Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

In 2010 is een groot deel van de adviezen van de commissie-Dijkstal omgezet in wet- en regelgeving. Het betrof op wettelijk niveau vooral aanpassingen in de uitkeringsduur, de introductie van de sollicitatieplicht en re-integratievoorziening, een verrekenplicht van neveninkomsten en het onderbrengen van burgemeesters en commissarissen onder het uitkeringsrecht van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (hierna: Appa). Ook in de verschillende rechtspositiebesluiten zijn als gevolg van de adviezen van de commissie-Dijkstal wijzigingen doorgevoerd, zoals het schrappen van de periodiekenstructuur voor burgemeesters, de samenvoeging van de eerste drie inwonersklassen en harmonisatie van de inwonersklassen voor de bezoldiging of vergoeding van gemeentelijke ambtsdragers en de introductie van een extra vergoeding voor fractievoorzitters in provinciale staten en gemeenteraden.

De commissie-Dijkstal had ook geadviseerd om te komen tot een nieuwe samenhangende salarisstructuur voor alle politieke ambtsdragers die was afgeleid van het salaris van de Ministers. Tevens had zij geadviseerd een permanent adviescollege in te stellen voor de rechtspositie van politieke ambtsdragers en topambtenaren. Deze adviezen zijn ook omgezet in wetsvoorstellen, maar deze zijn vervolgens nog voor de behandeling in de Tweede Kamer ingetrokken1. In het licht van de toenmalige kredietcrisis, heeft het kabinet overwogen dat in die kabinetsperiode niet tot verhoging van het salaris van Ministers besloten zou moeten worden. In de visie van het kabinet was er op dat moment ook geen reden tot het instellen van een Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers en topambtenaren.

Concluderend kan worden gesteld dat de adviezen van de commissie-Dijkstal in het politieke proces ter harte zijn genomen waarbij in kabinet en Kamer wel degelijk eigen afwegingen zijn gemaakt.

Ook kan, net als eerder in de brief van 6 juli 2018 aan uw Kamer over de evaluatie van de Dijkstalwetgeving2, de conclusie worden getrokken dat de agenderende functie van de commissie en haar adviezen een positieve werking hebben gehad op de inhoud van het publieke debat over de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers. Circa 25 jaar lang waren er uitsluitend noodzakelijke aanpassingen aan algemene fiscale, sociale zekerheids- en pensioenwetgeving geweest maar geen structurele aanpassingen of een systematisch onderzoek. Dankzij de commissie-Dijkstal kon de terughoudendheid van het kabinet en het parlement worden doorbroken om te discussiëren en te besluiten over de eigen arbeidsvoorwaarden. Gesteld kan worden dat het werk van de Commissie-Dijkstal heeft geleid tot wezenlijke aanpassingen, ook al zijn na politieke afweging niet alle adviezen onverkort doorgevoerd.

De leden van de SP begrijpen niet waarom een onafhankelijk adviescollege nodig is om te adviseren over vergoedingen van politieke ambtsdragers. Zij vragen of het kabinet nader kan ingaan op waarom zij een dergelijk college nodig acht?

De Minister van BZK heeft eerder in een brief aan de Tweede Kamer van 6 juli 2018 over de evaluatie van de rechtspositie van politieke ambtsdragers aangegeven dat een onafhankelijk, permanent adviescollege een waardevol instrument kan zijn om gevraagd en ongevraagd onafhankelijk advies te geven over structurele wijzigingen in de aanspraken van politieke ambtsdragers.

In de integrale visie is als uitgangspunt geformuleerd dat voor politieke ambtsdragers zo veel als mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de arbeidsvoorwaarden van werknemers, tenzij de bijzondere positie van politieke ambtsdragers een afwijking van deze stelregel noodzakelijk maakt: aansluiten bij werknemers daar waar het kan, toegesneden arbeidsvoorwaarden daar waar het moet.

Zo is de bestendige beleidslijn dat voor de pensioenvoorziening van politieke ambtsdragers zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de pensioenregeling voor werknemers. Verder is de Werkloosheidswet (hierna: WW) op een groot aantal onderdelen bepalend voor het uitkeringsregime op grond van de Appa. De inrichting van de sollicitatieplicht (het aanvaarden van passende arbeid) en het daarbij horende sanctieregime is eveneens geënt op de WW. Ook daar waar in de rechtspositie van politieke ambtsdragers wordt gekozen voor aansluiting bij de aanspraken van werknemers, vindt daarover altijd nog politieke besluitvorming plaats vanwege de bij wet, besluit of regeling vastgelegde rechtpositie. Zodoende kan steeds de afweging worden gemaakt in welke mate aansluiten bij de arbeidsvoorwaarden van werknemers in de rede ligt.

Maar hun bijzondere positie en de staatsrechtelijke verhoudingen kunnen met zich mee brengen dat sommige arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers een bijzondere vorm moeten hebben.

Zo kennen politieke ambtsdragers in tegenstelling tot werknemers geen enkele rechtsbescherming bij ontslag, is er een strikt verbod om te kunnen onderhandelen over individuele arbeidsvoorwaarden, vertrekvoorwaarden en individuele aanvullingen op de uitkeringsaanspraken, kan er uitsluitend sprake zijn van een tijdelijke aanstelling, vindt er geen salaristoename plaats tijdens de ambtsvervulling, is er geen mogelijkheid tijd en geld uit te ruilen (flexibele arbeidsvoorwaarden), zijn er geen variabele beloningscomponenten, is een afspraak over arbeidsduurverkorting onmogelijk, is er geen ontslag- en transitievergoeding en is er geen mogelijkheid voor bovenwettelijke regelingen.

De bijzondere staatsrechtelijke positie van volksvertegenwoordigers en bestuurders verklaart dus waarom politieke ambtsdragers niet in alle gevallen in staat zijn regels die zij voor anderen maken, ook voor zichzelf van toepassing te verklaren.

De leden van de SP-fractie vragen zich af waarom het kabinet een vergelijking met soortgelijke functies in de marktsector van toepassing acht.

Van het adviescollege wordt gevraagd in zijn advisering te bezien of ontwikkelingen op het gebied van arbeidsvoorwaarden in de maatschappij relevant zijn voor die voor de politieke ambtsdragers, mede gezien de bijzondere positie van deze laatsten. Zoals beschreven in de beantwoording van de vorige vraag van deze leden, kan niet alles wat er op arbeidsvoorwaardelijk gebied gebeurt in de maatschappij, worden overgenomen voor de politieke ambtsdragers. In dit kader ligt het dus voor de hand dat het college de ontwikkelingen in de arbeidsvoorwaarden in de markt en semipublieke sector volgt en dat het die meeneemt in zijn agendering en beargumentering van zijn adviezen.

De leden van de D66-fractie vragen zich af of het gevraagd en ongevraagd advies het beste middel is om het adviescollege te depolitiseren; een gevraagd advies kan politiek geladen zijn en een ongevraagd advies kan een reactie zijn op een lopende politieke discussie. Ook vroegen zij of het kabinet het eens is met de leden van de D66-fractie dat de meest gedepolitiseerde vorm van advies uitbrengen een jaarlijks, tweejaarlijks of een periodiek advies is over het beloningsniveau van de politieke ambtsdagers? Zo ja, zou deze vorm dan juist moeten worden vastgelegd in de wettekst van het voorstel en als uitgangspunt moeten gelden? Deze leden stellen een tweejaarlijks advies voor en vragen om een reactie.

In de vragen van de leden van de D66-fractie ligt het voorstel besloten om het adviescollege – teneinde een gedepolitiseerd advies te krijgen – periodiek advies te vragen over beloningsniveau van politieke ambtsdragers.

Het is echter de bedoeling van het kabinet dat het adviescollege zich niet beperkt tot het beloningsniveau, maar in den brede adviseert over alle financiële aspecten van de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Deze financiële aspecten hangen immers niet alleen samen met de bezoldiging. Te denken valt onder andere aan uitkering na aftreden of ontslag, uitkering bij arbeidsongeschiktheid, pensioenaanspraken, onkostenvergoedingen, voorzieningen voor de uitoefening van het ambt en nevenfuncties en neveninkomsten. Gezien de breedte van de adviestaak ligt een tweejaarlijks periodiek advies over het beloningsniveau minder voor de hand.

Een tweejaarlijks adviestraject zou bovendien kunnen suggereren dat het arbeidsvoorwaardenpakket van politieke ambtsdragers net als een cao voor werknemers en overheidswerknemers na een afgesproken periode weer moet worden vernieuwd. Voor de politieke ambtsdragers zijn de arbeidsvoorwaarden echter neergelegd in wet- en regelgeving; voor Kamerleden zelfs de zwaarste vorm van wetgeving (twee-derdenwet). Waar een cao, vergeleken met deze wet- en regelgeving, relatief snel tot stand is gebracht en daarna voor de afgesproken periode zorgt voor rust en duidelijkheid over het arbeidsvoorwaardenpakket, zou een tweejaarlijks adviestraject ertoe kunnen leiden dat die beoogde rust en duidelijkheid juist niet wordt bereikt. Het risico bestaat namelijk dat het nieuwe advies de wet- en regelgeving over het vorige advies inhaalt. Het kabinet zou het dan ook liever bij het onafhankelijk adviescollege zelf willen laten om het tempo en timing van zijn advisering te bepalen.

Een permanent onafhankelijk adviescollege kan natuurlijk binnen de voorgestelde adviestaak ook zelf relevante en actuele onderwerpen aan de orde stellen. Wanneer er aanleiding bestaat voor een advies uit eigener beweging, is dat ter beoordeling aan het adviescollege zelf. Dat onderstreept ook de onafhankelijke positie van het college.

Op deze manier kunnen kabinet en parlement vervolgens in staat worden gesteld om daarover goede, weloverwogen en onderbouwde beslissingen te nemen. Het kabinet is derhalve geen voorstander van het uitgangspunt van een vaste adviesfrequentie. De Minister en de Tweede en Eerste Kamer kunnen advies aanvragen wanneer zij dat nodig achten.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er niet is gekozen voor de advisering over andere dan financiële aspecten van de rechtspositie? Is de scheiding tussen financiële aspecten en andere aspecten van de rechtspositie wel goed te maken? Zijn rechtspositionele zaken in feite niet altijd ook financieel? Wanneer is overigens sprake van majeure structurele wijzigingen in de rechtspositie van politieke ambtsdragers? Kan de advisering ook gaan over een beperkte wijziging van de rechtspositie, maar dan wel een wijziging die majeur is?

De Commissie-Dijkstal adviseerde te komen tot een permanente onafhankelijke beloningscommissie die zich zou beperken tot advisering over structurele salarisaanpassingen. Het voorstel van het kabinet nu is om het in te stellen permanente adviescollege naar alle financiële aspecten van de rechtspositie van politieke ambtsdragers te laten kijken. Er zijn namelijk meer arbeidsvoorwaardelijke onderwerpen met een financiële dimensie dan structurele salarisaanpassingen. Het ongemak dat politieke ambtsdragers voelen als het om de besluitvorming over hun eigen rechtspositie gaat, kan zien op meer onderwerpen. Daarom wil het kabinet de reikwijdte van de adviestaak niet verengen tot structurele salarisaanpassingen.

De adviestaak richt zich op majeure, structurele wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers bijvoorbeeld de beloningsverhoudingen tussen de bestuurslagen, de indexatiewijze van de bezoldiging van politieke ambtsdragers, maar ook de doorwerking van het pensioenstelsel in de pensioenen van politieke ambtsdragers. Het betreft ook de aan deze arbeidsvoorwaarden gestelde voorwaarden zoals bijvoorbeeld de sollicitatieplicht. Dat kan dus ook gaan over een beperkte wijziging van de rechtspositie als zodanig, maar wel met majeure gevolgen.

Het kabinet heeft niet gekozen voor de advisering over andere dan financiële aspecten van de rechtspositie omdat daarvoor al een ander adviesorgaan, de Raad voor het Openbaar Bestuur (hierna: ROB), is ingesteld. Deze raad adviseert over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur. Het is dus niet de bedoeling dat het adviescollege gaat adviseren over de werkwijze van politiek en bestuur. Maar wel over hoe de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers een bijdrage kunnen leveren aan het functioneren van volksvertegenwoordigers en bestuurders in het bestuurlijk bestel. Zo ziet de adviestaak van het college bijvoorbeeld niet op het vertrouwensbeginsel waardoor een politiek ambtsdrager in voorkomende gevallen moet aftreden, maar wel op de vraag wat in dat geval een deugdelijk financieel vangnet is voor degene die aftreedt. De adviesfunctie ziet ook niet op de wettelijke plicht voor een burgemeester zich in de gemeente te vestigen waar hij of zij is benoemd, maar bijvoorbeeld wel op de vraag hoe het arbeidsvoorwaardenpakket de burgemeester kan ondersteunen om die woonplicht binnen afzienbare termijn gestand te doen. Een ander voorbeeld is dat het niet tot de taak van het college wordt gerekend om te adviseren over de wenselijkheid van nevenfuncties maar wel over de wijze waarop inkomsten uit die functies moeten worden verrekend met het hoofdinkomen als politiek ambtsdrager.

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd hoe de reikwijdte van de adviestaak zich verhoudt ten opzichte van de autonome bevoegdheid van de Kamer ten aanzien van het Reglement van Orde en de hierin opgenomen registers.

Op grond van artikel 63 van de Grondwet worden geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden bij de wet geregeld. De Kamers kunnen een dergelijk voorstel van wet alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De adviestaak van de commissie ziet op dergelijke geldelijke wettelijke voorzieningen. De adviestaak van het college ziet dus niet op de in het Reglement van Orde opgenomen registers omdat dit geen geldelijke aanspraken betreft in de zin van artikel 63 van de Grondwet.

De leden van de D66-fractie vragen zich af hoe het adviescollege zijn adviestaak gaat invullen met betrekking tot nevenfuncties en neveninkomsten van Kamerleden in het licht van deze autonome maatregelen van de Kamer?

Het adviescollege gaat niet adviseren over de nevenfuncties van Kamerleden. Het uitgangspunt is namelijk dat de adviezen van het adviescollege steeds dienen te gaan over arbeidsvoorwaardelijke onderwerpen met een financiële dimensie. Het adviescollege kan dus wel adviseren over de verrekeningswijze van de uit die nevenfuncties voortvloeiende inkomsten. De wijze van verrekening van neveninkomsten is opgenomen in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en niet in het Reglement van Orde.

Bij de samenstelling van het college zal ervaring en deskundigheid bepalend zijn op het terrein van het openbaar bestuur en kennis van de rechtspositie en beloningsverhoudingen bij de overheids- en marktsectoren. De leden zullen worden gezocht onder gewezen ambtsdragers uit het openbaar bestuur in den brede, dus ook op decentraal niveau, de organen van werkgevers en werknemers, bedrijfsleven en wetenschap. Er zal worden gestreefd naar een college dat wordt gevormd door leden met een gevarieerde achtergrond, die kennis hebben van en gevoel hebben voor maatschappelijke verhoudingen. Dit is ook conform artikel 12, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges. Gezien deze voorwaarden lijkt het voldoende geborgd dat er personen worden benoemd die bekend zijn met het decentrale niveau.

Verder is van belang om hier te wijzen op de positie van het Overleg Rechtspositie Decentrale Politieke Ambtsdragers (hierna: ORDPA). In dit overleg zijn de negen beroepsgroepen van politieke ambtsdragers, het IPO, de VNG, de Unie van Waterschappen en het Ministerie van BZK vertegenwoordigd. Hoewel de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers over en weer samenhang kennen, ziet het ORDPA uitsluitend op de arbeidsvoorwaarden van decentrale politieke ambtsdragers. In vergelijking met het ORDPA is te voorzien dat het adviescollege meer in den brede zal adviseren over de rechtspositie van politieke ambtsdragers. De conclusies van het college zullen vervolgens worden omgezet in concrete voorstellen voor wet- en regelgeving. Deze voorstellen zullen ook worden besproken in het ORDPA voor zover het de aanspraken van decentrale politieke ambtsdragers betreft. Verder kan het ORDPA ook zelf het initiatief nemen om bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderwerpen aan te dragen die voor een adviesaanvraag aan het adviescollege in aanmerking kunnen komen. Zoals het kabinet in het kader van de consultatie aangaf in antwoord op een vraag van de VNG, acht het kabinet het adviescollege en het ORDPA complementair aan elkaar en is het van mening dat zij elkaar kunnen versterken. Het decentrale aspect zal dus voldoende naar voren (kunnen) komen.

De leden van de VVD-fractie vragen of het denkbaar is dat iemand politieke ambtsdrager is geweest, vervolgens diverse functies in het bedrijfsleven heeft bekleed en daarna lid van het adviescollege wordt, en dat iemand daarna terugkeert in het politieke ambt en vervolgens burgemeester of wethouder wordt?

De onafhankelijkheid van het adviescollege wordt gewaarborgd doordat uitdrukkelijk is bepaald dat de leden zonder last zitting hebben en geen met de taakvervulling van het college onverenigbare functies vervullen. De functies waarover het college adviseert, zijn in ieder geval onverenigbaar met het lidmaatschap. De advisering dient buiten het politieke speelveld plaats te vinden. Om deze reden dienen leden van het adviescollege ook niet actief te zijn in het openbaar bestuur. Aldus wordt een direct belang bij de uit te brengen adviezen over bezoldiging en overige financiële aspecten van de rechtspositie voorkomen. Tevens is bepaald dat een lid van het adviescollege geen topfunctie mag vervullen die onder de reikwijdte van de Wet normering topinkomens valt; om te voorkomen dat zij indirect over hun eigen salaris adviseren. Het is van essentieel belang dat voorkomen wordt dat «de slager zijn eigen vlees keurt». Dat betekent dat de advisering niet politiek gekleurd mag zijn en buiten het politieke speelveld dient plaats te vinden. Het is niettemin mogelijk dat een gewezen lid van het adviescollege terugkeert in een politiek of bestuurlijk ambt. Zoals in het voorbeeld van de leden van de VVD-fractie is het dus ook mogelijk dat iemand politiek ambtsdrager is geweest voorafgaande aan zijn of haar zitting in het adviescollege.

In de motie van Sneller en Den Boer3 wordt aangegeven dat het voor de toekomstbestendigheid van de democratische rechtsstaat essentieel is om adequate checks-and-balances te waarborgen in benoemingsprocedures van democratische instituties. Het kabinet wordt verzocht om de benoemingsprocedures voor de belangrijkste democratische instituties te herzien.

In reactie op deze motie is aangegeven4 dat in de komende evaluatie ook bijzondere aandacht zal zijn voor de benoemingsprocedures inclusief daarbij behorende wettelijke bepalingen in de Kaderwet zbo's en de Kaderwet adviescolleges5. In de reactie op de motie is ook aangegeven dat de brede evaluatie met een reactie op de aanbevelingen aan uw Kamer zal worden toegezonden. De benoemingsprocedure van dit adviescollege is conform de Kaderwet adviescolleges. Mocht de evaluatie van de benoemingsprocedure aanleiding geven tot aanpassingen van de Kaderwet, dan heeft die wijziging ook gevolgen voor de benoemingsprocedure van dit adviescollege.

De opgave van nevenfuncties van de leden van het adviescollege zal op een website openbaar worden gemaakt en periodiek worden geactualiseerd.

In de internetconsultatie is de suggestie gedaan, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat het adviescollege ook zou moeten kunnen adviseren over de financiële tegemoetkomingen in de ondersteuning van de betreffende doelgroepen voor zover relevant (in ieder geval Eerste en Tweede Kamerleden). Juist omdat politici zelf ook terughoudend zullen zijn op dit onderwerp, dient het adviescollege ook hierover adviezen te kunnen uitbrengen om het evenwicht in de democratische machten te waarborgen. De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet nader in te gaan op deze suggestie, nu zij in de memorie van toelichting volstaat met een verwijzing naar de taakomschrijving in het voorliggende wetsvoorstel.

De financiële aspecten van de ondersteuning van volksvertegenwoordigers is geen onderdeel van de adviestaak van het adviescollege omdat het geen betrekking heeft op geldelijke voorzieningen van politieke ambtsdragers als zodanig. Dit onderwerp ligt meer op het terrein van de Raad voor het Openbaar Bestuur die bijvoorbeeld op 5 november 2020 een advies heeft uitgebracht over dit onderwerp (Adviesrapport Goede ondersteuning, sterke democratie)6.

Het is de leden van de VVD-fractie opgevallen dat in het eerste gedachtestreepje van het voorgestelde artikel als eerste de leden van de Eerste Kamer worden genoemd, terwijl in artikel 51 van de Grondwet staat dat de Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Waarom is niet gekozen voor eenheid van terminologie, vragen deze leden.

De Aanwijzingen voor de regelgeving schrijven geen vaste volgorde voor wat betreft de termen «Eerste en Tweede Kamer» versus «Tweede en Eerste Kamer». In de meeste regelgeving wordt «Eerste en Tweede Kamer» aangehouden, tenzij het gaat om een beschrijving van de wetsprocedure, in welk geval «Tweede en Eerste Kamer» wordt gebruikt, aangezien wetsvoorstellen eerst behandeld worden in de Tweede Kamer en vervolgens in de Eerste Kamer. In dit wetsvoorstel is aangesloten bij de gangbare volgorde van «Eerste en Tweede Kamer».

De leden van de CDA-fractie vragen, waarom in artikel 4 sprake is van aanpassingen «als gevolg van» adviezen van het adviescollege. Naar de mening van deze leden is de formulering in de memorie van toelichting zuiverder: ... «op basis van» adviezen van het adviescollege tot stand gekomen wijzigingen.

In artikel 4 is gekozen voor aanpassingen «als gevolg van» adviezen van het adviescollege, omdat adviezen niet noodzakelijkerwijs (integraal) zullen worden overgenomen. Doordat gesproken wordt van «op basis van» wordt aangegeven dat de adviezen van het adviescollege altijd aanleiding zullen geven tot een politieke afweging of en zo ja, tot welke wetgeving die adviezen aanleiding geven.