Kamerstuk 35455-3
Memorie van toelichting
Dossier: Tijdelijke regels voor experimenten met nieuwe stembiljetten (Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten)
Gepubliceerd: 11 mei 2020
Indiener(s): Kajsa Ollongren (viceminister-president , minister binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties) (D66)
Onderwerpen: bestuur organisatie en beleid recht staatsrecht
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35455-3.html
ID: 35455-3
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding en achtergrond
Dit wetsvoorstel regelt de mogelijkheid om bij verkiezingen te experimenteren met nieuwe stembiljetten. Het huidige stembiljet is (te) groot en daardoor zowel voor de stembureaus als voor veel kiezers lastig te hanteren. De experimenten zijn erop gericht dat bij verkiezingen, in het stemlokaal, een stembiljet kan worden gebruikt dat beter hanteerbaar is, zowel bij het stemmen als bij het tellen.
Op 9 mei 20191 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer voorstellen gedaan voor twee nieuwe stembiljetten en daarbij aangegeven het voornemen te hebben om zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen om experimenten mogelijk te maken met deze nieuwe stembiljetten. Dit wetsvoorstel strekt daartoe.
In het kader van het onderzoekstraject naar beter te hanteren stembiljetten is in 2011 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geïnventariseerd welke stembiljetten andere landen gebruiken.2 Op basis daarvan is nagegaan welke nieuwe stembiljetten voor Nederland zouden kunnen worden ontwikkeld. Omdat in het Nederlandse kiesstelsel het aantal partijen dat aan de verkiezingen kan deelnemen onbeperkt is, het aantal kandidaten per partij maximaal 80 bedraagt en de kiezer een keuze op een kandidaat moet kunnen maken, zijn de mogelijkheden om een stembiljet met een kleiner formaat te realiseren, beperkt. In 2012 is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoeks- en testtraject gestart met als doel na te gaan of nieuwe modellen zijn te ontwikkelen die makkelijker en sneller zijn te tellen en die toegankelijker zijn voor kiezers. Bij brief van 28 augustus 2012 is de Tweede Kamer geïnformeerd over drie ontwerpen voor de mogelijke nieuwe stembiljetten en over de uitkomsten van de stemtesten en teltesten die met die verschillende ontwerpen zijn gehouden.3 Ook in september en november/december 2012, in 2015 en in 2018 zijn testen uitgevoerd met mogelijke nieuwe stembiljetten.4
2. Doelstellingen
De noodzaak om een ander stembiljet te kunnen gebruiken wordt al langere tijd onderkend. Zo dringen gemeenten er al jaren op aan om experimenten in het stemlokaal mogelijk te maken met een nieuw model van het stembiljet.5 De omvang van het huidige stembiljet leidt er namelijk toe dat het tellen omslachtig is en lang duurt. Alleen al het uitvouwen van de stembiljetten kost de stembureaus nu veel tijd. Doel van dit wetsvoorstel is het mogelijk te maken dat wordt geëxperimenteerd met stembiljetten die een kleiner en daardoor handzamer formaat hebben, waardoor het handmatig tellen van deze nieuwe stembiljetten makkelijker en sneller zal gaan6, zodat de belasting van de stembureaus bij het tellen van de stemmen wordt verminderd. De gemeenten willen deze experimenten daarom zo snel mogelijk kunnen uitvoeren. Het tellen van de stembiljetten gebeurt na een lange dag in het stemlokaal waar de leden van de stembureaus al geconcentreerd werkzaamheden hebben moeten verrichten. De regering acht het wenselijk de last van de stembureauleden te verlichten. Een handmatig makkelijker te tellen stembiljet zal immers leiden tot een meer gestructureerde telling waardoor de kans op het maken van fouten kan worden verminderd, hetgeen de kwaliteit van de telling door de stembureaus bevordert. Dit is cruciaal voor de betrouwbaarheid van de uitslag omdat de telling de basis is van de berekening van de uitslag van de verkiezingen.
Tevens zijn de nieuwe stembiljetten geschikt om elektronisch te worden geteld.7 Het kabinet wil de stap naar elektronisch tellen zetten nadat, in de experimenten, is gebleken dat de kiezers met een nieuw stembiljet overweg kunnen en begrijpen hoe ze met het nieuwe stembiljet de gewenste keuze kunnen maken.
Een kleiner en daardoor handzamer formaat maakt het stembiljet ook voor de kiezer beter te hanteren waardoor het stembiljet toegankelijker kan zijn dan het huidige stembiljet.8 Een kleiner stembiljet is beter dan het huidige stembiljet geschikt om een hulpmiddel bij te gebruiken door kiezers die vanwege hun lichamelijke gesteldheid niet goed met het huidige stembiljet overweg kunnen, zoals een mal die over het stembiljet heen wordt gelegd en die slechtziende of blinde kiezers in staat stelt zelfstandig hun stem uit te brengen. Verder bieden de nieuwe stembiljetten mogelijkheden om daarop logo’s van politieke partijen te vermelden, wat de herkenbaarheid van die partijen voor kiezers kan vergroten en zo eveneens, ook voor laaggeletterde kiezers, de toegankelijkheid van het stembiljet kan verbeteren.
3. Inhoud en reikwijdte
In deze paragraaf wordt beschreven welke reikwijdte de experimenten zullen hebben en in hoeverre daarbij wordt afgeweken van de Kieswet. Ook worden de hoofdlijnen omschreven van hetgeen de regering voornemens is te regelen bij algemene maatregel van bestuur.
Het uitgangspunt bij een experiment met een ander stembiljet is dat het in beginsel plaatsvindt overeenkomstig hetgeen bij of krachtens de Kieswet is bepaald. De Kieswet schrijft voor dat het model van het stembiljet wordt vastgelegd in een ministeriële regeling.9 Voor het vaststellen van een ander stembiljet bestaat dus al een wettelijke grondslag. Maar omdat in de Kieswet gedetailleerd is vastgelegd op welke wijze de stembiljetten dienen te worden ingevuld en hoe zij moeten worden geteld, is het nodig dat van sommige bepalingen van de Kieswet kan worden afgeweken.
De regering heeft het voornemen bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat op basis van dit wetsvoorstel kan worden geëxperimenteerd met de twee modellen stembiljetten die zijn weergegeven in de rapportage die bij brief van 9 mei 2019 aan de Tweede Kamer is aangeboden.10 Hierna is een toelichting opgenomen op de twee modellen en op de wijze waarop daarmee kan worden gestemd.
Model 1: Stembiljet per partij met namen van kandidaten
Bij dit model is voor elke partij waarop kan worden gestemd, een afzonderlijk stembiljet beschikbaar. De kiezer pakt zelf in het stemlokaal/stemhokje het stembiljet van de partij van zijn keuze uit een uitstalling. De uitstalling heeft even zoveel (gesloten) vakjes/bakjes als er deelnemende partijen zijn en een (gesloten) vakje/bakje voor een blanco stem. Op het stembiljet staan het logo, het nummer en de naam van de partij. Verder staan op het stembiljet de namen van de kandidaten, met voorletter(s), (eventueel) roepnaam, gemeente of woonplaats en eventueel geslacht.
De kiezer brengt zijn stem uit door uit de uitstalling het stembiljet te pakken van de partij van zijn keuze en vervolgens het stemvakje in te kleuren van de kandidaat van zijn keuze.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de uitstalling, de inrichting van het stemlokaal, het uitbrengen van een blanco stem alsmede over het proces dat de kiezer moet doorlopen om het stembiljet te deponeren in de stembus. Zo zal, ter voorkoming van de situatie dat een kiezer ongeoorloofd meer stembiljetten in de stembus doet dan waartoe hij kiesgerechtigd is, de kiezer het stembiljet dichtgevouwen moeten overhandigen aan een lid van het stembureau. Een kiezer kan immers naast zijn eigen stem ook nog maximaal twee volmachtstemmen uitbrengen. Het stembureaulid controleert dat geen sprake is van meer stembiljetten dan de kiezer mag uitbrengen. De kiezer doet het stembiljet of de stembiljetten vervolgens zelf in de stembus.
Verschillende landen, waaronder Noorwegen en Zweden, gebruiken een vergelijkbaar stembiljet waarop de naam (met logo) staat van de partij en de namen van de personen die voor die partij kandidaat zijn. Dat is veelal een stembiljet met A4-formaat.
De uitstalling
Voor het gebruik van model 1 van het stembiljet is, zoals hiervoor beschreven, een uitstalling nodig waar de stembiljetten in zitten. Een dergelijke uitstalling kan uiteraard op verschillende manieren worden vormgegeven. Van belang is onder meer dat de waarborgen van het verkiezingsproces11 in het oog worden gehouden, met name de waarborg van het stemgeheim om te voorkomen dat anderen zouden kunnen zien van welke partij de kiezer een stembiljet pakt. Dit vergt dat het stemhokje met een gordijn kan worden afgesloten dan wel zo in het stemlokaal wordt opgesteld dat andere daar aanwezigen niet kunnen zien uit welk vakje/bakje een stembiljet wordt gepakt. Dit wetsvoorstel maakt het dan ook niet mogelijk dat wordt afgeweken van het voorschrift uit de Kieswet dat het stemlokaal zodanig is ingericht dat het stemgeheim is gewaarborgd.12 De nadere eisen aan de uitstalling worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gesteld.
Hieronder is een stemhokje afgebeeld dat in Noorwegen wordt gebruikt. In Nederland zou een vergelijkbaar stemhokje kunnen worden gebruikt, met dat verschil dat de vakjes/bakjes afgesloten moeten kunnen worden zodat niet is te zien van welke partij meer dan wel minder stembiljetten zijn gepakt door kiezers.
Voorbeeld van in Noorwegen gebruikt stemhokje (uitstalling)13:
Model 2: Stembiljet met partijen en kandidaatnummers
Bij dit model krijgt de kiezer het stembiljet net als in de huidige situatie uitgereikt door het stembureau. Op het stembiljet staan op de bovenhelft de logo’s en de namen van de partijen, en op de onderhelft de kandidaatnummers. Op het stembiljet is plaats voor 80 kandidaten. Het aantal kandidaatnummers op het stembiljet wordt bepaald door de partij die het grootste aantal kandidaten op de kandidatenlijst heeft staan.
De kiezer brengt zijn stem uit door eerst het vakje bij de partij van zijn keuze in te kleuren en vervolgens het vakje bij het nummer van de kandidaat op wie hij wil stemmen. Bij het stemmen is voor de kiezer een overzicht beschikbaar van de partijen/lijsten met daarop de namen en de nummers van de kandidaten. Op dat overzicht van kandidaten staan ook de overige gegevens die nu op het huidige stembiljet staan, te weten voorletter(s), (eventueel) roepnaam, gemeente of woonplaats en eventueel geslacht van de kandidaten.
Logo’s van partijen
Beide modellen voor een nieuw stembiljet hebben de mogelijkheid daarop de logo’s van politieke partijen af te beelden. Met het afbeelden van logo’s wordt beoogd om niet alleen tekstueel maar ook visueel tot uitdrukking te brengen op welke politieke partijen de kiezers hun stem kunnen uitbrengen. Bij de Tweede Kamer leeft al langer de wens om de logo’s van politieke partijen op het stembiljet te vermelden omdat logo’s voor met name laaggeletterde kiezers14 het stembiljet toegankelijker maken. Verschillende landen in Europa, waaronder België, Spanje, Portugal en Ierland, beelden logo’s af op het stembiljet. Ook de Kiesraad onderschrijft het voornemen van de regering om te experimenteren in het stemlokaal met ontwerpen van stembiljetten met daarop deze logo’s.15
Op het stembiljet voor de kiezers in het buitenland waarmee sinds 2014 wordt geëxperimenteerd staan ook logo’s van partijen afgebeeld. De Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming, op grond waarvan die experimenten worden gehouden, kent regels16 voor het aanleveren van logo’s bij de registratie van de aanduiding van politieke groeperingen bij het centraal stembureau. De registratieprocedure voor de logo’s is toegepast bij de drie verkiezingen waarbij de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming is toegepast.17 De registratieprocedure van de logo’s is voor de politieke partijen goed uitvoerbaar gebleken. Wel is het van groot belang dat politieke partijen goed worden voorgelicht over de mogelijkheid om een logo te registreren. Dit wetsvoorstel regelt dat bij de experimenten in het stemlokaal met nieuwe modellen voor een stembiljet dezelfde procedure voor registratie van een logo van toepassing is als bij de experimenten met het stembiljet voor de kiezers in het buitenland. Politieke partijen kunnen ervoor kiezen een logo te registreren, zodat dit op het stembiljet wordt afgebeeld. In het geval politieke partijen geen logo registreren, wordt alleen de naam van de politieke partij vermeld. Voor een nadere toelichting op de procedure wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
Het stemmen met de nieuwe stembiljetten
De beide modellen voor een nieuw stembiljet zijn kleiner dan het huidige stembiljet, waardoor de stembiljetten makkelijker te hanteren zijn, zowel bij het stemmen als bij het tellen. De verkleining van het formaat kan uitsluitend worden bereikt door minder gegevens op het biljet te vermelden (alleen kandidaatnummers in plaats van alle kandidaten bij naam) dan wel door voor elke lijst een afzonderlijk model te gebruiken. De kiezer bepaalt eerst op welke partij hij wil stemmen, daarna op welke kandidaat. Met het huidige stembiljet doet de kiezer dit minder expliciet, in die zin dat hij beide keuzes met één handeling (het inkleuren van het stemvakje) verricht. Beide modellen bevatten een instructie voor de kiezer over de wijze waarop hij zijn keuze moet maken.
Welke verkiezingen
Uit het wetsvoorstel volgt dat de experimenten kunnen plaatsvinden bij alle verkiezingen als bedoeld in de Kieswet en tevens bij tussentijdse gemeenteraadsverkiezingen (herindelingsverkiezingen) als bedoeld in de Wet algemene regels herindeling.
Ook volgt uit het wetsvoorstel dat experimenten ook kunnen plaatsvinden bij verkiezingen in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De openbare lichamen hebben al langer de wens dat logo’s van partijen op de stembiljetten worden vermeld. Vanzelfsprekend zal bij experimenten in Caribisch Nederland op het punt van voorlichting en uitleg rekening moeten worden gehouden met het eigen karakter (bijvoorbeeld taal) van de openbare lichamen.
Dit wetsvoorstel betreft experimenten bij verkiezingen in het stemlokaal en heeft daarmee geen betrekking op het stemmen per brief zoals omschreven in Hoofdstuk M van de Kieswet. In dit wetsvoorstel zijn dan ook geen bepalingen opgenomen met betrekking tot de Nederlandse kiezers die stemmen vanuit het buitenland. Zij stemmen sinds 2014 op grond van de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming met een ander model stembiljet dan in het stemlokaal wordt gebruikt en dat per e-mail aan hen kan worden verzonden.
4. De keuze voor experimenteren
De keuze voor een experimentenwet moet goed worden afgewogen. Experimenten kunnen immers leiden tot spanning met het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel. Anderzijds wil het kabinet vernieuwingen doorvoeren in het verkiezingsproces. Vernieuwingen in het verkiezingsproces moeten behoedzaam plaatsvinden, zeker als het gaat om vernieuwingen waarbij kiezers op een heel andere manier hun stem moeten uitbrengen. Definitief in één keer dergelijke vernieuwingen doorvoeren is gelet op het bijzondere karakter van het verkiezingsproces risicovol. Door in testen verkiezingen te simuleren kunnen deze risico’s niet (volledig) worden weggenomen omdat in een testsituatie de werkelijkheid nooit volledig is na te bootsen. Het is daarom verstandig om deze vernieuwingen stap voor stap door te voeren en om tijdens experimenten bij verkiezingen in het stemlokaal ervaringen op te doen met het stemmen met nieuwe stembiljetten en het tellen ervan. Zo kunnen de ervaringen van de eerste stappen worden benut om vast te stellen wat precies in de Kieswet, het Kiesbesluit en de Kiesregeling moet worden geregeld.
Voor het tot stand brengen van bestendige wetgeving is het daarnaast noodzakelijk dat kan worden beoordeeld in hoeverre investeringen kosteneffectief zullen zijn. De invoering van een nieuw soort stemhokje met daarin een uitstalling voor de stembiljetten brengt kosten mee. Door te experimenteren kan eerst in een beperkt aantal gemeenten ervaring worden opgedaan met zo’n uitstalling. Als uit de evaluatie van het experiment blijkt dat aanpassingen nodig zijn heeft dat in een dergelijk geval niet tot gevolg dat alle gemeenten uitgaven moeten doen om het stemhokje te laten voldoen aan nieuwe specificaties. Hetzelfde geldt voor de voorlichting aan de kiezers. In de experimenten kan op beperkte schaal worden nagegaan wat het beste werkt.
In het wetsvoorstel zijn verschillende waarborgen ingebouwd, die voorkomen dat in zeer ruime mate wordt geëxperimenteerd. Zo clausuleert het wetsvoorstel de materie waarmee kan worden geëxperimenteerd en is het tijdelijk van aard.
De clausulering van de materie waarmee kan worden geëxperimenteerd is als volgt vormgegeven. In de eerste plaats wordt in het wetsvoorstel het doel van de experimenten omschreven. De experimenten kunnen geen betrekking hebben op andere doelen dan in het wetsvoorstel omschreven. Verder wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de experimenten in beginsel plaatsvinden overeenkomstig hetgeen bij of krachtens de Kieswet is bepaald. Van de Kieswet kan slechts – tijdelijk – worden afgeweken van het bepaalde bij en krachtens de onderdelen van de Kieswet die specifiek in het wetsvoorstel worden genoemd. Daarbij wordt niet alleen aangegeven van welke artikelen mag worden afgeweken, maar ook welke functie die afwijkingen mogen hebben. Voor een inhoudelijke beschrijving van deze clausulering wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
De tijdelijke aard van het wetsvoorstel komt tot uitdrukking in de horizonbepaling van artikel 19 van de Experimentenwet. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de werkingsduur van de wet op tien jaar te bepalen. De experimenten kunnen immers uitsluitend plaatsvinden bij verkiezingen. Hiermee is er naar verwachting voldoende tijd om te experimenteren in het stemlokaal met de nieuwe stembiljetten en om het stemmen met een nieuw stembiljet (indien gewenst) op zorgvuldige wijze in de Kieswet op te nemen.
5. Waarborgen van het verkiezingsproces
Bij een voornemen tot wijziging van onderdelen van de huidige processen is een (nieuwe) afweging aan de orde van de waarborgen waaraan het verkiezingsproces moet voldoen. De Adviescommissie inrichting verkiezingsproces (commissie Korthals Altes) heeft in 2007 deze waarborgen specifiek benoemd.18 Het gaat om transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigdheid, stemvrijheid, stemgeheim, uniciteit en toegankelijkheid. Deze waarborgen zijn niet absoluut. De commissie Korthals Altes wees hier zelf ook nadrukkelijk op. Steeds zullen afwegingen moeten worden gemaakt en zal moeten worden gezocht naar een goede balans.
De nieuwe stembiljetten bevorderen naar het oordeel van de regering de kwaliteit van de stemopneming en in het bijzonder de kwaliteit van de telling van de stembiljetten door de stembureaus. Een telling die de basis is van de berekening van de uitslag van de verkiezingen en daarmee cruciaal is voor de betrouwbaarheid van die uitslag.
Daarnaast kan het kleine, handzamere formaat van de nieuwe stembiljetten een positieve bijdrage leveren aan de waarborg toegankelijkheid. Het kleine, handzamere formaat maakt het makkelijker om hulpmiddelen te ontwikkelen voor kiezers die vanwege hun lichamelijke gesteldheid niet goed met het huidige stembiljet overweg kunnen, onder wie slechtziende of blinde kiezers. Voor laaggeletterden kunnen de logo’s behulpzaam zijn om de politieke partij waarop men wil stemmen (beter) te herkennen.
Bij model 1 dient de kiezer eerst een stembiljet te selecteren van de partij waarop hij wil stemmen om vervolgens op het stembiljet de keuze voor een kandidaat te maken. Bij model 2 maakt de kiezer op het stembiljet zelf twee keuzes, namelijk op de partij en op de kandidaat van de partij. Het gebruik van model 1 vergt dat het stemproces in het stemlokaal zo wordt ingericht dat andere aanwezigen niet kunnen zien van welke partij een kiezer een stembiljet pakt en tevens dat, voordat het stembiljet in de stembus wordt gedaan, het stembureau controleert dat de kiezer niet meer stemmen uitbrengt dan hem is toegestaan. Een kiezer kan immers naast zijn eigen stem ook nog maximaal twee volmachtstemmen uitbrengen. De stembiljetten zullen uitleg bevatten voor de kiezer over de wijze waarop hij zijn keuze moet maken. Met uitleg op het stembiljet zelf kan uiteraard niet worden volstaan. Voorafgaand aan het gebruik van het nieuwe stembiljet bij een experiment zal uitgebreid voorlichting worden gegeven over het stembiljet, bij het toezenden van de stempas en/of het overzicht van kandidaten. Ook zullen waar mogelijk lokale media worden ingezet. Er zullen verder mogelijkheden worden geboden om kiezers te laten oefenen met het nieuwe stembiljet.
6. Administratieve en financiële lasten voor overheid en burger
Dit wetsvoorstel brengt geen (extra) administratieve of financiële lasten mee voor de kiezers. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) deelt de analyse en conclusie dat het wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor de regeldruk, en heeft daarom geen formeel advies uitgebracht over de voorliggende versie van het wetsvoorstel.
Het voornemen is om na de inwerkingtreding van de wet bij een drietal achtereenvolgende verkiezingen experimenten mogelijk te maken in een viertal gemeenten (per verkiezing). De kosten van deze experimenten, die worden geraamd op ca € 0,7 miljoen per experiment (waar een viertal kleinere gemeenten aan meedoet) komen voor rekening van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dat wil zeggen dat deze experimenten geen financiële gevolgen zullen hebben voor de gemeenten waar het experiment plaatsvindt.
De kosten van de experimenten die worden voorzien betreffen de stembiljetten, het overzicht van kandidaten, de eventuele voorzieningen die nodig zijn in het stemlokaal om te kunnen stemmen met de nieuwe stembiljetten zoals bijvoorbeeld de uitstalling waar de kiezer zijn stembiljet uit pakt, voorlichting en uitleg aan kiezers, training van stembureauleden en de evaluatie. Waar mogelijk zal gebruik worden gemaakt van wat al eerder is ontwikkeld voor de testen die zijn uitgevoerd in de periode 2012 tot en met 2018 en voor de experimenten die al hebben plaatsgevonden met een nieuw stembiljet voor de kiezers in het buitenland. Het voorlichtings-, uitleg- en oefenmateriaal zal door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden ontwikkeld en aan de gemeenten die experimenteren beschikbaar worden gesteld.
7. Evaluatie
Sinds 2007 is het staand kabinetsbeleid dat elke verkiezing wordt geëvalueerd. Als er wordt geëxperimenteerd bij verkiezingen wordt dus ook dat experiment geëvalueerd. Dit is vastgelegd in het wetsvoorstel.
De nadere criteria, aan de hand waarvan deze evaluatie wordt gedaan, worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Aan de hand van deze criteria kan worden bepaald in hoeverre de doelstellingen van het experiment zijn behaald en of er verbeteringen mogelijk zijn voor een eventueel volgend experiment. Bij het formuleren van de criteria voor de evaluatie zal de handreiking voor de opzet en evaluatie van een experiment worden betrokken die de Afdeling advisering van de Raad van State heeft opgesteld in het kader van haar advies over een ander wetsvoorstel.19
De evaluatie van de experimenten is er mede op gericht te achterhalen in hoeverre de (als prototype) ontwikkelde hulpmiddelen en voorzieningen (zoals uitleg voor kiezers, nieuwe vormgeving van overzicht van kandidaten, de uitstalling voor de stembiljetten, mallen voor de stembiljetten) in de praktijk van een echte verkiezing bruikbaar zijn voor de kiezers en de stembureauleden. Door eerst hiermee op relatief kleine schaal in enkele gemeenten te experimenteren wordt voorkomen dat dergelijke hulpmiddelen/voorzieningen landelijk worden ingevoerd en mogelijk niet voldoen. Dat zou niet doelmatig en/of doeltreffend zijn. Op basis van de uitkomsten van de evaluaties van de experimenten kan zo een weloverwogen afweging worden gemaakt van wat wel en wat niet werkt en kan op basis daarvan worden besloten of en zo ja hoe een nieuw stembiljet kan worden ingevoerd. Bij die besluitvorming zal uiteraard ook in beeld moeten worden gebracht of de nieuwe stembiljetten leiden tot meer of minder kosten van de organisatie van de verkiezingen. Voorafgaande aan de finale besluitvorming over de mogelijke invoering van een nieuw stembiljet zal met de gemeenten overleg worden gevoerd, waarbij de financiële gevolgen van de invoering van nieuwe stembiljetten uiteraard aan de orde zullen komen.
8. Consultatie
Het conceptwetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Kiesraad, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Ook heeft internetconsultatie plaatsgevonden.
Het openbaar lichaam Bonaire stemt in met het conceptwetsvoorstel20. Het staat positief tegenover het gebruik van partijlogo's of partijkleuren op de stembiljetten.
Kiesraad
De Kiesraad schrijft in zijn advies de wens van het kabinet te ondersteunen om te gaan experimenteren met een kleiner stembiljet21. De Kiesraad brengt een aantal punten onder de aandacht. Zo wijst de Raad op de manier waarop logo’s worden geregistreerd. De opmerkingen die de Kiesraad hierover maakt zijn verwerkt in dit wetsvoorstel en worden nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting. Wat betreft de opmerkingen van de Kiesraad over de evaluatie van de experimenten wordt eveneens verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
Wat betreft het model stembiljet per partij met namen van kandidaten (model 1) attendeert de Kiesraad op een aantal effecten die het gebruik van dit model met zich kunnen brengen. Zo wijst de Raad op het aspect van het stemgeheim. Het kabinet heeft in de rapportages van het eerder uitgevoerde onderzoek naar nieuwe stembiljetten al aandacht besteed aan dit belangrijke aspect.22 Daarbij is aangegeven dat de uitstalling met de stembiljetten moet zijn afgeschermd. Dat kan door het stemhokje te voorzien van een gordijn dan wel door het stemhokje zo in het stemlokaal te plaatsen dat anderen niet kunnen zien uit welk vakje/bakje de kiezer een stembiljet pakt. Wat betreft de vakjes/bakjes is hiervoor23 vastgesteld dat die vakjes/bakjes dicht zullen moeten zijn.
De Kiesraad lijkt zich zorgen te maken over enerzijds het aantal stembiljetten dat nodig is en anderzijds een dreigend tekort aan stembiljetten. Uiteraard heeft het kabinet in het vizier dat bij het ontwerpen van de uitstalling voor dit model stembiljet er aandacht moet zijn voor het eventueel moeten aanvullen van het aantal stembiljetten. Het zal zo moeten zijn dat de leden van het stembureau (of andere personen die het stembureau ondersteunen), anders dan de kiezer, moeten kunnen zien of een vakje/bakje leeg dreigt te raken. In dat geval zal dat worden aangevuld. Bij het uitwerken van de specificaties voor de uitstalling zal ervoor worden gezorgd dat dit op een eenvoudige wijze kan gebeuren zodat het stemproces daar geen hinder van hoeft te ondervinden.
Wat betreft de wijze van uitbrengen van een blanco stem wordt verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel.
De Kiesraad wijst op het risico dat een kiezer meerdere stembiljetten in de stembus zou kunnen doen. In de eerste rapportage van het onderzoek naar nieuwe stembiljetten is reeds aangegeven dat bij dit model stembiljet de kiezer het stembiljet (uiteraard gevouwen zodat niet zichtbaar is wat de kiezer stemt), voordat hij het stembiljet zelf in de stembus doet, moet overhandigen aan (een lid van) het stembureau zodat kan worden gecontroleerd of de kiezer niet meer stemmen uitbrengt dan waartoe hij kiesgerechtigd is. Ook in Noorwegen en Zweden waar dit soort stembiljetten worden gebruikt vindt een dergelijke controle plaats. Verwezen wordt verder naar paragraaf 3 van het algemeen deel.
De Kiesraad veronderstelt dat de uitstalling voor de stembiljetten ten behoeve van blinde kiezers geen «tastbare» beschrijving zal bevatten van de biljetten die daarin zitten. Die veronderstelling is onjuist. Daar zal zeker aandacht voor zijn. Evenals voor bijvoorbeeld de omstandigheid dat ten behoeve van slechtzienden het logo van de partijen op de vakjes/bakjes goed zichtbaar zal worden weergegeven.
Ten aanzien van het model stembiljet met partijen en kandidaatnummers (model 2) merkt de Kiesraad op dat goede voorlichting nodig is om te voorkomen dat kiezers met dit stembiljet onnodig een ongeldige stem uitbrengen. De Kiesraad steunt daarmee de inzet van het kabinet op dit punt. De vele testen die inmiddels met onder andere dit model stembiljet zijn uitgevoerd hadden met name tot doel te bepalen welke voorlichting en uitleg effectief is. Gememoreerd wordt verder dat het kabinet voor de Nederlanders die vanuit het buitenland met een vergelijkbaar stembiljet stemmen eerder al een digitale oefenvoorziening heeft ontwikkeld, die juist is bedoeld om de kiezer voorafgaand aan de dag van stemming op een eenvoudige manier duidelijk te maken hoe met dit stembiljet moet worden gestemd. En ook om de kiezer te laten zien in welke gevallen er sprake kan zijn van een fout waardoor een ongeldige stem wordt uitgebracht. Het kabinet zal uiteraard dergelijke middelen ook inzetten bij experimenten met de nieuwe stembiljetten.
Wat betreft de stembescheiden bepleit de Kiesraad om niet onnodig te differentiëren. Uiteraard is dat niet de bedoeling van het kabinet. Als het niet nodig is om een andere stempas te gebruiken bij de experimenten dan zal dat ook niet gebeuren. Voor het gebruik van het stembiljet model 1 kan het echter mogelijk effectief zijn dat de stempas een element bevat dat de kiezer moet afgeven bij het stembureau als hij daar het opgevouwen stembiljet voor controle afgeeft en aan de hand waarvan het stembureau kan controleren of de kiezer niet meer stembiljetten in de stembus wil doen dan hem is toegestaan.
VNG en NVVB
De VNG en NVVB hebben positief gereageerd op het voorstel en ondersteunen de keuze om met de beide modellen stembiljetten experimenten mogelijk te maken24.
In reactie op de opmerkingen over instemming dan wel betrokkenheid van gemeenten, verwijst het kabinet naar artikel 2 van het wetsvoorstel en de toelichting bij dat artikel.
Ten aanzien van de geldigheidsduur van de Tijdelijke experimentenwet wordt opgemerkt dat tien jaar lang is. Daarbij veronderstellen de VNG en de NVVB dat het de bedoeling is van het kabinet om ook gedurende tien jaar experimenten uit te voeren en pas na die tien jaar te besluiten of de stembiljetten definitief kunnen worden ingevoerd door de Kieswet te wijzigen. Het kabinet heeft de geldigheidsduur op maximaal tien jaar bepaald om bij een aantal verkiezingen te kunnen experimenteren en om voldoende tijd te hebben (vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de Tijdelijke experimentenwet) voor het kunnen wijzigen van de Kieswet. Het kabinet heeft eerder ook het voornemen uitgesproken om, als in uit te voeren experimenten zou blijken dat kiezers goed overweg kunnen met de nieuwe stembiljetten, en dit rendabel wordt geacht, de stap te zetten naar experimenten met elektronisch tellen. De VNG en de NVVB wijzen daar in hun advies op.
Het kabinet vindt dat niet overhaast moet worden besloten tot de invoering van een heel nieuw stembiljet. Daarom wil het kabinet eerst enkele experimenten uitvoeren. Als die experimenten succesvol verlopen kan de stap worden gezet om experimenten mogelijk te maken met elektronisch tellen. Ook zal het kabinet na succesvolle experimenten de wijziging van de Kieswet ter hand nemen om daarin het nieuwe stembiljet te regelen. Zolang de wijziging van de Kieswet in procedure is kunnen de gemeenten die al bij verkiezingen het nieuwe stembiljet hebben gebruikt, daar op basis van de Tijdelijke experimentenwet mee verder gaan. Anders zouden die gemeenten weer moeten teruggaan naar het huidige stembiljet.
Internetconsultatie
Van 4 september 2019 tot en met 2 oktober 2019 is via www.internetconsultatie.nl aan belangstellenden de gelegenheid geboden te reageren op het conceptwetsvoorstel. De openbare internetconsultatie heeft 9 reacties opgeleverd.
In één reactie wordt erop gewezen dat de oorzaak van het steeds groter wordende biljet ligt in het uit onvrede en door versplintering groeiend aantal partijen. De indiener van deze reactie bepleit in dit verband verdergaande hervormingen op het gebied van democratie zoals het gebruik van een app die bij elk (politiek) besluit kan worden ingezet. Dit gaat de reikwijdte van dit wetsvoorstel te buiten. De Beweging voor Eerlijke Verkiezingen is positief over de mogelijkheid om logo’s van politieke groeperingen op het stembiljet af te beelden maar ziet voor het overige veel haken en ogen. Zij betwijfelt de noodzaak van het afwijken van bepaalde artikelen van de Kieswet. In de memorie van toelichting wordt hierop, al dan niet aanvullend, ingegaan. Drie overige reacties staan overwegend positief tegenover het voorstel. In twee van deze reacties wordt een voorkeur uitgesproken voor één van beide modellen en wordt een suggestie gedaan voor de situatie dat een kiezer geen keuze maakt voor een kandidaat, dan wel voor de procedure en wijze waarop de kiezer bij model 1 zijn (volmacht)stem uitbrengt. Voor zover deze suggesties passen in het Nederlandse kiesstelsel zullen zij te zijner tijd worden betrokken bij het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur. Vier reacties zijn afkomstig van belangenorganisaties voor mensen met een (visuele) beperking. Zij kunnen zich goed vinden in het conceptwetsvoorstel. Zij bepleiten wel om de verbetering van toegankelijkheid voor kiezers met een (visuele) beperking expliciet(er) te benoemen in het experiment en ook bij de evaluatie hierop in te gaan. Verder vragen zij aandacht voor met name praktische aspecten bij de voorbereiding en uitvoering van een experiment. Een aantal van deze aspecten wordt in dit conceptwetsvoorstel toegelicht (mogelijkheid voor het afbeelden op het stembiljet van logo’s van politieke groeperingen, geschikt om een hulpmiddel bij te gebruiken zoals een mal die slechtziende of blinde kiezers in staat stelt zelfstandig hun stem uit te brengen, middelen om kiezers te laten oefenen met het nieuwe stembiljet). Voor zover dat niet het geval is zal waar mogelijk met deze aspecten rekening worden gehouden.
ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel 2. Doel en deelname
Het eerste lid regelt de grondslag op basis waarvan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan besluiten om bij een verkiezing een experiment te houden. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat bij alle verkiezingen die plaatsvinden op grond van de Kieswet kan worden geëxperimenteerd, zowel in het Europese deel van Nederland als in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het wetsvoorstel biedt ook de ruimte om te experimenteren bij tussentijdse gemeenteraadsverkiezingen (herindelingsverkiezingen) die plaatsvinden op grond van de Wet algemene regels herindeling.
De ruimte om te experimenteren wordt begrensd door een doel- en functieomschrijving. De doelomschrijving is neergelegd in het eerste lid. Hieruit volgt dat het experiment tot doel heeft de invoering van een stembiljet dat ten opzichte van het huidige stembiljet een handzamer formaat heeft dat eenvoudig is te tellen, ter bevordering van de uitvoerbaarheid en daarmee de kwaliteit van de stemopneming, en dat tevens geschikt is voor het afbeelden van logo’s van politieke groeperingen, ter bevordering van de toegankelijkheid van het stemmen.
Op grond van het tweede lid wijst de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de gemeenten aan waar wordt geëxperimenteerd. Voorwaarde daarbij is dat de betrokken gemeenteraad instemt met deelname aan het experiment. Op deze wijze is de lokale democratie betrokken bij een experiment. Uit dit lid volgt dat de aanwijzing van een gemeente als experimenteergebied geldt voor een gemeente als geheel.25
Op grond van artikel 11 is het wetsvoorstel ook van toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Ook voor de openbare lichamen geldt dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de openbare lichamen aanwijst waar wordt geëxperimenteerd, dat een aanwijzing alleen geschiedt met instemming van de betrokken eilandsraad en dat een aanwijzing geldt voor het openbaar lichaam als geheel (artikel 11, derde lid).
Bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer, zijn de gemeenten niet verantwoordelijk voor de organisatie van de verkiezing. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat in dat geval niet de gemeenteraad, maar provinciale staten van de betrokken provincie(s) moeten instemmen met het experiment (derde lid). Voor zover het betreft de verkiezing van de Eerste Kamer door de leden van de kiescolleges, regelt dit wetsvoorstel dat instemming is vereist van het betrokken kiescollege dan wel de betrokken kiescolleges (artikel 11, derde lid).
Artikel 3. Afwijken van de Kieswet
Eerste en tweede lid
Op grond van het voorgestelde artikel 3, eerste lid, geldt het uitgangspunt dat de experimenten voor zover mogelijk plaatsvinden overeenkomstig hetgeen bij en krachtens de Kieswet is bepaald. Het uitvoeren van de experimenten is evenwel niet mogelijk als niet op onderdelen van de Kieswet kan worden afgeweken. Het gebruik van de nieuwe modellen stembiljetten zal bijvoorbeeld verschillen van het gebruik van de huidige stembiljetten. Het tweede lid regelt daarom dat ten behoeve van de experimenten van bepaalde artikelen uit de Kieswet kan worden afgeweken. Dit geldt tevens voor de regels die krachtens die artikelen zijn vastgesteld in het Kiesbesluit en de Kiesregeling. Een afwijking geschiedt telkens op het naastlagere niveau van de regeling. Dit houdt in dat een afwijking van de Kieswet geschiedt bij algemene maatregel van bestuur en een afwijking van het Kiesbesluit bij ministeriële regeling. Een afwijking van de Kiesregeling geschiedt op een gelijk niveau, bij ministeriële regeling.
Om te voorkomen dat in zeer ruime mate wordt geëxperimenteerd, is de grondslag nader geclausuleerd. Er is niet alleen vermeld van welke onderdelen van de Kieswet kan worden afgeweken, maar ook welke functie die afwijking mag hebben. Hierna wordt toegelicht welke artikelen en bijbehorende functies het betreft.
Artikelen uit de hoofdstukken J, K en L van de Kieswet
Deze artikelen betreffen procedurele aspecten rondom de stemming. Het kan wenselijk zijn om van deze regels af te wijken teneinde de werkwijze rondom de stemming beter te laten aansluiten op de nieuwe stembiljetten.
Artikel J 4, eerste en vijfde lid
De stemlokalen moeten geschikt zijn en zodanig zijn ingericht dat de stemming op een goede manier kan verlopen.
Artikel J 6b
Bij gecombineerde stemmingen kan het nodig zijn daarvoor afwijkende voorschriften vast te stellen om het goede verloop van de stemming te waarborgen.
Artikelen J 7, K 4, vierde lid, en L 11, tweede lid
Een nieuw stembiljet kan het nodig maken dat bij een experiment de vormgeving van de stempas wordt aangepast. Dit geldt ook voor de kiezerspas en het volmachtbewijs. Ook kan het nodig zijn een model vast te stellen voor een vervangende stempas.
Artikel J 9
Een nieuw stembiljet kan het nodig maken dat bij een experiment de kandidatenlijsten op een andere wijze ter kennis worden gebracht aan de kiezers.
Artikel J 12
Het kan wenselijk blijken dat meer stembureauleden aanwezig zijn, dan wel dat hun rol aanpassing behoeft.
Artikelen J 16, J 18, eerste lid, en J 19
Er moet een passende inrichting van het stemlokaal kunnen worden voorgeschreven. Het kan bijvoorbeeld nodig zijn dat in de stemhokjes posters met de kandidatenlijsten worden opgehangen of dat een uitstalling nodig is voor de stembiljetten.
Artikelen J 20 en J 21
De vormgeving en de beschikbaarstelling van het stembiljet zal worden aangepast. Het model waarmee wordt geëxperimenteerd kan verschillen per gemeente of openbaar lichaam.
Artikelen J 25 tot en met J 27, J 29, J 31, K 11 en L 17
De procedure en wijze waarop de kiezer zijn stem uitbrengt zal worden afgestemd op het stembiljet waarmee wordt geëxperimenteerd. Dat geldt ook voor kiezers die met een kiezerspas of bij volmacht stemmen.
Artikelen uit de hoofdstukken N, P en V van de Kieswet
Deze artikelen regelen de procedure voor het tellen van de stemmen en de vaststelling van de verkiezingsuitslag.
Artikelen N 1 tot en met N 13 en P 21, derde lid
De genoemde artikelen in hoofdstuk N beschrijven gedetailleerd hoe de stemopneming na de stemming plaatsvindt door de stembureaus. Voorgeschreven wordt niet alleen welke handelingen worden verricht, maar ook in welke volgorde deze handelingen moeten plaatsvinden. Het kan wenselijk zijn dat hiervan wordt afgeweken ten behoeve van de experimenten.
In de artikelen N 7 en N 8 zijn regels opgenomen over de beoordeling van de geldigheid van een stem. Bij een experiment met een nieuw stembiljet zal de geldigheid van een stem anders worden vastgesteld en moet op dit punt kunnen worden afgeweken van de Kieswet. Om dezelfde reden moet kunnen worden afgeweken van artikel P 21, derde lid, te lezen in samenhang met artikel N , eerste lid. Op grond van dit artikel beslist het centraal stembureau bij een nieuwe opneming van de stembiljetten (hertelling) over de geldigheid van een stem overeenkomstig de wijze als beschreven in artikel N 7. Bij een experiment met een nieuw stembiljet zal de geldigheid van een stem bij een hertelling op dezelfde manier moeten worden beoordeeld als bij de stemopneming door de stembureaus.
Artikel V 4, vierde en vijfde lid
Als het vertegenwoordigend orgaan besluit tot een hertelling, moet de hertelling plaatsvinden volgens de regels van het experiment, bijvoorbeeld met betrekking tot de beoordeling van de geldigheid van een stem. Ook in geval van een herstemming als bedoeld in artikel V 6, tweede lid, van de Kieswet zal het mogelijk zijn de regels van het experiment te hanteren. Het is evenwel niet nodig om hiertoe uitdrukkelijk af te wijken van (aanvullende) artikelen van de Kieswet.
Artikelen uit de hoofdstukken T en Ya van de Kieswet
Door af te wijken van deze artikelen wordt het mogelijk dat een experiment ook tijdens de verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal plaatsvindt.
Artikelen T 2 en T 4
Deze artikelen hebben betrekking op de vormgeving van het stembiljet en de wijze waarop een statenlid zijn stem uitbrengt.
Artikel T 3
Dit artikel betreft de samenstelling van het stembureau. Het kan wenselijk blijken dat meer stembureauleden aanwezig zijn, dan wel dat hun rol aanpassing behoeft.
Artikelen T 5 tot en met T 11
Deze artikelen beschrijven gedetailleerd hoe de stemopneming na de stemming plaatsvindt door het stembureau. Voorgeschreven wordt niet alleen welke handelingen worden verricht, maar ook in welke volgorde deze handelingen moeten plaatsvinden. Het kan wenselijk zijn dat hiervan wordt afgeweken ten behoeve van de experimenten. In de artikelen T 7 tot en met T 9 zijn daarnaast regels opgenomen over de beoordeling van de geldigheid van een stem. Bij een experiment met een nieuw stembiljet zal de geldigheid van een stem anders worden vastgesteld en moet op dit punt kunnen worden afgeweken van de Kieswet.
Artikel Ya 30, derde lid
Op grond van artikel Ya 30, eerste lid, worden de leden van de Eerste Kamer in de openbare lichamen gekozen door de leden van de kiescolleges. Door te kunnen afwijken van het derde lid van dat artikel wordt het mogelijk dat een experiment ook tijdens deze verkiezing wordt gehouden. In dat lid is bepaald dat de bepalingen betreffende de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer, voor zover niet anders bepaald, ook van toepassing zijn op de verkiezing van die leden door de leden van de kiescolleges.
Artikelen uit hoofdstuk Y van de Kieswet
Artikelen Y 2, Y 24 en Y 39
Door af te wijken van deze artikelen wordt het mogelijk dat een experiment ook tijdens de verkiezing van de Nederlandse leden van het Europees Parlement wordt gehouden.
Derde lid
Het voorgestelde artikel 3, derde lid, regelt dat het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur vier weken aan beide Kamers der Staten-Generaal wordt voorgelegd. Dit geldt ook voor eventuele wijzigingen van de algemene maatregel van bestuur. De Tweede en Eerste Kamer hebben daardoor de mogelijkheid opmerkingen over het ontwerp te maken en daarover met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van gedachten te wisselen. Daarmee is de parlementaire betrokkenheid bij de inhoud van dit besluit verzekerd.
Artikel 4. Voorzieningen
Op grond van het eerste lid wijst de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voorzieningen aan die bij een experiment worden gebruikt. Hierbij kan worden gedacht aan de uitstalling die is beschreven in het algemeen deel van deze toelichting.
In het tweede lid wordt vastgelegd dat bij het gebruik van voorzieningen de waarborgen in het verkiezingsproces goed in het oog moeten worden gehouden. Een voorziening wordt slechts aangewezen indien de inzet van de voorziening geen afbreuk doet aan het geheime karakter van de stemming en de transparantie, controleerbaarheid en betrouwbaarheid van de verkiezing niet worden verminderd.
Op grond van het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de te gebruiken voorzieningen.
Artikelen 5 tot en met 10, 12 en 17. Logo’s van politieke groeperingen
Algemeen
Het voornemen is om te experimenteren met stembiljetten waarop logo’s van politieke groeperingen kunnen worden afgebeeld. Dit wetsvoorstel regelt de wijze waarop politieke groeperingen een logo kunnen laten registreren bij het centraal stembureau. Hiervoor is aansluiting gezocht bij de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming (hierna ook: Tijdelijke experimentenwet 2013), op grond waarvan politieke groeperingen reeds een logo kunnen laten registreren ten behoeve van het stembiljet waarmee wordt geëxperimenteerd voor kiezers die vanuit het buitenland stemmen.
Hierna volgt eerst een toelichting op de wetstechnische vormgeving van de artikelen 5 tot en met 10, 12 en 17 alsmede de verhouding tot de Tijdelijke experimentenwet 2013. Vervolgens wordt de registratieprocedure inhoudelijk besproken.
Wetstechnische toelichting en verhouding tot de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming
De artikelen 5 tot en met 9 regelen de procedure voor het registeren van een logo voor de verkiezingen van de leden van respectievelijk de Tweede Kamer, provinciale staten, het algemeen bestuur, gemeenteraden en de Eerste Kamer. De procedure voor de Tweede Kamerverkiezing is tevens van toepassing op de Europees Parlementsverkiezing (artikel 5, achtste lid). Voor de eilandsraads- en kiescollegeverkiezingen wordt aangesloten bij de procedures die respectievelijk gelden voor gemeenteraadsverkiezingen en provinciale statenverkiezingen (artikel 11, tweede lid). Dit is overeenkomstig de systematiek van de Kieswet.
In de Tijdelijke experimentenwet 2013 is reeds een regeling getroffen voor de registratie van logo’s voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer en het Europees Parlement. In zijn advies over onderhavig wetsvoorstel merkt de Kiesraad terecht op dat het voor politieke groeperingen niet zou hoeven uitmaken op basis van welke regeling zij een logo willen laten registreren als dit logo in hetzelfde register komt, hetgeen inderdaad het geval is. Logo’s worden geregistreerd bij het centraal stembureau van de verkiezing waarvoor de groepering een logo wenst te registreren en bijgeschreven in het register waarin ook de aanduiding van de politieke groepering is ingeschreven. De Kiesraad merkt terecht op dat een dubbele grondslag verwarring zou kunnen wekken en problematisch kan zijn indien politieke groeperingen gelijktijdig een overeenstemmend logo registreren.26 De regering sluit zich daar bij aan. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat artikel 5, dat een grondslag bevat voor het registreren van een logo voor Tweede Kamer- of Europees Parlementsverkiezingen, vooralsnog niet in werking treedt. De grondslag voor het registreren van een logo voor deze verkiezingen blijft gelegen in de Tijdelijke experimentenwet 2013. Omdat die wet een vervaldatum heeft is het evenwel nodig om artikel 5 in dit wetsvoorstel op te nemen.
De Tijdelijke experimentenwet 2013 vervalt met ingang van 1 januari 2022. Onderhavig wetsvoorstel houdt daarom rekening met twee situaties. De eerste situatie is dat de regeling omtrent het stembiljet voor kiezers buiten Nederland op dat tijdstip in de Kieswet is verankerd. De Kieswet zal in die situatie dus een (permanente) regeling bevatten voor het registreren van logo’s voor Tweede Kamer- en Europees Parlementsverkiezingen. Indien die situatie intreedt, dan zal de Kieswet voortaan de grondslag zijn voor het registreren van een logo voor die verkiezingen. De tweede situatie die zich kan voordoen, is dat de Tijdelijke experimentenwet 2013 vervalt zonder dat het experiment wordt verankerd in de Kieswet. In die situatie zal artikel 5 van onderhavig wetsvoorstel in werking treden en aldus de grondslag vormen voor het registeren van logo’s voor de betreffende verkiezingen.
Het vervallen van de Tijdelijke experimentenwet 2013 zorgt er overigens niet voor dat de logo’s die op grond van die wet zijn geregistreerd komen te vervallen. Die logo’s blijven opgenomen in de betreffende registers. In de algemene maatregel van bestuur waarin de vormgeving van het experiment geregeld wordt, zal worden bepaald onder welke voorwaarden een geregistreerd logo op het stembiljet wordt afgebeeld.27
In de artikelen 6 tot en met 9 van onderhavig wetsvoorstel wordt in het tweede lid telkens artikel 4, tweede tot en met zesde lid, van de Tijdelijke experimentenwet 2013 van overeenkomstige toepassing verklaard. Deze bepalingen hebben betrekking op de afwijzingsgronden die het centraal stembureau hanteert bij een registratieverzoek, de openbaarmaking van een logo, een verzoek tot wijziging van een logo, en het vaststellen van nadere regels bij ministeriële regeling. Deze onderdelen zijn voor alle verkiezingen op hoofdlijnen gelijk. Om die reden is ervoor gekozen deze bepalingen telkens van overeenkomstige toepassing te verklaren, en daar waar nodig aan te geven waar de regeling voor een specifieke verkiezing afwijkt. Dit laatste is in het bijzonder het geval ten aanzien van de zogenaamde afwijzingsgrond c, op basis waarvan een verzoek tot registratie van een logo onder meer wordt afgewezen indien het logo in hoofdzaak overeenstemt met het logo van een andere politieke groepering. Daarbij is van belang dat voor verschillende verkiezingen geldt dat het logo ook vergeleken wordt met de logo’s die zijn geregistreerd voor andere verkiezingen. Dit onderdeel luidt voor elke verkiezing dan ook anders. Hierbij is aangesloten bij de systematiek die op grond van de Kieswet geldt voor aanduidingen.28
Op het moment dat de Tijdelijke experimentenwet 2013 vervalt en het experiment op dat moment niet in de Kieswet is verankerd, zullen deze verwijzingen naar de Tijdelijke experimentenwet worden vervangen door verwijzingen naar artikel 5 van onderhavig wetsvoorstel (dit wordt bewerkstelligd met artikel 17 van onderhavig wetsvoorstel).29 Om die reden regelt dit wetsvoorstel tevens dat de opbouw van artikel 5 van dit wetsvoorstel en artikel 4 van de Tijdelijke experimentenwet 2013 wordt geüniformeerd (voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 14).
De registratieprocedure
Een logo van een politieke groepering kan worden geregistreerd in hetzelfde register als het register waarin de aanduiding van die politieke groepering is geregistreerd (de artikelen 5 tot en met 9, eerste lid). Het logo wordt bijgeschreven in dat register. Een daartoe strekkend verzoek, dan wel een verzoek tot wijziging van een reeds geregistreerd logo, kan een politieke groepering indienen bij het centraal stembureau. Verzoeken dienen uiterlijk op de 42e dag voor de dag van de kandidaatstelling te zijn ontvangen om voor de betreffende verkiezing te worden geregistreerd (artikelen 5 tot en met 8, eerste lid). Voor de Eerste Kamerverkiezing geldt dat een verzoek uiterlijk de 43e dag voor de dag van de kandidaatstelling dient te zijn ontvangen (artikel 9, eerste lid). Dit komt overeen met de termijn die voor die verkiezing geldt voor het registreren van een aanduiding. Politieke groeperingen zijn niet verplicht een logo te registreren. Indien zij geen logo registreren, wordt op het stembiljet geen logo van de groepering afgebeeld.
Voor de registratie van een logo geldt een limitatief aantal afwijzingsgronden (artikel 5, tweede lid, en de artikelen 6 tot en met 9, tweede lid, juncto artikel 4, tweede lid, van de Tijdelijke experimentenwet 2013). Bij het beoordelen van een registratieverzoek hanteert het centraal stembureau merendeels dezelfde eisen als bij de registratie van een aanduiding van een politieke groepering. Dat betekent dat een logo niet strijdig mag zijn met de openbare orde (onderdeel b), niet mag lijken op een al door het centraal stembureau geregistreerd logo (onderdeel c) of anderszins misleidend mag zijn voor kiezers (onderdeel d). Voor wat betreft de afwijzingsgrond in onderdeel c, geldt voor bepaalde verkiezingen dat het logo (ook) niet mag lijken op logo’s van andere politieke groeperingen die geregistreerd zijn voor andere verkiezingen. Hierbij wordt één op één aangesloten bij de systematiek die geldt voor de registratie van aanduidingen. Het logo mag verder ook niet lijken op een logo van een rechtspersoon die bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak verboden is verklaard en deswege is ontbonden (onderdeel e). Een aanvullende eis is dat een logo alleen kan worden geregistreerd als ook de aanduiding van die politieke groepering is geregistreerd (onderdeel a). Voorkomen moet worden dat op een kandidatenlijst alleen een logo van een groepering staat, en geen aanduiding. Dat zou tot verwarring kunnen leiden bij kiezers. Om die reden wordt tevens geregeld dat het logo van een politieke groepering wordt geschrapt als de aanduiding van de politieke groepering wordt geschrapt (artikel 5, vijfde lid, en de artikelen 6 tot en met 9, tweede lid, juncto artikel 4, vijfde lid, van de Tijdelijke experimentenwet 2013).
De beslissing van het centraal stembureau op een verzoek tot registratie van een logo wordt aan de gemachtigde bekendgemaakt. Van de beslissing wordt mededeling gedaan in de Staatscourant, dan wel op de in het waterschap, de gemeente of eilandsraad gebruikelijke wijze. Hiermee wordt aangesloten bij de regeling die geldt voor aanduidingen van politieke groeperingen. Met dit wetsvoorstel wordt de Tijdelijke experimentenwet 2013 zodanig aangepast dat deze voorschriften ook gelden voor logo’s die worden geregistreerd op grond van die wet. Voor de Kiesraad sluit dit al aan bij de werkwijze die hij thans hanteert bij de registratie van logo’s.
De registratie van een logo is in principe permanent. Dit houdt in dat de logo’s die in het register van het centraal stembureau zijn geregistreerd, voor de daaropvolgende verkiezingen van het vertegenwoordigend orgaan niet telkens opnieuw hoeven te worden geregistreerd. Gelijk aan de regeling in de Kieswet die geldt voor aanduidingen van politieke groeperingen, wordt daarnaast geregeld dat als een logo is geregistreerd voor de Tweede Kamerverkiezing, deze registratie doorwerkt naar de provinciale staten-, waterschaps-, gemeenteraads-, eilandsraad- en kiescollegeverkiezingen (artikel 10, tweede lid). Evenzo wordt geregeld dat de registratie van een logo voor de provinciale statenverkiezing doorwerkt naar de gemeenteraadsverkiezing (artikel 10, tweede lid) en dat de registratie van een logo voor de eilandsraadverkiezing doorwerkt naar de kiescollegeverkiezing (artikel 12, derde lid). Op deze wijze wordt voorkomen dat logo’s telkens opnieuw moeten worden geregistreerd.
Ten behoeve van de doorwerking van de logo’s wordt tevens geregeld dat de centraal stembureaus voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, provinciale staten en de eilandsraad, de geregistreerde logo’s ter openbare kennis brengen in de Staatscourant, dan wel op de in het openbaar lichaam gebruikelijke wijze (de artikelen 10, eerste lid, en 12, tweede lid). Dit geschiedt in dezelfde publicatie als waarin deze centraal stembureaus de aanduidingen ter openbare kennis brengen.
Tegen de beslissing van het centraal stembureau omtrent de inschrijving van een logo in het register staat in het Europese deel van Nederland rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In dit verband wordt mede verwezen naar de toelichting bij artikel 13. Daarbij gelden dezelfde verkorte termijnen als voor beroepsprocedures omtrent de registratie van aanduidingen van politieke groeperingen (artikel 5, zevende lid, de artikelen 6 tot en met 8, derde lid, en artikel 9, derde lid).
Ook voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt aangesloten bij de bijzondere procedures die op grond van de Kieswet gelden voor de registratie van aanduidingen van politieke groeperingen (artikel 12, vierde lid).
Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze waarop een logo wordt overgelegd (artikel 5, zesde lid, en de artikelen 6 tot en met 9, tweede lid, juncto artikel 4, zesde lid, van de Tijdelijke experimentenwet 2013). Die regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de afmetingen van het logo. Zoals geadviseerd door de Kiesraad in zijn advies over dit wetsvoorstel, zullen de bevindingen bij de huidige werkwijze voor het aanleveren van logo’s worden betrokken bij de vaststelling van deze nadere regels.
Artikel 11. Toepassingsbereik (Bonaire, Sint Eustatius en Saba)
Dit artikel regelt dat de wet mede van toepassing is in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Artikel 13. Wijziging Algemene wet bestuursrecht
Het eerste en derde lid regelen dat tegen een beslissing van het centraal stembureau omtrent de inschrijving van een logo in het register, in het Europese deel van Nederland rechtstreeks beroep open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Met het tweede lid wordt geregeld dat een besluit van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om een experiment te houden wordt uitgezonderd van de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te dienen. Hetzelfde geldt voor het besluit tot het aanwijzen van voorzieningen die bij het experiment worden gebruikt, zoals de uitstalling bij model 1. Voor beide besluiten geldt dat zij relatief kort voor het experiment kunnen worden genomen. Het is dan onwenselijk als eventuele beroepsprocedures verwarring brengen over hoe de verkiezingen in een gemeente plaatsvinden. In dat geval zou ook de gemeente zich niet goed kunnen voorbereiden op het uitvoeren van die verkiezing. Vanwege de ruime discretionaire bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te beslissen tot een experiment of het aanwijzen van een voorziening hebben beroepsprocedures ook weinig toegevoegde waarde.
Artikel 14. Wijziging Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming
A
Dit onderdeel wijzigt artikel 4 van de Tijdelijke experimentenwet 2013, dat ziet op de regeling omtrent het registreren van logo’s. De wijzigingen hebben tot doel om de regeling in die wet en de regeling in onderhavig wetsvoorstel te uniformeren. Verwezen wordt tevens naar de toelichting bij de artikelen 5 tot en met 10, 12 en 17.
Het eerste lid van artikel 4 van de Tijdelijke experimentenwet 2013 wordt geschrapt, omdat het registreren van logo’s niet is gebonden aan het besluit van de Minister om te gaan experimenteren. Een politieke groepering kan op elk gewenst moment een registratieverzoek indienen. Het huidige eerste lid kan daarom vervallen. De formulering van het nieuwe eerste lid wordt gelijk aan de formulering van artikel 5, eerste lid, van onderhavig wetsvoorstel. Gelijk aan de regeling in de Kieswet die geldt voor aanduidingen is in deze bepaling een verwijzing opgenomen naar verzoeken die zijn aangevuld als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht. De Tijdelijke experimentenwet 2013 was daar nog niet op afgestemd.
In het nieuwe derde lid wordt een nieuwe verplichting opgenomen. Dit betreft de verplichting voor centraal stembureaus om de beslissing op een registratieverzoek bekend te maken aan de gemachtigde en hiervan mededeling te doen in de Staatscourant. Dit komt overeen met de regeling die in artikel 5 is voorgesteld en sluit aan bij de regeling die op grond van de Kieswet reeds geldt voor het registreren van aanduidingen.
De overige wijzigingen zijn van technische aard en hebben tot doel om de opbouw van artikel 4 van de Tijdelijke experimentenwet 2013 en artikel 5 van onderhavig wetsvoorstel te uniformeren (voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 5 tot en met 10, 12 en 17).
B
Dit onderdeel regelt dat de procedure voor het registreren van logo’s voor Tweede Kamer en Europees Parlementsverkiezingen in de Tijdelijke experimentenwet 2013 ook van toepassing is in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit is nodig omdat de regeling in het onderhavige wetsvoorstel voor het registreren van logo’s voor deze twee verkiezingen niet direct in werking treedt, ter voorkoming van een dubbele grondslag voor het registreren van logo’s (voor een nadere toelichting hieromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5).
Artikel 15. Evaluatie
Dit artikel regelt dat na elke verkiezing waarbij is geëxperimenteerd een evaluatie van het experiment plaatsvindt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel.
Gelet op de voorgestelde wettelijke verplichting om na elk experiment een evaluatie te houden, is ervoor gekozen om niet een aanvullende verplichting op te nemen om negen maanden voor het einde van de werkingsduur van de algemene maatregel van bestuur waarin de inhoud van het experiment wordt geregeld een aanvullend evaluatieverslag op te stellen, zoals was opgenomen in het ontwerp van dit wetsvoorstel dat voor consultatie was voorgelegd.
Artikel 16. Intrekking wijziging Algemene wet bestuursrecht
Dit artikel regelt dat op het moment dat deze wet vervalt, ook de bijzondere beroepsprocedures in de Algemene wet bestuursrecht worden geschrapt. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 13.
Artikel 18. Samenloop Wet elektronische publicaties (35 218)
Dit artikel regelt dat onderhavig wetsvoorstel wordt aangepast aan de wijzigingen van de Kieswet die beoogd zijn met de Wet elektronische publicaties.
Artikel 19. Inwerkingtreding
In dit artikel komt de tijdelijke aard van het wetsvoorstel tot uitdrukking. De wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en vervalt tien jaar na inwerkingtreding. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het algemeen deel van deze toelichting.
Wat betreft de inwerkingtreding wordt afgeweken van de vaste verandermomenten. Nu wordt beoogd om zo spoedig als mogelijk te gaan experimenteren, is het wenselijk dat zo snel mogelijk duidelijkheid bestaat over de mogelijkheid om te kunnen te experimenteren en de daarvoor benodigde voorbereidingen zo spoedig als mogelijk kunnen aanvangen. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel heeft niet tot gevolg dat er direct na inwerkingtreding wordt geëxperimenteerd. Daar is op grond van artikel 2 van het wetsvoorstel altijd eerst een besluit van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor nodig, waar instemming van de betrokken gemeenteraad dan wel provinciale staten aan vooraf gaat. Door het wetsvoorstel onmiddellijk in werking te laten treden ontstaat er direct duidelijkheid over de mogelijkheid om te experimenteren.
In het tweede lid is erin voorzien dat zodra deze experimentenwet vervalt, de bijzondere beroepsprocedures, die via het voorgestelde artikel 13 worden neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, worden geschrapt.
Op grond van het derde lid wordt de inwerkingtreding van de artikelen 5 en 17 geregeld bij koninklijk besluit. De artikelen 5 en 17 dienen alleen in werking te treden indien de Tijdelijke experimentenwet 2013 komt te vervallen en het experiment uit die wet op dat moment niet in de Kieswet is verankerd. Omdat op voorhand niet kan worden voorzien of die situatie zich zal voordoen, is gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren