over structurele investeringen stelt de defensie-industrie – nationaal, Europees en daarbuiten – en hun financiers in staat om meerjarig en structureel op te schalen en tijdig te leveren. Dit is nu nodig en kan niet wachten.

8.3. Precedentwerking

Het beoogde vast te leggen defensiebudget van 2 procent van het bbp is vanuit beleidsmatig perspectief in zekere zin te vergelijken met fondsen als het Deltafonds en het Klimaatfonds. Ook bij deze fondsen gaat het om geoormerkte gelden die tot doel hebben langetermijnbeleid te financieren dat Nederland op structurele en toekomstbestendige wijze dient te vrijwaren van existentiële bedreigingen die zich in zekere zin onttrekken aan politieke keuzes. Als Nederland door een oncontroleerbare stijging van de zeespiegel als gevolg van een ongeremde klimaatverandering voor grote delen onder water zou lopen, is dat een even fundamentele bedreiging van het voortbestaan van volk en staat, als een aanval door een buitenlandse agressor. Deze existentiële bedreigingen onderscheiden zich fundamenteel van beleidsterreinen die zich wel lenen voor beslechting in de nationale politieke arena, zoals bijvoorbeeld de inrichting van de verzorgingsstaat, woningbouw, onderwijs en gezondheidszorg. Vanwege dit onderscheid ligt precedentwerking hier niet voor de hand. Het bijzondere karakter en belang van de landsverdediging wordt verder onderstreept door het feit dat behalve de krijgsmacht geen enkele andere overheidsdienst in de Grondwet genoemd wordt.

De keuze om defensie-uitgaven als een vast bbp-percentage vast te leggen en zo het minimumniveau van de begroting te bepalen, heeft behoudens de reeds genoemde argumenten nog een tweede rechtvaardigingsgrond. Door de relatieve onvoorspelbaarheid van geopolitieke ontwikkelingen en de daarmee gepaard gaande dreigingen, alsmede door de snelle innovatie op het terrein van moderne oorlogvoering, bestaan er eigenlijk geen goede materiële criteria ten aanzien van de vraag wanneer er sprake is van een adequate landsverdediging. Wordt die eerder gediend door een groter staand leger of door twee extra onderzeeboten? Een dergelijke vraag is lastig definitief en objectief te beantwoorden en daardoor onmogelijk vast te leggen in objectieve wettelijke criteria. De keuze die reeds in bondgenootschappelijk verband is gemaakt om een percentage van het bbp te nemen als criterium voor het waarborgen van voldoende beschikbare financiële middelen om een krijgsmacht adequaat en paraat te houden lijkt logisch om aan te houden als nationaal wettelijk vastgelegde maatstaf.

9. Alternatieven en internationale vergelijking

De initiatiefnemers verkiezen de voorgestelde aanpak na weging van diverse denkbare alternatieven.

9.1 Andere opties

Behoud status quo

Een eerste alternatief is het behoud van de status quo. Daarbij stellen kabinetten beleidsmatige defensievisies en jaarlijkse begrotingen op, waarbij het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) een langjarig kader biedt voor materieelinvesteringen. Het bezwaar hiertegen is dat een financieel fundament onder het DMF blijft ontbreken, er eenvoudig bezuinigd kan blijven worden op de krijgsmacht en zodoende de krijgsmacht haar wettelijke taken en bondgenootschappelijke verplichtingen onvoldoende kan nakomen. De financiële voorspelbaarheid die nodig is voor een robuuste krijgsmacht blijft dan uit.

Opnemen in de Grondwet

Voorts kan gekozen worden voor het toevoegen van een bepaling aan de Nederlandse Grondwet. Deze aanpak kan een erkenning zijn van het fundamentele belang van een gedegen krijgsmacht als grondvoorwaarde voor veiligheid. Concreet zou het consistent zijn met bijvoorbeeld artikel 97, lid 1 van de Grondwet om daarin op te nemen dat er structureel voldoende financiële middelen nodig zijn voor de bedoelde «verdediging» en «bescherming». Ook kan deze aanpak werkelijk bijdragen aan het doel van bestendigheid van beleid en middelen. Grondwetswijzigingen vereisen immers instemming van twee derde van de Staten-Generaal. Deze drempel kan een krachtige borging vormen van het structureel voldoen aan bondgenootschappelijke (budget)afspraken en een bestendig defensiebeleid. Daarmee zou deze aanpak tot slot bijdragen aan het doel van de initiatiefnemers om te zorgen voor een meer apolitiek beleid inzake het effectief verdedigen van de veiligheid en belangen van het Koninkrijk en het bevorderen van de internationale rechtsorde.

Anderzijds is een Grondwetswijziging niet noodzakelijk, omdat het beoogde doel van een bestendig defensiebeleid en -budget ook op de hier voorgestelde wijze gerealiseerd kan worden. Tevens is een grondwetswijziging op haar eigen manier kwetsbaar voor de politieke actualiteit, omdat een derde van de zetels in één van de Kamers van de Staten-Generaal het voorstel ook bij meerderheidssteun kan tegenhouden. De initiatiefnemers wensen deze kwetsbaarheid juist in de toekomst te verminderen. Bovendien blijft bij een grondwetswijziging het «hoe» in grote mate onduidelijk. Uitvoerige materiële noties inzake het doel en de inhoud van het defensieplan en de defensiemonitor, de betrokkenheid van derden bij de totstandkoming daarvan, of de verantwoording richting de Staten-Generaal, passen immers niet in het systeem van de Grondwet. Onze Grondwet regelt de belangrijkste elementen («hoofdlijnen») van ons staatsbestel, maar niet de precieze invulling daarvan. Op dat punt ligt dan ook de «handelingsruimte» voor de wetgever. De huidige defensie-gerelateerde bepalingen in de Grondwet zijn in dit opzicht al relatief uitgebreid. Zo wordt geen enkele andere overheidsdienst (anders dan de instelling van ministeries) in de Grondwet genoemd.

Een algemene defensiewet

Een derde alternatief is een algemene defensiewet die aspecten inzake de organisatie, de inzet, de middelen en/of het budget van de krijgsmacht onder één dak brengt. Onder meer de Verenigde Staten, Australië, Nieuw-Zeeland, Canada, Frankrijk, Zweden en Ierland kennen een dergelijke wet. Echter, ten eerste is dit niet het doel dat de initiatiefnemers primair beogen, namelijk slechts het garanderen van structurele beschikbaarheid van voldoende middelen voor een krijgsmacht die haar wettelijke en bondgenootschappelijke verplichtingen kan nakomen. Ten tweede ontbreekt hiervoor de directe noodzaak, omdat de organisatie van Defensie reeds is vastgelegd in diverse bestaande regelingen.

Alles overziend menen de initiatiefnemers dat dit voorstel proportioneel is met het oog op de doelstelling rondom het structureel beschikbaar stellen van voldoende middelen voor een krijgsmacht die haar wettelijke en bondgenootschappelijke verplichtingen kan nakomen. Tevens brengt de combinatie van enerzijds een vijftienjaarlijks defensieplan en anderzijds periodieke defensiemonitoren, de lange en korte termijn nadrukkelijk met elkaar in verband. Op die wijze kan zowel de democratische legitimiteit als de gewenste bestendigheid van beleid en budget worden geborgd.

9.2 Nationale invulling van de NAVO-afspraken door bondgenoten

Ook andere NAVO-bondgenoten hebben ervoor gekozen om defensie-uitgaven wettelijk te verankeren. Bijvoorbeeld door bepalingen hierover op te nemen in de Grondwet of in bijzondere wetten en daartoe in te grijpen in hun «normale» begrotingscyclus. Voor Nederland is het vrij uitzonderlijk om de hier voorgenomen uitzondering op de normale begrotingswetgeving juridisch vorm te geven. Andere NAVO- en EU-lidstaten, die net als Nederland na de Russische inval in Oekraïne aan het begin van 2022 met de neus op de feiten gedrukt werden en tot een verhoging van het defensiebudget hebben besloten en eveneens aan het Europese Stabiliteits- en Groeipact zijn gebonden, hebben dit ook wettelijk geregeld. In Frankrijk gebeurt dit zelfs al decennia. De nationale wettelijke regelingen verschillen alle van elkaar, maar hebben allemaal gemeen dat zij de verhoging van het defensiebudget onttrekken aan de beslissingsmacht van de «gewone» begrotingswetgever. Ook wordt de verhoging van het defensiebudget niet gezien als onverenigbaar met de doelstellingen van het Europese Stabiliteits- en Groeipact en de nationale wettelijke vertaling daarvan. Duitsland, dat als enige die nationale grondslag in de Grondwet heeft vastgelegd, heeft daartoe zelfs een speciale nieuwe grondwettelijke bepaling geschapen.

Duitsland

In Duitsland is in 2022 aan het Grundgesetz een bepaling toegevoegd waarin een defensiefonds (Sondervermögen der Bundeswehr) van € 100 miljard wordt opgericht.49 Voor dit Defensiefonds geldt niet de in de Grondwet opgenomen «Schuldenbremse» die naar aanleiding van de Europese kredietcrisis in de Duitse Grondwet is opgenomen. De Duitse Minister van Financiën krijgt de wettelijke opdracht om een vermogen van € 100 miljard te lenen voor het Sondervermögen der Bundeswehr. De kosten voor deze lening worden gedragen door het Sondervermögen zelf. De wet regelt dat vanaf 2031 gestart moet worden met de aflossing. In de Toelichting bij het wetsvoorstel wordt uitgelegd waarom voor deze wijze van financiering gekozen wordt en waarom een uitzondering van de Grondwettelijke Schuldenbremse hier gerechtvaardigd is:

«Um die Ausgaben dieses geplanten Sondervermögens zu decken, soll das Bundesfinanzministerium ermächtigt werden, Kredite bis zur Höhe von 100 Milliarden Euro aufzunehmen. (st/scr/27.04.2022) Es wird das Instrument eines Sondervermögens gewählt, weil diese Finanzierungsaufgabe sehr umfangreich und von längerer Dauer sein wird. Es soll mit dieser Entscheidung das Signal gegeben werden, dass die mittel- bis langfristige Ertüchtigung der Bundeswehr auf Basis einer dauerhaft gesicherten Finanzierungsgrundlage und damit international sichtbar und glaubwürdig umgesetzt werden wird. (...) Das Finanzierungsvolumen ist im Rahmen der Schuldenregel nicht zu realisieren. Das Sondervermögen darf gleichwohl die Schuldenbremse des Grundgesetzes nicht in Frage stellen. Für die übrigen Bundesaufgaben gilt es unverändert, die Verschuldung des Bundes im Interesse der Generationengerechtigkeit in den durch Artikel 109 Absatz 3 und Artikel 115 Absatz 2 des Grundgesetzes gezogenen Grenzen zu halten. Diese Kreditermächtigung wird von den Kreditobergrenzen der Schuldenregel ausgenommen. Die Regelung des Näheren wird dem einfachen Gesetzgeber überlassen.»50

Polen

In Polen is in maart 2022 de (nieuwe) wet op de verdediging van het vaderland vastgesteld, waarin is vastgelegd dat Polen in 2023 reeds 3 procent van het bbp aan defensie dient te besteden. De wet roept een speciaal staatsfonds in het leven dat, evenals veel andere Poolse overheidsfondsen wordt beheerd door de Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK); een in de jaren ’20 opgerichte staatsbank, die van oudsher veel defensieactiviteiten financiert en beheert. Het fonds wordt in belangrijke mate gefinancierd uit door de BGK uitgegeven staatsobligaties en daarnaast uit de jaarlijkse defensiebegroting.

Frankrijk

In Frankrijk worden op basis van artikel 34 van de Constitution sinds jaar en dag zogeheten Lois de programmation militaire (LPM) gemaakt. Hierin worden voor een periode van vier tot zeven jaar, voorafgegaan door een zogeheten «Witboek» van de regering, de beoogde doelen van de defensie-inspanningen en de daarmee gepaard gaande noodzakelijke financiering vastgelegd. In de huidige LPM, die de periode van 2019 tot 2025 bestrijkt, is vastgelegd dat via jaarlijkse verhogingen van het defensiebudget in totaal bijna € 38 miljard euro extra zal worden uitgegeven aan defensie. Hierdoor komt Frankrijk vanaf 2023 weer boven de gestelde minimumnorm van 2 procent van het bbp voor defensie-uitgaven. De LPM fungeert daarmee dus niet alleen als een kaderwet voor de begrotingswetgever, maar combineert in zekere zin hetgeen de Wet Defensiematerieelbegrotingsfonds en dit wetsvoorstel samen regelen.

10. Gevolgen

10.1. Algemeen

Het wetsvoorstel heeft geen rechtstreekse gevolgen voor burgers en bedrijven. De vast te leggen norm bindt slechts de begrotingswetgever.

10.2. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel beoogt te verankeren dat ieder jaar voldoende budget op de begroting van het Ministerie van Defensie beschikbaar wordt gesteld, waarmee gerealiseerd wordt dat ten minste 2 procent van het Nederlandse bbp besteed wordt aan defensie-uitgaven. Omdat uit de aard der zaak de omvang van het Nederlandse bbp jaarlijks varieert zal het door de begrotingswetgever voor defensie vastgelegde bedrag in lijn daarmee eveneens variëren. Hiermee treedt voor defensie-uitgaven een vergelijkbaar mechanisme in werking als voor uitgaven ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking. De beoogde stabiliteit en continuïteit van de defensie-uitgaven wordt dan ook niet geborgd door een langjarige voorzienbaarheid van de precieze beschikbare bedragen, maar door de voorzienbaarheid van het geoormerkte percentage van het bbp.

Het tweede lid van artikel 1 legt vast dat de defensie-uitgaven jaarlijks minimaal 2 procent van het bbp bedragen, zodat de investeringsbelofte van de NAVO wordt gehaald. Voor de berekening van het bbp-percentage hanteert Defensie een met het Ministerie van Financiën afgestemde berekeningswijze, gebaseerd op actuele cijfers van het CPB aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode.51 Voor het bepalen van defensie-uitgaven worden een aantal bronnen gebruikt, in acht nemend wat conform NAVO-afspraken aan defensie-uitgaven kan worden toegerekend.52

De NAVO hanteert een definitie van Defensie-uitgaven.53 Hierin is opgenomen dat alleen uitgaven voor militaire steun aan NAVO-bondgenoten mogen worden meegerekend. Militaire steun aan derden (zoals steun aan Oekraïne) wordt niet meegerekend als defensie-uitgaven die meetellen voor de NAVO-norm van 2%. Het wetsvoorstel bepaalt dat Nederland conform afspraken uitgaat van de NAVO-definitie.

Voor het tweede lid van artikel 1 gelden, ter uitwerking van de grondwettelijke opdracht inzake defensie, voorwaarden inzake het defensiebudget dat jaarlijks via de reguliere begrotingscyclus wordt vastgesteld. Deze bepaling sluit aan bij de systematiek van en gedachte achter het defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF). Dat betekent dat de begrotingsstaat van het Ministerie van Defensie (hoofdstuk X) jaarlijks minimaal het niveau moet bedragen dat toereikend is om aan de NAVO-norm te voldoen, waarbij het mogelijk is deze financiële middelen te bestemmen voor een artikel van de defensiebegroting dan wel de middelen toe te voegen aan het DMF (middels een artikel dat deze bijdrage op de begroting vermeldt). De ongelimiteerde eindejaarsmarge voor defensie op het DMF blijft behouden, waardoor het mogelijk is delen van het defensiebudget op de departementale begroting mee te nemen naar een volgend jaar. Juist bij defensie geldt immers dat het moment dat uitgaven plaatsvinden, onder meer inzake omvangrijke investeringsprojecten, kan afwijken van de oorspronkelijke planning. Daarbij dient rekening gehouden te worden met het absorptievermogen van de krijgsmacht, juist in een geopolitieke en nationaalpolitieke context waarin de krijgsmacht in korte tijd te maken heeft met forse budgetverhogingen. Om deze redenen is voor het DMF gekozen voor zeer ruime kasschuifmogelijkheden. Een dergelijke kasschuif, op verzoek van Defensie voorgesteld, betekent daarom niet dat niet aan artikel 1 lid 2 wordt voldaan. De effecten van kasschuiven worden wel uitgesloten in de 2% bepaling. Het budget is namelijk al meegenomen in de afweging voor 2%.

Ter operationalisering van het jaarlijkse minimum van twee procent wordt de omvang van de defensie-uitgaven gedurende een kabinetsperiode «vastgezet», zoals voortvloeit uit de hiervoor gememoreerde, met het Ministerie van Financiën overeengekomen berekeningssystematiek. De hoogte van het bbp wordt voor alle begrotingsjaren van het kabinet gelijkgesteld aan het door het CPB geprognosticeerde bbp van het laatste jaar van de kabinetsperiode. Het voordeel hiervan is dat de voorspelbaarheid van de begroting zo groot mogelijk wordt gehouden. Dit laatste gaat echter wel ten koste van de actualiteit van de raming, waardoor de daadwerkelijke defensie-uitgaven op enig moment gedurende een kabinetsperiode zelfs onder de twee procent van het bbp terecht kunnen komen. Het risico dat dit negatieve scenario zich voordoet, is echter door deze systematiek zo beperkt mogelijk. Dit risico is dan uitsluitend voor de korte termijn te rechtvaardigen met het oog op het belang van de voorspelbaarheid van het budget. Voor de lange termijn geldt echter dat, wanneer de daadwerkelijke defensie-uitgaven onder twee procent van het bbp uit blijken te komen, de defensie-uitgaven aan het begin van de volgende kabinetsperiode worden verhoogd met de benodigde extra middelen om gedurende die kabinetsperiode op twee procent van het bbp uit te komen.

Wanneer de aan het begin van een kabinetsperiode vastgestelde defensie-uitgaven in enig jaar van de kabinetsperiode boven twee procent van het bbp uitkomen, blijven de vastgestelde defensie-uitgaven intact. Dat betekent dat de defensie-uitgaven niet worden afgeroomd om de uitgaven op twee procent van het bbp uit te laten komen.

11. Advies en consultatie

De initiatiefnemers hebben, alvorens hun initiatiefvoorstel formeel aanhangig te maken, een publieke internetconsultatie georganiseerd. Via www.internetconsultatie.nl/defensiewet zijn in totaal 25 reacties ontvangen. Vaak betrof het een korte aanmoediging of, een enkele keer, een beknopte kritische noot. Vier organisaties gaven een officiële reactie: de Nederlandse Industrie voor Defensie & Veiligheid (NIDV), de Vakbond voor Burger en Militair Defensiepersoneel (VBM), de Nederlandse Officieren Vereniging (NOV) en de Gezamenlijke Officieren Vereniging (GOV). Deze organisaties waren om uiteenlopende redenen positief. Zoals: het voorstel geeft mogelijkheden om onze internationale samenwerking te verdiepen; het voorstel maakt het mogelijk om te werken aan grotere Europese autonomie; het voorstel bevordert een stabiele begrotingsontwikkeling; het voorstel zorgt voor consistentie voor de defensie-industrie. Enkele andere opmerkingen, niet afkomstig van organisaties, betroffen de wenselijkheid of houdbaarheid van de budgetnorm in relatie tot onvoorziene omstandigheden zoals economische schommelingen of wijziging van het basispercentage zoals vastgelegd in NAVO-afspraken. De initiatiefnemers hebben deze punten gebruikt om de toelichting op dit voorstel van wet te verduidelijken.

12. Inwerkingtreding

Artikel 1 van het wetsvoorstel treedt in werking op 1 januari van het jaar dat volgt op het jaar waarin de wet in het Staatsblad wordt gepubliceerd. Op 1 januari na het jaar van inwerkingtreding dient vervolgens voldaan te worden aan de norm inzake de defensie-uitgaven van artikel 1, tweede lid, en moet de begrotingswetgever conform het eerste lid voorzien in een toereikend budget op de begroting Defensie.

De inwerkingtreding van de overige artikelen geschiedt bij koninklijk besluit. Het moment kan voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan uiteenlopen. Het bepalen van het moment van inwerkingtreding van artikel 2, het moment waarop het eerste defensieplan opgesteld dient te worden, vergt goede afstemming op de bestaande plancyclus binnen Defensie. Vanaf het moment dat artikel 2 in werking treedt, gaat de termijn van de defensiemonitor als bedoeld in artikel 3, eerste lid, lopen.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

De samenhang van de leden 1 en 2 waarborgt dat Nederland altijd een minimumbudget ter beschikking stelt voor de grondwettelijke taken van de krijgsmacht. Het eerste lid zich op de hoogte van de begroting, terwijl het tweede lid de defensie-uitgaven adresseert. De berekening van de defensie-uitgaven op grond van het tweede lid normeert de verantwoordelijkheid van de begrotingswetgever op grond van het eerste lid. Het bedrag dat op grond van het tweede lid door Nederland moet worden besteed, zal door de begrotingswetgever minimaal ter beschikking moeten worden gesteld.

Eerste lid

Het Statuut en de Grondwet bieden de eigenstandige grondslag voor de verplichting van de begrotingswetgever om voldoende budget voor defensie beschikbaar te stellen. Het eerste lid verplicht daarom de Nederlandse begrotingswetgever ertoe er zorg voor te dragen dat in ieder begrotingsjaar voldoende financiële middelen ter beschikking worden gesteld op de begrotingsstaat van het Ministerie van Defensie. Het betreft hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de regering en de Staten-Generaal. Het budget zal ten minste zo groot moeten zijn dat Nederland voldoet aan de norm van het tweede lid.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 1 legt wettelijk vast dat de defensie-uitgaven van Nederland ten minste 2 procent van het bruto binnenlands product dienen te bedragen. Niet alleen is dit percentage overeenkomstig de NAVO-afspraken, ook bij de berekening van dit bedrag dient Nederland de definitie van de NAVO voor de toerekening van uitgaven en ijkpunten voor investeringen in acht te nemen (zie noot 52). Op deze manier wordt voorkomen dat uitholling van het defensiebudget zou kunnen ontstaan, aangezien begrotingsposten die volgens de NAVO niet thuishoren onder de defensie-uitgaven niet kunnen worden toegerekend als onderdeel van de 2 procent. Het wetsvoorstel garandeert dus dat eventuele bezuinigingen op de rijksuitgaven er nooit in zullen kunnen resulteren dat Nederland niet meer aan de NAVO-afspraken voldoet. Overigens is het niet de bedoeling dat Nederland op voorhand volstaat met slechts te voldoen aan het minimumpercentage. Nederland dient zich ervan te vergewissen of meer nodig is dan deze norm om de gezamenlijke belangen van de NAVO voldoende te kunnen behartigen.

In paragraaf 10 van de toelichting is uitgebreid ingegaan op de te hanteren systematiek voor het voldoen aan de minimumnorm.

Artikel 2, eerste lid

Het defensieplan wordt ten minste eens per vijftien jaar vastgesteld door de regering, op voordracht van de Minister van Defensie. Bij de totstandkoming van het defensieplan wordt het ontwerp voor advies voorgelegd aan één of meerdere onafhankelijke adviesorganen. Dit defensieplan wordt zowel aan de beide Kamers der Staten-Generaal als aan de Staten van de andere landen van het Koninkrijk gezonden. De Staten van de landen worden geïnformeerd omdat het plan de belangen van het gehele Koninkrijk bestrijkt. Voor zover de inhoud van het defensieplan de belangen raakt van de andere landen, betreft het een Koninkrijksaangelegenheid en kunnen de landen invloed aanwenden volgens de bepalingen van het Statuut.

In artikel 2 eerste lid is ervoor gekozen om aan te sluiten bij de termijn van vijftien jaar van het DMF. Dat draagt bij aan de consistentie, overzichtelijkheid en het effectief kunnen inrichten van het departementale beleidsproces. Terwijl de vijftienjaarlijkse vooruitblik binnen het DMF ieder begrotingsjaar een jaar «opschuift», is het defensieplan echter een meer «statisch» document, dat conform artikel 3 echter wel middels de defensiemonitor en defensienota geüpdatet kan worden. Het doel van het defensieplan is namelijk om het beleid op hoofdlijnen vast te stellen voor de lange termijn. Hierbij moet in ieder geval aandacht worden geschonken aan de maatregelen die ervoor zorgen dat de krijgsmacht beter kan voldoen aan haar grondwettelijke taken, waaronder de voorziene investeringen in materieel en personeel over de langere termijn en de wijze van invulling van de door de NAVO aan Nederland toegewezen (prioritaire) capaciteitsdoelstellingen. Ook moet aandacht worden geschonken aan de internationale samenwerking, aan de voorziene veiligheidsrisico’s en de doorwerking daarvan op het defensiebeleid op lange termijn.

Artikel 2, tweede en derde lid

Deze bepalingen regelen welke zaken ten minste in het defensieplan geregeld dienen te worden. In hoofdstuk 10 van de toelichting is reeds uiteengezet wat de parameters zijn die met name vanuit bondgenootschappelijk perspectief relevant zijn voor de beoordeling welke inspanningen de regering concreet te verrichten heeft om te beoordelen of aan de aangegane verplichtingen wordt voldaan. Het wetsvoorstel verzekert dat zulks daadwerkelijk gebeurt in het defensieplan.

Artikel 3, eerste lid

Het defensiebudget loopt zoals aangegeven via de defensiebegrotingen. Dit betekent dat elk jaar via de begrotingscyclus de Staten-Generaal op meerdere momenten wordt geïnformeerd over het lopende budget van defensie op de begroting. Elk jaar in mei wordt verantwoording afgelegd over het afgelopen jaar. Passend in deze cyclus wordt ten minste elke vier jaar, bijvoorbeeld in de periode direct voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezingen ofwel de kabinetsformatie, een defensiemonitor overgelegd aan de beide Kamers van de Staten-Generaal. Deze wordt, evenals het defensieplan, tevens aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten toegezonden, zodat zij op de hoogte zijn van relevante ontwikkelingen.

Artikel 3, tweede lid

De defensiemonitor omvat een analyse van de trends en dreigingen ten aanzien van de vitale belangen van het Koninkrijk en een analyse van de te verwachte maatregelen die noodzakelijk zijn om deze dreigingen het hoofd te kunnen bieden. Deze monitor wordt eens per vier jaar opgesteld. Gelet op de in hoofdstuk 10 van de toelichting beschreven methodiek met betrekking tot de toekenning van extra financiële middelen, schetst de defensiemonitor daarmee de mogelijkheden om extra financiële middelen te besteden aan de in de defensiemonitor omschreven maatregelen. Daarmee ontstaat een koppeling tussen enerzijds beleid en anderzijds budget.

Artikel 3, derde lid

Deze bepaling geeft de regering, op voordracht van de Minister van Defensie, de gelegenheid om tussentijds, mede op grond van de in het tweede lid genoemde veiligheidsanalyse en de eventueel extra ter beschikking gestelde financiële middelen, het defensieplan bij te stellen. Dit gebeurt door middel van het uitgeven van een defensienota (herijking van het bestaande defensieplan). Voor zover de wijziging daartoe aanleiding geeft, wordt deze niet slechts aan de beide Kamers van de Staten-Generaal, maar ook aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten toegezonden.

Diederik van Dijk Erkens Boswijk Dassen Kahraman Tuinman Paternotte Eerdmans Ceder