Nr. 5 VERSLAG

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.

De voorzitter van de commissie, Van Meenen

De adjunct-griffier van de commissie, Nouse

INHOUDSOPGAVE				blz.
I.	ALGEMEEN			2
	1.	Doel en inhoud van het wetsvoorstel		2
	2.	De richtlijn: een schets op hoofdlijnen		3
	3.	Wijze van implementatie		4
		3.1	Het preventieve herstructureringsstelsel	4
		3.2	Overige onderdelen van de richtlijn	5
	4.	Consultatie en advies		5
II.	ARTIKELSGEWIJS			6
	Artikel I			6
	Artikel II			7
	Artikel III			8

I. ALGEMEEN

1. Doel en inhoud van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet tot wijziging van de Faillissementswet in verband met de implementatie van de Richtlijn (EU) 2019/1023 betreffende preventieve herstructureringsstelsels, betreffende kwijtschelding van schuld en beroepsverboden, en betreffende maatregelen ter verhoging van de efficiëntie van procedures inzake herstructurering, insolventie en kwijtschelding van schuld, en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2017/1132 (hierna: het wetsvoorstel). Zij stellen de regering graag nog enkele vragen over het wetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben daar nog enkele vragen bij. Deze leden danken de regering voor de uitgebreide en gedetailleerde uiteenzetting van de huidige wetgeving in Nederland. Zij merken daarbij wel op dat de uitgebreidheid in dit geval ten koste is gegaan van de overzichtelijkheid waarmee de gevolgen van de richtlijn op de Nederlandse wetgeving zijn gepresenteerd.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Aangezien het een implementatiewet betreft naar aanleiding van een richtlijn, deze geen grote wijzigingen met zich brengt en deze leden hebben geconstateerd dat de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies over dit voorstel heeft afgesloten met het meest positieve dictum, te weten: «De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen opmerkingen bij het voorstel en adviseert het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen», steunen zij de wet in beginsel. Echter hebben zij nog wel het volgende op te merken. Uit de voorliggende implementatiewet wordt duidelijk dat ondernemers niet de mogelijkheid krijgen om in hoger beroep te gaan tegen de uitspraak van een rechter over (de totstandkoming van) een akkoord op basis van de Wet homologatie onderhands akkoord (WHOA). Met het oog op de zorgvuldigheid van de WHOA-procedure kan dit echter – ondanks efficiëntie-overwegingen – desondanks wenselijk zijn. Is deze mogelijkheid onderzocht en zo ja, is dit op basis van voldoende zwaarwegende gronden niet opgenomen in de wet? Indien dit niet het geval is, is nader onderzoek naar deze mogelijkheid alsnog wenselijk?

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben hierover de nodige vragen die zij via deze weg aan de regering voor willen leggen.

2. De richtlijn: een schets op hoofdlijnen

De leden van de D66-fractie lezen dat Nederland voor een groot deel al voldoet aan de eisen uit de richtlijn. Ook lezen zij in deze richtlijn een aanmoediging om de herstructurering- en saneringsprocedures zo toegankelijk en efficiënt mogelijk in te richten. Deze leden zien daar mogelijkheden toe, bijvoorbeeld via het verkorten de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp). Hoe staat de regering hier tegenover in het licht van deze richtlijn?

De leden van de D66-fractie vragen waarom de digitalisering van de insolventieprocedure pas per 17 juli 2022 van start zal gaan. Deze leden lezen dat er een preventief gericht herstructureringsstelsel opgericht wordt waar ondernemingen in financiële moeilijkheden toegang tot hebben. Hierbij vragen zij wat er gedaan wordt om deze ondernemers met financiële problemen in kaart te brengen en van de kennis te voorzien rondom het preventieve herstructureringsstelsel.

De leden van de D66-fractie vragen voorts wat tot dusver de resultaten zijn van de implementatie van de richtlijn in de lidstaten die dit eerder hebben gedaan.

Als algemene opmerking vooraf willen de leden van de SP-fractie opgemerkt hebben dat de EU-richtlijn herstructurering en insolventie een rechtstreeks gevolg lijkt te zijn van de wens in de EU om belemmeringen voor investeerders, ondernemers en schuldeisers op het gebied van insolventieprocedures weg te nemen. Het valt daarbij op dat werknemers uit die opsomming ontbreken. Bewust of niet, het gebrek aan aandacht voor werknemers in de EU lijkt ook op de Nederlandse regering van toepassing te zijn, daar zij deze EU-richtlijn niet lijkt aan te willen grijpen om de positie van werknemers bij een (aanstaand) faillissement te versterken. Dit steekt des te meer omdat uitgerekend voor werknemers de gevolgen van een faillissement enorm en direct tastbaar zijn. Niet alleen het verlies van inkomsten, waardoor het bijvoorbeeld onzeker wordt of iemand zijn huis en de boodschappen nog kan betalen, maar ook de kans dat iemand voor nieuw werk moet verhuizen naar een andere plaats en daardoor familie en vrienden moet achterlaten, mag wat deze leden qua impact op iemand leven niet onderschat worden. Is de regering het eens met de stelling dat werknemers het fundament zijn van elke onderneming en dat zij dan ook centraal zouden moeten staan bij een mogelijk faillissement en niet mogelijke investeerders, of overige schuldeisers? Zo nee, waarom niet? Kan de regering voor deze leden verduidelijken, wellicht zelfs puntsgewijs, wat het voorliggende wetsvoorstel concreet voor winst oplevert voor werknemers van een onderneming die failliet is dan wel naar een faillissement op weg is, ten opzichte van de huidige situatie?

De leden van de PvdA-fractie constateren dat de richtlijn tot doel heeft de belemmeringen in de interne markt te beperken die ontstaan door verschillende faillissementsregimes. Deze leden vragen in hoeverre de EU hiermee het faillissementsrecht harmoniseert. Zij constateren dat verschillende EU-landen zeer verschillende tradities kennen ten aanzien van de rol van de onderneming in de samenleving en dat het faillissementsrecht daarbij een belangrijke factor is. Het gaat er dan bijvoorbeeld om wat het doel van het faillissementsrecht is. Is het doel om de aandeelhouders zoveel mogelijk uit de boedel te laten toekomen? Of ter bescherming van medewerkers en crediteuren? Of om de maatschappelijke baten van de onderneming te behouden? Goed faillissementsrecht vindt daar een juiste balans in.

Wat betreft de leden van de PvdA-fractie staat Nederland in de Rijnlandse traditie. Dat betekent dat de onderneming een maatschappelijk belang kent en dat bij een onverhoopt faillissement goed gekeken wordt naar de rechten van de medewerkers en het publieke belang. Zij verzoeken de regering om een analyse van de rol van de onderneming in de samenleving, de rol van het faillissementsrecht en rol die het communautair recht daarin te spelen heeft.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat de WHOA destijds tot stand is gekomen onder innige samenwerking met insolventieadvocaten. Kan de regering schetsen welke belangenbehartigers betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel? Deze leden vragen de regering specifiek in te gaan op welke wijze in Nederland is geborgd dat geen enkele afbreuk wordt gedaan aan werknemersrechten in de WHOA. In het bijzonder, hoe is artikel 13 van de richtlijn geïmplementeerd in Nederland? Op welke wijze worden de Ondernemingsraad en de vakbonden bij een eventueel onderhands akkoord betrokken en is dit afdoende om zeker te stellen dat werknemersrechten niet worden geschonden?

3. Wijze van implementatie

3.1 Het preventieve herstructureringsstelsel

De leden van de VVD-fractie merken op dat in de WHOA de wetgever bewust heeft gekozen om instemming van de schuldenaar te vereisen op het moment dat een herstructureringsdeskundige een WHOA-akkoord bij midden- en kleinbedrijven (MKB) in stemming wil brengen. Thans stelt de regering in afwijking van de tekst, geest en bedoeling van de wetgever in 2020, nu voor om deze instemming al te vereisen voordat de herstructureringsdeskundige kan worden aangesteld. Deze leden betwijfelen of dit onderdeel in de praktijk niet te zeer afbreuk zal doen aan het doel van de richtlijn om de totstandkoming van efficiënte akkoorden te bevorderen en te stimuleren. Kan de regering hierop reflecteren en daarbij ook ingaan op de vraag van deze leden hoe andere lidstaten bij de implementatie hiermee omgaan?

Kan de regering voorts motiveren waarom er op dit punt niet is gekozen de evaluatie van de WHOA af te wachten? Welke alternatieven zijn overwogen? Specifiek denken voornoemde leden bijvoorbeeld dat in gevallen waarin schuldeisers gezamenlijk meer dan de helft van de schulden op de balans vertegenwoordigen, de huidige situatie beter uitvoerbaar is voor de praktijk dan de instemming van de schuldenaar vóóraf te vereisen. Kan de regering hierop ingaan?

De leden van de VVD-fractie lezen dat ook in de gewijzigde regeling wordt bepaald dat aandeelhouders het bestuur niet op onredelijke wijze mogen belemmeren instemming te verlenen en dat de rechter kan bepalen dat zijn beslissing dezelfde kracht heeft als instemming van het bestuur. Deze leden vragen echter of de rechter voldoende handvatten en aanknopingspunten heeft om vooraf te kunnen beoordelen als er nog geen enkele handeling van een herstructureringsdeskundige is verricht. Deze leden vragen specifiek of de regering kan nagaan bij de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) of dit onderdeel zal leiden tot extra werklast voor de rechtspraak. Hoewel de regering terecht constateert dat er geen sprake is van een dubbel instemmingsvereiste, gaat de regering volgens deze leden te gemakkelijk voorbij aan de bezwaren die in de rechtspraktijk zijn geuit tegen dit onderdeel van het wetsvoorstel. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering hierop. Ook vragen zij of de regering de mening deelt dat door het recht voor schuldeisers een herstructureringsdeskundige aan te bieden die door de rechter wordt benoemd, minder vaak de behoefte zal bestaan om daarvan gebruik te maken en dat dit recht in die zin ook een disciplinerende werking heeft om er samen uit te komen.

De leden van de D66-fractie lezen met belangstelling dat er verschillende maatregelen zijn genomen om de werknemers te beschermen. Wel vragen deze leden in hoeverre het dekken van hoge pensioenschulden zal leiden tot een geringere slagingskans van de WHOA-procedure. Hoe kunnen deze hoge kosten van de WHOA-procedure voor ondernemers gelijkmatiger verdeeld worden, zodat de WHOA-procedure een grotere slagingskans heeft?

De leden van de PvdA-fractie constateren dat de regering ervoor kiest om te benadrukken welke vrijheid Nederland heeft bij de implementatie van de richtlijn. Deze leden vragen de regering ook oog te hebben voor zaken die helemaal niet zo goed zijn geregeld. Zo constateren deze leden dat werknemers bij flitsfaillissementen veel te laat betrokken worden. Bedrijven in financiële moeilijkheden hebben de plicht werknemers en hun vertegenwoordigers tijdelijk in te lichten over problemen en de financiële staat van de onderneming. Dit gebeurt in de praktijk niet of te laat. Hoe kan de Wet op de ondernemingsraden (WOR) op dit punt versterkt worden en hoe kan ervoor worden gezorgd dat bedrijven zich beter aan deze verplichtingen houden? Zou niet ook de juiste interpretatie van artikelen 3 en 19 van de richtlijn zijn dat deze rechten verzekerd worden? Deze leden vragen de regering onderhavige wet op dit punt aan te vullen, bijvoorbeeld met een specifiek instrument voor vroegtijdige waarschuwing. Kan de regering voorts ingaan op de vraag waarom dit nog niet is geregeld? Klopt het dat de insolventieadvocaten hierop tegen zijn en heeft de regering daarom dit niet in het wetsvoorstel opgenomen?

3.2 Overige onderdelen van de richtlijn

De leden van de VVD-fractie constateren dat de keuze van de regering om de richtlijn te implementeren in de reeds bestaande WHOA-procedure, met zich meebrengt dat de WHOA in laatste instantie door het Europees Hof van Justitie richtlijnconform zal worden geïnterpreteerd. Bij de behandeling van de WHOA heeft de regering aangegeven dat een spoedprocedure bij de Hoge Raad voor behandeling van prejudiciële vragen niet nodig was, ondanks het feit dat prejudiciële vragen aan de Hoge Raad worden gesteld in de klemmende situatie van dreigende insolventie. Kan de regering ook in het kader van de gemaakte keuzes bij implementatie van de richtlijn bevestigen dat het stellen van prejudiciële vragen ook slechts bij hoge uitzondering mogelijk is? Kan de regering voorts bevestigen dat alleen wanneer het gaat om rechtsvragen die in een groot en aanzienlijk aantal zaken aan de orde zijn en als aan de andere voorwaarden wordt voldaan, het in de rede ligt een prejudiciële vraag toe te laten aan het Hof van Justitie?

4. Consultatie en advies

De leden van de D66-fractie lezen in de reactie van de Rvdr dat zij vrezen dat het recht op het geven van een zienswijze tot een aanzienlijke stijging van de werkzaamheden van rechtbanken kan leiden. Hoe kijkt de regering hier naar? Hoe verhoudt dit zich tot de reeds bestaande werkdruk bij rechtbanken, vragen deze leden voorts. Hoe staat de regering tegenover het voorstel van de Rvdr om een drempel in te bouwen, zodat het aantal zienswijzen beperkt kan worden tot de noodzakelijke?

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de vakcentrales Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) en Vakcentrale voor Professionals (VCP) aan de commissie Justitie en Veiligheid en in afschrift ook aan de Minister voor Rechtsbescherming, waarin zij zeggen teleurgesteld te zijn in de eerdere reactie van de regering, omdat de regering in dit wetstraject niets heeft gedaan met wezenlijke voorstellen vanuit de vakcentrales. Kan de regering zich die teleurstelling voorstellen? Zo nee, waarom niet?

De leden van de SP-fractie zijn het met de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) eens dat curatoren verzekerd moeten zijn van hun salarisbetaling. Deze leden wijzen erop dat er bij faillissementen vaak niet genoeg geld overblijft om het loon van de curator te betalen, bijvoorbeeld omdat er sprake is van een lege boedel, wat fraudeonderzoek bemoeilijkt. Kan voor deze leden worden verduidelijkt hoeveel geld er elk jaar beschikbaar is voor de garantstellingsregeling voor curatoren? Kan een overzicht worden gegeven van de afgelopen jaren van de vraag of deze bedragen in de respectievelijke jaren afdoende waren of niet of de curatoren van een fatsoenlijk loon te voorzien? Kan worden aangegeven of curatoren die aanspraak konden maken of hebben gemaakt op de garantstellingsregeling daarbij ook aandacht hebben kunnen besteden aan hun fraudesignalerende functie? Zo nee, waarom niet? Heeft de regering in algemeen het idee dat curatoren in alle gevallen optimaal kunnen voldoen aan hun fraudesignalerende functie bij faillissementen? Zo ja, waar baseert zij dat op? Zo nee, waarom niet? Zou een gebrek aan financiën daar debet aan kunnen zijn? Deelt de regering de mening van deze leden en de NVB, dat de curator er krachtens wettelijke bepalingen en op grond van rechterlijke uitspraken de afgelopen jaren steeds meer taken met een maatschappelijk belang bij heeft gekregen, zonder dat er waarborgen zijn ingebouwd dat de curator voor het uitvoeren van die taken ook betaald wordt? Kan worden ingegaan op het pleidooi van de NVB om de curator, vergelijkbaar met de bewindvoerder in geval van schuldsaneringstrajecten, aanspraak te laten maken op een bijdrage van de overheid, om de curator in staat te stellen die maatschappelijke taken ook te kunnen vervullen?

De leden van de SP-fractie vragen of de regering zich de aangenomen motie Van Nispen c.s. (Kamerstuk 35 249, nr. 21) herinnert die de regering opdroeg te onderzoeken hoe een rechtvaardigere verdeling van de boedel tussen banken en overige schuldeisers gemaakt kan worden bij faillissement en daartoe met voorstellen te komen? Zo ja, waar blijven de concrete voorstellen in dit kader? Is de regering bereid deze voorstellen alsnog zo snel mogelijk aan de Kamer doen toekomen?

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Onderdelen B, C, E, I, S, JJ en OO

De leden van de VVD-fractie vragen aandacht voor de toegang voor (ex-)ondernemers tot kwijtschelding van hun schulden. Deze leden begrijpen dat de Wsnp op papier op dit punt aan de richtlijn voldoet, maar constateren met een aantal geconsulteerde organisaties dat de praktijk weerbarstig is. Daarom vragen zij of na implementatie van dit wetsvoorstel Nederland ook daadwerkelijk in de praktijk aan de richtlijn voldoet op dit punt. Voordat een schuldenaar kan worden toegelaten tot de schuldsaneringsregeling moet hij eerst met hulp van een daarvoor aangewezen gemeentelijke schuldhulpverleningsinstantie een poging hebben gedaan om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen (artikel 285 lid 1, onderdeel f, Fw). INSOLAD beschrijft in haar consultatiereactie bijvoorbeeld dat in bijna tweederde van de gemeenten de hulp voor ondernemers hierbij onduidelijk of geheel afwezig bleek te zijn. Op welke wijze wil de regering ervoor zorgen dat ten aanzien van dit onderdeel niet alleen op papier, maar ook in de praktijk daadwerkelijk wordt voldaan aan de richtlijn? Is inmiddels bekend of alle gemeenten beleid hebben gemaakt en daadwerkelijk hulp beschikbaar hebben gesteld om te voldoen aan de richtlijn? Kan de regering toelichten of hier gesprekken over gaande zijn met de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) en zo ja, of zij de Kamer kan informeren over de uitkomsten?

Onderdeel MM

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat een WHOA-traject waarbij de schulden van de werkgever worden geherstructureerd in beginsel geen gevolgen heeft voor pensioenaanspraken en rechten van werknemers, gewezen werknemers, hun partners en gewezen partners. Dit sluit aan bij artikel 1 lid 6 van de richtlijn, dat strekt ter bescherming van pensioenaanspraken. Deze leden wijzen erop dat artikel 1 lid 6 alleen spreekt over opgebouwde rechten op bedrijfspensioenen. Het wetsvoorstel spreekt onder andere over vorderingen van werknemers tot betaling door hun werkgever van premie aan een pensioenuitvoerder, een pensioeninstelling uit een andere lidstaat of een verzekeraar met zetel buiten Nederland als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Pensioenwet of, als de pensioenovereenkomst niet wordt beheerst door Nederlands recht, een soortgelijke instelling uit een andere lidstaat in de Europese Unie of een derde land. Dit onderdeel van het wetsvoorstel lijkt zich verder uit te strekken dan strikt bedoeld is in de richtlijn. Zo is het voor deze leden niet geheel duidelijk in de richtlijn of alleen het werknemersdeel of ook het werkgeversdeel van de premie wordt bedoeld en hoe wordt omgegaan met verschillende soorten pensioen- en premievorderingen. Deze leden wijzen ook op de grote verschillen in pensioenstelsels in de EU, waardoor deze bepaling niet overal op dezelfde manier kan worden toegepast. Kan de regering toelichten welke andere EU-landen artikel 1 lid 6 op eenzelfde wijze interpreteren als de regering? In welke landen is de onderhavige richtlijn al omgezet in nationale wetgeving op eenzelfde manier?

Artikel II

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat met de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de wet griffierechten burgerlijke zaken in verband met het introduceren van meerdere griffierechtcategorieën voor lagere geldvorderingen en het toevoegen van een griffierechtcategorie voor hoge geldvorderingen artikel 19a lid 2 (Wgbz) niet aan deze wijziging is aangepast, waardoor niet meer duidelijk is naar welke griffierechtcategorie in deze bepaling wordt verwezen. Deze leden vragen waarom deze wijziging is meegenomen in onderhavig wetsvoorstel en waarom niet is gekozen deze wijziging mee te nemen bij de Verzamelwet Justitie en Veiligheid 2022. Ook vragen voornoemde leden hoe deze wijziging zich verhoudt tot het kabinetsstandpunt dat slechts wijzigingen die noodzakelijk zijn ter implementatie van de richtlijn worden voorgesteld bij implementatiewetten. Deelt de regering de mening dat zoveel mogelijk moet worden gestreefd om geen nationale koppen op EU-wetgeving te zetten en dat dit onderdeel van het wetsvoorstel alleen al om die reden uitstekend buiten het bestek van de implementatiewet had kunnen worden voorgesteld?

Artikel III

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat artikel 3 lid 5 van de richtlijn ruimte biedt aan lidstaten om werknemersvertegenwoordigers steun te verstrekken bij de beoordeling van de economische situatie van de schuldenaar. Waarom grijpt de regering deze mogelijkheid niet aan om bijvoorbeeld de publieke registers, zoals het Handelsregister en het UBO-register van meer informatie te voorzien en deze gratis te maken, zodat werknemers deze vrij kunnen doorzoeken en dus beter op de hoogte worden gesteld van de financiële positie van de onderneming? Is de regering bekend met het feit dat Nederland in de Global Open data Index qua bedrijfsinformatie slechts een schamele 15 van de mogelijke 100 punten scoort, waarmee het gepositioneerd is tussen Myanmar en Peru? Wat vindt de regering daarvan? Is dit iets om trots op te zijn?