Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Voorts moet worden gewezen op de publicatie door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 2017 van het rapport «Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid». Dit rapport laat zien dat de hedendaagse samenleving hoge eisen stelt aan de redzaamheid van burgers, terwijl echter lang niet alle burgers daar onder alle omstandigheden toe in staat zijn. Niet alleen «kwetsbare mensen», zoals mensen met een laag IQ, maar ook mensen met een goede opleiding en een goede maatschappelijke positie kunnen in situaties verzeild raken waarin hun redzaamheid ontoereikend is, zeker op momenten dat het leven tegenzit.

Tenslotte gaf ook het advies van de Afdeling van de Raad van State aanleiding om het wetsvoorstel aan te vullen met een algemene kwijtscheldingsbepaling.

In een brief aan de Tweede Kamer van 4 september 2014 is door de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie aangekondigd dat er voorstellen zullen worden gedaan om de eenvoud en uniformiteit die met de geldschuldentitel werden en worden nagestreefd, in sterkere mate te bereiken dan tot nu toe volgens het onderzoek het geval is geweest.5 Deze voorstellen hebben aan de ene kant betrekking op wijziging van de wettelijke regeling om knelpunten op te lossen en de helderheid te vergroten. Aan de andere kant betreffen de voorstellen het verbeteren van de uitvoeringspraktijk en van de informatievoorziening aan burgers. Het is immers ook van belang dat de toepassing van de wet in de praktijk goed plaatsvindt. Daarom is er de afgelopen jaren, en wordt er nog steeds, gewerkt aan verbetering van de uitvoeringspraktijk en van de informatievoorziening aan burgers. Hiervoor is geen wetswijziging vereist.

In samenwerking met het kenniscentrum «Passend Contact met de Overheid» van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat beoogt een goed en slagvaardig openbaar bestuur te bevorderen en het vertrouwen van burgers in de overheid te versterken, is in 2016 naar aanleiding van de evaluatie van de Awb-geldschuldentitel een handreiking ontwikkeld voor bestuursorganen die bestuursrechtelijke geldschulden invorderen. Deze handreiking, getiteld «Behoorlijke en effectieve invordering van geldschulden» is verkrijgbaar via http://www.prettigcontactmetdeoverheid.nl/handleiding-geldschulden/.

Voor het ontwikkelen van de handreiking is ervoor gekozen een brede werkgroep in te stellen met daarin deskundigen van organisaties die in hun dagelijks werk te maken hebben met de inning van geldschulden aan de overheid en van organisaties die nauw betrokken zijn bij burgers die met dergelijke geldschulden te maken hebben.

In de handreiking wordt praktische informatie gegeven over het gebruik van de geldschuldentitel teneinde de bekendheid van de regeling te vergroten en de door de onderzoekers genoemde knelpunten die het werken met de regeling in de praktijk bemoeilijken, weg te nemen. Daarvoor zijn bestaande best practices en invorderingspraktijken beschreven die door organisaties bij de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden worden gebruikt. Daarbij is nadrukkelijk aandacht besteed aan de informatievoorziening aan de burger en de manier waarop die het beste kan plaatsvinden.

In vervolg op het gereedkomen van de Handreiking is het Kenniscentrum «Passend Contact met de overheid» medio 2016 gestart met het zgn. pioniertraject «Behoorlijke en Effectieve Invordering». Het doel was om de handreiking samen met vier gemeenten (Deventer, Ede, Eindhoven en Tilburg) en twee gemeenschappelijke regelingen (Halte Werk en de Belastingsamenwerking West Brabant) te testen6. Uit de evaluatie hiervan blijkt de voorgestelde methode uit de handreiking zeker effect heeft.7 Bij behoorlijk en effectief invorderen ligt de nadruk op een persoonlijke en oplossingsgerichte aanpak vanuit de overheid. Het verbeteren van de schriftelijke en mondelinge communicatievaardigheden bij bestuursorganen is een belangrijk speerpunt om behoorlijke en effectieve invordering vorm te geven.

Ook de Nationale ombudsman heeft recent in zijn rapport «Invorderen vanuit het burgerperspectief» aangegeven dat de overheid bij haar invorderingsbeleid duidelijk moet communiceren en ernaar moet streven om waar nodig persoonlijk contact op te nemen. Daarnaast pleit de Nationale ombudsman voor maatwerk.8

In de brief van het kabinet d.d. 16 januari 2020 in reactie op het onderzoek «Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte» wordt de behoefte aan maatwerk onderkend. In deze brief heeft het kabinet het voornemen aangekondigd om in de Awb een kwijtscheldingsbevoegdheid op te nemen voor de gevallen waarin de bijzondere wet niets regelt.9 Dit wetsvoorstel geeft hier tevens uitvoering aan.

De afgelopen jaren zijn er diverse onderzoeken gedaan naar en rapporten verschenen over de positie van mensen met geldschulden (bijv. «In het krijt bij de overheid» van de Nationale ombudsman in 2013 en «Weten is nog geen doen», van de WRR in 2017). Gebleken is dat de huidige manier waarop de overheid, en het recht in het algemeen, omgaat met mensen die hun schulden niet betalen, grote nadelen heeft voor de schuldenaar, maar ook voor de overheid zelf en de samenleving in het algemeen. De schuldenproblematiek is een urgent maatschappelijk probleem geworden en de omvang van de problematiek is zo groot dat het onmogelijk lijkt om alles van uit één punt te coördineren of sturen. Bijna alle overheden zijn erbij betrokken en het raakt wetgeving op veel terreinen en de rechtspraak. In verband hiermee is in het regeerakkoord vastgelegd dat door de overheid veroorzaakte schuldenproblematiek moet worden aangepakt. In verband hiermee is een nieuwe benadering voor de oplossing van de schuldenproblematiek ontwikkeld vanuit het gezichtspunt van de responsieve overheid en onderbouwd met de kennis die is aangedragen door de WRR, de Nationale ombudsman en anderen. Op grond hiervan heeft de overheid als schuldeiser de verantwoordelijkheid om het doenvermogen van de burger niet te overschatten en te voorkomen dat door haar optreden als schuldeiser niet nog grotere problemen ontstaan. Hiermee wordt overigens niet alleen gedoeld op problemen die optreden aan de zijde van de burger, maar ook op problemen die zouden kunnen rijzen aan de zijde van de overheid zelf. Wanneer een burger door het overheidsoptredenextra in de problemen komt, brengt dit voor de overheid vaak meer kosten met zich mee, zoals schuldsanering, huisvesting na huisuitzetting en sociale problemen door stress (sociaal isolement van een gezin, met ook negatieve gevolgen voor kinderen). In de kamerbrief «Brede schuldenaanpak» van 22 mei 2018 is daartoe een groot aantal maatregelen, waaronder ook enkele wetswijzigingen, aangekondigd.10 Een van de aangekondigde maatregelen is de mogelijkheid van een kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet bestuursrecht.11 Bij de totstandkoming van titel 4.4 Awb is afgezien van een algemene kwijtscheldingsregeling. Naar de heersende opvatting van toen leende een regeling met betrekking tot kwijtschelding zich niet voor een algemene regeling in de Awb en kon een dergelijke regeling beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals de Invorderingswet 1990.12 Er is nu, gelet op de hiervoor geschetste ontwikkelingen, voor gekozen om – bij gelegenheid van het nader rapport – de geldschuldentitel in de Awb aan te vullen met een bevoegdheid voor bestuursorganen om in gevallen waarin de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen, tot kwijtschelding van een bestuurlijke geldschuld over te gaan. Hiermee wordt tevens gevolg gegeven aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, die er, in het verlengde van het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, op wees dat dit reeds in het evaluatierapport genoemde knelpunt in de aan haar voorgelegde versie van het wetsvoorstel geen aandacht kreeg.

Uitgangspunt, dat reeds sinds de introductie van de geldschuldentitel in de Awb geldt blijft dat schulden dienen te worden betaald. Bestuursorganen zullen zodoende slechts in uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van deze bepaling over gaan. Dit geldt te meer omdat de bestaande bevoegdheden tot kwijtschelding in andere wettelijke regelingen in stand blijven. Het voorgestelde artikel is alleen aan de orde als niet al op grond van een ander wettelijk voorschrift een bevoegdheid tot kwijtschelding voor een bestuursorgaan bestaat.

Een consultatieversie van het wetsvoorstel is op 13 april 2016 aan diverse betrokken organisaties voor commentaar gezonden (o.a. de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Nederlandse Orde van Advocaten). Tegelijkertijd is het wetsvoorstel voor brede consultatie op internet geplaatst (www.internetconsultatie.nl).

Reacties zijn ontvangen van:19

• – de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

• – de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden;

• – de Raad voor de rechtspraak;

• – de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs;

• – de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak;

• – de sociaaleconomische Raad;

• – de Unie van Waterschappen;

• – de Vereniging van Nederlandse Gemeenten;

• – J. Nijenhuis en M. Bernardt;

• – mr. drs. T.N. Sanders.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wees erop dat de in de consultatieversie voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb geen oplossing biedt voor het geval waarin het bestuursorgaan eerst in de elfde of twaalfde maand na verbeurte van de dwangsom een beschikking omtrent invordering neemt en tegen die beschikking eerst na ommekomst van een jaar een bezwaarschrift wordt ingediend en voor het geval waarin tegen de beschikking omtrent de invordering geen bezwaar is gemaakt of er geen derde-belanghebbende is die het bestuursorgaan heeft verzocht een beschikking omtrent invordering te nemen. In verband hiermee pleitte de Vereniging van Nederlandse Gemeenten voor een verjaringstermijn van vijf jaren. Naar aanleiding van deze reacties is de voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb (in dit wetsvoorstel het nieuw voorgestelde artikel 5:37a Awb) aangepast. Voor een toelichting op de aanpassing wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.

Voorts vroegen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en T.N. Sanders hoe de aanvankelijk voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb zich verhoudt tot de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met de verjaringsregeling van artikel 5:35 Awb. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de toenmalige artikelen 138 Gemeentewet, 135 Provinciewet en 72, derde en vierde lid, Waterschapswet model hebben gestaan voor artikel 5:35. Deze artikelen kenden allemaal een verjaringstermijn van zes maanden. Uit de memories van toelichting bij deze wetten blijkt dat deze artikelen zijn ontleend aan artikel 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).20 Dit laatste artikel is op zijn beurt ontleend aan de Benelux-Overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom (Trb. 1974, 6).21 De keuze voor een verjaringstermijn van zes maanden, is noch in artikel 611g Rv, noch in de genoemde artikelen uit de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet toegelicht. Zoals reeds in de parlementaire geschiedenis bij de Vierde tranche vermeld, was deze termijn bij nader inzien aan de korte kant omdat men in bestuursrechtelijke zaken soms de uitkomst van een eventueel beroep tegen de dwangsomoplegging wil kunnen afwachten.22 De hoofdregel dat een verjaringstermijn bij bestuursrechtelijke dwangsommen een jaar bedraagt blijft in dit voorstel gehandhaafd. De oplossing die wordt voorgesteld voor de in de evaluatie en de literatuur gesignaleerde knelpunten, is in lijn met hetgeen de wetgever beoogde met de verlenging van de verjaringstermijn bij de Vierde tranche van de Awb.

Voor de aanvang van de termijn bij bestuurlijke boetes wordt vanzelfsprekend aangeknoopt bij het tijdstip waarop de overtreding heeft plaatsgevonden. De boete moet binnen vijf (als de maximale boete die kan worden opgelegd hoger is dan € 340) of drie jaar (als het boetemaximum lager is) nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidies daarentegen vangt de termijn aan op het tijdstip waarop de subsidie door de subsidieverstrekker is vastgesteld of – in gevallen waarin de subsidieontvanger zich na de vaststelling nog aan bepaalde subsidieverplichtingen moet houden – op het tijdstip waarop hij in strijd handelt met een subsidieverplichting.

Buiten de Awb is dit onderwerp bijvoorbeeld geregeld in de Wet milieubeheer en de Algemene wet inzake rijksbelastingen. In beide wetten bedraagt de termijn vijf jaar. In artikel 17.17 Wet milieubeheer is het volgende bepaald: «De bevoegdheid tot kostenverhaal met betrekking tot de uit hoofde van deze titel genomen maatregelen vervalt vijf jaren na de dag waarop die maatregelen geheel zijn voltooid of na de dag waarop degene die de milieuschade of de onmiddellijke dreiging daarvan veroorzaakt is geïdentificeerd, indien deze dag later valt.» In het fiscale recht wordt als aanknopingspunt voor het begin van de termijn een belastingjaar gehanteerd. Bovendien gelden er uiteenlopende termijnen. In beginsel moet er binnen 5 jaar worden nagevorderd, maar soms is de termijn korter (2 jaar indien er sprake is van een fout van de Belastingdienst) of langer (12 jaar indien de belastingplichtige inkomsten uit het buitenland heeft). Bij de toeslagen bestond er tot enkele jaren geleden nog geen fatale termijn. Via de Wet Overige fiscale maatregelen 2017 is dit per 1 januari 2017 alsnog geregeld, naar aanleiding van een zestal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.24 In de artikelen 14 en 16 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen wordt een fatale termijn geregeld als het gaat om de mogelijkheid om de definitieve toekenning van de toeslag op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het eerdere verleende voorschot c.q. als het gaat om de mogelijkheid om een verleend voorschot te herzien tot een lager bedrag dan eerder was verleend. Deze voorbeelden laten zien dat zowel het begintijdstip van de termijn als de lengte van de termijn zich niet in een algemene regel laten vastleggen. Waar dat wel kan bevat de Awb reeds een regeling. In andere gevallen is een regeling in de bijzondere wet meer aangewezen.

Het nieuw voorgestelde artikel 4:94a bepaalt dat een bestuursorgaan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Deze materiële normering van de algemene kwijtscheldingsbevoegdheid, die aansluit bij de terminologie van het evenredigheidsbeginsel zoals dat is omschreven in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, brengt tot uitdrukking dat sprake is van een bevoegdheid die slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast. Het is wel belangrijk dat extra kosten steeds zo veel mogelijk worden voorkomen, vooral bij mensen met schulden. Daar heeft de betrokkene allereerst zelf een verantwoordelijkheid in. Het bestuursorgaan dient echter ook alert te zijn op het feit dat het niet betalen van een schuld met name bij particulieren een signaal van bredere problemen kan zijn. In dat geval kan een andere aanpak dan zonder meer invorderen, waarbij bijvoorbeeld een betalingsregeling wordt getroffen, geboden zijn. Als duidelijk is dat er geen sprake is van onwil om te betalen, maar dat betrokkene niet over enige betalingscapaciteit beschikt, kan kwijtschelding een oplossing bieden en bovendien verdere escalatie van problemen voorkomen. Voor dergelijke gevallen biedt artikel 4:94a de bevoegdheid, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is geregeld.

De in dit artikel voorgestelde bevoegdheid is bedoeld voor gevallen waarin is gebleken dat betaling van de geldschuld niet of alleen met onevenredige gevolgen kan worden bereikt en waarvoor geen andere regeling bestaat. De zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald» maakt de kwijtscheldingsbepaling in de Awb tot regelend recht. Dat betekent dat rekening wordt gehouden met de noodzaak of de wenselijkheid dat in sommige gevallen een andere regel moet gelden. Een voorbeeld hiervan is de kwijtscheldingsbevoegdheid voor belastingschulden op grond van artikel 26 van de Invorderingswet 1990. Aan bijzondere kwijtscheldingsbevoegdheden bestaat ook behoefte. Zo is fraude in diverse regelingen een uitsluitingsgrond voor een recht op kwijtschelding. Voor elk van deze regelingen geldt dat ze als uitputtend moeten worden beschouwd; waar bij of krachtens deze wettelijke regelingen kwijtschelding, bijvoorbeeld voor bepaalde categorieën van schuldenaren, wordt uitgesloten, vormt de nieuwe bepaling dan ook geen aanvullende bevoegdheid of recht.

Artikel 4:96 voorziet er reeds in dat voorschotverleningen tussentijds kunnen worden ingetrokken of gewijzigd. De gronden daarvoor zijn dat de belanghebbende zich niet aan de aan de bevoorschotting verbonden voorschriften houdt, de wederpartij onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt die hebben geleid tot een andere beschikking of wijziging van de omstandigheden die voortduring van de bevoorschotting onaanvaardbaar maken. Aan artikel 4:96 wordt een lid toegevoegd op grond waarvan de uitbetaling van voorschotten kan worden opgeschort. Dit kan plaatsvinden als de voorschriften niet worden nageleefd (eerste lid, onder a) of als de wederpartij onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking zou hebben geleid (eerste lid, onder b). Veranderde omstandigheden (eerste lid, onder c) zullen steeds leiden tot wijziging/intrekking van de initiële verleningsbeschikking én wijziging/intrekking van de voorschotbeschikking. Het is niet gewenst dat gewijzigde omstandigheden leiden tot opschorting van de bevoorschotting. In dat geval behoort de initiële beschikking te worden ingetrokken of gewijzigd. Om die reden is een verwijzing naar het eerste lid, onder c, niet opgenomen in het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 4:96 Awb.

Ook het opschorten van een voorschot is een ingrijpende bevoegdheid: vooruitlopend op een beslissing omtrent intrekking of wijziging worden betalingen stopgezet waarvan de ontvanger in sommige gevallen geheel of in belangrijke mate afhankelijk is. Daarom is deze bevoegdheid in tweeërlei opzicht beperkt. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan een ernstig vermoeden hebben dat er grond is voor intrekking of wijziging van de beschikking tot verlening van een voorschot. Niet iedere aanwijzing dat er wellicht iets niet helemaal in de haak is, is dus voldoende. In de tweede plaats kunnen de betalingen niet onbeperkt worden opgeschort. Opschorten van betalingen moet worden gezien als een tijdelijke, conservatoire maatregel. Van het bestuursorgaan mag worden verlangd dat het na het nemen van die maatregel zo spoedig mogelijk definitief beslist over intrekking of wijziging, als de belanghebbende tenminste niet aan de verplichtingen voldoet. Wel moet het bestuursorgaan voldoende tijd worden gegund voor een zorgvuldig onderzoek naar de vraag of er inderdaad grond bestaat om de voorschotbeschikking in te trekken of te wijzigen. De voorgestelde termijn van dertien weken sluit aan bij de termijn die hiervoor reeds bestaat in het subsidierecht (art. 4:56 Awb). Deze termijn biedt een redelijk evenwicht tussen het belang van de justitiabele dat het bestuursorgaan zo snel mogelijk definitief beslist en het belang van het bestuursorgaan om voldoende tijd te hebben voor het onderzoek.

De aanvulling van artikel 4:96 met een tweede lid, leidt er niet toe dat in artikel 4:56 Awb de zinsnede «of een voorschot» kan komen te vervallen. In artikel 4:56 wordt verwezen naar de artikelen 4:48 en 4:49 Awb, waarin een aantal wijzigings- en intrekkingsgronden worden genoemd die specifiek van toepassing zijn op subsidies. Aangezien deze gronden niet identiek zijn aan de gronden genoemd in artikel 4:96 kan de in artikel 4:56 opgenomen bevoegdheid om voorschotten op te schorten niet worden gemist.

De wijziging in artikel 5:35, eerste lid, Awb is technisch van aard. De verwijzing naar artikel 4:104 is gepreciseerd door te verwijzen naar het eerste lid omdat de verjaringstermijn afwijkt van de termijn genoemd in het eerste lid van artikel 4:104. Daarmee is ook duidelijk gemaakt dat artikel 5:35 mede ziet op de privaatrechtelijke rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom en niet afwijkt van artikel 4:104, tweede lid, dat bepaalt dat bestuursorganen na de voltooiing van de verjaring niet meer kunnen aanmanen tot betaling e.d. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat het na de voltooiing van de verjaring niet zinvol meer is om nog een invorderingsbeschikking te nemen. Daarnaast is de tekst van artikel 5:35, eerste lid, terminologisch in overeenstemming gebracht met die van artikel 4:104, eerste lid.

Het voorgestelde tweede lid van artikel 5:35 is nieuw. Hiermee wordt voorkomen dat de bevoegdheid tot invordering verjaart indien er nog beroep of hoger beroep aanhangig is of openstaat tegen de oplegging va een last onder dwangsom op de dag waarop de verjaringstermijn verstrijkt. Aanleiding voor deze wijziging vormen twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 juli 2016.) waarin een mededeling van een bestuursorgaan aan de overtreder dat het onverkort aanspraak maakt op de verbeurde dwangsom, «in dit geval» gelijk werd gesteld met een stuitingshandeling.25 Uit de parlementaire geschiedenis van de artikelen 4:105 en 4:106 Awb volgt dat het omwille van de rechtszekerheid niet wenselijk werd geacht dat de mededeling door een bestuursorgaan aan een overtreder dat het onverkort aanspraak maakt op de verbeurde dwangsom, de verjaring stuit.26 Naar onze mening is dit nog steeds onwenselijk, zeker gezien de desbetreffende mededeling de verjaring alleen stuit in bepaalde, voor de overtreder niet van tevoren bekende, gevallen. Omdat het echter evenzeer onwenselijk is dat een bestuursorgaan de invordering moet voortzetten om verjaring te voorkomen, terwijl er nog een beroep of hoger beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom aanhangig is, wordt aan artikel 5:35 een nieuw lid toegevoegd dat bepaalt dat de verjaringstermijn wordt verlengd zolang er wordt of kan worden geprocedeerd tegen de oplegging van de last onder dwangsom. Het nieuwe tweede lid laat onverlet dat het bestuursorgaan ook wanneer een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom in rechte nog niet onaantastbaar is, kan besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan.

Na artikel 5:37 Awb wordt mede naar aanleiding van reacties in de consultatie een nieuw artikel 5:37a ingevoegd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State merkte naar aanleiding van het conceptwetsvoorstel in de consultatie op dat de aanvankelijk voorgestelde wijziging van artikel 5:37 geen oplossing bood voor het geval dat een bestuursorgaan in de elfde of twaalfde maand nadat de dwangsom verbeurd is, een beschikking omtrent invordering neemt en er kort na het verstrijken van de verjaringstermijn een bezwaarschrift wordt ingediend. Ook bood het voorstel geen oplossing voor de situatie dat tegen de beschikking omtrent invordering geen bezwaar is gemaakt of er geen derde-belanghebbende is die het bestuursorgaan verzoekt om een invorderingsbeschikking te nemen. In deze gevallen verjaart de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen na één jaar. De Afdeling bestuursrechtspraak meende dat het behulpzaam zou kunnen zijn als de beschikking omtrent invordering stuitende werking zou worden geven. Zij gaf daarom in overweging om in de wet vast te leggen dat ook een beschikking omtrent invordering de verjaring van de bevoegdheid om tot invordering over te gaan stuit.

Naar aanleiding van deze consultatiereactie bepaalt het voorgestelde eerste lid van artikel 5:37a dat de beschikking tot invordering van een dwangsom stuitende werking heeft. Indien een bestuursorgaan een invorderingsbeschikking neemt, dan geeft het daarmee in wezen te kennen dat het tot invordering zal overgaan. Dit is een handeling die op één lijn kan worden gesteld met andere stuitingshandelingen zoals bijvoorbeeld de aanmaning. De figuur van de stuiting past echter minder goed bij de andere situaties die zich kunnen voordoen in relatie tot de verjaring van verbeurde bestuursrechtelijke dwangsommen, te weten:

• 1. de afwijzing van het verzoek van een derde om een invorderingsbeschikking te nemen,

• 2. het niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan op het verzoek van een derde om een invorderingsbeschikking te nemen, en

• 3. het nog niet verstreken zijn van de beslistermijn op het verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen op het tijdstip waarop de rechtsvordering verjaart.

Het doel van stuiting is, evenals in het civiele recht, immers onder andere de schuldenaar een voldoende duidelijke waarschuwing te geven dat hij ook na ommekomst van de verjaringstermijn bij de inrichting van zijn vermogenspositie rekening houdt met de mogelijkheid dat hij alsnog zal moeten nakomen.27Deze waarschuwing dient naar haar aard te worden gegeven door de schuldeiser en niet door een derde. In het tweede en derde lid is daarom bepaald dat voor de genoemde drie situaties de verjaringstermijn wordt verlengd.

Stuiting ligt evenmin in de rede omdat deze een lopende verjaring afbreekt en opnieuw doet beginnen, terwijl er in wezen «slechts» behoefte aan is de lopende verjaringstermijn zoveel langer te laten duren als nodig is om lopende besluitvorming of procedure af te ronden. Het kan daarbij gaan om lopende besluitvorming aan de zijde van het bestuursorgaan (indien de beslistermijn op het verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen, nog niet is afgelopen) en om lopende besluitvorming aan de zijde van de belanghebbende die heeft verzocht om de invorderingsbeschikking (indien er nog een bezwaar- of beroepstermijn loopt).

De verlenging duurt als gezegd zolang als nodig is om een lopende besluitvorming of procedure af te ronden. In geval van een aanhangig verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen is dat het tijdstip waarop onherroepelijk op dat verzoek is beslist (eerste lid). Indien het verzoek wordt toegewezen, neemt het bestuursorgaan een invorderingsbeschikking. Deze invorderingsbeschikking stuit dan op grond van het voorgestelde eerste lid de verjaring. Wordt het verzoek afgewezen, dan wordt de verjaring verlengd zodat de derde bezwaar kan maken en zo nodig in beroep en hoger beroep kan gaan.

In geval het bestuursorgaan niet tijdig heeft besloten op een verzoek en op het moment dat de verjaringstermijn zou verstrijken een bezwaar- of beroepstermijn loopt, dan duurt de verlenging totdat deze termijn ongebruikt is verstreken of op het bezwaar of beroep onherroepelijk is beslist.

Voorts wordt de verjaringstermijn verlengd indien de beslistermijn op een verzoek van een derde nog niet is verstreken na ommekomst van twaalf maanden na de verbeurte van de dwangsom. Met het nemen van een invorderingsbeschikking wordt de verjaring gestuit en eindigt dus de verlenging. Wijst het bestuursorgaan het verzoek echter af dan duurt de verlenging, zoals hiervoor reeds beschreven, totdat de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt is verstreken of onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist.

Het voorgestelde vierde lid ten slotte, heeft betrekking op de situatie dat de invorderingsbeschikking op verzoek van de overtreder door de bestuursrechter is geschorst.

In het tweede, derde en vierde lid wordt gesproken van «verlengen» van de verjaring. In de praktijk wordt ook wel gesproken van «schorsing» van de verjaring. Met het gebruik van de term verlengen is aansluiting gezocht bij het civiele recht, waar sinds het Nieuw Burgerlijk Wetboek niet meer van schorsing maar van verlenging van de verjaring wordt gesproken.