Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 13 oktober 2021 en het nader rapport d.d. 27 januari 2023, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 12 juli 2021, no. 2021001365, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 oktober 2021, no. W13.21.0187/III, bied ik U hierbij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, aan. Het advies is integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 12 juli 2021, no.2021001365, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en enkele andere wetten met het oog op een integrale en gecoördineerde aanpak bij meervoudige problematiek en de daarvoor benodigde gegevensverwerking (Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in grondslagen voor domeinoverstijgende gegevensverwerking, in het kader van de gecoördineerde aanpak van meervoudige problematiek in het sociaal domein.

Gelet op dat doel is het begrijpelijk dat het voorstel bepalingen bevat die specifiek zien op de (voorwaarden voor) het uitwisselen en verwerken van persoonsgegevens. Het voorstel doet echter meer dan dat: het bevat ook bepalingen die regelen hoe de gecoördineerde aanpak dient te worden vormgegeven. Deze onderdelen van het voorstel zijn in het licht van de complexe problematiek van de gecoördineerde aanpak, onvoldoende doordacht. Bovendien worden hiermee de uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale domein doorkruist. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert daarom het voorstel te beperken tot voor de gegevensverwerking noodzakelijke grondslagen en de overige onderdelen te schrappen.

Voorts maakt de Afdeling verschillende opmerkingen over de wijze waarop het voorstel de verwerking en bescherming van persoonsgegevens regelt. De voorgestelde regeling betreft een vergaande beperking van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 van de Grondwet) en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM)). Ook al is deze beperking begrijpelijk en met het oog op de effectieve aanpak van de meervoudige problematiek gewenst, het neemt niet weg dat met de grondslag voor gegevensverwerking ten behoeve van een gecoördineerde aanpak ook het risico op onevenredig of onjuist gebruik toeneemt.

Dit geldt in het bijzonder in de situatie waarin geen verzoek van de cliënt ten grondslag ligt aan het onderzoek. Het komt dan aan op een zorgvuldige, kundige en terughoudende uitvoeringspraktijk, waarbij partijen zich bewust zijn van de rechten van kwetsbare burgers die in het geding zijn, de belangen die in dat kader moeten worden afgewogen en de waarborgen die in acht moeten worden genomen. De Afdeling acht het daarom nodig de (rechts)bescherming van de kwetsbare burger om wie het hier gaat, in het wetsvoorstel en de daaruit voortvloeiende uitvoeringspraktijk, te versterken.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

Hieronder ga ik in op de door de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gemaakte opmerkingen.

1. Achtergrond

Sinds de decentralisatie van 2015 wordt van gemeenten verwacht dat zij maatwerk leveren aan hun inwoners. Dat wil zeggen dat niet wordt uitgegaan van standaardvoorzieningen, maar in plaats daarvan de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger voorop staat. Het leveren van maatwerk vergt van gemeenten dat zij waar nodig een integrale aanpak hanteren. Het voorstel ziet op een integrale aanpak van de problemen die burgers en hun gezinnen kunnen hebben. Het betreft daarbij niet alleen problemen op het terrein van de Wmo 2015, maar ook op andere domeinen. Hiervan is sprake bij een relatief klein deel van de inwoners: circa vier procent heeft gedurende kortere of langere tijd ondersteuning vanuit meerdere domeinen nodig.

Volgens de toelichting is een knelpunt om te komen tot een integrale aanpak gelegen op het gebied van gegevensverwerking: in 2016 constateerde het College bescherming persoonsgegevens dat de Wmo 2015 geen wettelijke taak voor de gemeenten bevatte om voor individuele burgers een integrale aanpak tot stand te brengen. Gemeenten kunnen dit probleem niet ondervangen door toestemming te vragen aan betrokkenen voor het verwerken van hun gegevens aangezien toestemming in relatie tot de overheid niet in vrijheid gegeven kan worden. Daardoor bestaat momenteel geen grondslag voor een domein-overstijgende verwerking van persoonsgegevens, terwijl de AVG zo’n grondslag wel vereist.

Inmiddels is gebleken dat het tekortschietende juridische kader met betrekking tot de domein-overstijgende verwerking van persoonsgegevens inderdaad leidt tot problemen in het werkveld. Er bestaat handelingsverlegenheid onder de bij een integrale aanpak betrokken partijen, waardoor samenwerking vaak niet (tijdig) van de grond komt. In die situatie kunnen gemeenten geen maatwerk leveren, waardoor de behoefte bestaat om de grondslagen voor gegevensverwerking bij een integrale aanpak wettelijk vast te leggen.

2. Integrale aanpak en gegevensverwerking in de huidige Wmo 2015

Momenteel bevat de Wmo 2015 al een aantal bepalingen met betrekking tot een integrale aanpak en bepalingen met betrekking tot gegevensverwerking.

a. De integrale aanpak

De Wmo 2015 bepaalt dat cliëntondersteuning dient bij te dragen aan het verkrijgen van een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen en werk en inkomen. Ook zijn de gemeenteraden verplicht om periodiek een plan op te stellen met betrekking tot het te voeren beleid op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, met bijzondere aandacht voor een zo integraal mogelijke dienstverlening. Ook moeten de colleges van burgemeester en wethouders afspraken maken met zorgverzekeraars over beleid ten aanzien van meerdere domeinen, om te komen tot een integrale dienstverlening aan cliënten en verzekerden. Daarnaast hebben de colleges als taak de mogelijkheden te onderzoeken om door middel van samenwerking met verscheidene partijen te komen tot een «zo goed mogelijk afgestemde» dienstverlening.

De huidige Wmo 2015 geeft gemeenten dus de taak om beleid te maken over de integrale aanpak, maar bevat geen bepalingen die de gemeenten de taak geven om voor individuele cliënten een integrale aanpak tot stand te brengen.

b. Gegevensverwerking

Hoofdstuk 5 van de Wmo 2015 bevat bepalingen over gegevensverwerking. Geregeld is onder meer onder welke omstandigheden de colleges bevoegd zijn om persoonsgegevens van cliënten te verwerken. Ook de verstrekking van persoonsgegevens aan andere partijen is geregeld in dit onderdeel van de Wmo 2015. Verder zijn in verschillende sectorale wetten grondslagen opgenomen die het mogelijk maken om tussen partijen gegevens uit te wisselen. De sectorale wetten als de Wmo 2015 bevatten echter geen expliciete grondslag voor een domein-overstijgende verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van een integrale aanpak bij meervoudige problematiek.

Paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van de Wmo 2015 regelt de rechten van betrokkenen ten aanzien van verwerking van hun gegevens. Deze paragraaf bevat bepalingen over het recht van een betrokkene op inzage in en afschrift van bescheiden met betrekking tot die betrokkene, doorverstrekking van informatie over een betrokkene, bewaartermijnen van persoonsgegevens en verzoeken tot vernietiging van persoonsgegevens.

3. Inhoud van het wetsvoorstel

Het voorstel beoogt te voorzien in een expliciete grondslag voor de gegevensverwerking die nodig is om tot een integrale aanpak en samenwerking te komen bij meervoudige problematiek. In het voorstel wordt daarbij in plaats van «integrale aanpak» gesproken van «gecoördineerde aanpak». Ook worden omwille van de leesbaarheid de termen «sociaal domein» en «aanpalend domein» geïntroduceerd.

Toegevoegd zijn de domeinen schuldhulpverlening, inburgering, openbare orde en veiligheid. Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) zal worden bepaald welke partijen vanuit de aanpalende domeinen bij een onderzoek naar de mogelijkheid tot coördinatie kunnen worden betrokken, en voor welke taken zij kunnen worden betrokken. Daarnaast regelt het voorstel de taak voor gemeenten om zorg te dragen voor een meldpunt voor inwoners en professionals die zich zorgen maken over iemand in hun omgeving, en de verwerking van persoonsgegevens door dit meldpunt.

Om in de grondslagen voor gegevensverwerking te voorzien, verankert het wetsvoorstel de gecoördineerde aanpak van meervoudige problematiek als taak voor het college van burgemeester en wethouders. De voorgestelde wijzigingen betreffen hoofdzakelijk de Wmo 2015. Daarnaast bevat het voorstel een aantal spiegelbepalingen voor de andere wetten die onder het sociaal domein vallen. Die spiegelbepalingen regelen dat de nieuwe procedure in de Wmo 2015 ook wordt gevolgd indien de aanleiding voor het verrichten van een onderzoek voortvloeit uit een van die andere sociaal domeinwetten.

Met de wijzigingen wordt de gecoördineerde aanpak verdeeld in verschillende fasen: onderzoek naar meervoudige problematiek, de gecoördineerde aanpak, en beëindiging van de gecoördineerde aanpak. Voor elke fase regelt het voorstel welke partijen welke gegevens mogen uitwisselen. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen die per fase de te volgen werkwijze beschrijven.

Wat betreft de onderzoeksfase, regelt het voorstel dat een onderzoek naar meervoudige problematiek op twee manieren kan worden gestart. Ten eerste kan dat naar aanleiding van een hulpvraag van een cliënt. In dat geval vindt gedurende het onderzoek samenspraak plaats met de cliënt. Samenspraak wil zeggen dat wordt gestreefd naar actieve betrokkenheid van de cliënt. Het college beperkt het onderzoek tot datgene waarvan de cliënt of zijn gezinsleden aangeven, dat zij dat in het onderzoek willen betrekken.

Ten tweede kan een onderzoek worden gestart naar aanleiding van het verzoek van een professional. Er moet dan zijn voldaan aan een aantal voorwaarden. Zo moet sprake zijn van problemen, hinder of overlast voor de omgeving van de cliënt, of moet de veiligheid van personen of goederen in het geding zijn. Een onderzoek op deze grond kan plaatsvinden zonder medewerking van de cliënt. Wel dient het college ernaar te streven de gecoördineerde aanpak zoveel mogelijk in overleg met de cliënt tot stand te laten komen.

4. Verschillende doelen van het wetsvoorstel

Het voorstel heeft als doel om de grondslagen voor gegevensverwerking bij een gecoördineerde aanpak wettelijk vast te leggen, om zo knelpunten op het gebied van privacy bij een gecoördineerde aanpak weg te nemen. Zoals in punt 1 beschreven is het eerdergenoemde rapport van de AP de aanleiding voor het voorstel, en concludeert dat rapport dat een grondslag ontbreekt voor domein-overstijgende gegevensverwerking.

In dat kader begrijpt de Afdeling dat het voorstel bepalingen over de volgende onderwerpen bevat:

• – de voorwaarden waaronder mag worden gekomen tot een gecoördineerde aanpak;

• – het onderscheid dat daarbij wordt aangebracht tussen de situaties waarin met en zonder samenspraak van de cliënt wordt gekozen voor een gecoördineerde aanpak;

• – de gegevens die in die verschillende situaties mogen worden verwerkt, verstrekt, doorgegeven en hergebruikt;

• – de partijen die dat mogen doen en het aanwijzen van de verwerkingsverantwoordelijkheid daarbij;

• – het stellen van beveiligingseisen;

• – het regelen van bewaartermijnen.

Gelet op het doel van het wetsvoorstel om wettelijke grondslagen te bieden om de benodigde gegevensuitwisseling in het licht van de AVG mogelijk te maken, zou hiermee kunnen worden volstaan.

Het voorstel doet echter meer dan dat. Het schrijft ook voor dat gedurende de gecoördineerde aanpak een coördinator moet worden aangesteld, en wat deze coördinator precies moet doen. Verder is het casusoverleg uitgeschreven alsmede de werkwijze van het meldpunt. De inhoud van deze bepalingen gaat verder dan het expliciteren dat gegevensverwerking mogelijk is voor zover nodig om te komen tot een gecoördineerde aanpak.

Het gevolg hiervan is dat een uniforme werkwijze wordt voorgeschreven voor de gecoördineerde aanpak door gemeenten. Het voorstel roept dan ook vragen op gelet op de uitgangspunten die bij de decentralisaties in het sociale domein zijn gehanteerd, in het bijzonder het uitgangspunt dat de wetgever de «wat»-vraag formuleert, maar niet de «hoe»-vraag. Het voorstel maakt inbreuk op dat uitgangspunt. Alleen al daarom is een nadere motivering nodig van de onderdelen van het voorstel waarvan de noodzaak niet voortvloeit uit de privacyknelpunten.

In samenhang hiermee merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet duidelijk kan worden opgemaakt of het voorstel ook daadwerkelijk beoogt meer te doen dan enkel het regelen van een grondslag voor domein-overstijgende gegevensverwerking. De toelichting richt zich op de AVG-grondslagen, maar op enkele plaatsen lijkt te worden gesuggereerd dat met het voorstel (ook) wordt beoogd om (beleidsmatige) verbeteringen binnen en rondom het sociaal domein door te voeren. Ook uit een recente brief aan de Tweede Kamer spreekt de wens om meer te doen voor de gecoördineerde aanpak dan alleen het wegnemen van privacyknelpunten.

De Afdeling leidt uit de regeling van het «hoe» af dat ook beoogd is een gecoördineerde aanpak van multi-problematiek als zodanig te stimuleren. Dan is evenwel een nadere analyse nodig van de huidige belemmeringen om te komen tot een gecoördineerde aanpak. Pas dan kan beoordeeld worden of dit voorstel daarvoor een afdoende oplossing biedt. De Afdeling wijst er in dit verband op dat uit onderzoek blijkt dat de belemmeringen die gemeenten ervaren om te komen tot een integrale aanpak divers zijn. Zo concludeert het SCP onder meer dat niet alleen de gegevensuitwisseling een belemmering vormt, maar ook verschillen in doelen en uitgangspunten van de wetten en financiële schotten op de begroting tussen de voorzieningen van verschillende wetten.

Ook het Toezicht Sociaal Domein (TSD) concludeert in die zin. De samenwerking is op veel gebieden nog voor verbetering vatbaar. Hierbij kan gedacht worden aan het voeren van regie, het denken en handelen vanuit de cliënt, en de samenwerking met andere partners. Ook wijst het TSD op belemmeringen in wet- en regelgeving en de (financiële) prikkels die daarmee samenhangen. Ten slotte wijst het TSD op de gebrekkige toerusting van de professionals die zorg en ondersteuning bieden. Voor dergelijke problemen biedt het uitschrijven en uniformeren van de werkwijze van gemeenten bij de gecoördineerde aanpak geen adequate oplossing, maar moet eerder worden gedacht aan betere afstemming van de regelgeving en de toepasselijke financiële regels op Rijksniveau.

Voorts moet worden bedacht dat met het gedetailleerd uitschrijven van de werkwijzen bij een gecoördineerde aanpak rechten en plichten ontstaan. Het moeten voldoen aan die plichten kan leiden tot extra uitvoeringslasten voor de uitvoerende partijen. Daarbij komt dat die rechten en plichten verwachtingen wekken. Op voorhand is niet duidelijk dat die verwachtingen in alle gevallen zullen kunnen worden waargemaakt. Het wetsvoorstel kan daarmee leiden tot juridisering van de verhoudingen. Ook dat kan de uitvoeringslasten voor uitvoerende partijen verhogen, terwijl de burgers om wie het gaat daarbij niet zijn gebaat.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling invoering van die onderdelen van het voorstel die niet uitsluitend beogen om de verwerking en bescherming van persoonsgegevens in overeenstemming met de AVG te regelen onvoldoende doordacht, en bovendien niet in overeenstemming met de gekozen uitgangspunten voor de decentralisaties. Zij adviseert daarom het voorstel te beperken tot de voor de gegevensverwerking strikt noodzakelijke grondslagen en de overige onderdelen te schrappen.

De coördinator

Het casusoverleg

Het houden van een casusoverleg met betrokken partijen blijkt in de praktijk een zeer goede manier te zijn om bij meervoudige en complexe problematiek tot afstemming en goede afspraken met de betrokken partijen te komen. Dit geldt zowel voor de fase van onderzoek naar meervoudige problematiek als in de coördinatiefase. In dit wetsvoorstel is een regeling voor het casusoverleg opgenomen om zo duidelijke kaders te scheppen voor de toegestane gegevensuitwisseling. Hiermee wordt het college en betrokken partijen vooral houvast gegeven over wat kan en mag met betrekking tot het uitwisselen van gegevens. Zo wordt handelingsverlegenheid tegengegaan terwijl daarmee geenszins in de gedecentraliseerde bevoegdheden van gemeenten wordt getreden. Of een casusoverleg wordt ingezet is immers afhankelijk van de beoordeling van het college of de coördinator en zal vooral afhangen van de casuïstiek. Voordelen van een eenduidige wettelijke regeling zijn dat voor betrokken partijen duidelijk is wat de regels met betrekking tot gegevensuitwisseling bij een casusoverleg zijn en dat partijen die binnen meerdere gemeenten werkzaam zijn, niet onnodig met verschillende procedures worden geconfronteerd. Ik ben daarom van mening dat de kern van het stellen van regels voor een casusoverleg juist is gelegen in het expliciteren van regels voor gegevensverwerking en daarmee juist een regeling is waarvan de noodzaak voortvloeit uit in de praktijk ervaren privacyknelpunten.

Het meldpunt

Alles overziend ben ik van mening dat dit wetsvoorstel gemeenten de handvatten geeft die nodig zijn voor de aanpak van meervoudige problematiek en de benodigde afstemming en samenwerking met derden. Ook verschaft het duidelijkheid aan professionals die nu vaak handelingsverlegenheid ervaren, zowel als het gaat om wat kan en mag met persoonsgegevens als het kader waarin de samenwerking binnen het buiten het sociaal domein en met de cliënt en gezinsleden moet plaatsvinden. De taakbepalingen over onderzoek naar meervoudige problematiek en over een gecoördineerde aanpak zijn enerzijds nodig als grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens, maar bieden anderzijds door ook het «hoe» te regelen houvast voor gemeenten, betrokken partijen en niet te vergeten de mensen die te kampen hebben met meervoudige problematiek zelf. De focus kan dan worden gelegd op het bieden van hulp en het voorkomen of oplossen van meervoudige problematiek. Daarbij biedt de in het wetsvoorstel voorgestelde aanpak aan gemeenten voldoende ruimte om aan de gedecentraliseerde taken van het sociaal domein een eigen invulling te geven. In paragraaf 1.2 van de toelichting wordt hier ook op ingegaan.

5. Verwerking en bescherming van persoonsgegevens

a. Inleiding

Gelet op de AVG is het introduceren van een wettelijke grondslag voor domein-overstijgende gegevensverwerking noodzakelijk voor gegevensverwerking ten behoeve van een gecoördineerde aanpak.

Het voorstel vormt daarmee een beperking van de persoonlijke levenssfeer, zoals bedoeld in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Deze artikelen vereisen dat inmenging in het privéleven bij wet is voorzien. Aan het niveau van de wettelijke regeling stelt artikel 10 van de Grondwet strengere eisen dan artikel 8 van het EVRM. De wet moet in ieder geval toegankelijk en voorzienbaar zijn en mede met het oog daarop de hoofdelementen van de regeling te bevatten. Dat wil zeggen dat de wet burgers voldoende duidelijk moet maken welke autoriteiten onder welke omstandigheden en voorwaarden beperkende maatregelen mogen toepassen.

Het wetsvoorstel maakt ingrijpende gegevensverwerking mogelijk. Het gaat immers om de verwerking van potentieel grote hoeveelheden persoonsgegevens van heel verschillende aard. Daaronder vallen ook gezondheids- en strafrechtelijke gegevens (waaronder politiegegevens). Daarbij bestrijkt de gegevensverwerking potentieel veel terreinen, ook buiten het sociaal domein (waaronder ook openbare orde en veiligheid). Bovendien kunnen onder omstandigheden ook persoonsgegevens verzameld en verwerkt worden zonder toestemming van de cliënt. Ook bevat het wetsvoorstel een grondslag voor verdere verwerking van de verzamelde gegevens met doorbreking van het doelbindingsbeginsel. Dit alles maakt dat op basis van het voorstel een «totaalplaatje» van het privéleven van cliënten kan worden gevormd.

De Afdeling acht het niettemin begrijpelijk dat deze vergaande vorm van gegevensverwerking mogelijk wordt gemaakt om bij (ernstige) meervoudige problematiek adequaat te kunnen handelen. In het wetsvoorstel zijn voorzieningen getroffen die erop zijn gericht dat dergelijke gegevensverwerking alleen plaatsvindt in die (ernstige) situaties waarin dat noodzakelijk is.

Dat neemt niet weg dat met de grondslag voor gegevensverwerking ten behoeve van een gecoördineerde aanpak ook het risico op onevenredig of onjuist gebruik toeneemt, in het bijzonder in de situatie waarin geen verzoek van de cliënt ten grondslag ligt aan het onderzoek. Het komt dan aan op een zorgvuldige uitvoeringspraktijk, waarbij partijen zich zeer bewust zijn van de inbreuk die zij maken op de rechten van burgers, ongeacht de positieve bedoelingen die zij daarmee hebben. Dit vergt veel kundigheid en terughoudendheid van de verschillende betrokken partijen in de praktijk. Alleen dan kan de proportionaliteit van de gegevensverstrekking worden gewaarborgd.

Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling het volgende op.

b. Rechten van cliënten

De mogelijkheden voor gegevensverwerking en uitwisseling tussen verschillende domeinen brengen zoals gezegd risico’s voor de cliënt met zich. Wanneer meer gegevens dan nu mogen worden uitgewisseld en gecombineerd, wordt het gemakkelijker om deze gegevens in combinatie te raadplegen, te bewerken en te bewaren. Dit kan positieve gevolgen voor de cliënt hebben, omdat daardoor een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt. Maar dit betekent ook dat eventuele fouten, dan wel onjuiste of onbevoegde gegevensuitwisseling, grote gevolgen voor de cliënt kunnen hebben. Zeker in de situatie dat een cliënt niet zelf om een onderzoek naar een mogelijke gecoördineerde aanpak heeft verzocht.

Het is daarom van belang dat de rechten van cliënten met betrekking tot de verwerking van hun gegevens, zo goed mogelijk worden gewaarborgd. Cliënten moeten erop kunnen vertrouwen dat hun gegevens op zorgvuldige wijze worden verwerkt, en dat zij daarover desgewenst een klacht kunnen indienen.

De toelichting volstaat in dit kader met de stelling dat betrokkenen op grond van artikel 13 en verder van de AVG verschillende rechten hebben met betrekking tot hun gegevensverwerking, welke rechten het voorstel onaangetast laat. Wat betreft klachtenafhandeling vermeldt de toelichting dat in geval van klachten over een bestuursorgaan de algemene regeling van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Bij klachten over «het verstrekken van bepaalde persoonlijke gegevens door bijvoorbeeld een aanbieder van jeugdhulp aan het college», kan de cliënt een klacht indienen bij de AP (waarbij de klacht wel eerst met de betreffende partij besproken dient te zijn).

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet kan volstaan met een beknopte verwijzing naar de bestaande wet- en regelgeving over de rechten die cliënten hebben met betrekking tot hun gegevensverwerking. Daarnaast roept de voorgestelde werkwijze de vraag op welke rol het voorstel ziet weggelegd voor de gemeente, waar het gaat om klachten over de gecoördineerde aanpak en verwerking van persoonsgegevens. Voor klachten over bestuursorganen wordt verwezen naar de regeling van de Awb, voor klachten over gegevensverwerking naar de AP. Dat impliceert dat in de praktijk altijd duidelijk zou zijn te onderscheiden welke klachten gaan over een bestuursorgaan, en welke over gegevensverwerking. Het is echter te verwachten dat dit onderscheid in de praktijk niet altijd even makkelijk te maken zal zijn, zeker niet door een burger die in de knel zit.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om de (rechts)bescherming van de cliënt adequaat vorm te geven, in het besef dat het hier om kwetsbare personen gaat en daartoe het voorstel aan te passen. De concrete gevolgen van het voorstel voor de cliënt en de wijze waarop de rechten van de cliënt zullen worden gewaarborgd, moeten duidelijk worden. Daarnaast adviseert de Afdeling om ook in de toelichting uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de manier waarop in de praktijk zal worden gewaarborgd dat cliënten hun klachtrecht kunnen uitoefenen.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet kan worden volstaan met een beknopte verwijzing naar de bestaande wet- en regelgeving over de rechten van cliënten bij gegevensverwerking. Deze opmerking van de Afdeling is aanleiding geweest om hoofdstuk 11.8 van de toelichting aan te vullen. Daarbij wordt ook ingegaan op de rol van de gemeente. Uiteraard is rechtsbescherming heel belangrijk, daarom is in hoofdstuk 11.8 van de toelichting onder andere verduidelijkt dat betrokkenen niet hoeven te kiezen tussen het indienen van een klacht bij de verwerkingsverantwoordelijke en het indienen van een klacht bij de AP. Voor klachten over gegevensverwerking kunnen inwoners dus zowel terecht bij de verwerkingsverantwoordelijke als bij de AP. Op grond van de AVG dient het college de inwoner te informeren over deze mogelijkheid.

Daarnaast heeft het kabinet verschillende maatregelen aangekondigd naar aanleiding van de toeslagenaffaire4. Het uitgangspunt moet zijn dat de menselijke maat – en niet het systeem – leidend is. Daarvoor dient de dienstverlening van de overheid toegankelijk en eenvoudig te zijn. Het moet voor de burger helder en herkenbaar zijn hoe hij een klacht kan indienen, een beroep kan doen op zijn rechten en eventueel in bezwaar of beroep kan gaan tegen beslissingen van de overheid. Daarbij zijn leidende principes: «er is geen verkeerde deur» en gelijkwaardigheid tussen overheid en burger in het onderlinge gesprek.

Alle inspanningen moeten erop zijn gericht om in een vroeg stadium conflicten op te lossen, misverstanden uit de weg te ruimen en het gesprek aan te gaan, zodat mensen niet nodeloos in de fase van bezwaar of beroep belanden. Komt het toch tot een formeel bezwaar, dan moet de bezwaarprocedure de functie vervullen die de Awb altijd al heeft bedoeld: een laagdrempelige, niet gejuridiseerde, kosteloze voorziening voor de burger waarbij de overheid nog eens goed kijkt of het genomen besluit terecht is (integrale heroverweging). In die fase, maar ook als het geschil desondanks toch bij de rechter belandt, spant de overheid zich er steeds voor in om er met de betrokkene uit te komen via laagdrempelige vormen van geschilbeslechting, bijvoorbeeld via mediation.

In de zevende halfjaarlijkse voortgangsrapportage stelselvernieuwing rechtsbijstand van 6 juli 20225 is weergegeven op welke wijze wordt gewerkt aan een van de doelstellingen van de stelselvernieuwing om laagdrempelige toegang tot informatie, advies en hulp vorm te geven samen met gemeenten. In het kader van robuuste rechtsbescherming is geld beschikbaar gesteld voor gemeenten om de in pilots6 ontwikkelde best practices te implementeren en onderdeel te maken van hun reguliere werkwijze. In negen gemeenten wordt gekeken hoe op lokaal niveau de samenwerking tussen het juridisch en sociaal domein kan worden versterkt. Ook kunnen gemeenten lokaal onderzoek laten doen naar de kwaliteit van juridische dienstverlening, om die waar nodig verder te verbeteren of te investeren in sociaal raadslieden, zodat inwoners sneller en makkelijker toegang hebben tot juridische ondersteuning. Begin 2023 zal een eindrapport worden opgeleverd met gevalideerde resultaten. Uit de meest recente tussenrapportage tekenen zich al enkele voorlopige inzichten af. Zo lijkt de samenwerking tussen het sociaal en juridisch domein in diverse pilots goed uit te pakken; inwoners worden beter doorverwezen en komen daardoor sneller op de juiste plek terecht voor de hulp die zij nodig hebben, er is meer oog voor maatwerk en de menselijke maat en inwoners voelen zich beter gehoord en gezien door de hulpverleners.7

c. Zorgvuldige en deskundige uitvoering

Uit het voorgaande blijkt dat het voorstel de gemeenten en andere partijen de bevoegdheid geeft om (veel) gevoelige gegevens te verwerken. Daarmee kan een «totaalplaatje» worden verkregen van het privéleven van de cliënt. Door het verkrijgen van dit totaalplaatje kan (meer) bemoeienis met de cliënt vanuit de gemeente ontstaan, die misplaatst kan zijn indien gegevens niet kloppen of niet goed met de gegevensverwerking wordt omgegaan.

Een zorgvuldige omgang met dit soort gegevens is daarom van wezenlijk belang. Dit vereist meer dan alleen wetgeving. Ook dient bij de betrokken partijen voldoende kennis en expertise over privacy en gegevensdeling aanwezig te zijn. De toelichting merkt hierover op dat de kennis van medewerkers op het gebied van privacyregels vaak onvoldoende is, en dat er door een te hoge werkdruk maar zeer weinig tijd is om te investeren in kennis op het gebied van privacyregelgeving.

Daarnaast stelt de toelichting dat de Informatiebeveiligingsdienst (IBD) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zich mede richt op de uitvoeringspraktijk inzake privacy, en gemeenten daarover adviseert. De toelichting motiveert echter niet of dat afdoende zal zijn om de medewerkers van gemeenten de benodigde kennis en expertise over privacy en gegevensdeling bij te brengen, en hoe dit moet worden bezien ten opzichte van het geconstateerde tijdgebrek dat de medewerkers voor zulke scholing hebben. Daarbij vermeldt de toelichting evenmin hoe zal worden bewerkstelligd dat ook andere partijen dan de gemeente voldoende kennis en expertise over privacy en gegevensdeling bezitten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting duidelijkheid te bieden op welke wijze zal worden bewerkstelligd dat de betrokken partijen tijdig en adequaat zijn toegerust om zorgvuldig gegevens te verwerken.

d. Verhouding tussen de mogelijkheden om een onderzoek te starten

Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen twee situaties waarin gegevensverwerking in het kader van een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt gemaakt: een hulpvraag van een cliënt, en een verzoek van een professional. In het eerste geval vindt het onderzoek plaats in samenspraak met de cliënt, en in het tweede geval kan het onderzoek zonder medewerking van de cliënt worden verricht. Een onderzoek naar aanleiding van een verzoek van een professional, kan daarom pas worden gestart als aan aanvullende voorwaarden is voldaan.

Te voorzien valt dat in de praktijk deze situaties niet altijd duidelijk van elkaar gescheiden zullen verlopen. Het zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren dat wordt gepoogd om een onderzoek te starten naar aanleiding van een hulpvraag, maar dat dit niet van de grond komt doordat de cliënt daaraan niet wil meewerken. Indien daarna een verzoek van een professional binnenkomt, kan het onderzoek zonder medewerking van de cliënt worden voortgezet.

Gelet op het ingrijpende karakter van een onderzoek zonder toestemming, zou het onwenselijk zijn als te makkelijk tussen de verschillende mogelijkheden om een onderzoek te starten kan worden geschakeld. De vraag is of er voldoende waarborgen zijn om dit in de praktijk in goede banen te leiden. In het kader van gegevensverwerking is het daarbij in het bijzonder de vraag of gegevens die zijn verzameld in een onderzoek naar aanleiding van een hulpvraag, mogen worden gebruikt in een onderzoek naar aanleiding van een verzoek door een professional en omgekeerd. De toelichting gaat op deze punten niet in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting duidelijkheid te geven over de wijze waarop de verschillende mogelijkheden om een onderzoek te starten zich tot elkaar verhouden, en zo nodig het voorstel aan te vullen.

Op deze manier is gewaarborgd dat niet zomaar een onderzoek kan worden gestart op grond van artikel 2.3a.4 nadat de cliënt heeft aangegeven zelf niet meer mee te willen werken aan een onderzoek naar meervoudige problematiek op grond van artikel 2.3a.1. Uit de voorwaarden van artikel 2.3a.4, eerste lid, blijkt, dat er nogal wat aan de hand moet zijn alvorens een onderzoek wordt gestart zonder hulpvraag van de cliënt. Het gaat om situaties waarbij de professional vermoedt dat er sprake is van meervoudige problematiek waarvoor de persoon in kwestie geen hulp vraagt of accepteert, waardoor de problemen (te lang) blijven voortduren en de betrokken persoon zijn grip op het leven lijkt te verliezen. Eventuele bemoeizorg biedt geen soelaas en de persoon (en zijn gezin) veroorzaakt voortdurend, of telkens opnieuw, problemen of overlast in zijn omgeving; ook kan de veiligheid van personen of goederen in de omgeving in het geding zijn. Onder dit soort (ernstige) omstandigheden kan een betrokken partij een gemotiveerd verzoek bij het college indienen voor het instellen van een onderzoek wegens «ernstige problematiek». Het college zal slechts een onderzoek starten als de verzoekende partij aannemelijk heeft gemaakt dat er voldaan is aan de in artikel 2.3a.4, eerste lid, genoemde voorwaarden. Zodoende kan er geen sprake zijn van het «zomaar» overstappen naar een onderzoek zonder medewerking van de client op grond van artikel 2.3a.4 als deze cliënt heeft aangegeven niet verder te willen met een onderzoek op grond van artikel 2.3a.1 waarom hij zelf heeft verzocht. Indien toch een onderzoek wordt gestart op grond van artikel 2.3a.4 en er nog gegevens beschikbaar zijn van een eerder onderzoek op grond van artikel 2.3a.1, zal op grond van artikel 5.4.4, eerste lid, slechts de noodzakelijke informatie daarvan kunnen worden hergebruikt. Daarnaast geldt op grond van de in artikel 5.4.5, eerste lid, neergelegde bewaartermijn, dat gegevens van een eerder onderzoek twee jaar bewaard worden.

e. Doorbreking beroepsgeheim

Het wetsvoorstel bevat voorts bepalingen die de doorbreking van het medisch beroepsgeheim en het beroepsgeheim van jeugdhulpverleners betreffen. Specifiek regelt het voorstel dat het beroepsgeheim mag worden doorbroken, indien een betrokkene daartoe uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven, of indien de verstrekking zonder uitdrukkelijke toestemming naar het oordeel van de verstrekker noodzakelijk is uit het oogpunt van goed hulpverlenerschap. Ook mag het beroepsgeheim worden doorbroken op grond van een aantal verstrekkingsplichten uit de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet.

Volgens de toelichting zijn deze doorbrekingsgronden opgenomen naar aanleiding van het advies van de AP. De AP heeft geadviseerd om de omstandigheden waaronder volgens het voorstel het beroepsgeheim kan worden doorbroken, beter te begrenzen.

De vraag is of de voorgestelde regeling inderdaad een betere begrenzing is van de omstandigheden waaronder het beroepsgeheim kan worden doorbroken. De eerste doorbrekingsgrond (toestemming) is al geldend recht. De tweede doorbrekingsgrond is breed ingestoken en sluit aan bij de algemene norm van «goed hulpverlenerschap», die geldt in de behandelingsovereenkomst tussen zorgverlener en patiënt.

Een voorstel om deze norm in het kader van de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens buiten de toestemming van de betrokkene om te gebruiken, roept verschillende vragen op. De eerste vraag is die naar de betekenis van deze begrenzing in dit verband met daaraan gekoppeld de vraag of de normering via de weg van «goed hulpverlenerschap» wel past bij de kwestie die in dit kader beantwoord moet worden. Het gaat erom dat de belangen van de patiënt of cliënt zo dringend zijn dat datgene wat in het vertrouwen van geheimhouding aan de hulpverlener of arts is medegedeeld of toegekomen, niettemin wordt verstrekt aan derden. Daarbij is ook van belang te verduidelijken hoe die afweging dan plaatsvindt. Als de norm van «goed hulpverlenerschap» op dit terrein van verstrekking van bijzondere persoonsgegevens ingang vindt, is dat nieuw en zal dat ook betekenis kunnen krijgen buiten de context van dit wetsvoorstel.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het wetsvoorstel onvoldoende begrensd. De toepassing van de open norm «goed hulpverlenerschap» roept in deze context, gelet op het voorgaande, de nodige vragen op. De Afdeling adviseert daarom om, in plaats van uit te gaan van de norm «goed hulpverlenerschap», in het voorstel zelf de nadere begrenzing te zoeken in dringende belangen van de patiënt die afgewogen moeten worden tegen het belang geheim te houden van datgene wat in het vertrouwen dat het geheim zou blijven, is verstrekt. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

Doelcriterium voor doorbreking beroepsgeheim

Het beroepsgeheim is niet absoluut. Zo kan het beroepsgeheim bijvoorbeeld worden doorbroken op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van een zogenaamd conflict van plichten. De Afdeling merkt in dat kader terecht op dat het er bij doorbreking van het beroepsgeheim zonder toestemming om gaat dat de belangen van de patiënt of cliënt zo dringend zijn dat datgene wat in het vertrouwen van geheimhouding aan de hulpverlener of arts is medegedeeld of toegekomen, niettemin wordt verstrekt aan derden. Ook het naar aanleiding van het advies aangepaste artikel 5.4.2, tweede lid, ziet op dergelijke gevallen.

Bij ernstige meervoudige problematiek kan ook sprake zijn van problemen, hinder of overlast in de omgeving. Kortweg: overlast. Doorbreking van het beroepsgeheim enkel ten behoeve van het verminderen of oplossen van overlast is op basis van artikel 5.4.2, tweede lid niet mogelijk. De doorbreking van het beroepsgeheim dient terug te voeren te zijn op goed zorg of hulp, het voorkomen of beperken van ernstige meervoudige problematiek van de cliënt of zijn gezinsleden én in het belang zijn van de cliënt, zijn gezinsleden of mensen in hun omgeving.

Ingrijpendere interventies voorkomen

Met de grond voor doorbreking van het beroepsgeheim in artikel 5.4.2, tweede lid, wordt beoogd een voor de cliënt (veel) ingrijpendere interventie/inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te voorkomen. Bij «interventie» kan worden gedacht aan een dreigende huisuitzetting. In deze situatie wordt informatie gedeeld om te kunnen onderzoeken of en zo ja hoe een ingrijpender interventie kan worden voorkomen door een gecoördineerde aanpak van de verschillende problemen. Het onderzoek op basis van deze wet maakt het mogelijk om oplossingen vanuit verschillende domeinen te verkennen, onderling af te stemmen en te coördineren. Het is expliciet niet de bedoeling dat de professional onder de dreiging van de inzet van verplichte zorg wordt gedwongen om informatie te leveren. Wel wil ik mogelijk maken dat een professional die informatie kan verstrekken die naar zijn mening relevant is om een passend domein-overstijgend pakket aan hulp te kunnen aanbieden.

Belangenafweging

In alle gevallen moet er een afweging worden gemaakt tussen verschillende belangen: het belang van de cliënt dat zijn of haar informatie geheim blijft versus het belang van het beperken of voorkomen van problemen. Alleen wanneer het belang bij het doorbreken zwaarder weegt dan het belang dat de informatie geheim blijft mag de professional zijn zwijgplicht doorbreken. De professional verstrekt in die situatie alleen die informatie die noodzakelijk is om de ernstige problemen op te lossen of te verminderen. Wanneer er een reëel risico is dat de verstrekking van gegevens er juist voor zal zorgen dat de kans op een succesvolle gecoördineerde aanpak van de problemen afneemt, zal de professional geen gegevens verstrekken. Met name wordt dan gedacht aan de situatie waarin de zorgverlener de enige is met een goed contact met de betrokkene en het reële risico bestaat dat de betrokkene zich door het verstrekken van informatie verder zal onttrekken aan hulpverlening. Anderzijds moet de zorgverlener – mede gelet op zijn plicht om goede hulp of zorg te verlenen – laten meewegen dat de verstrekking kan bijdragen aan het oplossen van bepaalde problemen van de cliënt, omdat daarmee een gecoördineerde aanpak mogelijk wordt. De verstrekkende partij laat zich hierbij leiden door de voor haar geldende professionele standaarden. De verstrekking kan door de verstrekkende partij zo in het licht van de proportionaliteitseis en de subsidiariteitseis beargumenteerd worden. Deze partij maakt die afweging. Het college kan slechts – beargumenteerd – verzoeken om gegevens.

Een dergelijke afweging is niet nieuw. Het beroepsgeheim is immers ook nu niet absoluut. In bepaalde gevallen is het reeds toegestaan om het beroepsgeheim te doorbreken, bijvoorbeeld bij een conflict van plichten of op grond van een wettelijk voorschrift. Professionals maken al vergelijkbare afwegingen bij bijvoorbeeld de toepassing van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en bij conflict van plichten. In de praktijk hanteren verschillende beroepsorganisaties stappenschema’s die de professional helpen bij een zorgvuldige afweging. De stappen die in het kader van de Wams moeten worden gezet zijn in de basis gelijk aan deze stappen. Alleen zijn de criteria waaraan wordt getoetst om uiteindelijk wel of niet te delen concreet opgenomen in het voorgestelde artikel 5.4.2, tweede lid. In de praktijk zal toepassing van dit artikel daarom leiden tot de volgende stappen:

• • De professional wordt door of namens het college om informatie gevraagd. Het college motiveert waarom informatie nodig is, licht toe welk doel wordt nagestreefd en met wie de informatie verder wordt gedeeld. Het is van groot belang dat de professional voldoende informatie heeft om een zorgvuldige afweging te kunnen maken.

• • De cliënt kan niet om toestemming worden gevraagd of heeft die niet gegeven ondanks de inspanningen van de professional om toestemming te verkrijgen.

• • De professional beoordeelt of het verstrekken van informatie noodzakelijk is gelet op zijn plicht om goede hulp of zorg te verlenen.

• • De professional beoordeelt of het verstrekken van informatie redelijkerwijs zal leiden tot het voorkomen of beperken van de ernstige problemen of gezondheidsschade en de belangen bij verstrekking niet opwegen tegen het belang dat het beroepsgeheim beoogt te beschermen.

• • De professional legt de afweging anoniem voor aan een deskundige collega voordat hij een besluit neemt.

• • Wanneer de professional besluit de geheimhoudingsplicht te doorbreken, weegt hij welke informatie nodig is om het doel te bereiken. Om het beroepsgeheim zo min mogelijk te schenden (proportionaliteit) wordt alleen die informatie gedeeld die ten behoeve van dat doel nodig is. Kan er bijvoorbeeld worden volstaan met zogenaamde dat-informatie? Bijvoorbeeld: dat de cliënt bij de hulpverlener bekend is. Is het mogelijk om te volstaan met procesinformatie? Bijvoorbeeld: dat er een traject loopt en wanneer dit traject is afgerond. Of is het nodig om inhoudelijke informatie te delen? Ook dan gebeurt dit zo beperkt als mogelijk door bijvoorbeeld niet de inhoud van de gesprekken, een diagnose of medicatie-informatie te delen.

• • Ook weegt de professional af wanneer hij de cliënt informeert. Zo mogelijk gebeurt dit vooraf en anders zo kort mogelijk nadat de informatie is verstrekt.

f. Verwerkingsverantwoordelijkheid

Het voorstel voorziet terecht in regels voor de aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijke. Uitgangspunt is dat het college van burgemeester en wethouders verwerkingsverantwoordelijke is. Daarop zijn echter uitzonderingen. De Afdeling merkt het volgende op.

i. Coördinator van andere partij dan het college

Volgens het voorstel moet het college gedurende de gecoördineerde aanpak een coördinator aanstellen. De coördinator kan werkzaam zijn bij de gemeente, maar ook bij een andere partij die bij de gecoördineerde aanpak is betrokken. Het voorstel regelt ook de taken van de coördinator, en kent de coördinator verschillende bevoegdheden toe met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens van de cliënt. Daarnaast bepaalt het voorstel dat de partij waar de coördinator werkzaam is, verwerkingsverantwoordelijke is voor de gegevensverwerking door de coördinator. De verwerkingsverantwoordelijkheid kan dus bij een andere partij dan het college komen te liggen.

Volgens de AVG is de verwerkingsverantwoordelijke de partij die het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt. Hoewel de verwerkingsverantwoordelijke bij lidstatelijk recht mag worden aangewezen, is het in het licht van de voornoemde definitie de vraag in hoeverre het passend is om gedurende de gecoördineerde aanpak de verwerkingsverantwoordelijkheid ook bij een andere partij dan de gemeente neer te leggen. Het college is immers de partij die verantwoordelijk is voor de gecoördineerde aanpak, en in dat opzicht ook de partij die het doel van en de middelen voor de gegevensverwerking vaststelt. Daarbij is het van belang dat degene die als verwerkingsverantwoordelijke wordt aangewezen die verantwoordelijkheid ook metterdaad moet kunnen waarmaken.

Daarbij komt dat volgens het voorstel de verwerkingsverantwoordelijkheid gedurende het onderzoek en bij afsluiting van de gecoördineerde aanpak wel per definitie bij het college ligt. Een wisselende verwerkingsverantwoordelijke per fase van de gecoördineerde aanpak, kan voor cliënten een onduidelijke situatie creëren. Wil een betrokkene zijn rechten op de grond van de AVG effectief kunnen uitoefenen, dan dient juist duidelijk te zijn wie de verwerkingsverantwoordelijke is. Bij de bespreking van de rol van de coördinator, gaat de toelichting op dit punt niet in.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de verwerkingsverantwoordelijkheid in alle fasen van de gecoördineerde aanpak bij het college neer te leggen.

ii. Situatie zonder coördinator

Het voorstel maakt het ook mogelijk om na het onderzoek geen coördinator aan te wijzen. In dat geval kan een familielid of mantelzorger coördinatietaken op zich nemen, zonder officieel coördinator te zijn. Het is de vraag of op dit moment volgens het voorstel (nog) sprake is van een gecoördineerde aanpak, en bij wie dan de verwerkingsverantwoordelijkheid ligt. Wat betreft dit laatste lijkt het logisch dat het college de verwerkingsverantwoordelijke is, maar het voorstel expliciteert dit niet. Zoals hiervoor gesteld is duidelijkheid daarover nodig.

De Afdeling adviseert om te expliciteren dat in bovenstaande situatie het college de verwerkingsverantwoordelijke is.

In sommige situaties is de cliënt, of zijn vertegenwoordiger of mantelzorger goed zelf in staat de coördinatie op zich te nemen. Dit past bij het uitgangspunt van de Wmo 2015 dat mensen, al dan niet met hulp uit hun sociaal netwerk, zoveel mogelijk zelfstandig vorm kunnen geven aan hun eigen leven. Daarom voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat op verzoek van de cliënt, de familie en eventueel de mantelzorger, geen coördinator wordt aangewezen omdat een van deze betrokkenen zelf de coördinatie op zich neemt. De Afdeling vraagt of er in zo’n geval nog sprake is van een gecoördineerde aanpak en bij wie dan de verwerkingsverantwoordelijkheid ligt.

Aan deze situatie is expliciet aandacht besteed in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.3a.3, tweede lid, van het wetsvoorstel. Daar wordt uitgelegd dat in geval een familielid of mantelzorger de coördinatietaken op zich neemt, sprake is van verwerking van gegevens in het privédomein waarop de AVG niet van toepassing is. Het is niet mogelijk dat het college in zo’n situatie verwerkingsverantwoordelijke zou zijn. Het artikel zelf spreekt om diezelfde reden van coördinatie en niet van een gecoördineerde aanpak, maar naar aanleiding van de vragen van de Afdeling is zowel artikel 2.3a.2, tweede lid, als aan artikel 2.3a.3, eerste lid, aangepast. Artikel 2.3a.2, tweede lid, regelt in welke gevallen het college in ieder geval zorg moet dragen voor een gecoördineerde aanpak. De toegevoegde zinsnede maakt duidelijk dat het college geen zorg draagt voor een gecoördineerde aanpak indien de cliënt of een bij de cliënt betrokken naaste of mantelzorger zelf de werkzaamheden van de verschillende betrokken partijen gaat coördineren. Daarnaast maakt de toevoeging aan artikel 2.3a.3, eerste lid, duidelijk dat de aanwijzing van een coördinator gebeurt ter uitvoering van een gecoördineerde aanpak. Als er geen gecoördineerde aanpak komt – ofwel omdat het onderzoek heeft uitgewezen dat dat niet nodig is, ofwel omdat de cliënt, een familielid of mantelzorger na het onderzoek zelf gaat coördineren – wordt geen coördinator aangewezen, en is er zodoende geen gecoördineerde aanpak waarvoor het college verwerkingsverantwoordelijke is.

g. Privacy by design, privacy by default

Het wetsvoorstel bevat delegatiegrondslagen om regels van technische en organisatorische aard vast te stellen met betrekking tot de gegevensverwerking. Die delegatiegrondslagen zijn breed: de regels kunnen zien op de wijze waarop de persoonsgegevens door het college en de betrokken partijen aan elkaar worden verstrekt, en op de technische standaarden (met betrekking tot eenheid van taal of techniek) of beveiligingseisen voor de gegevensverwerking.

Volgens de toelichting kan het in de toekomst noodzakelijk blijken om dergelijke regelgeving te maken, bijvoorbeeld wanneer eenheid in taal en techniek ontbreekt. Voorts merkt de toelichting op dat zulke regelgeving niet alleen zal doorwerken bij de hulpverleners in het sociaal domein en de aanpalende domeinen, maar ook op de ICT-leveranciers die de software of ICT-infrastructuur zullen moeten leveren.

De genoemde delegatiegrondslagen bieden de mogelijkheid om regelgeving te maken met verstrekkende gevolgen voor de partijen in het veld. Het in de praktijk implementeren van regelgeving over de wijze waarop gegevensverwerking dient plaats te vinden, gaat gemoeid met veel tijd en aanzienlijke investeringen. Bovendien zijn hierbij publieke en private partijen betrokken. Uit de toelichting blijkt niet hoe precies en op welke termijn deze regelgeving door partijen zal worden geïmplementeerd en welke investeringen daarmee zijn gemoeid. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

De Afdeling constateert terecht dat op basis van de delegatiegrondslag regelgeving kan worden ingevoerd met verstrekkende gevolgen voor het veld. Daarbij valt te denken aan het verplicht gebruik van een specifieke ICT-voorziening of wettelijke standaardisatie van taal en techniek. Vanuit het zorgveld lopen hierop reeds verschillende ontwikkelingen. In andere sectoren is dat nog niet in dezelfde mate aan de orde. Om die reden en omdat het vanuit het oogpunt van zorgvuldige gegevensverwerking geen noodzaak is om vergaande maatregelen te nemen kies ik er voor de korte termijn niet voor om dergelijke regelgeving in te voeren. Indien daartoe een wens ontstaat zal rekening worden gehouden voor de termijn en investeringen die voor implementatie daarvan noodzakelijk zijn.

Het voornemen is wel om in een algemene maatregel van bestuur beveiligingseisen te stellen. Het is van belang dat bij inwerkingtreding van de Wams duidelijk is aan welke beveiligingseisen gemeenten en partijen dienen te voldoen. Daarbij is het voornemen om aan te sluiten bij gebruikelijke standaarden (ISO- en NEN-normen). Hiervoor is geen aparte invoeringsstrategie noodzakelijk omdat, hoewel wellicht minder expliciet gesteld, deze beveiligingseisen ook nu al gangbaar zijn. In de invoeringsstrategie van de Wams wordt ook aandacht besteed aan de beveiligingseisen richting gemeenten, brancheorganisaties en ketenpartners. De VNG/IBD kan middels informatie aan gemeenten en leveranciersmanagement bijdragen aan de voorbereiding van het veld. Het is bijvoorbeeld goed als leveranciers van software of IT tijdig op de hoogte zijn zodat zij zo nodig hun producten kunnen aanpassen. Het is de verwachting dat daartoe slechts beperkt aanleiding zal zijn, doordat wordt aangesloten bij gangbare beveiligingseisen.

6. Redactionele en overige wijzigingen

Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de toelichting door te voeren. Dit betreft hoofdzakelijk technische en redactionele wijzigingen, maar er zijn ook enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. De wijzigingen zijn hieronder toegelicht.

In diverse artikelen zijn ter verduidelijking of leesbaarheid van de tekst woorden toegevoegd of aangepast of is een opsomming opgenomen. Het betreft:

• – Een aanpassing in artikel 2.2.5, eerste lid, waarbij de expliciete vermelding van «meldpunt» is vervallen om te voorkomen dat de indruk ontstaat dat hiervoor een aparte instantie wordt ingesteld.

• – Een aanpassing van de verwijzing in artikel 2.3.3, naar het artikel over het doen van een aanvraag;

• – Een toevoeging aan het bijschrift van artikel 2.3a.1 en de toevoeging aan het tweede lid dat de cliënt al meer dan één dienst uit het sociaal domein ontvangt;

• – Een aanpassing van de verwijzingen in artikel 2.3a.1, zevende lid en artikel 2.3a.4, vierde lid, naar het artikel over de organisatie van een casusoverleg ten behoeve van de noodzakelijke gegevensverwerking;

• – De toevoeging aan artikel 2.3a.3, eerste lid dat een coördinator wordt aangewezen ter uitvoering van de gecoördineerde aanpak. Hiermee wordt de bedoeling van geëxpliciteerd ten opzichte van het tweede lid op grond waarvan het mogelijk is dat geen coördinator wordt aangewezen en er zodoende geen sprake is van een gecoördineerde aanpak;

• – Het toevoegen van de woorden «of cliënten» bij iedere vermelding van de cliënt in artikel 2.3a.3;

• – Het opnemen van een verwijzing naar artikel 2.3a.4, tweede lid, in artikel 2.3a.5;

• – Het aanvullen van artikel 5.2.5, met een tweede lid, waarin de opsomming in dat lid wordt aangevuld met de artikelen 2.3a.1, 2.3a.3 en 2.3a.4;

• – De aanvulling van artikel 5.3.3 met de woorden «zonder toestemming van degene die het betreft en indien nodig met doorbreking van de plicht tot geheimhouding op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van hun ambt of beroep»;

• – Het opnemen van een puntsgewijze opsomming in de artikelen 5.4.1, vierde lid, 5.4.2, vierde lid, 5.4.4, eerste lid en 5.5.2, tweede lid, omwille van de leesbaarheid;

• – Het opnemen van een expliciete grondslag voor de verwerking van de bijzondere categorieën van persoonsgegevens noodzakelijk voor de toepassing van 2.3, vierde lid, onderdeel b, Jeugdwet en 2.3.5, vijfde lid, onderdeel h Wmo 2015 (rekening houden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de cliënt bij het leveren van een voorziening) in een onderzoek naar of bij de uitvoering van een gecoördineerde aanpak;

• – Het aanpassen van alle verwijzingen naar 5.4.2, tweede lid, waarbij «gegevens over gezondheid» is vervangen door «gegevens waarop een wettelijk beroepsgeheim als bedoeld in artikel 7:457 Burgerlijk Wetboek, artikel 1:88 Wet BIG of artikel 7.3.11 Jeugdwet van toepassing is»;

• – De aanpassing van artikel 5.4.4, eerste lid, waarmee duidelijk is gemaakt dat hergebruik voor de genoemde taken alleen is toegestaan «voor zover de noodzaak daartoe blijkt uit de uitkomsten en conclusies van het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3a.1, vierde lid, of artikel 2.3a.4».

• – De aanvulling van artikel 5.4.4, zesde lid, met een verwijzing naar artikel 5.4.2, vijfde lid, inzake de verstrekking van het BSN;

• – De aanpassing van de verwijzing in artikel 5.5.3 naar een ander college in het college van een andere gemeente;

• – De aanvulling van de opsomming in artikel 5.5.3 met de woorden «de coördinator, bedoeld in artikel 2.3a.3»;

• – Het toevoegen van de woorden «in ieder geval» aan artikel 2.3a.2, tweede lid, zodat het derde lid als afwijking van het tweede lid geschrapt kan worden;

• – Het toevoegen van een zinsnede aan artikel 2.3a.2, tweede lid, om duidelijk te maken dat in geval de client zelf gaat coördineren, het college niet hoeft te zorgen voor een gecoördineerde aanpak.

• – Het toevoegen van de zinsnede «ook indien dit onderdeel is van een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3a.1 of 2.3a.4 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015» aan 7.4.0, tweede lid, onderdeel a, Jeugdwet.

• – Het toevoegen van de zin «Het bepaalde in de eerste volzin is niet van toepassing indien het college van burgemeester en wethouders een onderzoek doet als bedoeld in artikel 2.3a.1 of 2.3a.4 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of een coördinator de taken als bedoeld in artikel 2.3a.3, derde lid Wet maatschappelijke ondersteuning uitvoert» aan artikel 9.1.3 Wet langdurige zorg.

• – Ten slotte is artikel VIII aangepast. De bepaling was niet meer actueel in relatie tot de terminologie van de Wetvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (Wgs). Er zijn een aantal procesmatige aspecten toegevoegd als waarborg voor de privacy van de cliënt indien afstemming met een Zorg- en Veiligheidshuis noodzakelijk is. En toegevoegd zijn de wijzigingsbepalingen met betrekking tot gegevensverwerking die noodzakelijk zijn als artikel VIII in werking zou treden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. van Ooijen