Ontvangen 15 juni 2022
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover gestelde vragen.
De leden van de VVD-fractie zijn voorstander van het verder integreren van de financiële markten in Europa om de financiële stabiliteit te borgen en de Europese economische en monetaire unie verder te vervolmaken. Deze leden delen de opvatting van de regering dat geïntegreerde financiële markten voordelen opleveren voor de financiering van de Europese economie en voor het bevorderen van banen en economische groei. Hiervoor zijn gemeenschappelijke regels en goed gecoördineerd toezicht belangrijke voorwaarden, aldus de leden van de VVD-fractie. Een overheveling van de bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning voor datarapporteringsdiensten en toezicht op datarapporteringsdienstverleners naar de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) zien de leden daarom ook als logische stap. De leden van de VVD-fractie hebben daarbij wel enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de implementatiewet over de omnibusrichtlijn en de omnibusverordening van het Europees Systeem voor Financieel Toezicht (European System of Financial Supervision, ESFS). Deze leden hebben nog een aantal vragen en opmerkingen bij deze implementatiewet.
Hoewel de leden van de D66-fractie begrip hebben voor de verschillende stappen die moeten worden doorlopen om onder meer de Wet op het financieel toezicht (Wft) aan te passen, zodat er bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd in het geval dat de Autoriteit Financiële Markten (AFM) daar als toezichthouder aanleiding toe ziet, vragen deze leden op welke termijn die mogelijkheid wordt hersteld en wat er gebeurt met gevallen waarin een bestuurlijke boete of last onder dwangsom was opgelegd door de toezichthouder als die wettelijke mogelijkheid had bestaan.
Vóór 1 januari 2022 was de situatie dat de AFM boetes kon opleggen op grond van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs) indien een datarapporteringsdienstverlener onder haar toezicht de bepalingen uit de Wft (of de lagere regelgeving die op de Wft gebaseerd is) overtrad. De bepalingen uit de Wft zijn de implementatie van de regels uit de richtlijn markten voor financiële instrumenten 2014 (MiFID II). Op 1 januari 2022 is het toezicht op datarapporteringsdiensten in de EU verschoven van de nationale toezichthouders, in Nederland de Autoriteit Financiële Markten (AFM), naar de Europese Autoriteit voor effecten en Markten (ESMA). Dit komt doordat op 1 januari 2022 de bepalingen uit MiFID II zijn komen te vervallen en de bepalingen omtrent datarapporteringsdienstverleners zijn opgenomen in de verordening markten voor financiële instrumenten (MiFIR). De bepalingen in de verordening zijn ook op 1 januari 2022 in werking getreden en gelden rechtstreeks. Onze huidige wetgeving loopt daarmee achter op de situatie in de Europese wetgeving. Het onderhavige wetsvoorstel herstelt die situatie, door de implementatie van de betreffende bepalingen uit MiFID II in de Wft grotendeels te laten vervallen.1 Een eventuele boete die de AFM zou opleggen aan een Nederlandse datarapporteringsdienstverlener die onder het toezicht van ESMA valt sinds 1 januari 2022 zou niet rechtsgeldig zijn nu het Europese recht daar geen basis meer voor biedt. Op het moment dat dit wetsvoorstel in werking treedt, en daarmee het Implementatiebesluit omnibusrichtlijn ESFS-review2, is het mogelijk voor de AFM om boetes op te leggen aan kleine datarapporteringsdienstverleners die onder haar toezicht zouden komen te vallen. Op dit moment is daar nog geen sprake van, nu er geen kleine datarapporteringsdienstverleners in Nederland zijn.
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de Implementatiewet omnibusrichtlijn en -verordening ESFS-review. Naar aanleiding van het genoemde punt brengen de leden van de PVV-fractie enkele punten naar voren.
Uiteraard steunen de leden van de D66-fractie verdere Europese integratie op de kapitaalmarkten als aan de vereisten van veiligheid, stabiliteit en toegankelijkheid is voldaan. Deze leden hebben in de afgelopen jaren gezien dat er steeds meer bedrijven uit andere Europese lidstaten actief worden in Nederland, en dat Nederlandse bedrijven in andere lidstaten actief worden. Daarom vragen de leden van de D66-fractie naar een evaluatie van de gevolgen van de eerdere ESFS-wetgeving, specifiek in Nederland, gelet op de vele ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan sinds het rapport van de Europese Commissie uit augustus 2014.
In 2010 werden de oprichtende verordeningen van EBA, EIOPA en ESMA vastgesteld, evenals de verordening voor de Europees Comité voor Systeemrisico’s (ESRB).3 Met die verordeningen werd het Europees Systeem van Financieel Toezicht (ESFS) in leven geroepen. Het rapport van de Europese Commissie uit augustus 20144 was daar een eerste evaluatie van. Uit die evaluatie volgde dat er een aantal zaken op het gebied van governance en financiering van de Europese toezichthouders verbeterd kon worden. Gekoppeld aan de ontwikkelingen op het gebied van de kapitaalmarktunie werd duidelijk dat het ook nodig was om een aantal toezichtstaken direct bij de Europese toezichthouders neer te leggen teneinde divergentie van nationale toezichthouders te voorkomen.5 Dit betreft het toezicht op financiële ondernemingen wiens dienstverlening een grensoverschrijdend karakter heeft, zoals Europese investeringsfondsen, datarapporteringsdienstenverleners en aanbieders van diensten in verband met cruciale benchmarks. De keuze voor het overhevelen van nationaal toezicht naar ESMA-toezicht is gelegen in het grensoverschrijdende karakter van gegevensverwerking, de mogelijke schaalvoordelen en een betere waarborging van het toezicht op de datakwaliteit van datarapporteringsdienstverleners door één toezichthouder.6 Voor de verschillende geharmoniseerde collectieve beleggingsfondsen (EuVECAs, EuSEFs en ELTIFs) geldt iets soortgelijks. De verordeningen voor de drie fondsen stammen uit 2013 en 2015 maar het bleek dat er een uiteenlopende behandeling van de toezichthouders in de lidstaten was waardoor er geen gelijk speelveld ontstond.7 Ook bij de benchmarks (die vaak gebruikt worden bij financiële producten zoals derivaten) was het toezicht versnipperd, waardoor de keuze gemaakt is om dit te centraliseren, ook zodat ESMA toezicht kan houden op grote beoordelaars van benchmarks.8
Er is lang onderhandeld over de voorstellen uit 2017 voor aanpassing van de verordeningen en het organiseren van direct toezicht door ESMA op voornoemde ondernemingen en diensten. Pas in 2019 werden de omnibusrichtlijn en -verordening ESFS-review gepubliceerd. Sommige van de wijzigingen in de wetgeving zijn pas begin 2022 van toepassing geworden. Een specifieke evaluatie van de eerdere ESFS-wetgeving voor Nederland is niet goed te maken, aangezien de ESFS-wetgeving de oprichtingsverordeningen van de Europese toezichthouders betreft.
De leden van de VVD-fractie vragen of het toezicht op dienstverleners en handhaving van regels op Europees niveau strenger wordt, of juist minder streng. Ziet de regering daarbij financiële risico’s? De leden lezen dat de omnibusverordening ook uitzonderingsgevallen bevat waarin niet ESMA maar de nationale toezichthouder bevoegd is om vergunningen te verlenen en toezicht te houden. Deze bevoegdheid moet echter nog via gedelegeerde handelingen door de Europese Commissie worden uitgewerkt, zo lezen de leden van de VVD-fractie. Klopt het dat er hierdoor een periode ontstaat waarin onduidelijk is welke toezichthouder bevoegd is? Hoe gaat de regering hiermee om? Wanneer worden deze gedelegeerde handelingen vastgesteld? Kan de
regering aangeven wat de uitwerking van deze handelingen zal zijn? Aan welke grenswaarden voor overdracht aan ESMA wordt bijvoorbeeld gedacht? Hoe wordt omgegaan met dienstverleners die qua omvang rond deze grenswaarden opereren en daardoor per periode met andere toezichthouders te maken kunnen krijgen? Hoe wordt zekerheid geboden aan de dienstverleners en hoe wordt voorkomen dat dienstverleners «tussen toezichthouders» vallen, waarbij onduidelijk is onder welk toezicht een dienstverleners staat?
De regels omtrent datarapporteringsdienstverleners zijn materieel gezien niet veranderd. Wat wel anders is, is dat het toezicht en handhaving van datarapporteringsdienstverleners niet meer afhankelijk is van de implementatie van de regels uit MiFID II in de verschillende lidstaten nu deze regels zijn opgenomen in MiFIR en eenduidig worden toegepast door ESMA. In die zin zal er ook geen verschil meer zitten in de toepassing van de regels door de verschillende toezichthouders van de lidstaten. Het kabinet ziet daarom minder financiële risico’s doordat het toezicht op datarapporteringsdienstverleners nu door één toezichthouder geschiedt op basis van één wettelijk regime (MiFIR).
Op 1 januari 2022 is ESMA bevoegd geworden voor de vergunningverlening aan en het toezicht op datarapporteringsdienstverleners. Zoals ESMA aangeeft in een brief van 14 december 2021 heeft de verordening markten voor financiële instrumenten (MiFIR) niet voorzien in een overgangsperiode tussen 1 januari 2022 en het moment dat de gedelegeerde verordening van de Commissie gepubliceerd wordt.9 De Commissie heeft in juli 2021 een eerste versie van de voornoemde gedelegeerde verordening gepubliceerd.10 Dit zal het geval zijn als de datarapporteringsdienstverlener een kleine relevantie heeft voor de interne markt, en wordt bepaald door de criteria in de gedelegeerde verordening. Deze criteria worden daarin uitgewerkt en zijn, kort gezegd, de volgende:
• De grensoverschrijdendheid van de diensten die de datarapporteringsdienstverlener levert (max. 3 lidstaten);
• Het aantal handelsrapporten dat de datarapporteringsdienstverlener openbaar rapporteert (max. 0,5% van het totaal van alle datarapporteringsdienstverleners in de EU)
• Het aantal handelstransacties dat de datarapporteringsdienstverlener openbaar rapporteert (max. 0,5% van het totaal van alle datarapporteringsdienstverleners in de EU)
ESMA maakt een initiële beoordeling om te zien of datarapporteringsdienstverleners onder de grenswaarden uit artikel 2 van de gedelegeerde verordening vallen.11 Daarna zal ESMA elk jaar opnieuw nagaan of datarapporteringsdienstverleners boven de hiervoor genoemde grenswaarden uitkomen of niet.12 Pas als blijkt dat een datarapporteringsdienstverlener twee jaar op rij juist wel of juist niet boven de grenswaarden zit en het toezicht moet verschuiven van ESMA naar de nationale toezichthouder of andersom, zal het toezicht veranderen op 1 juni in het daarop volgende jaar.13 Hierdoor hebben datarapporteringsdiensten meer zekerheid over wie op welk moment de toezichthouder is.
Op basis van die criteria heeft ESMA bepaald welke datarapporteringsdienstverleners klein genoeg zijn om onder het toezicht te blijven staan van nationale toezichthouders. ESMA heeft de datarapporteringsdienstverleners geïnformeerd die onder haar toezicht zijn komen te staan vanaf 1 januari 2022. Alle vijf de datarapporteringsdienstverleners uit Nederland vallen daar ook onder. De definitieve versie van de gedelegeerde verordening is gepubliceerd op 24 maart 2022.14
De leden van de D66-fractie begrijpen dat de Europese Commissie bij het vaststellen van gedelegeerde handelingen rekening moet houden met de mate waarin de datarapporteringsdiensten worden verleend aan beleggingsondernemingen waaraan in slechts één lidstaat vergunning is verleend, het aantal transactiemeldingen of transacties en of de datarapporteringsdienstverlener deel uitmaakt van een groep van financiële-markten-deelnemers die grensoverschrijdend actief zijn. Dat vinden de leden van de D66-fractie logisch klinken, maar nog niet heel duidelijk. Deze leden vragen daarom naar de Nederlandse inzet ten aanzien van de mate waarin een nationale toezichthouder bevoegd kan zijn bij datarapporteringsdienstverleners, volgens deze gedelegeerde handelingen.
De gedelegeerde verordening wordt opgesteld door de Europese Commissie, op basis van technisch advies van ESMA. Bij de invulling van de grenswaarden heeft vooropgestaan dat het toezicht op alle datarapporteringsdienstverleners in beginsel overgaat naar ESMA. Alleen de instellingen die primair nationaal gericht zijn met een (zeer) beperkte relevantie voor de Europese interne markt zijn daarvan uitgezonderd en blijven onder nationaal toezicht staan.
De leden van de PVV-fractie willen weten welke gevolgen deze wetswijziging met zich mee zal brengen voor de vijf datarapporteringsdienstverleners die zijn gevestigd in Nederland, nu het toezicht zal worden overgeheveld van AFM naar ESMA. Welke eventuele voor- en nadelen kan dit met zich meebrengen?
De vijf datarapporteringsdienstverleners dienen zich voor hun handelen te baseren op de bepalingen in MiFIR en niet meer het Nederlandse kader waarmee MiFID II geïmplementeerd is. Het voordeel voor de datarapporteringsdienstverleners is dat hiermee duidelijker is welk wettelijk regime voor hen geldt, evenals dat er één toezichthouder is die verantwoordelijk is voor toezicht en handhaving op grond van één verordening die in de gehele EU geldt en hetzelfde is. Een nadeel voor de datarapporteringsdienstverleners is dat door de overheveling van het toezicht van de AFM naar ESMA de instelling te maken krijgen met hogere toezichtkosten die door ESMA in rekening worden gebracht. Bij de consultatie over de gedelegeerde verordening met betrekking tot toezicht van ESMA op datarapporteringsdienstverleners hebben de datarapporteringsdienstverleners opmerkingen gemaakt over de kosten die ESMA in rekening brengt. Hierop zijn enkele aanpassingen gemaakt zodat er minder kosten in rekening gebracht worden.15
De leden van de PVV-fractie willen tevens weten welke nieuwe bevoegdheden ESMA krijgt als gevolg van deze wetswijziging. Klopt het dat tot de vaststelling van de gedelegeerde handelingen het nog niet duidelijk is wanneer ESMA en wanneer de nationale toezichthouder bevoegd is? Zo ja, op welke wijze zal Nederland hiermee omgaan?
Dit wetsvoorstel geeft geen nieuwe bevoegdheden aan ESMA. Zoals aangegeven in het eerdere antwoord op de vraag van de VVD-fractie heeft ESMA uiteengezet hoe zij omgaat met de onduidelijkheid die volgt vanuit de verordening, indien daar sprake van is. Zoals eerder is aangegeven is voor de Nederlandse datarapporteringsdienstverleners duidelijk dat zij onder het toezicht van ESMA vallen.
De leden van de PVV-fractie lezen voorts dat de omnibusverordening uitzonderingsgevallen bevat waarin niet ESMA maar de betrokken nationale toezichthouder bevoegd is om een vergunning te verlenen aan een datarapporteringsdienstverlener en om toezicht te houden op die datarapporteringsdienstverlener. De leden van de PVV-fractie willen weten aan welke uitzonderingsgronden er wordt gedacht en wanneer de uitwerking hiervan beschikbaar zal zijn. Tevens willen de leden van de PVV-fractie weten wat er precies wordt verstaan onder een «kleine datarapporteringsdienstverlener».
Zoals aangegeven in het eerdere antwoord op de vraag van de VVD-fractie zien de uitzonderingsgronden op de mate waarin de beleggingsondernemingen waaraan datarapporteringsdienstverleners diensten leveren grensoverschrijdend actief zijn, het aantal handelsrapporten en het aantal transacties dat gerapporteerd wordt, en de wijze waarop een datarapporteringsdienstverlener onderdeel is van een groep die grensoverschrijdend werkt.16 In de gedelegeerde verordening zijn de grenswaarden hiervoor nader uitgewerkt.
Omdat de voorliggende omnibusrichtlijn ook wijzigingen van de vierde anti-witwasrichtlijn bevat, vragen de leden van de D66-fractie naar de verschillen met andere lidstaten. Deze leden horen graag op welke manier Nederland strenger is dan andere landen en wat daar de motivatie voor is. Is er een verschil in de regels, in de mate waarin het toezicht op rigide wijze de regels handhaaft of zijn er andere redenen voor de eventuele verschillen met andere lidstaten? Deze leden kijken uit naar de toegezegde brief over de juridische onderbouwing van categorale uitsluiting door banken. Ziet de regering dat de regels in de omnibusrichtlijn anders worden geïnterpreteerd in andere lidstaten?
Met Richtlijn (EU) 2019/2177 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2019 tot wijziging van Richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II), Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, en van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering (PbEU 2019, L 334) is onder andere de vierde anti-witwasrichtlijn17 gewijzigd. In verband met de datum waarop dat onderdeel van Richtlijn (EU) 2019/2177 moest zijn omgezet, is ervoor gekozen om dit specifieke onderdeel niet mee te nemen in onderhavig wetsvoorstel maar in de (reeds inwerking getreden) Herstelwet financiële markten 2020. Deze wijziging aan de vierde anti-witwasrichtlijn houdt verband met de rol die de Europese Bankautoriteit (EBA) in 2019 heeft gekregen in het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en financieren van terrorisme. Op basis van Verordening (EU) 2019/217518 behoort het bijdragen aan het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering inmiddels tot een taak van de EBA. De wijziging ziet dan ook op het inpassen van deze taak in het regelgevend kader voor het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering. Concreet hield dit in dat er maar een beperkte aantal aanpassingen nodig was aan de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), de wet waarin de anti-witwasrichtlijn is geïmplementeerd, te weten het opnemen van een definitie van «Europese Bankautoriteit» in artikel 1 Wwft en het vervangen van «Europese toezichthoudende autoriteiten» in artikel 27, tweede en derde lid, Wwft door «Europese Bankautoriteit». Het gaat dus om tamelijk technische aanpassingen. Hoe andere lidstaten dit hebben geïmplementeerd is mij niet bekend, maar gezien de aard van de aanpassingen vermoed ik dat hier niet veel verschil zal bestaan tussen lidstaten, uiteraard afhankelijk van hoe individuele lidstaten meer in het algemeen de anti-witwasrichtlijn hebben geïmplementeerd in hun nationale wet- en regelgeving.
Ten aanzien van uw vraag over een brief over de juridische onderbouwing van categorale uitsluiting door banken, het volgende. Zoals toegezegd ben ik in gesprek met De Nederlandsche Bank en de Nederlandse Vereniging van Banken over een redelijke tariefberekening voor hoog risico klantgroepen en zal ik de Kamer hierover informeren.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het voorstel leidt tot verlichting van de toezichtslasten, maar dat deze verlichting niet leidt tot evenredig lagere toezichtskosten bij de AFM. Deze leden vragen de regering nader toe te lichten hoeveel capaciteit door deze wetswijziging vrijvalt, waarom niet is gekozen de totale toezichtskosten bij de AFM evenredig te verlagen en waar de AFM nu van plan is deze extra capaciteit voor in te zetten.
De overdracht van het toezicht aan ESMA heeft geleid tot een beperkte afname van de capaciteitsbehoefte van de AFM. De afname is zo beperkt (minder dan twee fte) dat dit geen significante invloed heeft op de begroting, maar wordt meegenomen in de continue (her)prioritering van het toezicht van de AFM. Een belangrijke reden hiervoor is dat het toezicht op datarapporteringsdienstverleners tot aan de overdacht aan ESMA in belangrijke mate was verweven met het toezicht op handelsplatformen. Naar verwachting zal daarom de zeer beperkte capaciteit die vrij komt door de overdracht van het toezicht aan ESMA in het kader van continue (her)prioritering van het toezicht worden toebedeeld aan het toezicht op handelsplatformen wat nodig is nu na de Brexit het aantal handelsplatformen in Nederland fors is toegenomen.
De leden van de PVV-fractie vragen ten slotte of de regering alsnog een inschatting kan maken van de toezichtkosten van de AFM, gelet op het gegeven dat de AFM de toegewezen autoriteit zal blijven voor het toezicht op kleine datarapporteringsdienstverleners.
Vooralsnog zijn de nieuwe toezichtkosten van de AFM nihil, omdat de Nederlandse datarapporteringsdienstverleners vallen onder direct toezicht vanuit ESMA. Indien een dergelijke datarapporteringsdienstverlener in de toekomst alsnog onder het toezicht van de AFM zou komen te vallen in plaats van onder het toezicht van ESMA, gelet op de hiervoor omschreven criteria, zullen de toezichtkosten vermoedelijk lager zijn dan de kosten die de AFM maakte vóór 2022 in verband met het toezicht op de vijf Nederlandse datarapporteringsdienstverleners.
De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag