Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel introduceert, voor het eerst, een facultatief initiërend referendum in Nederland. Het maakt het voor de Nederlandse bevolking mogelijk zélf een onderwerp te agenderen en, door middel van een referendum, ter beoordeling voor te leggen aan de Nederlandse bevolking. Hierbij is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de huidige Zwitserse wetgeving en praktijk. In Zwitserland kan de bevolking immers al decennialang zélf onderwerpen voor een referendum agenderen. Uiteraard zijn er verschillen. In Zwitserland zijn de uitslagen van referenda bindend, in ons land is dit (nog) niet mogelijk vanwege de daarvoor vereiste (en op dit moment politiek onhaalbare) Grondwetswijziging. Dit wetsvoorstel is dan ook geen exacte kopie van het Zwitserse model. De initiatiefnemers hebben zich erdoor laten inspireren. Het benodigd aantal handtekeningen voor het initiëren van een referendum in dit wetsvoorstel (200.000) is bijvoorbeeld twee keer zo groot omdat de Nederlandse bevolking ongeveer twee keer zo groot is als de Zwitserse bevolking. Dit wetsvoorstel beoogt echter in het algemeen het Zwitserse referendum model zo goed mogelijk te volgen aangezien de praktijk in Zwitserland heeft bewezen dat het werkt. Dit betekent onder andere dat de initiatiefnemers ervoor gekozen hebben met deze wet het aantal referendabele onderwerpen zo groot mogelijk te doen zijn. Het doel is immers om met deze wet de directe invloed van de bevolking op de besluitvorming zo groot mogelijk te maken.

2. Definitiebepalingen

In het algemeen kan gesteld worden dat er vier soorten referenda bestaan:

• 1. Het referendum als «volksraadpleging», oftewel: het «plebisciet». Een van overheidswege georganiseerde volksstemming waarbij de staat bepaalt wanneer het referendum wordt gehouden en wat precies de vraagstelling wordt. De meeste kritiek, op referenda in het algemeen, gaat vaak eigenlijk alleen over het plebisciet – omdat deze plebiscieten in het verleden nogal eens zijn gebruikt door machtsbeluste heersers om op een goed getimed moment via een beroep op de «volkswil» bepaalde dictatoriale maatregelen door te drukken. Geen zorgen: dit wetsvoorstel is nadrukkelijk geen pleidooi voor het plebisciet.

• 2. Het verplichte referendum, oftewel: de «grondwettelijke rem». Bij dit referendumtype gaat het om een grondwettelijk vastgelegde overheidsverplichting om bij bepaalde maatregelen of besluiten eerst een volksraadpleging te houden. Een voorbeeld is de Deense constitutie die bepaalt dat elke soevereiniteitsoverdracht eerst via een referendum aan de bevolking moet worden voorgelegd. Een ander voorbeeld biedt Zwitserland, waarin elke maatregel die eerder door een referendum is afgedwongen, slechts via een nieuw referendum ongedaan kan worden gemaakt. Ook daar gaat dit wetsvoorstel niet over.

• 3. Het facultatief corrigerend referendum, oftewel: het «veto van het volk». Een door de bevolking zelf, via een bepaalde hoeveelheid steunverklaringen, afgedwongen referendum over een besluit dat door de politiek is genomen. Een referendum in deze categorie vond in Nederland plaats op 6 april 2016, nadat 427.939 kiezers hadden aangegeven het Associatieverdrag met Oekraïne, dat de Staten-Generaal zojuist had geratificeerd, via een referendum te willen kunnen beoordelen. Dit type referendum was, in raadgevende vorm, in Nederland al eens van kracht van 1 juli 2015 tot 10 juli 2018.

• 4. Het facultatief initiërend referendum, oftewel: het «volksinitiatief». Het is dit type referendum waar deze wet om gaat: het vanuit de samenleving, via een bepaald aantal steunbetuigingen tot stand komend (wets)voorstel. Middels het volksinitiatief kan de bevolking emanciperen van de politieke instituties, hoeft zij niet langer af te wachten waar de gevestigde macht wel of niet mee komt, maar kan zij zélf het heft in handen nemen om voor haar belangwekkende zaken te veranderen of onder de aandacht te brengen.

3. Het volksinitiatief, ofwel: het referendum naar Zwitsers model

Dit wetsvoorstel vertrekt vanuit de aanname dat de vertegenwoordigende democratie een ernstig structuurprobleem kent, dat kan worden aangeduid als het «kartelprobleem».

Dit kartelprobleem veroorzaakt na verloop van tijd – haast onvermijdelijk – een kloof tussen bestuurders en kiezers. Zoals kartels in de zakenwereld prijsafspraken maken en drempels opwerpen om nieuwkomers weg te houden, zo maken politieke partijen opinie-afspraken. Daarmee dekken ze eerst het electorale speelveld af, om vervolgens gezamenlijk de invloedrijke maatschappelijke posities te verdelen. Sluipenderwijs vormt zich een «partijkartel», dat doorgaans goed in staat is om nieuwkomers buiten te sluiten en het politieke landschap te blijven domineren. Het partijkartel is mild voor andere kartelleden; maar vijandig tegen degenen die het spelletje niet langer meespelen. Het is vervlochten geraakt met de gevestigde media en spreidt zijn vleugels uit naar allerlei andere maatschappelijke sectoren – zoals het bankwezen, de zorgverzekeraars, de bouwsector en de NGO’s.

In de politieke theorie wordt veel belang gehecht aan wat wel de «staatsrechtelijke machtsbalans» wordt genoemd. Om willekeur en machtsmisbruik te voorkomen, moeten zogeheten «checks and balances» – krachten en tegenkrachten – in het leven worden geroepen die gezamenlijk het staatsbestuur in evenwicht houden en de ambities van politici temperen. Immers: «power corrupts, and absolute power corrupts absolutely»1. Dit soort mechanismen bestaan vanzelfsprekend ook in de Nederlandse staatsinrichting; maar tegen het partijkartel als zodanig kunnen die mechanismen niets beginnen. De noodzakelijke correctie kán niet van binnen het systeem komen – omdat het hele systeem door het kartel wordt overwoekerd. Daarom moet die correctie van buiten het systeem komen.

Het facultatief initiërend referendum (oftewel: het «volksinitiatief») is het enige democratische instrument dat op dit punt een effectieve tegenmacht kan vormen en het kartel kan kraken. Het is de enige manier om het structuurprobleem van de vertegenwoordigende democratie aan te pakken. Alleen als de bevolking via zelf opgehaalde steunbetuigingen referenda kan afdwingen over zelf gekozen onderwerpen, kunnen de opinie- en beleidsafspraken van het partijkartel worden opengebroken. De politiek wordt gedwongen dichter bij de bevolking te staan; de bevolking wordt in staat gesteld haar onvrede ook daadwerkelijk naar concrete beleidsvoorstellen te vertalen. Eindelijk kan de kloof worden gedicht.

Praktische uitwerking

Het gevolg van dit alles is onvermijdelijk: een compromis van een compromis van een compromis.4 Dit structuurprobleem doet de afstand tussen politiek en bevolking onvermijdelijk toenemen. Het wantrouwen tegenover de politiek wordt sterker en het vertrouwen in de democratie daalt. Dit kan leiden tot een behoefte om de politiek «af te straffen» en het werkt in elk geval in de hand dat onderwerpen buiten de besluitvorming worden gehouden – of in elk geval buiten het publieke debat. Politici zullen geneigd zijn gemene zaak te maken en elkaar de bal toe te spelen. Haast ongemerkt ontstaat een partijkartel, waarin de compromisvorming als het ware institutioneel verankerd raakt. De staatsrechtelijke machtsbalans loopt vast. De stem van de bevolking kan niet meer doordringen in de politiek.

Dat is de situatie waarin we op dit moment zijn beland. Het verklaart het wantrouwen jegens de politiek; het verklaart waarom beleid wordt doorgevoerd dat niet op meerderheidssteun onder de bevolking kan rekenen. Referenda zijn als enige in staat dit kartel open te breken en de representatieve democratie weer «representatief» te maken. Ze kunnen de vertrouwensbreuk herstellen en de politiek weer doen aansluiten bij de wensen en belangen van de kiezer. In de woorden van de Amerikaanse president Theodore Roosevelt (1858–1919): «Ik geloof in referenda, niet om het representatieve stelsel te vernietigen, maar juist om dat te corrigeren wanneer het niet meer representatief is.»

Tegenstanders van het referendum bedienen zich in hoofdzaak van drie argumenten om hun positie te onderbouwen:

• 1. Mensen weten niet goed waar ze over praten; het volk is meestal onvoldoende geïnformeerd en stemt op basis van korte termijneffect, eigenbelang en rancune. Referenda leiden daardoor tot onverstandige uitkomsten.

• 2. Het referendum vertraagt de besluitvorming onnodig; het duurt allemaal eindeloos, voor je het weet ben je voortdurend aan het wachten op wéér een nieuw referendum – het is, kortom, niet efficiënt.

• 3. Het organiseren van een volksraadpleging kost veel te veel geld. Het referendum is, met andere woorden, nodeloze verkwisting.

Deze argumenten keren voortdurend – in steeds wisselende gedaantes – terug. Zo hebben we ze in veelvuldig zien langskomen in de debatten rond het Nederlandse referendum van 6 april 2016, en het Britse referendum van 23 juni 2016. En het eerste argument is daarbij eigenlijk het belangrijkst: het deskundigheidsargument. Zoals al even genoemd, houdt dit in dat de bevolking niet goed genoeg geïnformeerd is om zich over de – vaak complexe – thema’s waarover de politiek moet beslissen, uit te spreken. «Hoeveel mensen hebben het verdrag daadwerkelijk gelezen?», riep menig politicus en talkshowhost uit in de aanloop naar het Nederlandse referendum van 6 april 2016. Of: «Mensen stemmen niet tegen het verdrag, maar tegen de politiek». Ook de «Brexit» werd wel een «rancunereferendum» genoemd – omdat de Engelsen het rode potlood puur uit ongerichte boosheid ter hand zouden hebben genomen. Dit argument kent vier bezwaren.

Allereerst, wanneer we het consequent doordenken, komt het «niet-goed-geïnformeerd-zijn» uiteindelijk neer op een argument tegen democratie überhaupt – niet specifiek tegen het referendum. Als het niet hebben gelezen van een verdrag of wet betekent dat men daar ook niet over zou kunnen stemmen – dat men zich er geen oordeel over zou mogen aanmatigen – dan zou ook vrijwel niemand een verantwoorde stem kunnen uitbrengen bij algemene verkiezingen, omdat vrijwel niemand alle partijprogramma’s immers zal hebben gelezen. Als mensen te dom of te ongeïnformeerd zijn om over grote kwesties hun visie te geven; waarom hebben we dan algemeen stemrecht? Zo gaat achter het deskundigheidsargument dus inderdaad vrijwel altijd een anti-democratisch sentiment schuil5; en voorstander zijn van algemene verkiezingen maar tegenstander zijn van referenda is op grond van het «deskundigheidsargument» dus bepaald inconsistent.

Ten tweede, ongetwijfeld hebben politieke beslissingen technische consequenties – zo moeten ze om te beginnen al juridisch vertaald worden, en ook de meeste voorstanders van referenda zullen best willen aannemen dat zulks niet zomaar door iedereen zou kunnen worden overzien. Maar de beslissingen zélf zijn dikwijls veel minder complex. Wanneer iemand met een paar vrienden op vakantie wil gaan naar Mallorca, zou niemand op het idee komen via een referendum vast te stellen wat de hoeveelheid kerosine moet zijn die in de tank van het vliegtuig moet zitten en wat precies de vluchtroute moet zijn. Daarentegen willen we wel gezamenlijk besluiten waarheen wij, als groepje vrienden, op vakantie gaan. In de keuze, kortom, voor het doel is een ieder principieel even bekwaam; in de keuze voor en aanwending van het middel, in dit geval het vliegtuig en het besturen daarvan, wordt technische expertise relevant.6 Daar komt bij dat uit verschillende onderzoeken juist blijkt dat mensen zich als gevolg van een referendum in zaken gaan verdiepen.7

De kwaliteit van het debat neemt toe, want standpunten worden van alle kanten beargumenteerd, aangevallen, opnieuw geformuleerd en heroverwogen. Veel meer dan bij verkiezingen, gaat het bij referenda om de inhoud – niet om de poppetjes. Er staat daadwerkelijk iets op het spel. Dat is een aansporing voor burgers om hun best te doen. In die zin is het referendum, om het ouderwets te zeggen, hét instrument om tot «volksverheffing» te komen.

Ten derde, referenda leiden wellicht tot suboptimale beslissingen – ongetwijfeld kunnen grote groepen mensen onder de invloed zijn van een bevlieging of een hype. Maar zijn parlementen minder vatbaar voor dergelijke vergissingen? Zouden hondervijftig Kamerleden beter bestand zijn tegen missers en modegrillen dan dertien miljoen burgers? In zijn internationale bestseller The Wisdom of Crowds geeft de Amerikaanse journalist James Surowiecki tal van (dikwijls contra-intuïtieve) voorbeelden waaruit blijkt: «the many are smarter than the few».8 Gevraagd om het gewicht van een koe in te schatten, blijkt bijvoorbeeld dat het gemiddelde van al die schattingen dichter bij het ware aantal kilo’s komt naarmate de groep mensen die een schatting doen, groter wordt. Bij dit experiment bleek zelfs dat een grote groep relatieve leken het gewicht een stuk nauwkeuriger konden inschatten dan een kleine groep ervaren slagers. Quasi-spontane peer-to-peer platforms zoals Wikipedia en Twitter blijken bijzonder effectief in het filteren op feitelijkheid en relevantie. Geen van de tegenstanders van het referendum heeft kunnen onderbouwen waarom zich dit niet ook politiek zou kunnen vertalen – terwijl voorbeelden van gecrowdsourcede projecten laten zien dat ook zeer hoogwaardige producten door grote groepen kunnen worden gegenereerd, zoals bij het door tienduizenden individuele hobbyisten geschreven computerbesturingsprogramma Linux.9

In de jaren zestig meenden velen dat de communistische planeconomie veel efficiënter zou zijn dan de chaotische vrije markt. Centraal vanuit één punt besluiten hoeveel broden, tractoren en overhemden geproduceerd moesten worden zou toch logischerwijs veel beter aansluiten op de vraag dan wanneer iedereen voor zichzelf ging bepalen wat hij ging produceren, hoe dat op de markt gebracht moest worden en tegen welke prijs het zou worden aangeboden. Men was er werkelijk van overtuigd dat de sovjetwereld de kapitalistische landen spoedig zou overwoekeren. Toch bleek dit niet het geval. In tegendeel. Waarom eigenlijk? Opnieuw bleken de velen slimmer dan de enkelen. De hoeveelheid kennis over marktpreferenties die een centrale instantie kan verzamelen kan nooit op tegen de kennis die alle individuele consumenten en producenten, gezamenlijk, met vallen en opstaan, bezitten en die zij tot uitdrukking laten komen in hun beslissingen. Maar zoals de gezamenlijke beslissingen van miljoenen consumenten in vrijwel alle gevallen tot de beste economische resultaten leiden; zou het regelmatig betrekken van de totale deskundigheid die in de samenleving aanwezig is, dan zo niet ook tot betere politieke besluiten kunnen leiden?

Ten vierde, iedereen kent de verleiding om een ander, met wie we het niet eens zijn, weg te zetten als iemand die «niet weet waarover hij praat». Als we in een discussie ons gelijk willen halen is het altijd aantrekkelijk om ons te beroepen op de eigen «deskundigheid» – en vooral ook, om het ontbreken van dergelijke deskundigheid bij onze tegenstanders fijntjes te benadrukken. Het is een verleiding waar de voorstanders van het associatieverdrag met Oekraïne, en de voorstanders van een Brits EU-lidmaatschap, na de referenda daarover, in elk geval maar weinig weerstand aan konden bieden. Geregeld stelden zij dat er sprake zou zijn geweest van «misleiding»: zo zouden de Britten met valse beloftes over gezondheidszorg zijn verleid om voor de Brexit te stemmen; en de Nederlanders zouden zijn wijsgemaakt dat Oekraïne EU-lid zou worden door het associatieverdrag. Op basis van valse voorstelling van zaken gingen de mensen vervolgens naar de stembus.

Kijken we wat preciezer naar de gewraakte beweringen, dan blijken die toch meer waarheid te bevatten dan de referendumsceptici doen voorkomen. De Brexiteers wezen erop dat de EU beschikt over 350 miljoen Brits belastinggeld per week. Eenmaal uit de EU zou Westminster zélf over dit geld kunnen beschikken, en dus inderdaad kunnen besluiten het aan – bijvoorbeeld – gezondheidszorg te besteden. Het referendum hield echter geen nieuw regeringsmandaat in. Op de dag na het referendum kon dus niet worden gegarandeerd dat dit geld ook daadwerkelijk naar gezondheidszorg zou gaan. Na een volgende algemene parlementsverkiezing zou dit echter zomaar de uitkomst kunnen zijn. Misleiding? Gebrekkige deskundigheid? Natuurlijk kan van mening worden verschild over bedragen, de besteding daarvan, enzovoorts. Maar die 350 miljoen was wél gewoon het bedrag dat de Britten wekelijks aan de EU overmaakten. Daarom toonden de remainers zich dus vooral slechte verliezers. Ze verweten hen die een andere mening waren toegedaan «ondeskundigheid» – ze konden zich eenvoudigweg niet voorstellen dat mensen daadwerkelijk iets anders wilden dan zijzelf.10

Hetzelfde zagen we bij het Nederlandse debat rondom het associatieverdrag met Oekraïne. Voorstanders stelden tijdens de campagne dat het ging om «een doodgewoon handelsverdrag», waarbij het grensland «nooit» EU-lid zou worden en van toetreding tot de militaire alliantie zelfs «nooit sprake was geweest». Eerder was het echter aangeprezen als «het meest verstrekkende verdrag ooit». Op een persconferentie verklaarde EU-president Herman van Rompuy dat Oekraïne spoedig EU-lid zou worden, en de NAVO was zich al aan het warmdraaien voor militaire oefeningen op de Krim. Hoewel uit later onderzoek is gebleken dat Nederlanders vooral tegen het associatieverdrag hebben gestemd vanwege de corruptie in Oekraïne, was het bezwaar van toekomstig EU-lidmaatschap voor Oekraïne dus ook in het geheel niet denkbeeldig.11 Kiezers maakten een andere inschatting van de risico’s en (mogelijke) gevolgen van een voorgenomen besluit. Ze wilden iets anders; met gebrek aan «deskundigheid» hoeft dat alles niets te maken te hebben.

Dan is er het effectiviteitsargument. Dit heeft betrekking op de tijd die referenda in beslag nemen – en de mate waarin zij vervolgens het politieke besluitvormingsproces vertragen. Zo zou kunnen worden gevreesd dat effectief bestuur onmogelijk wordt. Dit argument begint vanuit een toch op z’n minst twijfelachtige aanname – namelijk dat het parlementaire systeem zónder referenda wél daadkrachtig zou zijn. Is dat zo? Het schaakspel tussen kabinet, ambtenarij, parlement, Raad van State, enzovoorts, duurt vaak jaren. Een referendum neemt natuurlijk ook tijd in beslag – maar valt in principe toch zeker binnen een periode van zes maanden te realiseren; waarna dan ook een heldere beslissing voorligt. In die zin is het referendum eerder een versnellend en verduidelijkend besluitvormingsinstrument dan het omgekeerde.

Daarbij zal op het referendum overigens ook een zelfregulerend mechanisme van toepassing zijn – immers: alleen als er draagvlak voor is, zullen voldoende ondersteuningsverklaringen worden verzameld. De bereidheid van mensen om hun handtekening onder nieuwe referendum-initiatieven te zetten zal afnemen wanneer deze referenda inderdaad veel te lang duren en uiterst efficiënt zouden blijken te zijn12.

Kortom, het effectiviteitsargument overtuigt niet.

Tot slot, het kostenargument: referenda zouden te veel belastinggeld vergen. Inderdaad: het organiseren van een referendum kost geld. De totale kosten van het referendum van 6 april 2016 waren zo’n 30 miljoen.13 Enerzijds zullen de kosten voor het organiseren van een volksinitiatief wat lager uitvallen, omdat dit wetsvoorstel, in tegenstelling tot het voormalig raadgevend referendum, de staat, via subsidies, niet laat bijdragen in de kosten van de referendumcampagne. Anderzijds is het algemeen prijspeil, met name de afgelopen jaren, sterk toegenomen. Per saldo verwachten de initiatiefnemers dat het organiseren van een volksinitatief ongeveer 30 miljoen euro zal kosten. Waar mogelijk moet worden gepoogd de datum van het referendum te laten samenvallen met reguliere verkiezingen, zodat niet alleen de verkiezingsopkomst wordt verhoogd maar ook de kosten kunnen worden gedrukt. Ook kan er, zoals in Zwitserland, voor worden gekozen meerdere referenda tegelijkertijd in stemming te laten brengen. De afgelopen jaren is er gemiddeld op nationaal niveau in Zwitserland ongeveer vier keer per jaar over een referendum gestemd.14 Hoewel uiteraard niet volledig vergelijkbaar lijkt het aannemelijk dat de totale jaarlijke kosten die gepaard zullen gaan met de invoering van dit volksinitiatief in Nederland niet veel meer dan honderd miljoen euro hoeven te bedragen.

Honderd miljoen euro is veel geld. Maar besparen referenda niet ook kosten – omdat ze de politiek kunnen behoeden voor stommiteiten? En is democratische legitimiteit niet ook iets waard? Als we voor honderd miljoen per jaar, de staatsrechtelijke machtsbalans kunnen herstellen, het zelfreinigend vermogen van de democratie vergroten en het partijkartel bij de les houden – is dat dan niet ook iets waard? Ondertussen moeten de kosten van referenda ook niet worden overschat. Verkiezingen kosten geld. Democratie kost geld. Eén referendum per jaar zou elke Nederlander niet meer dan twee euro kosten – de prijs van een kop koffie. Hoeveel mensen zouden nu werkelijk vinden dat dat te duur is voor reële invloed op de manier waarop hun samenleving is georganiseerd? En laten we de rest van de rijksbegroting niet uit het oog verliezen. Laten we de kosten van het referendum eens vergelijken met enkele andere hoofdstukjes uit de rijksbegroting.

De kosten van het referendum in perspectief

Begrotingspost:	Kosten:
Referendum	100 miljoen euro
Monarchie	40,6 miljoen euro per jaar
Vredesmissie in Mali	40–65 miljoen euro per jaar
Verbouwing Binnenhof	718 miljoen euro
Publieke Omroep	1 miljard euro
Noord-Zuidlijn	3 miljard euro
Ontwikkelingssamenwerking	3,7 miljard euro per jaar
Eerste storting EFSF	4,6 miljard euro
Europese Unie	5,5 miljard euro per jaar1
Betuwelijn	5 miljard euro
Joint Strike Fighter	5,2 miljard euro
Subsidie windmolens	20 miljard euro

Daartegenover staan zes belangrijke argumenten van de voorstanders:

• 1. Het compromis-argument.

• 2. Het man-bal-argument.

• 3. Het kloof- of kartel-argument.

• 4. Het feedback-argument.

• 5. Het co-ownership-argument.

• 6. Het morele of deontologische argument.

Allereerst het belangrijkste: het compromis-argument. Nationale verkiezingen gaan altijd over een mix van zeer veel verschillende onderwerpen. Huizenmarkt, hypotheekrente-aftrek, het file-probleem, versoepeling van het ontslagrecht, immigratie, belastingdruk, klimaatzorgen, onderwijs, defensie, de euro... Onvermijdelijk is de keuze van de kiezer een trade off: het is altijd een compromis. Bovendien wordt die keuze in belangrijke mate bepaald (of vertroebeld?) door de persoon van de partijleider, waarbij je als kiezer maar weinig greep hebt op wie er nog meer (op de slippen van de leider) in het parlement terecht komen. De politici die uiteindelijk in het parlement terechtkomen moeten opnieuw een moeizaam compromis sluiten bij het vormen van een regeringscoalitie. Zo kan het gemakkelijk gebeuren dat bepaalde thema’s – ondanks de wensen van de kiezer en zelfs ondanks gedane verkiezingsbeloftes – tóch niet vertaald worden in beleid. Referenda bieden redding voor de onderwerpen die in de parlementaire compromis-machine worden vermalen. Zo’n onderwerp nog eens afzonderlijk bediscussiëren en opwerpen voor aparte stemming, los van politiek wisselgeld en Haags krachtenveld, kan helpen het democratisch deficit dat inherent is aan het parlementaire systeem, te ondervangen.

Dan is er het man-bal-argument. Het referendum laat de kiezer een keuze maken over een onderwerp – niet over een persoon. Dat vormt een fundamenteel verschil met gewone verkiezingen waarbij je immers op vertegenwoordigers stemt – op mensen dus – die een persoonlijk mandaat krijgen dat in beginsel niet gebonden is aan een bepaald, specifiek standpunt op bepaalde specifieke thema’s (en verkiezingsbeloftes). Het referendum dwingt, kortom, tot issue-politiek. Partijen en politici worden even minder relevant; er kunnen originele coalities gesloten worden tussen groepen die elkaar op talloze andere punten (die wellicht de overhand hebben bij algemene parlementsverkiezingen) juist de tent uit vechten. Zulke gelegenheidscoalities kunnen heel gezond zijn voor de parlementaire democratie.

Gekoppeld hieraan speelt het kloof- of kartel-argument. Het kan zijn dat de bestaande politieke partijen op een bepaald punt fundamenteel verschillen van de bevolking. Er kunnen specifieke thema’s zijn waarover politici (om wat voor reden dan ook) liever niet spreken. De politiek kan op sommige punten van het volk zijn losgezongen; of de bestaande partijen kunnen belang hebben bij het in stand houden van een bepaalde situatie; ze kunnen bang zijn een bepaald probleem op te pakken of ergens een blinde vlek voor hebben.16 Tal van verklaringen zijn mogelijk – en in de ogen van de initiatiefnemers bestaat op dit moment, in alle Westerse landen, een dergelijke kloof op het gebied van de Europese Unie en de open grenzen (een politiek die door de eerste ondergetekende is samengevat onder de noemer «aanval op de natiestaat»).17

In zo’n geval kan een referendum uitkomst bieden. Het kan dus als zekerheidsventiel fungeren tegen ontsporing van de macht of te grote afstand tussen bevolking en politiek. Hieraan gekoppeld speelt wat je – misschien iets positiever geformuleerd – het feedback argument zou kunnen noemen. Zoals je geen timmerman hoeft te zijn om te constateren dat het dak lekt – zo hoef je geen politiek expert te zijn om bepaalde problemen te kunnen constateren die politici (mogelijk vanwege een bepaalde kaasstolpwerking) over het hoofd zien.

Het co-ownership argument. In talloze gremia zien we dat wanneer mensen zich «mede-eigenaar» voelen van een bepaald project (een organisatie, een reis, een gebouw, een verzorgingshuis) – zij geneigd zijn meer verantwoordelijkheid te nemen en zich, vervolgens, ook betrokkener voelen bij de genomen besluiten (zelfs wanneer hun voorkeuren worden overstemd). Ze doen meer hun best de zaken naar hun hand te zetten, maar zijn ook inschikkelijker als ze soms hun zin niet krijgen. In Nederland zien we op dit moment een grote verwijdering tussen bevolking en politiek. Moet de staat niet wat meer «van ons» worden? Gemeenschappelijke besluitvorming impliceert een «wij» – maar vormt ook een «wij». Het geeft gestalte aan een collectief dat tot een bepaalde beslissing komt. Op die manier zouden referenda kunnen helpen de nationale cohesie te versterken en burgers kunnen uitnodigen meer verantwoordelijkheid te dragen.

Het morele of deontologische argument, ten slotte. Dit gaat uit van het idee dat het individu onvervreemdbare rechten heeft als uitdrukking van zijn individualiteit. Het belangrijkste recht is daarom de persoonlijke autonomie – het «zelfbeschikkingsrecht», de vrijheid. Vandaar ook dat gevangenisstraf inderdaad een «straf» is – omdat mensen (dat wil zeggen: verreweg de meeste mensen) vrij willen kunnen zijn om te gaan en staan waar ze willen. Hieruit kan een vervolgstap worden getrokken: politieke inspraak (of politieke medezeggenschap) is de logische consequentie van het natuurrecht op persoonlijke autonomie. Zaken die het leven van het individu bepalen (zoals belasting, immigratie, buitenlands beleid) kunnen daarom – op grond van het natuurrecht – eigenlijk niet buiten zijn instemming om worden genomen.18

4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Praktische implicaties

Anders dan de eerdere Wrr, die enkel voorzag in de mogelijkheid referenda te houden over recent totstandgekomen wetten en stilzwijgende goedkeuring van verdragen, beoogt dit wetsvoorstel referenda over door burgers zelf te bepalen onderwerpen mogelijk te maken.

Grenzen aan wat burgers zelf kunnen voorstellen

Zouden burgers alles moeten kunnen voorstellen? Of moeten daar grenzen aan worden gesteld? Het ligt in de lijn der logica dat zaken die onmogelijk tot daadwerkelijk beleid zouden kunnen worden omgezet, geen zinvol referendum kunnen opleveren. Aan de andere kant: als dat voorstel blijkbaar voldoende ondersteuningsverklaring weet te verkrijgen is het onderwerp wellicht relevant genoeg voor een debat en (dus) een stemming. Het zou vervolgens aan de Tweede Kamer zijn om zo dicht mogelijk bij dat blijkbaar onhaalbare ideaal uit te komen. Er zijn drie categorieën onmogelijke of onhaalbare zaken:

• (1) Evident onmogelijke of belachelijke onderwerpen. Bijvoorbeeld: het afschaffen van de zwaartekracht. Het verbieden van bewolking. Hoewel het onwaarschijnlijk lijkt dat een dergelijk voorstel de 300.000 ondersteuningsverklaringen verwerft, heeft een stemming daarover ook weinig negatief effect en hoeft het dus niet te worden verboden.

• (2) Voorstellen die evident strijdig zijn met de Grondwet. Bijvoorbeeld: afschaffen van het toetsingsverbod. Een dergelijk voorstel kan – indien aangenomen in een referendum – worden gezien als aansporing voor de wetgevende macht om een wet aan te nemen die de Grondwet op dit punt wijzigt. Ook dit hoeft dus geen enkel probleem te zijn en kan gewoon worden toegestaan.

• (3) Voorstellen die strijdig zijn met Europees of Internationaal recht, bijvoorbeeld: een totale immigratiestop. Indien aangenomen in een referendum zou dit voorstel een conflict voor de Nederlandse politiek opleveren, waarbij verschillende krachten tegen elkaar in zullen gaan werken. Juridisch is dit echter geen probleem: laat de politiek dan maar op zoek gaan naar een oplossing. Ook dit hoeft dus niet te worden verboden.

Kortom: er zijn eigenlijk geen voorstellen te bedenken die om dwingende inhoudelijke en constitutionele redenen zouden moeten worden uitgesloten van een referendum.20 Wel zou de uitkomst van een referendum de regering ertoe kunnen bewegen naar een oplossing te zoeken waarin bijvoorbeeld enkele van de meer evidente conflicten die een bepaald voorstel zou opleveren, zijn ondervangen, maar waarin de grondgedachte wél overeind blijft. In het hierboven genoemde voorbeeld van een totale immigratiestop zou dat bijvoorbeeld kunnen zijn: geen immigratiestop maar een jaarlijks vastgestelde «immigratiemax». Minder ingrijpend, maar wel tegemoet komend aan de gevoelens die aanleiding zouden kunnen hebben gegeven voor dat voorstel.

Verhouding tot andere referendavoorstellen

Hoe verhoudt dit wetsvoorstel zich tot andere referendavoorstellen, vroeger en nu? Het niet-bindende karakter heeft dit wetsvoorstel gemeen met de Wet Raadgevend Referendum (WRR) en dit niet-bindende karakter was een van de redenen die werd gegeven voor het afschaffen van dit wetsvoorstel in 2018. Het niet-bindende karakter van de WRR werd echter vooral een probleem in combinatie met de opkomstdrempel van 30% die onderdeel was van de WRR. Immers, zodra deze opkomstdrempel werd gehaald werd daarmee bij de bevolking, ten onrechte, automatisch de verwachting gewerkt dat de uitkomst van het referendum bindend zou zijn. Daarnaast waren er nog een aantal andere fundamentele bezwaren tegen deze opkomstdrempel. Zo twijfelden voorstanders van een wet die op basis van de WRR per referendum werd voorgelegd aan de bevolking of ze in plaats van voor het wetsvoorstel in het referendum te stemmen wellicht beter niet konden gaan stemmen zodat de opkomstdrempel wellicht niet gehaald zou worden. Vrijwel unaniem werd deze opkomstdrempel daarom als onwenselijk beschouwd. Het onderhavige wetsvoorstel heeft deze opkomstdrempel niet. Daarmee vervallen met dit wetsvoorstel ook vrijwel alle (praktische) bezwaren die aanleiding waren voor sommige partijen om de WRR in 2018 met terugwerkende kracht in te trekken. Over het niet-bindende karakter van dit referendumvoorstel kan bijvoorbeeld geen misverstand meer ontstaan, wel teleurstelling als de uitslag niet wordt opgevolgd21, maar dan is er in ieder geval een duidelijk signaal afgegeven dat de regering handelt in strijd met de expliciete wil van de meerderheid van de bevolking, de soeverein zelf, zoals die tot uitdrukking is gebracht in het referendum.

De vier belangrijkste verschillen ten opzichte van het initiatiefvoorstel voor een correctief referendum van het lid Leijten22 zijn als volgt:

• • Er is niet sprake van een uitkomstdrempel

• • Ook internationale verdragen zijn gewoon referendabel

• • De bevolking kan zélf het onderwerp van het referendum bepalen

• • De uitslag van het referendum is adviserend, niet bindend.

De eerste drie verschillen zorgen ervoor dat het bereik van het referendum dat met dit wetsvoorstel wordt beoogd aanzienlijk groter is. Voor een geldige uitslag hoeft niet een (zeer) groot deel van de kiesgerechtigde bevolking te gaan stemmen, vrijwel alles is referendabel en de bevolking kan ook zelf onderwerpen aandragen voor een referendum. Het referendum is dus niet slechts corrigerend. Het adviserende karakter van het referendum in dit initiatiefvoorstel is daarentegen onomstotelijk een beperking. Vanzelfsprekend hadden de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel veel liever gezien dat het referendum een bindend karakter zou hebben. Vanwege de grondwetswijziging die hier echter voor nodig is, de tijd die dit kost en de aanzienlijke kans dat de benodigde tweederde meerderheid in beide Kamers niet gehaald zal worden,23 hebben de initiatiefnemers gekozen voor een adviserend referendum: beter één vogel in de hand dan tien in de lucht.

5. Financiële gevolgen

Zoals hierboven in paragraaf 3 is aangegeven, verwachten de initiatiefnemers dat de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor het Rijk een extra belasting op de jaarlijkse rijksbegroting (d.w.z. het Ministerie van Binnenlandse Zaken) kan vormen van maximaal naar schatting zo’n 100 miljoen euro. Voor een nadere toelichting op deze schatting wordt verwezen naar die paragraaf.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

Artikel 2

Dit artikel stelt de benodigde aantallen inleidende, onderscheidenlijk definitieve verzoeken voor het houden van een referendum vast. Het aantal inleidende verzoeken dient ten minste tienduizend te zijn, en het daaropvolgende aantal definitieve verzoeken ten minste tweehonderdduizend.

Artikel 3

Ten aanzien van de uitslag van het referendum zijn er twee mogelijke uitkomsten. In het kader van de aan het referendum onderworpen vraag kunnen kiesgerechtigden zich in instemmende, onderscheidenlijk afwijzende zin (bijvoorbeeld «voor» of «tegen») uitspreken. Afhankelijk van hoe de meerderheid zich heeft uitgesproken, geldt de uitslag als raadgevende uitspraak tot afwijzing van, dan wel instemming met, de vraag die in het kader van het referendum is voorgelegd.

Artikel 4

Uitgangspunt is dat referenda betrekking kunnen hebben op ieder door de initiatiefnemer gewenst onderwerp (eerste lid). Uitzonderingen daarop zijn onderwerpen waar korter dan twee jaar eerder reeds een referendum over heeft plaatsgevonden (tweede lid, onder a), en individuele aangelegenheden – tenzij de aangelegenheid betrekking heeft op de rechtspositie van individuen in hun publieke functie. Daarbij gaat het om bestuursorganen en de in artikel 1:1 van de Awb genoemde organen, personen en colleges, alsmede leden van het koninklijk huis (tweede lid, onderdeel b).

Artikel 5

De kiesgerechtigdheid voor het referendum sluit aan bij de kiesgerechtigdheid voor de Tweede Kamerverkiezingen, omschreven in artikel B 1 van de Kieswet (eerste lid). De kiesgerechtigdheid wordt beoordeeld naar de toestand op de drieënveertigste dag voor de dag van de stemming voor het referendum, met uitzondering van het vereiste van de achttienjarige leeftijd, dat wordt beoordeeld naar de situatie op de dag van de stemming (tweede lid).

Artikel 6

De koppeling van het kiesrecht voor een referendum aan de kiesgerechtigdheid voor de verkiezingen van de Tweede Kamer impliceert dat uitsluiting van het kiesrecht op grond van artikel B 5 van de Kieswet tevens meebrengt dat men niet gerechtigd is aan een referendum deel te nemen. Artikel B 5 van de Kieswet behoeft dus niet van overeenkomstige toepassing te worden verklaard. Dat is wel het geval met artikel B 6, waarin voorgeschreven is dat kiesgerechtigden aan wie op de dag van de stemming rechtmatig hun vrijheid is ontnomen, alleen bij volmacht kunnen stemmen.

Artikelen 7 en 8

Voor de registratie van de kiesgerechtigdheid voor referenda in de gemeentelijke administratie kan eenvoudig worden verwezen naar de registratie van de kiesgerechtigdheid voor de op hetzelfde niveau gehouden verkiezingen, zodat de in de Kieswet geregelde voorzieningen inzake inlichtingen omtrent de registratie als kiezer en verzoeken om herziening van de registratie automatisch doorwerken naar de kiesgerechtigdheid voor referenda.

Artikelen 9 t/m 13

Voor deze artikelen hebben de bepalingen van hoofdstuk E van de Kieswet als uitgangspunt gediend. De fase van de stemming en de vaststelling van de uitslag van het referendum is het deel van de procedure dat het meest overeenkomt met de gang van zaken bij verkiezingen. Het omvat de voorbereiding van de stemming, de oproeping van de kiezers, het verloop van de stemming en de berekening van de uitslag vanaf het niveau van het stembureau tot het niveau van het centraal stembureau. Het ligt dan ook voor de hand deze fase bij een referendum op overeenkomstige wijze en met gebruikmaking van dezelfde organen te laten verlopen als bij de verkiezingen. De keuze voor inschakeling van kieswettelijke organen betekent dat de verantwoordelijkheid voor het verloop van de stemming en voor de vaststelling van de uitslag ligt bij onafhankelijke bestuursorganen: stembureaus, hoofdstembureaus en centrale stembureaus.

Artikelen 14 en 27

Deze artikelen omschrijven het inleidend, onderscheidenlijk het definitieve verzoek tot het houden van een referendum als het totaal aantal geldige inleidende verzoeken onderscheidenlijk ondersteuningsverklaringen.

Artikelen 15 en 28

Artikel 28 regelt iets vergelijkbaars voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen in het kader van het definitieve verzoek, met dien verstande dat kiesgerechtigden hun ondersteuningsverklaring rechtstreeks bij de voorzitter van het centraal stembureau kunnen afleggen en dat op de daartoe beschikbaar gestelde lijst de aan het referendum te onderwerpen vraag vermeld staat. Voor wat betreft de termijn waarbinnen ondersteuningsverklaringen kunnen worden afgelegd, geldt dat deze aanvangt op het moment waarop, na toelating van het inleidend verzoek, de aan het referendum te onderwerpen vraag vaststaat (zie hierover verder de toelichting op artikel 26). Iedere kiesgerechtigde kan dan volgens het eerste lid gedurende een termijn van achttien maanden (of zoveel eerder als het centraal stembureau beslist dat het definitieve verzoek wordt toegelaten omdat het vereiste aantal geldige ondersteuningsverklaringen is behaald) een ondersteuningsverklaring afleggen.

Artikelen 16 en 29

Meerdere inleidende verzoeken onderscheidenlijk ondersteuningsverklaringen van één persoon in het kader van hetzelfde referendum zijn niet toegestaan en intrekking van een verzoek of ondersteuningsverklaring is niet mogelijk, zo regelen de artikelen 16 en 29. Het doen van meerdere verzoeken of het afleggen van meerdere ondersteuningsverklaringen leidt ingevolge de artikelen 19, tweede lid, aanhef en onder f, onderscheidenlijk 31, derde lid, aanhef en onder f, tot ongeldigverklaring van alle verzoeken die afkomstig zijn van die persoon, en kunnen bovendien leiden tot strafrechtelijke vervolging van betrokkene. Het uitsluiten van de mogelijkheid een verzoek of ondersteuningsverklaring in te trekken sluit aan bij wat in de Kieswet geregeld is voor ondersteuningsverklaringen inzake kandidaatstelling. Het voorschrift voorkomt discussies over de rechtsgeldigheid van verzoeken en ondersteuningsverklaringen die de tijdige en juiste vaststelling van het totale aantal verzoeken en verklaringen in de weg kunnen staan.

Artikelen 17 en 30

De artikelen 17 en 30 regelen dat de verzoeken en verklaringen, bedoeld in de artikelen 15 en 28, ook langs digitale weg gedaan kunnen worden, mits voldaan wordt aan de vereisten van toezicht en betrouwbaarheid. Deze vereisten omvatten in ieder geval dat vast dient te staan dat adequate controle kan plaatsvinden van de identiteit van de verzoeker, van zijn kiesgerechtigdheid en van het voorschrift dat één verzoeker niet meer dan één verzoek of verklaring mag indienen per referendum. Bij algemene maatregel van bestuur worden hiertoe nadere regels gesteld.

Artikel 18

Binnen een week na afloop van de ingevolge artikel 15, eerste lid, geldende termijn van acht weken, besluit de voorzitter van het centraal stembureau of het inleidend verzoek wordt toegelaten. Tot het niet toelaten van het verzoek kan slechts worden besloten als er binnen de genoemde termijn onvoldoende verzoeken, dan wel onvoldoende geldige verzoeken (zie de toelichting op de artikelen 19 en 31) ontvangen zijn.

Artikelen 19 en 31

Op grond van deze artikelen is de voorzitter van het centraal stembureau belast met het vaststellen van het aantal ingediende verzoeken onderscheidenlijk verklaringen. Als het ingevolge artikel 2 benodigde aantal verzoeken of verklaringen bereikt is, wordt tevens het aantal geldige en ongeldige verzoeken, onderscheidenlijk verklaringen vastgesteld. Van ongeldigheid is in beide artikelen sprake indien de termijn verstreken is, de daarvoor bestemde lijst niet gebruikt is, niet alle vereiste gegevens vermeld zijn, onjuiste gegevens vermeld zijn, of indien de persoon die het verzoek heeft gedaan onderscheidenlijk de verklaring heeft afgelegd, niet kiesgerechtigd is of meerdere verzoeken of verklaringen heeft gedaan in het kader van hetzelfde referendumverzoek. Voor wat betreft de controle is voorzien in een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen.

Artikelen 20 en 32

Uit deze artikelen volgt dat de controle van verzoeken en ondersteuningsverklaringen – met uitzondering van die, ontvangen na het verstrijken van de daarvoor gestelde termijn of niet gedaan op de daarvoor beschikbaar gestelde lijst – steekproefsgewijs kan plaatsvinden. Ten behoeve van het verkrijgen van een betrouwbaar en representatief beeld van de resultaten van een dergelijke steekproefsgewijze controle worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de wijze waarop deze wordt uitgevoerd.

Artikel 21 en 33 t/m 35

Voor wat betreft de inleidende verzoeken regelt artikel 21 dat het door de voorzitter van het centraal stembureau ongeldig verklaren van verzoeken met redenen omkleed op de lijst waarop dat verzoek is opgenomen, wordt aangetekend. Een kopie van de betreffende lijst wordt gedurende twee weken na het nemen van het besluit over het al dan niet toelaten van het inleidend verzoek, voor eenieder ter inzage gelegd.

Met betrekking tot de ondersteuningsverklaringen in het kader van het definitieve verzoek bepalen de artikelen 33 tot en met 35 dat de voorzitter van het centraal stembureau het besluit over het al dan niet toelaten van het definitieve verzoek bekend maakt op een door het centraal stembureau te houden openbare zitting, die gehouden wordt om tien uur op de tweede dag nadat dat besluit is genomen. De zitting wordt vooraf aangekondigd op een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze. Alsdan worden tevens het aantal afgelegde, en daarbinnen het aantal geldige en ongeldige, ondersteuningsverklaringen bekendgemaakt. Tijdens de zitting kunnen kiesgerechtigden mondeling bezwaren inbrengen. Op de zitting worden de redenen voor en de beslissing omtrent ongeldige ondersteuningsverklaringen of ondersteuningsverklaringen waarvan twijfel over de geldigheid bestaat, door de voorzitter bekend gemaakt. Op verzoek van aanwezige kiesgerechtigden wordt inzage verleend in de lijst, waarop ongeldig verklaarde ondersteuningsverklaringen eveneens met redenen omkleed zijn aangetekend. Een kopie van de betreffende lijst wordt gedurende twee dagen na de openbare zitting, voorts voor eenieder ter inzage gelegd.

Artikelen 22 t/m 25 en 37 t/m 40

Artikel 26

Omdat het referendum zoals dat onder deze wet geïnitieerd kan worden in principe betrekking kan hebben op bijna ieder onderwerp (zie hierover ook de toelichting op artikel 4), is de precieze vraag die uiteindelijk aan het referendum wordt onderworpen – anders dan onder bijvoorbeeld de eerdere Wet raadgevend referendum, dat referenda over recent aangenomen wetten mogelijk maakte – minder eenduidig. Uitganspunt in dit wetsvoorstel is dan ook, dat binnen vier weken nadat besloten is dat het inleidend verzoek wordt toegelaten of nadat het beroep tegen het niet toelaten van een inleidend verzoek door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gegrond is verklaard, het centraal stembureau in overleg met de initiatiefnemer de precieze referendumvraag vaststelt.

Artikel 36

Om buiten iedere twijfel te stellen dat uit het besluit tot toelating van een definitief verzoek tevens volgt dat het verzochte referendum zal worden gehouden, is artikel 36 opgenomen.

Artikelen 41 en 42

Artikel 41 regelt dat binnen een week nadat onherroepelijk vast is komen te staan dat een referendum zal worden gehouden, de dag van de stemming door de referendumcommissie in overleg met de Minister van BZK wordt vastgesteld. Het besluit wordt bekendgemaakt in de Staatscourant. Met het oog op voldoende voorbereidingstijd enerzijds en het voortvarend organiseren van het referendum anderzijds, is het uitgangspunt dat de stemming plaatsvindt op een woensdag gelegen tussen de vijfentachtigste dag en zes maanden na dagtekening van het besluit van het centraal stembureau dat een referendum zal worden gehouden, waarbij de maanden juli en augustus niet meegeteld worden.

Om redenen van (kosten)efficiëntie regelt artikel 42 dat van dit uitgangspunt wordt afgeweken als binnen een termijn van een jaar na dagtekening van het besluit van het centraal stembureau dat een referendum zal worden gehouden, reeds stemmingen voor een of meer andere verkiezingen of referenda plaatsvinden. In dat geval wordt aangesloten bij de dag van die stemmingen. Dit kan ook op een andere dag dan de woensdag zijn, bijvoorbeeld in geval van combinatie met de verkiezingen voor het Europees Parlement dan wel in combinatie met andere verkiezingen, indien met toepassing van artikel F 1, derde lid, van de Kieswet de dag van de stemming enkele dagen wordt verschoven. Over het combineren van stemmingen kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld, waarvoor verder verwezen zij naar het Kiesbesluit.

Artikel 43

Indien het referendum betrekking heeft op een wet of de goedkeuring van een verdrag, wordt de tekst van die wet onderscheidenlijk van het aan goedkeuring onderworpen verdrag gedurende vier weken voorafgaand aan de dag van de stemming door de gemeente kosteloos beschikbaar gesteld aan eenieder die daar behoefte aan heeft. De burgemeester brengt dit ter kennis van de ingezetenen van de gemeente. Het betreft daarbij overigens uitsluitend de wet- of verdragstekst, zonder nadere toelichtende stukken. Het wetsvoorstel voorziet verder niet in een centrale, voorlichtende rol met betrekking tot aan referenda onderworpen onderwerpen. Het is aan kiesgerechtigden zelf om te bepalen of en op welke wijze zij zich nader (laten) informeren.

Artikel 44

De overeenkomstig artikel 26 vastgestelde vraag wordt op het stembiljet opgenomen, met de mogelijkheid zich daarover instemmend of afwijzend uit te spreken. Bij ministeriële regeling wordt een model voor het stembiljet vastgesteld. Om voorts de echtheid van het stembiljet te waarborgen, wordt daarop de handtekening van de voorzitter van het centraal stembureau gedrukt.

Artikelen 45 t/m 48

Deze artikelen verklaren de voor de stemming relevante bepalingen uit de Kieswet van (overeenkomstige) toepassing, waarbij de clausuleringen «met dien verstande dat» en «wordt het volgende in acht genomen» ertoe strekken deze toe te spitsen op referenda.

Artikelen 49 t/m 56

Deze artikelen bevatten regels over de stemopneming door het stembureau, die plaatsvindt onmiddellijk nadat de stemming is geëindigd. Daarbij wordt vastgesteld hoeveel stemmen er instemmend, afwijzend, en blanco zijn uitgebracht, waarbij de som van deze aantallen stemmen het aantal geldig uitgebrachte stemmen oplevert. Tevens wordt het aantal ongeldige stemmen vastgesteld. Terstond na opneming worden door de voorzitter van het stembureau de aantallen bekend gemaakt, waarbij aanwezige kiezers zo nodig mondeling bezwaren kunnen inbrengen.

De burgemeester stelt, aan de hand van een formulier waarvoor bij ministeriële regeling een model wordt vastgesteld, op basis van de door de in zijn gemeente gevestigde stembureaus aangeleverde proces-verbalen van de stemming en de stemopneming de totale aantallen instemmend, afwijzend of blanco uitgebrachte stemmen, geldige en ongeldige stemmen, volmachtstemmen, het aantal kiesgerechtigden in de gemeente, en het verschil tussen tot de stemming toegelaten kiesgerechtigden en het aantal getelde stemmen in de gehele gemeente vast. De burgemeester van de gemeente Den Haag maakt voorts nog afzonderlijk melding van het aantal briefstemmen en van het aantal geregistreerde kiesgerechtigden die hun woonplaats buiten Nederland hebben. Deze stukken worden vervolgens onverwijld naar de voorzitter van het hoofdstembureau overgebracht en in afschrift voor een ieder ter inzage gelegd op het gemeentehuis tot de uitslag van het referendum is vastgesteld.

Op de stemopneming zijn verder de (relevante) bepalingen uit de Kieswet van (overeenkomstige) toepassing verklaard, zo nodig toegespitst op referenda.

Artikelen 57 t/m 72

De wijze waarop de uitslag van het referendum wordt vastgesteld, volgt uit de artikelen 57 t/m 72. Deze lopen voor een deel parallel met de bepalingen van hoofdstuk P van de Kieswet, waarbij de bepalingen aangaande zetelverdeling en -toewijzing vanzelfsprekend niet aan de orde zijn bij referenda.

In een op de tweede dag na de stemming te houden openbare zitting van het hoofdstembureau worden de totale, landelijke aantallen instemmend, afwijzend of blanco uitgebrachte stemmen, geldige en ongeldige stemmen, volmachtstemmen, het aantal kiesgerechtigden, en het verschil tussen tot de stemming toegelaten kiesgerechtigden en het aantal getelde stemmen vastgesteld en bekendgemaakt, waarbij aanwezige kiezers zo nodig mondeling bezwaren kunnen inbrengen. Het proces-verbaal dat hiervan wordt opgemaakt, wordt onverwijld openbaar gemaakt langs elektronische weg.

Het door het hoofdstembureau opgemaakte proces-verbaal alsmede de processen-verbaal van de stembureaus en de opgaven van de burgemeester worden onverwijld naar het centraal stembureau overgebracht, dat zich, ten behoeve van het vaststellen en bekendmaken van de opkomst en de uitslag van het referendum, mede aan de hand daarvan over de geldigheid van de stemming en de juistheid van de vaststelling van de uitkomsten door de (hoofd)stembureaus buigt. Aldus vervult het centraal stembureau bij een referendum mede de taak die bij verkiezingen toevalt aan het vertegenwoordigend orgaan. Het centraal stembureau stelt niet alleen de uitslag van de stemming vast, maar besluit ook over eventuele in verband met de stemming of de vaststelling van de uitslag gerezen geschillen. Zo nodig kan overgegaan worden tot hertelling of kan de stemming in een of meer stemdistricten ongeldig verklaard worden, zodat een nieuwe stemming moet plaatsvinden. Hiertoe zal het centraal stembureau in de praktijk alleen overgaan als die ongeldigheid van invloed geweest kan zijn op de uitslag.

In een zo spoedig mogelijk te houden openbare zitting van het centraal stembureau worden vervolgens de opkomst en de uitslag van het referendum bekendgemaakt, waarbij de aanwezige kiesgerechtigden wederom zo nodig mondeling bezwaren kunnen inbrengen. Het proces verbaal dat hiervan wordt opgemaakt, wordt vervolgens onverwijld openbaar gemaakt langs elektronische weg. Tevens wordt een afschrift aan de Voorzitters van de beide Kamers der Staten-Generaal en aan de Minister van BZK gezonden.

Artikelen 73, 74 en 106

Uit de met artikel 106 voorgestelde wijzigingen van de Algemene Wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt, mede om de voortvarendheid van de op grond van dit wetsvoorstel geïnitieerde referendaverzoeken zoveel mogelijk te bevorderen, dat van beroep zijn uitgezonderd besluiten inzake het verloop van de stemming en de stemopneming, besluiten van het stembureau, het hoofdstembureau en de burgemeester inzake de vaststelling van de uitkomsten van de stemming bij een referendum, en besluiten van de referendumcommissie tot vaststelling van de datum waarop een referendum wordt gehouden. Rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is daarentegen mogelijk tegen besluiten als bedoeld in de artikelen 18, eerste lid (het besluit of het inleidend verzoek wordt toegelaten) 26, eerste lid (het besluit hoe de aan het referendum te onderwerpen vraag luidt), 31, vierde of vijfde lid (het besluit of het definitieve verzoek wordt toegelaten), 65 (de door het centraal stembureau vastgestelde aantallen en soorten stemmen), 66 (de door het centraal stembureau vastgestelde opkomst) en 67 (de door het centraal stembureau vastgestelde percentages instemmende en afwijzende uitspraken).

Artikelen 75 t/m 94

Deze artikelen bevatten strafbepalingen, waarbij de omschrijving van deze bepalingen is ontleend aan of zoveel mogelijk gemodelleerd naar analogie van de artikelen 125 t/m 129 van het Wetboek van Strafrecht en de artikelen Z 1 t/m Z 4 en Z 6 t/m Z 10 (met uitzondering van Z 8a) van de Kieswet.

Artikelen 95 t/m 103

Het wetsvoorstel is mede van toepassing op de Caribische openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, waarbij deze bepalingen enkele bijzondere terminologische en praktische voorzieningen bevatten die zijn toegespitst op deze openbare lichamen.

Artikel 104

Om te voorkomen dat eventuele bij of krachtens dit wetsvoorstel voorgestelde verrichtingen in het weekeinde of op een algemeen erkende feestdag als bedoeld in de Algemene termijnenwet vallen, verklaart deze bepaling artikel Z 12 Van de Kieswet van overeenkomstige toepassing zodat de verrichting doorschuift naar de eerstvolgende werkdag.

Artikelen 105, 107 en 108

Deze slotbepalingen voorzien achtereenvolgens in een periodieke evaluatie van de wet, de inwerkingtredingsbepaling die erop gericht is de wet spoedig na bekendmaking in werking te laten treden, en de citeertitel, die verwijst naar het Zwitserse referendum waarop – zoals reeds toegelicht in het algemeen deel – het met dit wetsvoorstel geïntroduceerde referendum op geïnspireerd is.

Baudet Van Houwelingen