Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 19 maart 2020, no. W04.20.0026/I en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 16 februari 2022, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 februari 2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Klaver en Ouwehand tot wijziging van de Wet milieubeheer en het Wetboek van Strafrecht in verband met de invoering van een vuurwerkverbod voor consumenten, met memorie van toelichting.
De initiatiefnemers beogen met dit voorstel een algemeen vuurwerkverbod voor consumenten te bewerkstelligen. Op dit verbod zijn uitzonderingen mogelijk. Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kunnen soorten vuurwerk worden aangewezen die wel aan consumenten ter beschikking worden gesteld. Het voorstel regelt verder dat het voorhanden hebben en afsteken van het verboden vuurwerk, als gevaarzettingsdelict strafbaar wordt gesteld.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens van de initiatiefnemers om de periode rond de jaarwisseling zo veilig mogelijk te laten verlopen en het aantal incidenten en slachtoffers terug te dringen. Zij maakt evenwel opmerkingen over de effectiviteit en handhaving van het voorstel en over de verhouding van dit voorstel tot de bestaande regulering van (consumenten)vuurwerk. In verband met deze opmerkingen adviseert de Afdeling het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.
De initiatiefnemers van dit wetsvoorstel danken de Afdeling advisering voor het uitgebrachte advies. Het verheugt de initiatiefnemers dat de Afdeling begrip heeft voor de wens om de jaarwisseling zo veilig mogelijk te laten verlopen. De initiatiefnemers hebben alle adviesopmerkingen van de Afdeling overgenomen. Deze wijzigingen hebben geleid tot verbeteringen met betrekking tot de handhaving en de effectiviteit van het wetsvoorstel. In het navolgende zetten de initiatiefnemers per onderdeel uiteen op welke manier zij de gemaakte adviezen hebben verwerkt in het wetsvoorstel.
Dit initiatiefwetsvoorstel is een reactie op het grote aantal incidenten rond de jaarwisseling. In de toelichting schrijven de initiatiefnemers dat bij veel van dergelijke incidenten vuurwerk een prominente rol speelt. Er vallen gewonden en incidenteel zelfs doden bij vuurwerkgebruik. Ook wordt vuurwerk gebruikt in confrontaties met de politie, hulpverleners en handhavende instanties. Verder beschrijven de initiatiefnemers de negatieve gevolgen van vuurwerk voor de luchtkwaliteit en het welzijn van dieren.
Ter bestrijding van deze problematiek stellen de initiatiefnemers voor om het voorhanden hebben en afsteken van categorie F3-vuurwerk door consumenten in alle gevallen te verbieden.1 Ook voor categorie F2-vuurwerk geldt dat het verbod voor consumenten het uitgangspunt is.2 Met een zogeheten «positieflijst» kan F2-vuurwerk worden aangewezen dat consumenten mogen gebruiken.3 Alleen het lichtste F1-vuurwerk blijft beschikbaar voor consumenten,4 in overeenstemming met de richtlijn Pyrotechnische artikelen (hierna: de Pyrorichtlijn).5 Tot slot stellen de initiatiefnemers een wijziging van het Wetboek van Strafrecht voor, waardoor het voorhanden hebben en afsteken van het niet-toegestane vuurwerk als gevaarzettingsdelict strafbaar wordt gesteld.
Het wetsvoorstel laat het professioneel afsteken van vuurwerk ongemoeid. Voor professionals – in het wetsvoorstel aangeduid als «personen met gespecialiseerde kennis» – blijft het dus toegestaan om al het vuurwerk dat valt in de categorieën F2, F3 en F4 voorhanden te hebben en af te steken conform de bestaande regels.6
De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel op meerdere punten gewijzigd. Ten eerste, de uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk (de «positieflijst») is geschrapt, waardoor alleen nog het lichtste F1-vuurwerk beschikbaar blijft voor consumenten. Dat vergroot de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het voorstel. Ten tweede stellen de initiatiefnemers niet langer een wijziging van het Wetboek van Strafrecht voor, maar een wijziging van de Wet economische delicten. In het navolgende zullen de initiatiefnemers nader op deze wijzigingen ingaan.
Met het oog op de handhaving verkiezen de initiatiefnemers een landelijk vuurwerkverbod boven de huidige situatie. In de huidige situatie zijn bepaalde soorten F2- en F3-vuurwerk voor consumenten toegestaan en kunnen gemeenten een lokaal vuurwerkverbod afkondigen.
Hoewel het uitgangspunt van het voorstel een totaalverbod is, voorziet het voorstel in de mogelijkheid dat bij amvb F2-vuurwerk wordt aangewezen dat consumenten mogen afsteken. Zo zou een situatie kunnen ontstaan – een verbod met uitzonderingen – die materieel niet wezenlijk verschilt van het huidige regime. Op dit moment zijn immers ook enkel die soorten vuurwerk voor consumenten toegestaan die als zodanig in de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk (Ract) zijn aangewezen. De vraag rijst hoe het toestaan van uitzonderingen zich verhoudt tot de stelling van de initiatiefnemers dat de ernst van de problematiek rond de jaarwisseling een algemeen vuurwerkverbod rechtvaardigt.7
De Afdeling adviseert om hier op in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
De initiatiefnemers zijn van mening dat de problematiek rond de jaarwisseling dusdanig ernstig is voor mens, dier en milieu dat een algemeen totaalverbod op consumentenvuurwerk gerechtvaardigd is. In dat kader erkennen de initiatiefnemers dat een uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk in de vorm van een positieflijst hierbij niet passend is. Deze uitzonderingsmogelijkheid is daarom geschrapt. In het huidige wetsvoorstel is alleen vuurwerk in de categorie F1 (fop- en schertsvuurwerk) nog toegestaan. De Pyrorichtlijn8 staat het inperken van het gebruik en de verkoop van F1-vuurwerk niet toe. Dit type vuurwerk, zoals sterretjes en trektouwtjes, heeft een laag veiligheidsrisico en mag het hele jaar door worden verkocht en afgestoken (door personen vanaf 12 jaar).
De Afdeling merkt op dat uitzonderingen op het verbod het toezicht op de naleving en de handhaving bemoeilijken. Het zal voor handhavende autoriteiten moeilijk zijn vast te stellen of een afgeschoten stuk vuurwerk wel of niet op de positieflijst staat. De initiatiefnemers stellen in dit verband dat het uitblijven van een totaalverbod voor handhavingsproblemen zal zorgen.9 In aanvulling op hetgeen onder punt 2 is beschreven, ligt een totaalverbod zonder uitzonderingen meer voor de hand.
Zoals eerder vermeld, hebben de initiatiefnemers de uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk geschrapt uit het wetsvoorstel. Daarmee erkennen zij dat een totaalverbod zonder uitzonderingen meer voor de hand ligt. In het later verschenen onderzoek van Royal Haskoning naar de veiligheid van consumentenvuurwerk rond de jaarwisseling10 uit 2021 met stakeholders van onder andere de ILT, VeiligheidNL, politie en oogartsen, werd een algemeen verbod onder de deelnemers als beste handhaafbaar en uitvoerbaar geacht.
De Afdeling wijst op het feit dat het afsteken van vuurwerk dat niet als consumentenvuurwerk is geclassificeerd, nu voor particulieren ook al verboden is. Datzelfde geldt voor het afsteken van vuurwerk buiten de periode die in het Vuurwerkbesluit is aangewezen. Deze voorschriften worden ook in de huidige situatie overtreden. Willen de voorgestelde maatregelen kans van slagen hebben, dan is adequate handhaving essentieel. Dat geldt voor iedere beperking van de soorten vuurwerk die voor consumentengebruik worden aangewezen. Dit is in het bijzonder van belang omdat ook in de huidige situatie de handhavende instanties niet in staat zijn om de handel en het gebruik van illegaal vuurwerk volledig terug te dringen. Naarmate meer vuurwerk illegaal wordt, groeit de handhavingsopgave.
Daar komt bij dat een totaalverbod op consumentenvuurwerk de problematiek rond illegaal vuurwerk (vuurwerk dat niet als consumentenvuurwerk is aangewezen) niet oplost. Veel onveiligheid en letsel hangt met illegaal vuurwerk samen.11 In dit licht dient ook in ogenschouw te worden genomen dat particulieren al jaren naar het buitenland gaan om daar (legaal) consumentenvuurwerk te kopen dat in Nederland verboden is. Dit «waterbedeffect» zal nog sterker optreden bij een algeheel verbod en heeft dan ook belangrijke implicaties voor de inspanningen die toezichthouders en handhavers zullen moeten plegen.
In dit licht is de organisatie van een effectieve handhaving onvoldoende gemotiveerd. Daarbij moet eveneens de rol van de gemeenten in ogenschouw genomen worden. Het organiseren van gemeentelijke evenementen rond de jaarwisseling kan de handhaving wellicht vergemakkelijken.
De Afdeling adviseert om, mede in het licht van de opmerkingen in punt 2, het voorstel op dit punt nader te bezien.
De initiatiefnemers zien het belang van adequate handhaving en hebben dat nog nadrukkelijker in de memorie van toelichting opgenomen. Hoewel de initiatiefnemers erkennen dat een totaalverbod op consumentenvuurwerk de problematiek rondom illegaal vuurwerk niet oplost, vinden zij dat geen argument om de ernstige gevolgen van consumentenvuurwerk te accepteren. Bovendien is er met een totaalverbod voor handhavers veel duidelijker onderscheid te maken tussen wat het wetsvoorstel aanmerkt als legaal vuurwerk (F1) en illegaal vuurwerk (F2 t/m F4). Het tijdelijk verbod op consumentenvuurwerk dat werd opgelegd tijdens de jaarwisseling van 2020–2021 liet tevens zien dat er géén verschuiving was naar illegaal vuurwerk. Bij de jaarwisseling van 2021–2022, waarbij tevens een tijdelijk verbod gold, werd meer illegaal vuurwerk in beslag genomen. Opvallend genoeg waren er minder letsels door zwaar illegaal vuurwerk dan het jaar ervoor.12 De initiatiefnemers benadrukken dat de inzet op de aanpak van illegaal vuurwerk met dit wetsvoorstel onverminderd hard nodig blijft.
Naar advies van de Afdeling, hebben de initiatiefnemers in de memorie van toelichting nog sterker benadrukt dat zij groot voorstander zijn van het organiseren van gemeentelijke evenementen rond de jaarwisseling, zoals vuurwerkshows of innovatieve spektakelshows. Zo kunnen tradities op een veilige manier in stand blijven en wordt de handhaving van een algemeen vuurwerkverbod vergemakkelijkt.
Vervolgens wijst de Afdeling er op dat het wetsvoorstel geen specifieke criteria bevat op basis waarvan uitzonderingen op het algemene vuurwerkverbod kunnen worden gemaakt. De enige wettelijke eis is dat het F2-vuurwerk betreft.13 De memorie van toelichting biedt evenmin houvast voor concrete, objectief vaststelbare criteria op grond waarvan bepaald vuurwerk toegestaan kan worden. De toelichting vermeldt dat uitzonderingen op het verbod «onder zeer strikte voorwaarden» mogelijk zijn. Het uitgangspunt daarbij is: «zo veilig, zo stil en zo dier- en milieuvriendelijk als mogelijk» en dat het vuurwerk «niet als projectiel kan worden gebruikt en zo min mogelijk belastend is voor mens, dier en milieu».14 Op deze wijze is de categorie vuurwerk die de initiatiefnemers toelaatbaar achten voor consumenten, niet helder afgebakend. Dit bemoeilijkt de naleving en handhaafbaarheid.
De Afdeling adviseert om in het wetsvoorstel duidelijke criteria op te nemen op grond waarvan bepaald vuurwerk toegestaan kan worden.
De initiatiefnemers hebben de uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk geschrapt uit het wetsvoorstel. Daarmee is duidelijk afgebakend voor zowel consumenten en handhavers welke typen vuurwerk wél (F1) en niet (al het overige) zijn toegestaan.
De initiatiefnemers stellen voor om het verbod en de bevoegdheid om uitzonderingen te maken in de Wet milieubeheer op te nemen. Strafbaarstelling zou moeten geschieden via het wetboek van Strafrecht. De Afdeling maakt hierover enkele opmerkingen.
Het Vuurwerkbesluit bepaalt dat aan consumenten slechts vuurwerk mag worden verkocht dat in de Ract als consumentenvuurwerk wordt aangemerkt. Daarnaast stelt het eisen aan onder andere de opslag en het vervoer van alle soorten vuurwerk en aan de verkoop van vuurwerk aan consumenten.
De Afdeling onderkent dat de initiatiefnemers niet de mogelijkheid hebben om (behoudens een motie) wijzigingen voor te stellen inzake het Vuurwerkbesluit en de Ract. Wel zou in de toelichting aandacht moeten worden besteed aan de verhouding van dit voorstel tot het Vuurwerkbesluit en de Ract. In het bijzonder moet hierbij worden ingegaan op de bepalingen inzake de aanwijzing van personen met gespecialiseerde kennis, de aanwijzing van consumentenvuurwerk en de verkoop van vuurwerk aan consumenten. De initiatiefnemers stellen namelijk voor deze aspecten (deels) op wetsniveau te regelen. Op dit moment zijn deze aspecten gereguleerd op het niveau van amvb en ministeriele regeling.
De Afdeling adviseert in de toelichting uitgebreider in te gaan op voorgaande.
De initiatiefnemers hebben, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State terecht signaleert, niet de mogelijkheid om wijzigingen voor te stellen inzake het Vuurwerkbesluit en de Ract. De initiatiefnemers hebben daarom voorgesteld om aan de definities in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer een definitie toe te voegen over personen met gespecialiseerde kennis. De noodzaak van verdere regels over de aanwijzing van consumentenvuurwerk en de verkoop van vuurwerk aan consumenten is weggenomen door het schrappen van de mogelijkheid om uitzonderingen te maken op het thans voorgestelde vuurwerkverbod.
In de huidige situatie zijn verbodsovertredingen uit het Vuurwerkbesluit gekwalificeerd als economische delicten in de Wet economische delicten.15 Het voorstel regelt de strafbaarstelling via het Wetboek van Strafrecht. De toelichting gaat niet in op de vraag waarom in dit geval niet wordt gekozen voor toepassing van de Wet economische delicten. De Afdeling wijst erop dat dit het gelet op de uniformiteit van het sanctiestelsel voor de hand ligt.
De Afdeling adviseert het voorhanden hebben van het niet-toegestane vuurwerk te kwalificeren als economisch delict dan wel dragend te motiveren waarom strafbaarstelling via het Wetboek van Strafrecht in dit geval is aangewezen.16
De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over en kiezen er door toevoeging van artikel 9.2a.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer aan artikel 1a, onderdeel 1° van de Wet op de economische delicten voor om bedoelde verbodsovertredingen te kwalificeren als economische delicten in de zin van die wet.
De voorgestelde voorhangbepaling wijkt af van de voorhangbepaling die de Wet milieubeheer op dit moment voorschrijft voor amvb’s zoals het Vuurwerkbesluit.17 De toelichting gaat niet in op de vraag waarom in dit geval wordt gekozen voor een andere voorhangbepaling.
Daarbij wijst de Afdeling erop dat het de voorkeur verdient om in één wet zoveel mogelijk dezelfde systematiek voor voorhang toe te passen. Dit voorkomt dat indien op een later moment de amvb op meerdere onderdelen moet worden gewijzigd, voor de verschillende onderdelen andere voorhangprocedures moeten worden gevolgd.
De Afdeling adviseert de voorhangbepaling aan te laten sluiten bij de systematiek van de Wet milieubeheer.
De initiatiefnemers volgen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en hebben het voorstel dienovereenkomstig aangepast.
De afgelopen jaren hebben meerdere gemeenten gebruikgemaakt van aan hen toekomende bevoegdheden om het gemeentelijk grondgebied geheel of gedeeltelijk vuurwerkvrij te verklaren.18 De initiatiefnemers gaan in de toelichting niet in op de implicaties van hun voorstel voor deze gemeentelijke bevoegdheden. Daarbij is in het bijzonder relevant in hoeverre de initiatiefnemers ruimte zien voor gemeenten om, indien voorzien wordt in uitzonderingen op het verbod, op hun grondgebied eveneens het afsteken van toegestaan vuurwerk aan banden te leggen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan.
De huidige gemeentelijke bevoegdheid tot het geheel of gedeeltelijk vuurwerkvrij verklaren van gemeentelijk grondgebied zal met dit wetsvoorstel niet meer nodig zijn. De initiatiefnemers beogen immers met dit wetsvoorstel dat consumenten helemaal geen vuurwerk meer mogen afsteken. Hierbij geldt een uitzondering voor vuurwerk in de categorie F1 dat het gehele jaar mag worden afgestoken. Dat gold ook al binnen de gemeentelijke vuurwerkvrije zones. Het afsteken van vuurwerk in categorieën F2 t/m F4 is met dit voorstel alleen nog voorbehouden aan professionele partijen die aan te stellen voorwaarden moeten voldoen. De initiatiefnemers laten expliciet ruimte voor het organiseren van door professionals georganiseerde vuurwerkshows of innovatieve spektakelshows. Die zijn, voor zover de initiatiefnemers dat kunnen beoordelen, vergunningsplichtig. De initiatiefnemers laten het graag aan de beoordelingsruimte van het lokaal bestuur waar en onder welke voorwaarden deze evenementen kunnen plaatsvinden.
Uit de toelichting blijkt niet of er een internetconsultatie heeft plaatsgevonden. Gelet op de gevolgen voor de handhaving is het van belang dat betrokken organisaties19 in de gelegenheid worden gesteld om hun gedachten over dit voorstel kenbaar te maken.
De Afdeling adviseert de initiatiefnemers om, indien deze consultatie niet heeft plaatsgevonden, betrokken partijen alsnog om een consultatiereactie te verzoeken.
De Afdeling gaat ervan uit dat het wetsvoorstel opnieuw aan haar ter advisering zal worden voorgelegd indien de reacties aanleiding geven tot substantiële aanpassing van het wetsvoorstel.
De initiatiefnemers erkennen dat het belangrijk is om de zienswijze van betrokken organisaties mee te nemen in het voorstel. Daarom is het wetsvoorstel alsnog in consultatie gebracht. In de memorie van toelichting (zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State) hebben de initiatiefnemers gereflecteerd op de gegeven adviezen.
De initiatiefnemers nemen de adviezen van de Raad van State zoals geformuleerd in de redactionele bijlage over en zullen het voorstel van wet zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies notificeren.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.
Naar aanleiding van de adviesopmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State hebben de initiatiefnemers het wetsvoorstel op een aantal essentiële punten aangepast. De initiatiefnemers zijn van mening dat zij daarmee volledig tegemoet zijn gekomen aan de door de Afdeling geuite bezwaren.
De vice-president van de Raad van State,
Th. C. De Graaf
De initiatiefnemers, Klaver Ouwehand
– Het begrip en de daarbij behorende begripsbepaling van «personen met gespecialiseerde kennis», zoals opgenomen in het Vuurwerkbesluit, ook opnemen ook in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer.
– In artikel 9.2.a.1, eerste lid, «Bij algemene maatregel van bestuur worden personen met gespecialiseerde kennis aangewezen» vervangen door: «Onze Minister kan personen met gespecialiseerde kennis aanwijzen» (naar analogie van artikel 3B.1 van het Vuurwerkbesluit), aangezien een aanwijzing geen besluit van algemene strekking is.
– Onder vernummering van het tweede en derde tot derde en vierde lid een artikellid toevoegen, luidende: «Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid».
– In artikel 9.2a.1, eerste lid, na «(PbEU L1978)» invoegen: «voorhanden te hebben, of».
– Het wetsvoorstel notificeren (indien dit nog niet heeft plaatsgevonden) bij de Europese Commissie onder Richtlijn (EU) 2015/1535, omdat het invulling geeft aan artikel 4, tweede lid, van de Pyrorichtlijn.