Ontvangen 19 september 2022
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van de fracties van de D66, CDA en SGP over het wetsvoorstel in het verslag. Graag ga ik op deze vragen in.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden hebben daarover nog enkele vragen aan de regering.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel en hebben enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel. Zij hebben daarover nog enkele vragen. De leden verzoeken de regering in te gaan op de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets ten aanzien van de voorstellen van de Europese Commissie die dit wetsvoorstel behelst.
De leden van de CDA-fractie sluiten zich aan bij het doel van het wetsvoorstel, namelijk het waarborgen van de hoge Europese kwaliteitseisen. Om hoge Europese kwaliteitseisen te kunnen waarborgen, dienen de kwaliteitseisen ook controleerbaar te zijn. De Europese Unie (EU) heeft met een interne markt van 500 miljoen consumenten een sterke positie op de wereldmarkt. Daarom hebben de leden met belangstelling kennisgenomen dat de uitvoering in toezicht verbreedt wordt. Een strengere eis van de kwaliteit van tal van producten samen met een «recht op reparatie» kunnen we zorgen voor een hogere kwaliteit van onze producten.
Vraag 1:
De leden van de SGP-fractie lezen dat de Commissie vindt dat er te veel onveilige en illegale producten op de markt zijn en dat er ook te veel producten zijn die niet of slechts gedeeltelijk onder geharmoniseerde veiligheidsvoorschriften van de Europese Unie (EU) voor producten vallen. In hoeverre geldt dit naar het oordeel van de regering ook voor de Nederlandse markt? In hoeverre blijkt dit ook uit recent onderzoek hierover?
Antwoord 1:
De meeste productvoorschriften in de Europese Unie zijn geharmoniseerd. Dat betekent dat in alle EU-landen dezelfde voorschriften gelden. De regels worden toegepast op productgroepen, zoals speelgoed, of op productkenmerken, zoals elektromagnetische compatibiliteit. Ongeveer 80% van alle industriële goederen is geharmoniseerd1. Wanneer er geen geharmoniseerde productvoorschriften zijn, worden dit niet-geharmoniseerde producten genoemd. Voor deze producten bestaan ook minimumvereisten ten aanzien van productveiligheid. Deze minimumvereisten zijn geformuleerd in de Algemene Productveiligheidsrichtlijn2.
Het is niet mogelijk om uitspraken te doen over het absolute aantal non-conforme producten in Nederland ten opzichte van het aantal non-conforme producten in de Europese Unie. Wel is informatie beschikbaar over het aantal meldingen in het Europese Safety Gate systeem3. Dit is een Europees informatiesysteem waarin Europese markttoezichthouders4 onveilige producten kunnen melden. Dit zijn geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde producten met een ernstig risico zoals brandgevaar of verstikking. In 20205 zijn 2253 meldingen gedaan in de Safety Gate, waarvan 96 door Nederland. In 20216 zijn er 2142 meldingen gedaan in de Safety Gate, waarvan 45 door Nederland. Naast de ernstige risico’s die in de Safety Gate worden gemeld, worden er door Nederlandse toezichthouders in inspectieprojecten en inspecties ten gevolge van meldingen ook non-conforme producten geconstateerd. Verder worden er geregeld onderzoeken uitgevoerd door Europese consumentenorganisaties naar onveilige producten op (buitenlandse) webshops, zo ook door de Consumentenbond7. Producten uit deze onderzoeken blijken vaak niet te voldoen aan de Europese regels. Dit kan gaan om uiteenlopende gebreken, van het ontbreken van bepaalde informatie op de verpakking tot rookmelders die niet afgaan bij brand. Hierbij dient opgemerkt te worden dat zowel geharmoniseerde als niet-geharmoniseerde producten worden gecontroleerd en dat er geen gegevens beschikbaar zijn over deze categorieën afzonderlijk.
Vraag 2:
De leden van de D66-fractie vragen de regering wat de mogelijkheid om bewijsmateriaal van een markttoezichthouder uit een andere lidstaat te gebruiken in de praktijk zal betekenen, zowel het gebruik van bewijsmateriaal, afkomstig uit andere lidstaten van de Europese Unie, in Nederland en Nederlands bewijsmateriaal in andere lidstaten. Deze leden vragen de regering welke voor- en nadelen hieruit voortkomen, welke risico’s dit met zich meebrengt en welke kansen dit biedt.
Antwoord 2:
De markttoezichtverordening maakt het mogelijk om onderzoeken die zijn uitgevoerd door toezichthouders uit andere lidstaten integraal te gebruiken voor dezelfde producten in de eigen lidstaat. De onderzoeksresultaten worden gedeeld in een softwaresysteem genaamd ICSMS (Information and Communication System on Market Surveillance). Ten aanzien van medische producten gebeurt de registratie in de European Databank on Medical Devices (EUDAMED). Hierdoor is er alleen nationale interventie nodig, geen uitgebreid onderzoek. De mogelijkheid om bewijsmateriaal uit andere lidstaten te gebruiken levert vooral voordelen op ten aanzien van de capaciteit van toezichthouders. Toezichthouders hebben beperkte capaciteit voor toezicht op producten. Tegelijkertijd zien zij dat er veel non-conforme producten op de markt worden geplaatst. Het is niet efficiënt als toezichthouders in verschillende lidstaten een eigen onderzoek moeten starten naar dezelfde producten. Bovendien stopt de inspectiebevoegdheid van toezichthouders bij de landgrens. Door bewijsmateriaal uit te wisselen kunnen meer non-conforme producten worden aangepakt. Ook kan hiermee efficiënt worden ingespeeld op aanbieders van non-conforme producten die zich naar een andere lidstaat verplaatsten. Een andere belangrijke kans is dat de kwaliteit van de interventies kan worden verhoogd. Inspecteurs kunnen in ICSMS commentaar leveren op elkaars bewijs, interpretatie van bewijs en de acties die daaruit volgen, zoals handhaving. Hierdoor kunnen lidstaten van elkaar leren.
Een aandachtspunt bij het uitwisselen van bewijsmateriaal is dat het voor de lidstaat verifieerbaar en bruikbaar moet zijn. Het moet ook passen op de concrete zaak. Het gebruik van geaccrediteerde testlaboratoria draagt hieraan bij. Een aandachtspunt ten aanzien van de volledigheid in ICSMS is dat mogelijk niet alle verkregen bewijsmateriaal gedeeld kan worden. De regels van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de regels van de Algemene verordening gegevensbescherming kunnen de mogelijkheid tot het delen van bewijsmateriaal beperken.
Vraag 3:
De leden van de SGP-fractie lezen dat een nieuwe marktdeelnemer wordt geïntroduceerd, te weten de fulfilmentdienstverlener. Hoe worden de desbetreffende natuurlijke personen of rechtspersonen hierover geïnformeerd, mede gelet op de consequenties die dit wetsvoorstel voor hen behelst?
Antwoord 3:
Fulfilmentdienstverleners worden in Nederland op verschillende wijzen geïnformeerd. De platforms Bol.com en Amazon instrueren de ondernemers die producten aanbieden via hun platforms. Ook Nederlandse verenigingen van vervoerders en expediteurs (zoals EVOFENEDEX en Fenex) hebben hun leden geïnformeerd over de nieuwe wetgeving. Daarnaast zal de RVO deze nieuwe regelgeving ook onder de aandacht brengen bij ondernemers via Enterprise Europe Network8. Het productcontactpunt9 zal beschikbaar zijn voor het beantwoorden van vragen van ondernemers betreffende de harmonisatiewetgeving, zoals de markttoezichtverordening verlangt. Ook zal ik bij de inwerkingtreding van de uitvoeringswet de marktdeelnemers informeren middels de gebruikelijke kanalen van mijn ministerie over de belangrijkste wijzigingen.
Vraag 4:
De leden van de CDA-fractie lezen dat in het wetsvoorstel een aanpassing gedaan wordt met betrekking tot de regelgeving omtrent het betreden van woningen wanneer een marktdeelnemer zijn bedrijfsvoering onderneemt vanuit zijn woning. Dit kan tornen aan privacy. Privacy is een individueel recht, maar heeft ook een maatschappelijke waarde. Daarom moet er tegelijkertijd ook voldoende ruimte behouden blijven om te voorkomen dat privacyregels noodzakelijke maatregelen om onze veiligheid en gezondheid te beschermen in de weg staan. Kan de regering, het voorgaande in beschouwing genomen, schetsen hoe dit er in de praktijk uit gaat zien? Hoe wordt de controle op de markttoezichthouders gewaarborgd?
Antwoord 4:
De regering is zich ervan bewust dat de bevoegdheid tot het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner een beperking van het huisrecht (artikel 12 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens) kan betekenen. In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid daarom slechts toegekend voor zover noodzakelijk voor de uitvoering van de markttoezichtverordening. Ook vereist de inzet van de bevoegdheid een machtiging van de rechter-commissaris. In het verzoek om afgifte van een machtiging dient de toezichthouder de proportionaliteit en subsidiariteit van het verzoek nader te motiveren. Indien de rechter-commissaris besluit een verzoek om machtiging niet toe te wijzen, staat daartegen beroep open bij de rechtbank. De rechtbank beoordeelt op haar beurt of voldoende gewicht is toegekend aan het maatschappelijk belang.
Of het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner door de toezichthouder (mét machtiging van de rechter-commissaris) rechtmatig is, kan ook achteraf in een gerechtelijke procedure aan de orde worden gesteld. Indien de rechter oordeelt dat het binnentreden onrechtmatig is geweest, kan dat leiden tot uitsluiting van met dat binnentreden verkregen bewijsmateriaal.
Vraag 5:
De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat op dit moment in artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald is dat de toezichthouder niet bevoegd is een woning te betreden zonder toestemming van de bewoner. De regering wil de bevoegdheid van de toezichthouder op dit punt uitbreiden door middel van onderhavig wetsvoorstel. De leden van de SGP-fractie vragen de regering in te gaan op nut en noodzaak van deze wijziging, aangezien dit een vergaande maatregel lijkt. In hoeverre vormt de huidige formulering van de wet op dit punt een probleem voor de toezichthouder? Over hoeveel gevallen op jaarbasis gaat het, waarbij de toezichthouder de toegang tot een woning wordt geweigerd waardoor het werk van de toezichthouder wordt gehinderd? Om welke reden is ervoor gekozen aan te sluiten bij de algemene regeling van de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) in plaats van in bijzondere wet te voorzien in een specifieke, afwijkende, regeling?
Antwoord 5:
Met de huidige formulering van de wet wordt onvoldoende uitvoering gegeven aan de markttoezichtverordening, die vereist dat markttoezichthouders gebouwen, terreinen en vervoermiddelen kunnen betreden die de marktdeelnemer bij zijn ondernemingsactiviteiten gebruikt. De markttoezichtverordening biedt de lidstaten geen keuzevrijheid op dit punt. Het is mij niet bekend in hoeveel gevallen op jaarbasis de toegang tot een woning aan markttoezichthouders wordt geweigerd. Ook de markttoezichthouders hebben deze cijfers niet. De markttoezichthouders benadrukken wel het toenemende belang van de bevoegdheid. Steeds vaker worden producten online vanuit huis aangeboden.
De regering kiest ervoor waar mogelijk aan te sluiten bij de Algemene wet op het binnentreden om redenen van uniformiteit. In 1994 is de Algemene wet op het binnentreden ingevoerd, omdat in vele wetten binnentredingsbepalingen waren opgenomen, waarbij de omstandigheden, redenen en vormvereisten met betrekking tot binnentreding per wet sterk verschilden. Met de Algemene wet op het binnentreden zijn deze bepalingen waar mogelijk geüniformeerd.
Vraag 6:
De leden van de SGP-fractie lezen dat er nu voor is gekozen de rechter-commissaris, in plaats van de burgemeester, de bevoegdheid te geven een machtiging te verlenen tot binnentreden bij een woning zonder toestemming van de bewoner. Kan de regering hiervoor een dragende motivering geven? Hoe wordt omgegaan met de suggestie van de Afdeling Advisering van de Raad van State om een afwegingskader uit te werken voor dergelijke situaties?
Antwoord 6:
De Algemene wet op het binnentreden bepaalt dat voor zover de wet niet anders bepaalt, de burgemeester bevoegd is tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering. In het wetsvoorstel was in eerste instantie niet anders bepaald. De burgemeester zou bevoegd zijn tot het geven van een machtiging. De afdeling advisering van de Raad van State wierp echter de vraag op of de burgemeester voldoende in staat zou zijn om af te wegen of het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner is gerechtvaardigd. De bevoegdheid tot het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner in het kader van markttoezicht heeft tenslotte geen betrekking op een terrein dat tot de taken van de burgemeester behoort. Deze vraag is aanleiding geweest om het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Niet langer gaat het wetsvoorstel uit van de algemene regel uit de Algemene wet op het binnentreden dat een machtiging van de burgemeester vereist is. In plaats daarvan wordt een machtiging van de rechter-commissaris voorgesteld. De rechter-commissaris verleent nu ook al de machtiging aan de politie en de officier van justitie om bijzondere opsporingsmethoden te gebruiken. Bovendien sluit de keuze voor de rechter-commissaris aan bij de Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames, waarin ook is bepaald dat voor het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is vereist.
De afdeling advisering van de Raad van State adviseerde om, indien de bevoegdheid tot het geven van de machtiging bij de burgemeester zou worden gelaten, een afwegingskader uit te werken dat de burgemeester zou kunnen helpen bij de beoordeling of het binnentreden van een woning is gerechtvaardigd. Omdat ervoor is gekozen de bevoegdheid tot het geven van de machtiging niet bij de burgemeester te laten, is het opstellen van een afwegingskader ten behoeve van de burgemeester niet aan de orde.
Vraag 7:
De leden van de D66-fractie vragen de regering of zij voornemens is een algemene regeling op te nemen in de Algemene Wet Bestuursrecht voor de nieuwe toezichtbevoegdheden die dit wetsvoorstel bevat. Indien dit het geval is, vragen deze leden op welke termijn de regering van plan is dit te doen en vragen de leden de regering om deze termijn te onderbouwen. Indien dit niet het geval is, vragen deze leden de regering dit toe te lichten. Indien de regering, zoals eerder aan de Afdeling Advisering van de Raad van State, antwoordt dat een algemene regeling op dit moment verkend wordt, vragen deze leden waarom deze verkenning niet is afgerond voordat de Tweede Kamer de mogelijkheid krijgt de regering op dit onderwerp te bevragen. Voorts vragen deze leden de regering, indien zij uiteindelijk afziet van het opnemen van een algemene regeling in de Algemene Wet Bestuursrecht voor de nieuwe toezichtbevoegdheden, dit besluit per brief toe te lichten.
Antwoord 7:
De verkenning naar de wenselijkheid van een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht voor de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde bevoegdheden is nog niet afgerond. De reden dat het wetsvoorstel desondanks aan uw Kamer wordt aangeboden, is de verstreken inwerkingtredingsdatum (juli 2021) van de markttoezichtverordening. Gelet op de noodzaak de wet zo spoedig mogelijk in werking te laten treden is ervoor gekozen het resultaat van de verkenning naar de wenselijkheid van een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht niet af te wachten. Daarbij is ook van belang dat, indien deze verkenning zou leiden tot de conclusie dat een algemene regeling wenselijk is, het opstellen van een dergelijke regeling zorgvuldig moet gebeuren en een ander tijdpad vergt dan voor de uitvoering van de markttoezichtverordening geoorloofd is. Indien de verkenning leidt tot de conclusie dat een algemene regeling niet wenselijk is, zal het verzoek van de leden van de D66-fractie om schriftelijke toelichting, worden ingewilligd.
Vraag 8:
De leden van de D66-fractie vragen de regering wat de overweging geweest is om het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State inzake het voorzien in voorafgaande toetsing voor het verkrijgen van productmonsters onder valse identiteit in de wind te slaan.
Deze leden vragen de regering of er reden is te geloven dat er een discrepantie bestaat tussen goedkeuring van het gebruik van dergelijke bevoegdheden in voorafgaande toetsing en toetsing achteraf. Indien dit het geval is, welke discrepanties voorziet de regering en welke maatregelen neemt zij om voorafgaand te voorkomen dat acties worden genomen die achteraf niet geschikt blijken? Indien dit niet het geval is, waarom is de regering dan niet voornemens om toetsing vooraf plaats te laten vinden?
Antwoord 8:
De bevoegdheid om toezicht uit te voeren met fictieve identiteit ziet in principe op situaties waarin de toezichthouder iets koopt bij een aanbieder die handelt in het kader van zijn normale bedrijfsvoering. Zeker bij koop- en verkoop via het internet is het vaak niet mogelijk om anoniem aankopen te doen (dat wil zeggen: zonder de identiteit bekend te maken), omdat de koper op enig moment tijdens het aankoopproces wordt gevraagd zijn gegevens in te vullen.
Zonder de mogelijkheid om met een fictieve identiteit aankopen te doen, bestaan er twee mogelijkheden:
1. De toezichthouder maakt zichzelf bekend, waardoor de verkoper weet dat er een controle plaatsvindt en de kans bestaat dat er een niet-representatief product wordt geleverd.
2. De ambtenaar gebruikt persoonlijke gegevens, wat potentieel risico’s voor hem en zijn naasten met zich meebrengt.
Omdat via internet regelmatig producten worden aangeboden die niet voldoen aan geldende regelgeving of zelfs onveilig zijn10, is slagvaardig en effectief toezicht op de online markt van groot belang. Toezichthouders kunnen alleen gebruik maken van een fictieve identiteit als dit nodig en proportioneel is, zowel ten aanzien van de zwaarte van de overtreding als de mogelijkheden om alternatieve toezichtsbevoegdheden in te zetten. Bovendien mag er geen sprake zijn van uitlokking: een marktdeelnemer mag niet tot andere overtredingen worden gebracht dan waarop diens opzet was gericht en zijn praktijk is ingericht.
In reactie op het advies van de Raad van State is aangegeven dat de toezichthouders gezamenlijk een afwegingskader zullen opstellen met betrekking tot de inzet van deze bevoegdheid. Dit zal in belangrijke mate bijdragen aan een evenredig, zorgvuldig en eenduidig gebruik van de bevoegdheid om gebruik te maken van een fictieve identiteit. De aard van de voorgestelde toezichtsbevoegdheid – mede bezien in verhouding tot bijvoorbeeld de in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bevoegdheden – geeft geen aanleiding tot afwijking van het in het bestuursrecht geldende uitgangspunt dat bestuursorganen zelf afwegen of de inzet van een bevoegdheid in een voorliggend geval proportioneel is; rechterlijke toetsing vindt eventueel achteraf plaats.
Daarin verschilt de bevoegdheid tot het gebruik van een fictieve identiteit van de potentieel veel ingrijpendere bevoegdheid tot het opleggen van een zelfstandige last aan degene die in staat is om de inhoud van een online interface te verwijderen. De fictieve identiteit wordt namelijk ingezet door de toezichthouder om onderzoek te doen en grijpt niet in op het handelen van een marktdeelnemer. Aansluiting bij andere wetten met een sterk vergelijkbare bevoegdheid, in combinatie met mogelijke samenloop met strafbare feiten en de mogelijke zwaarwegende beperking van grondrechten bij het opleggen van deze zelfstandige last rechtvaardigt de keuze voor een systeem van voorafgaande machtiging door de rechter-commissaris.
Er is geen reden om discrepantie te verwachten tussen de uitkomsten van voorafgaande toetsing en toetsing achteraf. De eigen afweging die toezichthouders vooraf maken, aan de hand van het afwegingskader, moet voorkomen dat de inzet van de bevoegdheid achteraf als onrechtmatig wordt beoordeeld. In het wetsvoorstel is schriftelijke verslaglegging verplicht gesteld van onder meer de reden voor het toepassen van de bevoegdheid om een fictieve identiteit te gebruiken. Dit bevordert zowel een zorgvuldige voorafgaande proportionaliteitstoetsing als de toetsbaarheid van die afweging achteraf, bijvoorbeeld in bezwaar of beroep.
Vraag 9:
Voorts vragen deze leden te reflecteren op het huidig functioneren van het in het bestuursrecht geldende uitgangspunt dat bestuursorganen zelf afwegen of de inzet van een bevoegdheid in een voorliggend geval proportioneel is, specifiek wanneer dit zich toespitst op het intentioneel misleiden van burgers en bedrijven door de overheid. In welke mate worden dergelijke acties door rechterlijke toetsing achteraf onvoldoende proportioneel geacht?
Antwoord 9:
Voor alle besluiten die door bestuursorganen worden genomen, geldt dat zij zorgvuldig moeten worden voorbereid, de betrokken belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en dat de nadelige gevolgen van het besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zoals hierboven geschetst, is de bevoegdheid om toezicht te kunnen houden met fictieve identiteit nodig om op een adequate wijze markttoezicht uit te kunnen oefenen, zeker in een online omgeving. De Wet handhaving consumentenbescherming kent overigens een sterk gelijkende regeling met betrekking tot de fictieve identiteit. Voor zover mij bekend, is de evenredigheid van het gebruik van de fictieve identiteit tot op heden niet in rechte betwist. Dit geeft mij geen aanleiding om te veronderstellen dat in praktijk de bevoegdheid onnodig vaak wordt ingezet of dat geen zorgvuldige afweging wordt gemaakt voorafgaand aan de inzet van de bevoegdheid.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens