Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen hoeveel scholen momenteel nog niet de gegevens die voortvloeien uit de monitor inzake de veiligheid op school actief aanleveren aan de Inspectie van het Onderwijs en, zo vragen de leden van de VVD-fractie, hoeveel dat procentueel is van alle scholen. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie op welke manier deze cijfers worden aangeleverd. Worden deze cijfers uitgesplitst per incident of onderwerp? Op welke manier worden de resultaten van deze monitor inzichtelijk voor ouders en leerlingen, zo vragen zij.

» Het percentage scholen dat op de laatst relevante teldatum (2018/19) monitoringsgegevens aan de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschikbaar stelde bedroeg 80 resp. 84 procent in het primair en voortgezet onderwijs. Dit betekent dat 20 resp. 16 procent van de scholen geen gegevens aan de inspectie heeft aangeleverd. In het primair onderwijs hebben circa 5300 scholen wel gegevens aangeleverd en 1300 scholen niet, en in het voortgezet onderwijs 1200 scholen wel en 200 scholen niet. Het percentage aangeleverde gegevens over schooljaar 2019/20 was laag: 27 procent van de scholen in het primair onderwijs en 47 procent van de scholen in het voortgezet onderwijs hebben de gegevens aangeleverd. Dit betreft een uitzonderlijke situatie, die is toe te schrijven aan de COVID-19-gerelateerde sluiting van scholen in de periode waarin de jaarlijkse monitoring doorgaans plaatsvindt. De percentages aangeleverde monitoringsgegevens over het lopende schooljaar (2020/21) zijn op dit moment nog niet bekend.

De aangeleverde gegevens hebben betrekking op getotaliseerde beelden per school, en bevatten informatie over de beleving van de sociale veiligheid (bijvoorbeeld: ik voel me (on)veilig), de aantasting van de sociale veiligheid (bijvoorbeeld: spullen van mij worden kapotgemaakt) en het welbevinden op school (bijvoorbeeld: ik ga met plezier naar school).

Van scholen wordt gevraagd in de schoolgids en het schoolplan te rapporteren over de sociale veiligheid op school. Daarnaast zijn de resultaten voor de meeste scholen terug te vinden op de website www.scholenopdekaart.nl. Ook koppelen veel scholen de resultaten terug aan leerlingen en ouders via reguliere nieuwsbrieven.

De leden van de D66-fractie vragen of de regering sinds 2015 stappen heeft ondernomen om de scholen die de gegevens niet actief aanleveren te bewegen deze gegevens wel aan te leveren. Zo ja, hoe en welke effecten heeft dit gehad? Zo nee, waarom niet? Hoe heeft de Inspectie gecontroleerd op sociale veiligheid zonder deze gegevens?

» De wettelijke zorgplicht en jaarlijkse monitoring zijn sinds 1 augustus 2015 van toepassing. Zoals gebruikelijk is bij het toezicht en de handhaving rekening gehouden met een periode van implementatie die scholen de tijd geeft de wettelijke eisen te realiseren. De gefaseerde opbouw van het toezicht van de monitoringsverplichting richtte zich als gevolg daarvan in schooljaar 2015/16 op het informeren en stimuleren van scholen. Kort na de invoering van de Wet veiligheid op school1 bleek dat sprake was van beperkte doorlevering van de monitoringsgegevens. Naar aanleiding hiervan deed de inspectie onderzoek naar het relatief grote percentage scholen waarvoor geen gegevens beschikbaar waren. Daaruit kwam naar voren dat niet zozeer sprake was van het achterwege laten van monitoring als zodanig, maar van gebrekkige uitvoering van de beschikbaarstelling van de gegevens aan de inspectie. Deze bevinding was aanleiding voor de inspectie om meer voorlichting te geven over de wettelijke monitoringsverplichting. De inspectie richtte zich derhalve achtereenvolgens op het stimuleren van de monitoring en toezicht op de beschikbaarstelling van gegevens (2016/17, 17/18 en 18/19). Deze aanpak leidde in enkele stappen tot een uiteindelijk relatief grote mate van naleving van de monitoringsverplichting en het beschikbaar stellen van gegevens door een ruime meerderheid van de scholen in schooljaar 2018/19. In het daarop volgende jaar (2019/20) was gerichte handhaving voorzien voor de scholen die op dat moment niet voldeden aan de wettelijke verplichting. De inspectie heeft deze handhaving echter opgeschort, vanwege de COVID-19-gerelateerde sluiting van scholen in de tweede helft van dat schooljaar (de periode waarin de monitoring doorgaans plaatsvindt). De in de gefaseerde opbouw van het toezicht voorziene gerichte handhaving voor scholen die niet voldoen aan de wettelijke verplichting zal thans over schooljaar 2020/21 plaatsvinden.

Naast de hiervoor beschreven gefaseerde invoering van het toezicht op de monitoringsverplichting heeft regulier toezicht en handhaving plaatsgevonden. Met andere woorden, als sprake is van tekorten, signalen, risico’s of incidenten heeft toezicht en handhaving plaatsgevonden op alle wettelijke voorschriften waaronder de wettelijke zorgplicht sociale veiligheid. Dit betekent dat de inspectie actief op tekorten, risico’s, signalen en incidenten reageert, en tevens in reguliere toezichtcontacten toeziet op de naleving van de eisen (waaronder de monitoring) opgenomen in de wettelijke zorgplicht sociale veiligheid, ook als geen sprake van risico’s of signalen is.

De leden van de D66-fractie vragen zich voorts af hoe deze wet precies de bestaande praktijk precies verduidelijkt?

» De bestaande praktijk is dat het merendeel van de scholen de gegevens actief levert. Met deze wetswijziging wordt dit expliciet in de wet geregeld en wordt verduidelijkt dat scholen verplicht zijn de gegevens uit eigen beweging aan te leveren.

Een expliciete grondslag is noodzakelijk voor het goed functioneren van het risicogericht toezicht. De gegevens uit de monitor veiligheid zijn immers indicatoren die gebruikt worden bij het risicogericht toezicht door de inspectie (artikel 11 van de Wet op het onderwijstoezicht). Effectief risicogericht toezicht door de inspectie vraagt i) inzicht in de vraag of scholen monitoren en ii) inzicht in de (getotaliseerde) uitkomsten van de monitoring. De voorgestelde wijziging moet het voor scholen nog duidelijker maken dat zij verplicht zijn deze gegevens aan de inspectie te verstrekken en waarborgt dat de inspectie altijd over deze gegevens beschikt.

De leden van de D66-fractie constateren verder dat het afgelopen jaar in de media meermaals berichten zijn geweest over (oud-)leerlingen die zich niet veilig voel(d)en op school vanwege hun seksuele geaardheid. Zij vragen of deze wetswijziging extra handvatten biedt om tegen scholen op te treden die deze onveilige omgeving faciliteren. Zo ja, hoe? Zo nee, waarom niet?

» Deze wet regelt een expliciete grondslag voor het actief aanleveren van de monitoringsgegevens. Indien de gegevens van een school gemiddeld positief uitpakken (wat zeker mogelijk is indien op een school de overgrote meerderheid zich veilig voelt), dan zal dat niet direct tot een negatieve uitkomst van de monitor leiden. De monitoring geeft aanleiding tot handhaving indien de uitkomsten negatief of duidelijk minder positief zijn (ten opzichte van eerdere jaren). Daarnaast veronderstelt de wettelijke zorgplicht dat scholen de uitkomsten van de jaarlijkse monitoring analyseren en nagaan op welke punten verbetering nodig en/of mogelijk is. Analyse van de achtergrond van gevoelens van onveiligheid kan daarbij nodig zijn en inzicht geven in de aanwezigheid van in de vraag bedoelde problemen. De inspectie spreekt scholen daar waar van belang aan op het actief benutten van gegevens uit de monitoring.

De leden van de D66-fractie vragen ten slotte hoe deze wetswijziging zich tot de Wet sociale veiligheid verhoudt en hoe het staat met de uitvoering van de motie Van Meenen en Kwint.2

» Deze wijziging betreft een verduidelijking van de Wet veiligheid op school. Voor de zomer zal het evaluatieonderzoeksrapport van de Wet veiligheid op school aan uw Kamer worden gestuurd. In de beleidsreactie daarbij zal ook op deze motie worden ingegaan.

De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom ze ervoor kiest om deze wijziging middels dit wetsvoorstel alsnog te regelen, terwijl het wetsvoorstel Afschaffen fusietoets in het funderend onderwijs6 – waar deze wijziging eerder onderdeel van uitmaakte – is verworpen door de Eerste Kamer. Waarom wil de regering überhaupt deze wijziging alsnog invoeren, terwijl het wetsvoorstel Afschaffen fusietoets in het funderend onderwijs is verworpen inclusief deze specifieke wijziging? De leden vinden deze werkwijze niet passend voor een demissionair kabinet. Hoe kijkt de regering hier zelf tegenaan?

» De regering is tot de conclusie gekomen dat deze wijziging, ondanks het verwerpen van het wetsvoorstel Afschaffen fusietoets door de Eerste Kamer, toch wenselijk is. De regering voelt zich daarbij gesteund door de behandeling van het desbetreffende wetsvoorstel in de Eerste Kamer, waarbij bleek dat de Kamerleden juist geen bezwaren hadden tegen dit specifieke onderdeel van het voorstel.7 Om die reden staat de demissionaire status van het kabinet dit deel van het voorstel dan ook niet in de weg.

De voorgestelde wijziging maakt het mogelijk om – zoals beschreven in paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel – kleine bedreigde scholen en scholen in krimpregio’s institutioneel te kunnen laten fuseren. Het oogmerk daarbij is deze scholen overeind te houden als nevenvestiging, in het bijzonder waar ze niet gemist kunnen worden. Door deze fusiemogelijkheid kan namelijk ook op die locaties het voortgezet onderwijs gehandhaafd blijven.

Voorts vragen de leden van de SP-fractie de regering hoe vaak het in de afgelopen 10 jaar is voorgekomen dat institutionele fusies niet konden doorgaan vanwege een gebrek aan voldoende overlap van voedingsgebieden en hoeveel scholen hierdoor uiteindelijk gesloten zijn. Verder vragen zij welke andere oplossingen scholen hebben gevonden indien een fusie vanwege onvoldoende overlap van voedingsgebieden niet kon doorgaan.

» Het is de regering niet bekend hoe vaak het in de afgelopen tien jaar is voorgekomen dat institutionele fusies niet konden doorgaan vanwege een gebrek aan voldoende overlap van voedingsgebieden en hoeveel scholen hierdoor uiteindelijk gesloten zijn. Dit komt doordat schoolbesturen geen fusie zullen aanvragen wanneer zij vaststellen dat er onvoldoende overlap is. Deze aanvraag zal immers geen goedkeuring ontvangen. Het wetsvoorstel beoogt nu juist hierin te voorzien.

In gevallen waarin fusie vanwege onvoldoende overlap in voedingsgebieden niet kan plaatsvinden, kan wel bijvoorbeeld worden samengewerkt door gebruik te maken van de zogenoemde 50%-regel (zie artikel 25a, vierde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO)). Op basis daarvan kan maximaal 50% van het onderwijsprogramma van een school worden verzorgd aan een andere school. Hierdoor kunnen scholen – zonder te fuseren – toch samenwerken. Wanneer scholen op grote afstand van elkaar liggen, zal er echter nauwelijks worden samengewerkt via de 50%-regel. Leerlingen en leraren zouden dan te ver moeten reizen. Als er dan al samengewerkt wordt, gebeurt dit bijvoorbeeld door samen de inkoop te organiseren, open dagen af te stemmen of samen personeel te werven.

Daarnaast vragen de leden van de SP-fractie wat de prognoses zijn als het gaat om dit soort fusies in verband met leerlingendaling en of het klopt dat de uitzondering die met deze wetswijziging wordt geregeld enkel geldt voor scholen met het leerlingenaantal onder de opheffingsnorm.

» De prognose zal van geval tot geval verschillen en onder meer afhankelijk zijn van de omvang van de leerlingendaling in de betreffende regio. Daarom is het lastig om hierover in algemene zin uitspraken te doen.

Het gaat bij deze wijziging niet alleen om scholen met een leerlingenaantal onder de opheffingsnorm. Het wetsvoorstel regelt twee uitzonderingen op het vereiste dat overlap moet zijn in voedingsgebieden. De eerste uitzondering betreft scholen die zijn gelegen in dezelfde gemeenten of in aangrenzende gemeenten maar geen overlap in voedingsgebieden hebben. Ten tweede gaat het om scholen waarbij sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 108, vierde lid, WVO. Dit is inderdaad een situatie waarbij het aantal leerlingen onder de opheffingsnorm is gedaald, maar waarbij door een besluit van de Minister de school nog enige tijd in stand gehouden kan worden.

De leden van de SP-fractie vragen verder of er een ander percentage wordt vastgelegd voor overlap van voedingsgebieden tussen scholen die institutioneel willen fuseren op basis van deze uitzondering. Zo ja, wat wordt dit percentage? Zo nee, waarom niet?

» Voor de uitzondering wordt in het geheel geen percentage vastgelegd als voorwaarde. Bij de hiervoor genoemde eerste uitzondering is een percentage ook niet nodig, omdat door de nabijheid van de twee scholen niet voor een onwenselijke «school op papier» behoeft te worden gevreesd. En in de tweede genoemde uitzondering staat het belang van de op te heffen school voorop, reden waarom wordt afgezien van de wettelijke belemmering.

Voorts vragen de leden van de SP-fractie hoe dan wordt voorkomen dat scholen die veel te ver uit elkaar liggen alsnog fuseren en schoolbesturen hierdoor steeds verder kunnen groeien over een groot gebied.

» Dit wordt voorkomen doordat het enerzijds gaat om vestigingen in dezelfde of aangrenzende gemeenten; van grote afstanden is daarmee geen sprake. Anderzijds gaat het om scholen die vallen onder het genoemde artikel 108, vierde lid, WVO, wat een beperkt aantal scholen betreft. In de Beleidsregel uitzonderingsscholen VO 2013 is nader uitgewerkt aan welke voorwaarden deze scholen moeten voldoen.8

Ten slotte vragen de leden van de SP-fractie of het klopt dat voorafgaand aan institutionele fusies die na deze wijziging kunnen doorgaan een lichte fusietoets moet plaatsvinden via DUO. Daarnaast vragen zij wat de mogelijkheden zijn indien de lichte fusietoets negatief wordt beoordeeld. Kan dan de bekostiging worden voortgezet wegens bijzondere omstandigheden, zoals de Minister nu al doet, zo vragen zij.

» Er is inderdaad sprake van een lichte (administratieve) toets door DUO. Als hier blijkt dat er informatie in de aanvraag mist, stuurt DUO de aanvrager een verzoek om informatie, zodat de aanvraag gecompleteerd kan worden.

Indien de lichte (administratieve) fusietoets negatief beoordeeld zou worden, dan zou een school mogelijk nog bekostigd kunnen worden wegens bijzondere omstandigheden. Dit is afhankelijk van de vraag of met succes een beroep gedaan kan worden op artikel 108, vierde lid, WVO, en vloeit voort uit de toepassing van de Beleidsregel uitzonderingsscholen VO 2013. Een voorbeeld uit deze beleidsregel is dat wezenlijk Nederlands economisch of cultuurhistorisch belang gediend wordt met het onderwijs dat de school verzorgt.