Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoud				Blz.
1.	Algemeen			2
2.	De huidige regeling inzake elektronisch bestuurlijk verkeer			3
3.	De wijzigingen			4
	3.1	Inleiding		4
		3.1.1	Reikwijdte	5
		3.1.2	Burgerperspectief en ondersteuning bij bestuurlijk verkeer	6
	3.2	Verzending door een bestuursorgaan		7
		3.2.1	Een bericht van een bestuursorgaan dat tot een of meer geadresseerden is gericht	7
		3.2.2	Een bericht van een bestuursorgaan dat niet tot een of meer geadresseerden is gericht	9
	3.3	Verzending aan een bestuursorgaan		10
		3.3.1	Artikelen 2:13–2:14	10
			3.3.1.1 «Officiële berichten	10
			3.3.1.2 Andere dan «officiële berichten»	13
		3.3.2	Gevolgen van het zenden van een bericht aan een bestuursorgaan via een niet aangewezen wijze	13
		3.3.3	Verhouding tussen afdeling 2.3 en artikel 4:5	17
		3.3.4	Rechtsbescherming	19
	3.4	Waarborgen		20
		3.4.1	Notificaties	21
		3.4.2	Niet-bezorgde elektronische berichten en notificaties	23
		3.4.3	Integriteit berichten	24
		3.4.4	Ontvangst bevestigen	25
		3.4.5	Waarborg bij storing in de bereikbaarheid van het bestuursorgaan	26
	3.5	Tijdstip van verzending en ontvangst		27
4.	Voorwaarden voor en gelijkstelling van verkeer langs elektronische weg			30
5.	Verhouding tot andere wetten			31
6.	Gevolgen voor andere overheden			34
7.	Overige financiële gevolgen en regeldruk			36
8.	Consultatie			37
Artikelsgewijze toelichting				38
Bijlage: betekenis Afdeling 2.3 voor beschikkingen				48

1. Algemeen

Dit wetsvoorstel wijzigt bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) over elektronisch bestuurlijk verkeer. Sinds de inwerkingtreding van deze regeling in 2004 hebben zich zo veel technologische en maatschappelijke ontwikkelingen voorgedaan, dat het wenselijk is om de regels over elektronisch bestuurlijk verkeer te moderniseren. Het computergebruik en het gebruik van internet hebben een hoge vlucht genomen. Daarnaast zijn er veel mogelijkheden van verkeer via de elektronische weg bijgekomen. Dit biedt kansen voor bijvoorbeeld het verbeteren van het gebruiksgemak, het bevorderen van de doelmatigheid van de verwerking van gegevens, het verminderen van administratieve lasten en het besparen van kosten. Bovendien verwachten burgers en organisaties (zoals bedrijven en (ideële) organisaties, maar ook bestuursorganen zelf) tegenwoordig dat bestuursorganen ook langs elektronische weg bereikbaar zijn. In het regeerakkoord van 2012 is daarom afgesproken dat bedrijven en burgers zaken die ze met de overheid doen – zoals het aanvragen van een vergunning – digitaal moeten kunnen afhandelen.1 De toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft dit als volgt uitgewerkt in zijn brief aan de Tweede Kamer van 23 mei 2013:2

Voor burgers staan nu verschillende kanalen open om met de overheid in contact te treden: per post, aan de balie, per telefoon, via internet, of via e-mail. Dit wordt aangeduid als de «multikanaal benadering». De overheid bepaalt welk kanaal voor welke dienst wordt opengesteld. In de toekomst krijgen burgers meer mogelijkheden om voor het digitale kanaal te kiezen. Daartoe krijgen zij het recht op elektronisch zaken doen. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor Nederlanders die in het buitenland wonen en voor buitenlanders die in Nederland verblijven. Het kabinet neemt het initiatief om de Algemene wet bestuursrecht hierop aan te passen.

In aansluiting hierop stellen het regeerakkoord van 20173 en de kabinetsagenda Digitale Overheid4 dat overheidscommunicatie die nu nog fysiek plaatsvindt, in de toekomst ook digitaal moet kunnen, waarbij er een keuzemogelijkheid blijft om per post met de overheid te communiceren. Ook de Europese verordening inzake de single digital gateway (2018/1724)5 voorziet, naast (non-discriminatoire) digitale informatieverschaffing over producten en diensten van de overheid, in de verplichting tot het digitaal kunnen afhandelen van bepaalde overheidsdiensten.

Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld afdeling 2.3 Awb te moderniseren. De voorgestelde tekst geeft de burger6 het recht om de meer officiële berichten, zoals aanvragen en bezwaarschriften, elektronisch aan het bestuursorgaan te zenden. Bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan moet worden aangewezen welke elektronische weg of wegen (welke wijze of wijzen van verzending) voor dergelijke berichten openstaat of openstaan. Dat is nodig omdat er veel verschillende wegen zijn, die niet allemaal voor ieder bericht geschikt zijn en omdat het wenselijk wordt gevonden om voor de meer officiële berichten bepaalde waarborgen in te bouwen, zoals de verzending van ontvangstbevestigingen. Voor andere dan officiële berichten (denk bijvoorbeeld aan een gemeentelijke facebookpagina of app waarop meldingen over losliggende stoeptegels of niet werkende lantaarns kunnen worden gedaan) bestaat hieraan geen behoefte, zoals er ook geen regels zijn over telefonisch contact tussen burgers en bestuursorganen. In het navolgende zal hier uitvoeriger op worden ingegaan. Tot slot wordt rekening gehouden met het feit dat niet iedereen een computer heeft of gebruik kan of wil maken van internet.

De belangrijkste voorgestelde wijzigingen betreffen:

• • de zorgplicht voor bestuursorganen tot ondersteuning bij overheidscommunicatie, los van digitalisering;

• • het recht van burger/bedrijven op elektronische communicatie voor de meer officiële berichten;

• • de verlaging van de drempel voor de bijzondere wetgever om elektronische communicatie verplicht te stellen voor ondernemingen en rechtspersonen;

• • nadere regels over ontvangstbevestiging en notificatie;

• • wat te doen bij foutmeldingen, incl. de inspanningsplicht voor bestuursorganen om elektronische adressen op orde te hebben;

• • wat te doen bij elektronische onbereikbaarheid van het bestuursorgaan: termijnverlenging, verschoonbaarheid;

• • nadere regels over bewijslast;

• • de mogelijkheid tot tijdelijke afwijking van de Awb ingeval van nieuwe technieken;

• • de grondslag voor regels over bewaren en vernietigen;

• • de mogelijkheid tot gefaseerde inwerkingtreding per type bericht en per bestuursorgaan of voor bepaalde categorieën van bestuursorganen.

Dit wetsvoorstel strekt er niet toe burgers te verplichten de elektronische weg te gebruiken; zij hebben de keuze tussen het volgen van de elektronische of de papieren weg. Het wetsvoorstel kan evenwel niet verhinderen dat in andere wetten voor de in die wetten geregelde materie wel wordt voorgeschreven dat het gebruik van de elektronische weg verplicht is.

2. De huidige regeling inzake elektronisch bestuurlijk verkeer

Op 1 juli 2004 trad de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer in werking. Met deze wet werd aan de Awb een nieuwe afdeling toegevoegd, afdeling 2.3 Verkeer langs elektronische weg. Doel van die wet was destijds het wegnemen van onzekerheid over de vraag in welke gevallen verkeer langs elektronische weg met bestuursorganen mogelijk is en het voorschrijven van waarborgen voor een goed verloop van dat verkeer.7 Niet werd beoogd op ontwikkelingen op het terrein van verkeer langs elektronische weg vooruit te lopen. Beoogd werd om een algemeen kader te bieden voor die ontwikkeling, dat aanknopingspunten bood voor de jurisprudentie en waarbij de bijzondere wetgever kon aansluiten.

De Awb is niet de primaire plaats om sturing te geven aan de ontwikkeling van het elektronisch bestuurlijk verkeer. Voor zover hiervoor wetgeving nodig is, geschiedt dat in aparte sectorwetgeving. Wel is het nodig de huidige bepalingen in afdeling 2.3 aan te passen aan ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden. Daarbij dienen de belangen van burgers en bedrijven (het laatste wordt breed opgevat: gedoeld wordt op ondernemingen en rechtspersonen als bedoeld in artikel 5 respectievelijk 6 van de Handelsregisterwet 2007, zoals NV’s, BV’s, VOF’s, verenigingen, stichtingen en eenmanszaken), maar ook de belangen van bestuursorganen geborgd te worden. Elektronisch bestuurlijk verkeer kan bijdragen aan de vermindering van administratieve lasten van burgers en bestuurlijke lasten van bestuursorganen. Dat maakt het aantrekkelijk om daar waar mogelijk elektronisch bestuurlijk verkeer in te voeren of te stimuleren. Bij de inrichting van elektronisch bestuurlijk verkeer moet vooropstaan dat dit verkeer voor alle betrokken partijen bruikbaar moet zijn, dat dit verkeer voldoende betrouwbaar en beveiligd is en dat aan burgers en bedrijven geen onnodige eisen worden gesteld. Dat betekent dat naast de elektronische weg in beginsel ook een andere weg beschikbaar zal zijn. Daar waar, in afwijking van de Awb, in bijzondere wetten wordt gekozen voor de verplichte elektronische verzending van een bericht, bijvoorbeeld via een specifiek webformulier, zal moeten worden onderbouwd dat dat voor de doelgroep een verantwoorde keuze is en zal moeten worden onderzocht of voor een beperkte groep een uitzondering op de verplichting moet worden gemaakt.

Kern van de huidige afdeling 2.3 is dat wordt uitgegaan van nevenschikking van de papieren en de elektronische weg. Zo is het gebruik van de elektronische weg alleen toegestaan als zowel de burger als het bestuursorgaan met het gebruik ervan hebben ingestemd (de huidige artikelen 2:14, eerste lid, en 2:15, eerste lid, Awb). Bij het opstellen van deze bepalingen aan het begin van het vorige decennium was de gedachte dat het elektronisch verkeer nog niet zo algemeen was ingeburgerd dat de burger of het bestuursorgaan ervan uit mocht gaan dat de ontvanger van een bericht is ingesteld op ontvangst via de elektronische weg. Bijna 15 jaar later is er veel veranderd. Het gebruik van de computer en van internet hebben een hoge vlucht genomen. De mogelijkheden van het verkeer via de elektronische weg zijn enorm toegenomen, hetgeen kansen biedt voor het verbeteren van het gebruiksgemak, de verhoging van de doelmatigheid van de verwerking van gegevens, de vermindering van administratieve lasten en de besparing van kosten. Anderzijds heeft niet iedereen een computer of internetverbinding, is de elektronische weg kwetsbaar voor technische storingen en integriteitschendingen en vergt de elektronische weg ook investeringen. Onder die omstandigheden is afdeling 2.3 niet langer een kader dat de ontwikkeling van het verkeer via de elektronische weg faciliteert. Met name de regel dat een bestuursorgaan verkeer via de elektronische weg moet toestaan en dus ook kan uitsluiten, wordt als gedateerd ervaren.

3. De wijzigingen

3.1 Inleiding

Uitgangspunt is dat burgers en bedrijven de keuze hebben tussen elektronisch bestuurlijk verkeer of de traditionele vorm van verkeer met de overheid. Anderzijds is er oog voor de wijze waarop een bestuursorgaan zijn processen moet kunnen inrichten. Die processen vormen soms aanleiding de keuze te beperken. Daarnaast stelt het elektronisch verkeer ons voor nieuwe vragen en problemen die bij de papieren weg niet aan de orde zijn. Partijen zijn veel afhankelijker van de techniek, het bestuursorgaan dient meer aandacht te besteden aan de noodzakelijke infrastructuur en er is minder ruimte voor maatwerk en coulance. In dit wetsvoorstel is beoogd om de belangen van burgers/bedrijven en van bestuursorganen op een evenwichtige wijze met elkaar te verenigen.

In de memorie van toelichting bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer werden drie onderwerpen genoemd die, gelet op het gestelde doel, moesten worden geregeld. Deze waren:

• 1. Wanneer is verkeer langs elektronische weg toegestaan?

• 2. Aan welke voorwaarden moet verkeer langs elektronische weg voldoen, teneinde even betrouwbaar te zijn als conventioneel verkeer?

• 3. In welke gevallen kan verkeer langs elektronische weg worden gelijkgesteld aan andere vormen van verkeer?8

Met dit voorstel wordt de uitwerking van het eerste onderwerp gewijzigd. Alle artikelen van afdeling 2.3 worden herzien, behalve het artikel over de elektronische handtekening.

3.1.1 Reikwijdte

De reikwijdte van de huidige afdeling 2.3 lijkt te zijn beperkt tot het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, maar de memorie van toelichting bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer ging uit van een algemene regeling voor het verkeer langs elektronische weg die geldt voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, maar eveneens voor het verkeer tussen bestuursorganen onderling.9 Diezelfde toelichting legde voor de toepassing voor de Awb de nadruk op de primaire besluitvorming en de bezwaarschriftenprocedure en het administratief beroep. Daarbij werden voor het verkeer van burger naar bestuursorgaan met name genoemd de zienswijzen, de aanvraag tot het geven van een beschikking en het indienen van een bezwaarschrift, beroepschrift of een klacht.

Beoogd wordt dat met dit wetsvoorstel de reikwijdte van afdeling 2.3 zich uitstrekt tot verkeer met bestuursorganen, waarbij wordt gedoeld op berichten (aan/van burgers/bedrijven) binnen de context van de uitvoering van een publieke taak. De afdeling heeft geen betrekking op privaatrechtelijk handelen van bestuursorganen dat moet worden toegerekend aan de rechtspersonen waar de bestuursorganen onderdeel van zijn. Voorts heeft de afdeling geen betrekking op elektronisch verkeer tussen bestuursorganen of tussen bestuursorganen en adviseurs. Slechts indien een bestuursorgaan een aanvraag indient bij een ander bestuursorgaan, een zienswijze indient of een bezwaar- of beroepschrift inzendt, dient het op grond van het voorgestelde artikel 2:13, tweede lid, aangewezen kanaal te worden gebruikt.

Voor de meer officiële berichten aan een bestuursorgaan wordt in artikel 2:13, eerste lid, Awb vastgelegd dat een ieder op elektronische wijze een bericht aan het bestuursorgaan kan zenden. In paragraaf 3.3.1.1 wordt beschreven wat hieronder wordt verstaan. Voor andere berichten blijft gelden dat deze elektronisch aan het bestuursorgaan kunnen worden gezonden als het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat die weg is geopend. Dit is de regel die thans is opgenomen in het huidige artikel 2:15, eerste lid, Awb, maar die inmiddels vanzelf spreekt en niet wettelijk hoeft te worden vastgelegd.

3.1.2 Burgerperspectief en ondersteuning bij bestuurlijk verkeer

Dit wetsvoorstel introduceert, naast de bestaande papieren weg, het recht op digitaal «zaken doen» met de overheid. Hierdoor krijgen burgers en bedrijven in hun contact met de overheid voortaan de keuze tussen communicatie op papier of digitaal. Het bepaalt dus niet dat voor hen elektronisch bestuurlijk verkeer verplicht wordt gesteld.

Toch zijn in de consultatiefase veel opmerkingen gemaakt over wat wordt genoemd «de legalisering van het afschaffen van de blauwe envelop». Dat onderwerp staat los van dit voorstel; het maakte deel uit van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst, die op 1 november 2015 reeds in werking is getreden. De opmerkingen waren niettemin aanleiding om het wetsvoorstel nader te bezien. Ook de rapporten van de Ombudsman10 en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)11 nopen ertoe te benadrukken – zoals ook in de Agenda Digitale Overheid is verwoord – dat iedereen mee kan (blijven) doen in de samenleving en dat iedereen op een begrijpelijke en veilige manier met de overheid kan communiceren (inclusiviteit). Burgerperspectief, het centraal stellen van burgers en ondernemers en hun autonomie en behoeften, is uitgangspunt van het kabinetsbeleid; bij digitalisering van de overheid zijn de positie en de bescherming van de burger – ook wanneer die ondernemer is – essentieel.

Daarom wordt in het voorgestelde artikel 2:7, tweede lid, verankerd dat in het bestuurlijk verkeer met natuurlijke personen het gebruik van de elektronische weg niet wordt voorgeschreven. Daarvan kan weliswaar worden afgeweken bij of krachtens een bijzondere wet, maar alleen als die wet uitdrukkelijk afwijkt van de Awb. En uiteraard moet die afwijking worden voorzien van een dragende motivering. De te hanteren formulering luidt dan «in afwijking van de artikelen 2:7, tweede lid en – omdat kenbaarmaking door de geadresseerde van zijn elektronische bereikbaarheid dan niet randvoorwaardelijk is – 2:8 van de Algemene wet bestuursrecht». Het voorgaande betekent tevens, dat in een verordening van een gemeente, provincie of waterschap het verplichte gebruik van elektronisch bestuurlijk verkeer slechts kan worden voorgeschreven indien hiervoor een grondslag is opgenomen in een formele wet. Bij een dergelijke bepaling dient te worden opgenomen dat sprake is van afwijking van de Awb.

Een expliciete grondslag in een formele wet is ook vereist om ondernemingen of rechtspersonen12 te verplichten tot de elektronische weg, maar voor die groep is niet vereist dat de bijzondere wet uitdrukkelijk afwijkt van de Awb (zie artikel 2:7, derde lid). Die wat lagere drempel is gerechtvaardigd omdat ondernemingen of rechtspersonen (waaronder eveneens zzp’ers en maatschappelijke organisaties worden begrepen) eerder geacht mogen worden digitaal vaardig te zijn. Vanzelfsprekend moet de verplichting ook in dit geval wel deugdelijk onderbouwd worden. Met name waar het gaat om kleine zelfstandigen (eenmanszaken/zzp’ers)13, naar hun aard ondernemingen, moet door de bijzondere wetgever goed bezien worden met welke vorm van communicatie deze groep gediend is en of uitsluiting van de papieren weg wel in de rede ligt. Het betreft namelijk een groep ondernemers die zich wat digivaardigheid betreft niet altijd van gewone burgers (natuurlijke personen) onderscheidt en die dus niet te snel mag worden gelijkgeschakeld met ondernemingen van een bepaalde omvang. De bijzondere wetgever kan er, om redenen van onvoldoende digivaardigheid, dus voor kiezen om de zzp’er uit te zonderen van de verplichte digitale weg en dus bij de toepassing van artikel 2:7, derde lid te differentiëren. Vanzelfsprekend gelden de waarborgen in dit wetsvoorstel terzake van de elektronische weg onverminderd voor zzp’ers; voor hen is in dezelfde rechtsbescherming voorzien als voor «gewone» burgers.

Het centraal stellen van behoeften van burgers en bedrijven brengt mee dat de overheid een verantwoordelijkheid heeft om hen hulp te geven in hun contact met de overheid; deze hulp zou zich niet moeten beperken tot degenen die – om welke reden dan ook – moeite hebben met digitalisering. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een algemene zorgplicht tot bij de doelgroep passende ondersteuning bij overheidscommunicatie, waarbij de invulling, vormgeving en differentiatie binnen de doelgroep aan bestuursorganen worden gelaten. Op deze wijze kan recht worden gedaan aan de aard van de specifieke dienstverlening en heeft het betreffende bestuursorgaan de ruimte om te bepalen voor welke doelgroep(en) welk type van ondersteuning in de rede ligt. Het kan daarbij gaan om ondersteuning via generieke voorzieningen in de vorm van bijvoorbeeld het verschaffen van informatie via een website of app, openbare internetmogelijkheid zoals die door veel bibliotheken wordt aangeboden of het faciliteren van machtiging, maar ook om ondersteuning door maatwerk, bijvoorbeeld via digitale chat of hulp aan de telefoon of aan de balie. Aangezien ondersteuning niet beperkt is tot digitale communicatie of daar een alternatief voor is, is de zorgplicht voor bestuursorganen niet in afdeling 2.3, maar in de algemene bepalingen van hoofdstuk 2 opgenomen, te weten in het nieuwe artikel 2:1, eerste lid, Awb.

3.2 Verzending door een bestuursorgaan

3.2.1 Een bericht van een bestuursorgaan dat tot een of meer geadresseerden is gericht

Hoofdregel in het huidige artikel 2:14, eerste lid, is dat een bestuursorgaan een bericht via de elektronische weg kan – dus niet: moet – verzenden als de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij op die wijze voldoende bereikbaar is. Deze hoofdregel blijft als artikel 2:8 gehandhaafd. In de memorie van toelichting bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer werd aangegeven dat die kenbaarmaking meer of minder uitdrukkelijk kan geschieden, maar dat voorlopig wel van uitdrukkelijke kenbaarmaking moet worden uitgegaan.14 Hierin is in zoverre geen wijziging opgetreden dat een bestuursorgaan bij het verzenden van een bericht zal moeten nagaan of de geadresseerde voor dat bericht heeft aangegeven elektronisch bereikbaar te zijn en of een in het verleden beschikbaar gesteld elektronisch adres nog wel het juiste adres is. Wel kan, anders dan bij de invoering van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer werd verondersteld, inmiddels worden aangenomen dat een burger die zich met bijvoorbeeld een e-mail tot een bestuursorgaan wendt, daarmee voldoende kenbaar heeft gemaakt dat hij op deze wijze bereikbaar is, zodat het bestuursorgaan via e-mail het bericht kan beantwoorden. Het bestuursorgaan mag er echter niet zonder meer van uit gaan dat een in het verleden voor een andere aangelegenheid gebruikt e-mailadres nog actueel is. Het bestuursorgaan zal zich van de juistheid van dat adres moeten vergewissen of moeten afzien van verzending via dat adres. Indien via een dergelijk oud e-mailadres een besluit wordt verzonden, en de geadresseerde neemt van dat besluit geen kennis, is niet voldaan aan artikel 2:8, hetgeen leidt tot een gebrek in de verzending, waardoor geen sprake is van een bekendmaking in de zin van artikel 3:41 Awb. Als het bestuursorgaan van oordeel is dat voor het type besluit de e-mail voldoende betrouwbaar en vertrouwelijk is, kan het in een aanvraagformulier de vraag opnemen of en aan welk e-mailadres elektronische berichten kunnen worden gezonden. Artikel 2:9 expliciteert dat het aan het bestuursorgaan is om te bepalen op welke manier een bericht wordt verzonden; dit dient te geschieden op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier, gelet op de aard en de inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt. Hierbij neemt het bestuursorgaan de (informatiebeveiligings)eisen in acht die terzake gelden. Zie ook hierna bij 3.3.1.1.

Onder het huidige recht kan – alleen – bij wet van artikel 2:14 Awb worden afgeweken. Voorbeelden waarin van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt, zijn artikel 125, eerste lid, onderdeel n, van de Ambtenarenwet, op grond waarvan bij amvb regels kunnen worden gesteld over de gevallen waarin berichten inzake de rechtspositie van de ambtenaar uitsluitend elektronisch verzonden behoeven te worden, en artikel 32e, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, waarin is bepaald dat een bericht uitsluitend elektronisch wordt verzonden, tenzij het UWV van oordeel is dat communicatie langs andere dan elektronische weg is aangewezen. Naar verwachting zal in de toekomst vaker van een dergelijke wettelijke uitzondering gebruik gemaakt worden. Zie paragraaf 3.1.2 voor de vraag welke voorwaarden daarvoor gelden. Hoofdregel in de Awb is en blijft de nevenschikking (gelijkschakeling) van de papieren en de elektronische weg en keuzevrijheid voor burgers en bedrijven.

De vraag in welke gevallen bij of krachtens de wet kan worden bepaald dat elektronisch verkeer verplicht wordt gesteld, wordt niet in de Awb genormeerd. Een dergelijke uitzondering op de hoofdregel zal door de bijzondere wetgever moeten worden gemotiveerd. De Awb kan de bijzondere wetgever niet binden. De bijzondere wetgever zal moeten bezien of verplicht elektronisch verkeer verantwoord is, gegeven de materie en de groep aan wie de verplichting wordt opgelegd. In dat kader kan ook de naar aanleiding van de consultatie door de Raad voor de Rechtspraak gestelde vraag aan de orde komen of een belastende beschikking of een strafsanctie wel uitsluitend elektronisch kan worden bekend gemaakt. Ook in het geval elektronische verzending wordt voorgeschreven, dient het bestuursorgaan alles in het werk te stellen om te zorgen dat een geadresseerde daadwerkelijk kennisneemt van een bericht. Als e-mail wordt gebruikt en blijkt dat een e-mailadres niet meer actueel is, zal het bestuursorgaan onderzoek moeten doen naar de oorzaak en zo nodig via een brief of telefonisch de geadresseerde in de gelegenheid moeten stellen het juiste e-mailadres op te geven. Ook als het bestuursorgaan kan vermoeden dat een elektronisch adres niet meer actueel is, doet het onderzoek. Zo kan het UWV bij een langdurig zieke werknemer niet gebruikmaken van diens e-mailadres op het werk. Dat klemt te meer als de e-mail een besluit bevat. Als de wettelijk voorgeschreven verzending geschiedt via een zogenoemde berichtenbox, zijn de in artikel 2:10 voorgeschreven notificaties in beginsel verplicht. Ook als dergelijke notificaties niet kunnen worden bezorgd, omdat het e-mailadres van de geadresseerde is gewijzigd, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om betrokkene hierop te wijzen en hem in de gelegenheid te stellen een actueel e-mailadres op te geven. Dit is niet anders als het gebruik van de berichtenbox bij of krachtens wettelijk voorschrift verplicht is en het primair de verantwoordelijkheid is van de geadresseerde om bij een wijziging van zijn e-mailadres zelf deze wijziging door te geven. Indien het bericht in de berichtenbox betrekking heeft op een sanctie of een terugvordering, kan het bestuursorgaan veel problemen voorkomen door te bewerkstelligen dat een op een formeel juiste wijze bekendgemaakt besluit ook daadwerkelijk door de geadresseerde wordt gelezen. Bij verplicht elektronisch verkeer is de zorgplicht van het bestuursorgaan tot ondersteuning bij dit verkeer van essentieel belang (zie hiervoor par. 3.1.2 en artikelsgewijze toelichting bij artikel 2:1).

3.2.2 Een bericht van een bestuursorgaan dat niet tot een of meer geadresseerden is gericht

Bestuursorganen publiceren berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, steeds vaker uitsluitend op internet, zonder dat daarnaast een publicatie in papieren vorm, bijvoorbeeld in een huis-aan-huisblad, plaatsvindt. Strikt genomen kan dit op grond van het huidige artikel 2:14, tweede lid, Awb alleen als hiervoor een basis in een wettelijk voorschrift bestaat. Maar voor veel feitelijke informatie, zoals een gemeentelijke huisvuilkalender, zal zo’n wettelijk voorschrift ontbreken. Naar huidig inzicht is dat ook niet erg. Voor berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht kan worden volstaan met elektronische beschikbaarstelling. In het wetsvoorstel tot wijziging van de Bekendmakingswet15 en enige andere wetten wordt dit geregeld. De publicatie van dergelijke stukken dient, net als bij algemeen verbindende voorschriften, met waarborgen omkleed te zijn. Het betreft dan waarborgen betreffende de integriteit van deze publicaties, maar bijvoorbeeld ook waarborgen die de toegankelijkheid van deze publicaties moet garanderen, waardoor zij via websites als wetten.nl en officielebekendmakingen.nl doorzoekbaar zijn. In dit wetsvoorstel wordt voorts geregeld dat kennisgevingen en terinzageleggingen verplicht worden geplaatst in de Staatscourant, het Provinciaal blad, het Gemeenteblad en de publicatiebladen van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen in plaats van in huis-aan-huisbladen, waarbij tevens de gang naar het bestuursorgaan komt te vervallen om kennis te nemen van het fysiek ter inzage gelegde stuk. Deze waarborgen maken geen deel uit van de Awb, maar zullen worden opgenomen in genoemd wetsvoorstel en de daarop gebaseerde regelingen.

3.3 Verzending aan een bestuursorgaan

3.3.1 Artikelen 2:13–2:14

Gelet op het doel «elektronisch zaken doen» wordt voorgesteld de berichten in bestuurlijke aangelegenheden aan de overheid te verdelen in twee categorieën. De eerste categorie betreft de genoemde «officiële berichten» als uitwerking van wat in het regeerakkoord uit 2012 «zaken doen» wordt genoemd. De tweede categorie betreft de meer informele contacten die burgers en bedrijven met de overheid kunnen hebben, zoals een verzoek om informatie, een aanvraagformulier of een brochure, of het melden van aangelegenheid die het bestuursorgaan raakt, zoals een losse stoeptegel of een vervuilde kinderspeelplaats. Voor de eerste categorie wordt ieder bestuursorgaan verplicht een elektronische weg open te stellen. De verplichting leidt tot een aantal waarborgen. Voor de tweede categorie is een vrijblijvender regime mogelijk.

3.3.1.1 «Officiële berichten»

«Officiële berichten» zijn berichten in het kader van, ambtshalve en op aanvraag te nemen, besluiten (waaronder vallen: aanvragen, zienswijzen en bedenkingen, aanvullingen als bedoeld in artikel 4:5 Awb, bezwaar- en beroepschriften), klachten en andere krachtens wettelijk voorschrift voorgeschreven berichten, zoals meldingen. Dat betreft natuurlijk in de eerste plaats de aanvraag, maar ook een bezwaar- of administratief beroepschrift, een aanvulling als bedoeld in artikel 4:5, Awb, een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb, de zienswijze en bedenkingen als bedoeld in de artikelen 3:15, 4:7 en 4:8 Awb, maar ook berichten in het kader van een procedure van een klacht en meldingen die in het kader van een besluit (moeten) worden gedaan. Met klacht wordt bedoeld een klacht in de als bedoeld in hoofdstuk 9 Awb (waaronder ook de verzoekschriften aan een ombudsman), maar ook bijvoorbeeld klachten als bedoeld in artikel 46c van de Advocatenwet. Met een ander krachtens wettelijk voorschrift voorgeschreven bericht wordt gedoeld op bijvoorbeeld de melding die een belanghebbende bij het UWV of de gemeentelijke sociale dienst moet doen van het aantal sollicitaties of in een bepaald tijdvak genoten inkomsten, of een bouwwerk dat niet vergunningsplichtig is, maar waarvan de voorgenomen aanleg wel moet worden gemeld. Een melding ter invulling van een in een vergunning opgelegde meldingsplicht valt eveneens onder de hier bedoelde «categorie «officiële berichten». De melding dat behoefte bestaat aan zorg als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is een bericht dat deel uitmaakt van een procedure betreffende een besluit, het is immers de eerste voorgeschreven stap om te komen tot een aanvraag in het kader van de Wmo 2015. Ook daarvoor dient de gemeente een elektronisch kanaal in te richten.

In geval het gebruik van elektronisch bestuurlijk verkeer (al dan niet «in afwijking van de Awb», zie paragraaf 3.2.1) verplicht wordt gesteld, dient de bijzondere wetgever de afweging te maken – en te onderbouwen – of in het concrete geval het opleggen van verplichte elektronische verzending verantwoord is, gelet op de doelgroep waarop het betreffende voorschrift ziet. Een reden om te bepalen dat een bericht elektronisch aan het bestuursorgaan moet worden verzonden, kan zijn omdat het bestuursorgaan via een webformulier de verwerking doelmatiger kan organiseren.

3.3.1.2 Andere dan «officiële berichten»

Voor andere berichten dan berichten in het kader van een besluit, een klacht of een melding zijn niet dezelfde waarborgen nodig. Veel bestuursorganen zijn ook zonder nadere regels in de Awb goed in staat om in te spelen op de behoefte van burgers om langs elektronische weg met de overheid te communiceren, zo is de laatste jaren gebleken. Evenmin als er regels zijn over telefonisch contact tussen burgers en bestuursorganen, is er behoefte aan regels over het gebruik van internet en social media bij meer informele contacten tussen burgers en bestuursorganen. Voor die categorie wordt het bestaande regime de portée van het huidige artikel 2:15 Awb gehandhaafd. Dat wil zeggen dat het aanbieden van elektronisch bestuurlijk verkeer door het bestuursorgaan in die gevallen niet verplicht wordt gesteld. Elektronisch bestuurlijk verkeer is dan alleen mogelijk als het bestuursorgaan die weg heeft opengesteld. Wel kan ieder bestuursorgaan, zoals in het voorgestelde artikel 2:14 (dat overeenkomt met het huidige artikel 2:15, eerste lid), is bepaald, de elektronische weg voor dergelijke berichten openstellen. Zo hebben veel bestuursorganen een website met een contactformulier of bijvoorbeeld een facebookpagina waar meldingen over bijvoorbeeld losse stoeptegels of een niet-brandende lantaarn kunnen worden gedaan. Het opstellen van regels voor een zo brede categorie berichten zou zelfs belemmerend kunnen werken. Mede om deze reden is de verplichting, zoals voorgesteld in artikel 2:17, om de ontvangst van een bericht te bevestigen, niet ook op deze categorie van toepassing, hetgeen uiteraard niet wil zeggen dat het sturen van een ontvangstbevestiging verboden is. In het geval met de beantwoording van het bericht enige tijd gemoeid zal zijn, verdient het zelfs aanbeveling om een ontvangstbevestiging te zenden waarin een termijn wordt genoemd waarbinnen antwoord verwacht mag worden. Maar de huidige praktijk levert geen zodanige knelpunten op dat een ontvangstbevestiging in die gevallen verplicht moet worden gesteld.

3.3.2 Gevolgen van het zenden van een bericht aan een bestuursorgaan via een niet aangewezen wijze

De eerste uitzondering is voorzien in artikel 2:16, eerste lid, onderdeel a. Anders dan bij een papieren bericht, waar geen bewerking hoeft plaats te vinden om (interne) doorzending te kunnen realiseren, kan door de variëteit en complexiteit van elektronische berichten doorgeleiding lastig uitvoerbaar zijn, bijvoorbeeld omdat het versleuteld is. Van een doorzend- en terugzendplicht respectievelijk behandelplicht is daarom (slechts) sprake, indien het voor het bestuursorgaan technisch mogelijk is om het bericht als zodanig door- of terug te zenden respectievelijk in behandeling te nemen en er dus geen omzetting naar een ander bestand nodig is. Gelet op de hieraan gekoppelde waarborgen is dit niet belastend voor burgers. Zo geldt – evenals bij de papieren weg – dat bij doorzending van een elektronisch bericht de ontvangst van het bericht bij het juiste bestuursorgaan leidend is voor de vraag of het bericht tijdig is ingediend en of een termijn gaat lopen. De onderhavige uitzondering betreft bijvoorbeeld het geval dat de door het bestuursorgaan opengestelde weg niet bestaat uit een specifiek webformulier, maar uit gemakkelijk uit te wisselen berichten zoals bijvoorbeeld een e-mail of een eenvoudig contactformulier. In een specifiek webformulier worden de gegevens die in een bepaald veld zijn ingevuld, opgeslagen in voor die gegevens bestemde plaatsten in de systemen van het bestuursorgaan, waarna de besluitvorming geautomatiseerd uit die systemen zou kunnen volgen. Bij een e-mail of een contactformulier worden gegevens voornamelijk als platte tekst verzonden, met aparte velden voor naam, adres en soortgelijke gegevens over de afzender. De inhoud van het bericht wordt verder niet elektronisch verwerkt. Als dan een e-mail wordt gezonden naar een verkeerd adres, kan die e-mail, eventueel na interne doorgeleiding, eenvoudig worden behandeld. In dergelijke gevallen kan een bestuursorgaan niet volstaan met te verwijzen naar de juiste wijze van indienen, maar dient het bestuursorgaan het bericht, zo nodig na interne doorgeleiding, te behandelen. Mocht blijken dat er toch nog een gebrek aan het bericht kleeft, dan zal de indiener in de gelegenheid worden gesteld dit te herstellen. Overigens heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid om ook berichten die wél nadere bewerking behoeven door- en terug te zenden en te behandelen; het staat hem vrij te organiseren dat berichten worden gelezen en behandeld.

In geval van onjuiste verzending van een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift, geldt eveneens dat niet kan worden volstaan met mededelen van de juiste wijze van indienen (artikel 2:16, eerste lid, onder b). Artikel 6:6 Awb blijft onverkort van toepassing op onjuist en onvolledig ingediende bezwaar- en beroepschriften. Deze uitzondering is voor de uitvoering door bestuursorganen in het algemeen niet bezwarend nu voor het indienen van een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift geen elektronische kanalen zijn opengesteld die praktisch onmogelijk maken dat een op andere wijze ingediend bezwaar- of beroepschrift zonder nadere bewerking kan worden behandeld.

De derde uitzondering betreft het geval een bestuursorgaan voor een bepaald bericht geen enkele wijze van elektronische verzending heeft aangewezen (artikel 2:16, eerste lid, onder c). In dat geval kan de verzender niet worden tegengeworpen dat hij het verkeerde kanaal heeft gebruikt; het bestuursorgaan is in beginsel verplicht het bericht in behandeling te nemen. Zonder het bepaalde onder c zou het bestuursorgaan een bericht mogen weigeren als het het bericht niet zonder nadere bewerking kan behandelen, hetgeen onaanvaardbaar is als het bestuursorgaan niet heeft aangegeven hoe het dan wel moet. In geval het bericht een aanvraag is en niet alle benodigde gegevens bevat, zal het bestuursorgaan met toepassing van artikel 4:5 Awb de verzender in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag aan te vullen.

Overigens behelst het voorgestelde artikel 2:16, eerste lid, geen verbod om te reageren op een bericht dat is verzonden op een niet-aangewezen wijze. Als bijvoorbeeld een bericht wordt gezonden aan het adres ambtenaarY@bestuursorgaanX.nl, terwijl dat adres niet is aangewezen, is het behoorlijk en uit oogpunt van dienstverlening logisch dat de ambtenaar het bericht intern doorgeleidt of in behandeling neemt. Het is echter geen verplichting. Als het bericht zonder aanvulling of nadere informatie niet in behandeling kan worden genomen, kan het bestuursorgaan het bericht overeenkomstig het eerste lid weigeren. Als het bericht niet als zodanig wordt herkend of niet wordt gelezen, komt dit voor rekening van de verzender. Met de interne doorgeleiding en de bevestiging ervan aan de verzender van het bericht geeft het bestuursorgaan te kennen dat het bericht is ontvangen en in behandeling genomen zal worden. Vanaf dat tijdstip geldt wel een verplichting het bericht inhoudelijk te behandelen.

In artikel 2:16, tweede lid, wordt een uitzondering van een andere orde gemaakt. Van een bestuursorgaan kan niet worden verwacht dat het reageert op berichten die het niet kent of kan kennen. De verplichting om op een bericht te reageren, bestaat daarom niet als het bericht is verzonden op een wijze die voor geen enkel type «officieel bericht» is aangewezen. Indien bijvoorbeeld een bericht wordt gezonden naar een e-mailadres dat voor geen enkel type bericht is opengesteld. Daardoor kan het bericht onopgemerkt blijven, zodat interne doorgeleiding achterwege blijft. Dit komt dan voor risico van de verzender. Een ander voorbeeld is het geval waarin een bestuursorgaan actief is op sociale media. Het enkele feit dat een bestuursorgaan actief is, wil niet zeggen dat het bestuursorgaan is ingericht om allerlei type berichten via dergelijke kanalen te ontvangen. Zolang dat kanaal niet is aangewezen voor «officiële berichten» hoeft een bestuursorgaan daarom geen rekening te houden met intern door te geleiden aanvragen of bezwaarschriften die via sociale media worden ingediend. Het is uiteraard evident dat een bestuursorgaan eveneens niet hoeft te reageren op een bericht dat het niet heeft ontvangen. In de memorie van toelichting bij de invoering van afdeling 2.3 werd als voorbeeld genoemd het geval door een virusscanner een bericht werd tegengehouden.19 Een ander voorbeeld is het geval dat een verzender tracht een bericht te zenden via een kanaal dat uitsluitend voor één type bericht is geschikt. De kans bestaat dat de geautomatiseerde verwerking van het foute bericht dan leidt tot een voor de verzender zichtbare foutmelding, maar het kan ook zijn dat het bericht wel de systemen van het bestuursorgaan bereikt, maar niet voor het bestuursorgaan als een zichtbaar of begrijpelijk bericht verschijnt.

Het eerste lid van artikel 2:16 gaat ervan uit dat een onjuiste verzending het snelst is hersteld met de juiste inzending. Dat is slechts anders als de termijn waarbinnen het bericht bij het bestuursorgaan kan worden ingediend, bij de indiening op de juiste wijze inmiddels is verstreken. In beginsel komt dat voor rekening van de verzender. Alleen als de verzender kon menen dat hij het bericht kon indienen zoals hij heeft gedaan, dienen de gevolgen van termijnoverschrijding niet voor zijn rekening te komen. Artikel 2:23 bevat een regeling voor dat geval. In dat geval wordt de termijn van rechtswege verlengd met de tijd die het bestuursorgaan neemt met het op de hoogste stellen van de onjuiste verzending van het bericht. Die voorziening kan snel werken omdat zij geen besluitvorming van het bestuursorgaan vergt: de verlenging volgt direct uit de wet. Het artikel schrijft dan ook niet voor dat het antwoord de termijnverlenging uitlegt, al zal dit in veel gevallen wel een goede handelwijze zijn. Het bestuursorgaan zal er wel voor moeten zorgen dat indiening binnen de verlengde termijn wel mogelijk is. Als een op een website toegankelijk formulier op een bepaalde dag sluit, dan moet er dus een voorziening worden getroffen, zodat de betrokkene alsnog op de juiste wijze kan indienen. Dat is redelijk, nu het hier gaat om gevallen waarin het bestuursorgaan kennelijk niet een goede voorlichting heeft gegeven; burgers konden redelijkerwijs menen dat ook de andere weg open stond.

In artikel 2:24 is een voorziening getroffen voor het geval op grond van het eerste lid van artikel 2:16, onderdeel a, intern is doorgeleid. In dat geval is sprake van een extra handeling voor het bestuursorgaan. Als er sprake is van een behandeltermijn, zoals de termijn waarbinnen op een aanvraag moet zijn beslist, of de termijn genoemd in artikel 4:5, vierde lid, Awb, wordt die termijn bekort door de tijd die gemoeid gaat met de interne doorgeleiding. In dat geval vangt de behandeltermijn pas aan nadat het bestuursorgaan de verzender op de hoogte heeft gesteld van de interne doorgeleiding en het tijdstip waarop de termijn aanvangt. Hiermee wordt een prikkel weggenomen om met opzet een bericht onjuist in te dienen en het bestuursorgaan wordt niet benadeeld door fouten van burgers. De mededeling van de interne doorgeleiding dient onverwijld te geschieden: een bestuursorgaan kan niet de behandeltermijn oprekken door het bericht van interne doorgeleiding uit te stellen. Als het bericht van de interne doorgeleiding onredelijk lang uitblijft, heeft het uitstel van de aanvang van de behandeltermijn niet plaatsgevonden en is deze aangevangen op het tijdstip dat het onjuiste wijze verzonden bericht door het bestuursorgaan is ontvangen.

In een schema zien de regels over de gevolgen van een bepaalde wijze van elektronische verzending er zo uit:

Bericht is op aangewezen wijze verzonden	•	Behandelplicht.
	•	Wettelijke behandeltermijn vangt aan met ontvangst bericht.
	•	Verplichte ontvangstbevestiging.
	•	Behandelende afdeling kan onder opschorting van beslistermijn ontbrekende gegevens verlangen (art. 4:5 Awb).
Wijze van verzending is niet voor dit bericht aangewezen	•	Geen behandelplicht of doorgeleidingsplicht, tenzij:
		–	het bericht in de ontvangen vorm zonder nadere bewerking behandeld kan worden, of
		–	het bericht een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift is, of
		–	voor het bericht geen wijze van verzending is aangewezen.
	•	Het niet behandelen van een verkeerd gezonden bericht wordt aan afzender medegedeeld, onder mededeling van de juiste wijze van indienen.
	•	Geen reactie verplicht als het bestuursorgaan van het bericht geen kennis heeft genomen of het bericht is verzonden op een wijze die door het bestuursorgaan voor geen enkel type «officieel bericht» is aangewezen. Indien bericht toch wordt opgemerkt en uit behoorlijkheid toch wordt doorgeleid, ontstaat alsnog behandelplicht.
	•	Bij doorgeleiding geldt:
		–	Aanvang wettelijke behandeltermijn verschuift naar tijdstip bericht van doorgeleiding aan afzender (mits onverwijld verzonden).
		–	Behandelende afdeling kan onder opschorting van beslistermijn juiste wijze van indienen en ontbrekende gegevens verlangen (art. 4:5 of 6:6 Awb).

3.3.3 Verhouding tussen afdeling 2.3 en artikel 4:5

In artikel 4:5, eerste lid, onderdeel b, is thans bepaald dat een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten bij een gehele of gedeeltelijke weigering op grond van artikel 2:15, mits de aanvrager in de gelegenheid is gesteld de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan bepaalde termijn aan te vullen. Een weigering op grond van artikel 2:15 kan alleen maar gebaseerd zijn op het huidige artikel 2:15, tweede en derde lid. Op grond van het huidige artikel 2:15, vierde lid, dient een dergelijke weigering zo spoedig mogelijk aan de afzender te worden meegedeeld. Uit de toepasselijkheid van artikel 4:5 volgt echter dat, als het geheel of gedeeltelijk geweigerde bericht een aanvraag is, er nog steeds sprake is van een ingediende aanvraag, die pas buiten behandeling kan worden gelaten als de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag aan te vullen. Naar huidig recht kan een elektronisch verzonden aanvraag tevens buiten behandeling worden gelaten als het bestuursorgaan de elektronische weg niet heeft opengesteld. Ook dan geldt dat op grond van artikel 4:5 Awb de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld de aanvraag aan te vullen en geldt de datum van ontvangst van de oorspronkelijke, elektronische aanvraag als datum van indiening. Dit is onder meer bevestigd in de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 4 juni 2008.20 Strikt genomen is een dergelijke toepassing van artikel 4:5, eerste lid, Awb eerder gebaseerd op onderdeel a dan op onderdeel b, omdat geen sprake is van een weigering in de zin van artikel 2:15, maar van het niet voldoen aan een wettelijk voorschrift (het elektronisch indienen van een aanvraag, zonder dat die weg door het bestuursorgaan is opengesteld). Met de voorgestelde wijziging klemt dat nog meer omdat bij een elektronisch ingediende aanvraag de wijze waarop de aanvraag wordt ingediend is voorgeschreven. Daarom wordt voorgesteld om uitdrukkelijk te bepalen dat artikel 4:5, eerste lid, onderdeel b, van toepassing is op een weigering als bedoeld in het huidige artikel 2:15, tweede en derde lid, Awb (na inwerking van onderhavig wetsvoorstel artikel 2:15, eerste en tweede lid). De bevoegdheid tot een dergelijke weigering wordt door dit wetsvoorstel wel beïnvloed. Zo zal de opengestelde wijze van elektronische verzending moeten zijn afgestemd op de gebruikelijke omvang van bij het bericht gevoegde bijlagen, zodat een weigering op grond van artikel 2:15, eerste lid (nieuw), Awb een uitzondering blijft. Ook kan een bestuursorgaan niet voor een bepaald type berichten bijvoorbeeld een e-mailadres openstellen en dan 80% van de berichten weigeren, omdat de identiteit van de afzender onvoldoende vaststaat. Als het bestuursorgaan meer zekerheid wil over de identiteit van de afzender, zal het een elektronisch formulier of loket moeten inrichten waar kan worden ingelogd met DigiD. Ook toepassing van artikel 2:15, tweede lid (nieuw) blijft dan een uitzondering.

3.3.4 Rechtsbescherming

Naar huidig recht kan een bestuursorgaan een langs elektronische weg verzonden bericht op grond van het huidige artikel 2:15 Awb weigeren te aanvaarden indien de elektronische weg voor dit soort berichten niet is geopend, voor zover de gegevens en bescheiden een onaanvaardbare belasting vormen, dan wel voor zover het bericht onvoldoende betrouwbaar of vertrouwelijk is. Tegen deze weigering kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter (artikel 8:4, eerste lid, onder a) en dus ook geen bezwaar. Wel dient op grond van de artikelen 4:5 en 6:6 een herstelmogelijkheid te worden geboden. Tegen een eventueel daarop volgend besluit tot buiten behandeling laten of niet-ontvankelijk verklaren staat wel beroep open.

De eerste omstandigheid, als de elektronische weg niet is opengesteld, komt vanzelfsprekend te vervallen (behalve als indiening in persoon is voorgeschreven of een andere uitzondering van toepassing is). De tweede en derde grond voor weigering, in dit voorstel verplaatst naar het nieuwe artikel 2:15 Awb, blijven gehandhaafd. Het gaat dan om bestanden die niet voldoen aan de door het bestuursorgaan aangegeven specificaties of berichten waarvoor niet de juiste elektronische handtekening of het juiste authenticatiemiddel is gebruikt.

Tegen een mededeling als bedoeld in artikel 2:16 eerste lid, aanhef, dat de aanvraag wegens onjuiste indiening niet wordt behandeld is in beginsel bezwaar en beroep mogelijk. Juist omdat, anders dan bij de toepassing van artikel 2:15, artikel 4:5 Awb buiten toepassing blijft, wordt artikel 2:16, eerste lid, niet toegevoegd aan artikel 8:4, eerste lid, onderdeel a, Awb. In de meeste gevallen is het efficiënter om de aanvraag alsnog via de juiste wijze in te dienen en zal van de mogelijkheid van bezwaar en beroep geen gebruik worden gemaakt. In geval intern is doorgeleid zal geen bezwaar en beroep open staan, omdat een dergelijke doorgeleiding moet worden aangemerkt als een voorbereidingshandeling als bedoeld in artikel 6:3 Awb.

Denkbaar is dat een op een onjuiste elektronische wijze ingediend bericht leidt tot het uitblijven van een reactie van het bestuursorgaan. Als het bericht een aanvraag is of een bezwaarschrift, is de indiener dan in beginsel bevoegd beroep in te stellen wegens het niet tijdig nemen van een besluit. De bestuursrechter kan in dat geval het beroep toetsen aan artikel 2:24 voor de vraag of en op welk tijdstip de termijn is aangevangen.

De vraag naar de aanvang van de beslistermijn is aan de orde als het bestuursorgaan overeenkomstig het voorgestelde artikel 2:16, eerste en tweede lid, Awb meent dat het niet gehouden is te reageren. Als in een dergelijk geval door het bestuursorgaan terecht niet op het bericht is gereageerd, is het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk. Echter, als de bestuursrechter van oordeel is dat het bestuursorgaan wel gehouden was op het bericht, anders dan met een weigering, te reageren, is het beroep toch gegrond. Als het beroep gegrond is, vormt artikel 8:55d, eerste lid, Awb een complicatie. In die bepaling wordt de bestuursrechter opgedragen om bij een gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen te bepalen dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een besluit neemt. Deze opdracht kan geen onverkorte toepassing vinden bij een geschil over artikel 2:16, tweede lid, Awb. Immers, het bestuursorgaan zal in dat geval nog met de behandeling moeten beginnen en de kans is groot dat de aanvraag overeenkomstig artikel 4:5 Awb nog moet worden aangevuld. De bestuursrechter zal op grond van artikel 8:55d, derde lid, een passende termijn moeten stellen waarin alsnog op de aanvraag wordt besloten.

Overigens is het vaak efficiënter dat de indiener, indien hij geen ontvangstbevestiging heeft ontvangen, omdat het bestuursorgaan met de betreffende wijze van ontvangst geen rekening heeft gehouden, contact opneemt met het bestuursorgaan in plaats van een beroep in te stellen. Hij kan dan – voor zover de termijn daarvoor nog niet is verstreken – alsnog een nieuwe aanvraag of nieuw bezwaarschrift indienen.

3.4 Waarborgen

Met de artikelen 2:10, 2:11, 2:12, 2:17, 2:21 en 2:22 worden, vanuit een rechtsbeschermingsoptiek, belangrijke waarborgen aan afdeling 2.3 toegevoegd, die ertoe bijdragen dat het gebruik van de elektronische weg niet tot onverwachte problemen leidt. Deze waarborgen worden in de paragrafen hieronder toegelicht. Voor een overzicht zijn in de bijlage bij deze toelichting de waarborgen inzichtelijk gemaakt aan de hand van een aantal besluiten die diep ingrijpen in de rechtspositie van burgers.

3.4.1 Notificaties

Een veel voorkomende vorm om als bestuursorgaan beveiligd berichten te verzenden is een systeem waarbij het bestuursorgaan voor de burger een bericht plaatst. Een dergelijk systeem wordt wel «berichtenbox» genoemd. Voorbeelden zijn de berichtenbox voor burgers op MijnOverheid en de berichtenbox voor bedrijven op Ondernemersplein.nl. Ook de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) maakt van een berichtenbox gebruik. Onder meer de Belastingdienst en het UWV maken reeds gebruik van MijnOverheid. In een dergelijk systeem wordt door middel van notificaties, bij de huidige stand van de techniek is dit nog meestal via een e-mail, aan de ontvanger gemeld dat voor hem een bericht is geplaatst. De hierboven genoemde berichtenboxen werken alle met een dergelijke notificatie. Een dergelijke kennisgeving is facultatief, dat wil zeggen dat de ontvanger kan aangeven dat hij deze niet wil ontvangen. De ontvanger dient bovendien een e-mailadres te hebben opgegeven om dergelijke notificaties te kunnen ontvangen. Notificaties vergroten de kenbaarheid van de door het bestuursorgaan verzonden bericht. De meeste mensen hebben niet zo frequent contact met de overheid, dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak «legen» als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Het niet tijdig raadplegen van een bericht kan wel tot gevolg hebben dat termijnen verstrijken. Notificaties kunnen een dergelijke termijnoverschrijding helpen voorkomen. Daarom wordt in het voorgestelde artikel 2:10 het aan de burger aanbieden van notificaties verplicht gesteld. Zelfs als alle bestuursorganen voor hun berichten dezelfde infrastructuur (bijvoorbeeld door een aansluiting op MijnOverheid) zouden gebruiken, zouden veel burgers niet meer dan enkele keren per jaar een bericht in hun berichtenbox ontvangen. Van die burger kan niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst. De ervaring heeft geleerd dat de notificatie dan wel een indicatie moet geven van de aard van het bericht. Zo bleek een neutrale notificatie van DUO over een terugvordering aan een groot aantal mbo-studenten niet te hebben geleid tot raadpleging van het bericht in de DUO-berichtenbox. Dit leidde in duizenden gevallen tot deurwaardersexploten die bij een duidelijker notificatie hadden kunnen worden voorkomen. DUO heeft overigens in dat geval de betrokken studenten hiervan niet de dupe laten worden. Daarom dient de notificatie de volgende gegevens te bevatten: een aanduiding van het bestuursorgaan dat het bericht in de berichtenbox heeft geplaatst, de aard en rechtsgevolgen van het bericht (bijvoorbeeld: is het een ontvangstbevestiging, een beschikking, een betalingsverplichting, een uitnodiging voor het geven van een zienswijze of een uitnodiging voor een hoorzitting) en waar van toepassing de termijn waarbinnen de geadresseerde kan of moet reageren (de termijn waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt, een betaling dient te zijn verricht of stukken kunnen worden ingezonden).

In de consultatie is er door verschillende partijen op gewezen dat in de notificatie geen vertrouwelijke gegevens moeten worden opgenomen. Een notificatie dient echter niet zodanig summier te zijn dat hij niet aan zijn doelstelling voldoet. Denkbaar is dat in de toekomst alternatieven voor het zenden van notificaties per e-mail zullen ontstaan, bijvoorbeeld notificatie via een app. In dat geval is er wellicht te weinig ruimte om in de notificatie alle gegevens betreffende afzender, aard en reactietermijn op te nemen. In dat geval kan aan het voorstelde artikel 2:10 worden voldaan als via de app het bericht in de berichtenbox kan worden ontsloten. De inhoud van het bericht waarop de notificatie betrekking heeft, is dan zodanig toegankelijk dat gegevens over de inhoud van het bericht in de notificatie minder noodzakelijk zijn. De burger dient dan wel aan te geven waarheen een notificatie moet worden gezonden en dient wijzigingen tijdig door te geven. Een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, mag er verder op rekenen dat hij notificaties ontvangt. Het uitblijven hiervan zou dan een grond voor een verschoonbare termijnoverschrijding zijn. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel 2:22 Awb. Van een bestuursorgaan wordt dan verwacht dat hij bewijst, met een logverslag, dat de notificatie is verzonden en geen bericht is ontvangen dat de aflevering is mislukt. Als het bestuursorgaan kan aantonen dat de notificatie is verzonden, zo nodig een tweede keer als de eerste aflevering is mislukt, dient de geadresseerde aan te tonen dat deze niet is ontvangen en dat niet aan hem is te verwijten. Als een burger heeft aangegeven dat hij geen notificaties wil ontvangen, geen e-mailadres heeft opgegeven, of een wijziging van zijn e-mailadres niet heeft doorgegeven, komt een termijnoverschrijding voor zijn rekening. Als het bestuursorgaan een melding krijgt dat de notificatie niet is bezorgd, is het gehouden om het notificatiebericht opnieuw te verzenden.

Op het bestuursorgaan rust geen plicht het notificatiebericht per post te verzenden. Een niet tijdig doorgegeven wijziging van een e-mailadres of een permanent volle postbus bij de ontvanger, komen voor rekening van de ontvanger. Wel rust op het bestuursorgaan een inspanningsplicht om, indien herhaaldelijk een melding wordt ontvangen dat een notificatie niet is bezorgd, maatregelen te treffen (bijvoorbeeld het per post of telefoon attenderen op de noodzaak van actualisering van het elektronische adres) om de geadresseerde voor toekomstige notificaties elektronisch te bereiken. Dit laat echter de verantwoordelijkheid van de geadresseerde onverlet. Dit volgt uit het voorgestelde nieuwe artikel 2:11, tweede lid, Awb, dat wordt toegelicht in paragraaf 3.4.2 van deze memorie.

Dit is anders dan bij de notificaties op grond van artikel 8:36c, tweede lid, Awb, waarin de notificaties van de bestuursrechter wel het tijdstip bepalen waarop een bericht in het digitale systeem van de bestuursrechter is geplaatst. Er bestaat onvoldoende grond om naar aanleiding hiervan de notificatie in afdeling 2.3 onderdeel te maken van de bekendmaking van een besluit waarop de notificatie betrekking heeft. Een juridische betekenis geven aan de notificatie, anders dan als service of extra waarborg, zou bij besluiten betekenen dat de notificatie onderdeel wordt van de bekendmaking van dat besluit. Anders gezegd, zonder de notificatie zou het besluit dan niet in werking treden. Dat zou een te grote breuk opleveren met de bestaande praktijk waarvan, gelet op de diversiteit van de procedures waarop afdeling 2.3 ziet, de gevolgen niet kunnen worden overzien. Zo is bij de invoering van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst uitdrukkelijk afgewogen om die stap niet te zetten.23 Notificaties worden thans meestal nog via e-mail verzonden. Die weg is niet probleemloos. E-mailadressen, alsmede andere elektronische adressen, zoals sms, zijn aan wijziging onderhevig. Dat maakt dat aan de bekendmaking gebreken kunnen kleven, waardoor er geen sprake zou zijn van een besluit. Om deze reden is vanuit de uitvoeringspraktijk aangedrongen op handhaving van het bestaande (op het huidige artikel 2:17 Awb gebaseerde) regime.

3.4.2 Niet-bezorgde elektronische berichten en notificaties

In het nieuwe artikel 2:11, eerste lid, wordt voorgesteld dat als een elektronisch verzonden bericht of notificatie van een bestuursorgaan niet kan worden bezorgd, dit bericht of deze notificatie ten minste eenmaal elektronisch opnieuw moet worden verzonden. Op deze wijze wordt ondervangen dat de geadresseerde slachtoffer wordt van een tijdelijke storing in zijn bereikbaarheid. Het bestuursorgaan moet zijn verkeer (systemen) zo inrichten, dat hij in staat is een dergelijke melding te ontvangen. De tweede verzending dient niet onmiddellijk te geschieden na de melding dat de eerste niet is ontvangen, maar bijvoorbeeld een dag later, zodat de kans toeneemt dat een tijdelijke oorzaak (zoals een volle mailbox bij de ontvanger of een storing bij de provider van de ontvanger) is verholpen. Dit artikellid geldt niet alleen ingeval door het bestuursorgaan een berichtenbox wordt gebruikt, maar voor alle elektronische wijzen van verzending aan een geadresseerde. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om besluiten, ontvangstbevestigingen, uitnodigingen om een zienswijze of bedenkingen in te dienen of stukken over te leggen of uitnodigingen voor een hoorzitting. De tweede verzending van een bericht geldt als tijdstip van verzending en dus, in geval van niet via een berichtenbox elektronisch verzonden besluiten, van bekendmaking in de zin van artikel 3:41 Awb. Het bestuursorgaan is niet verplicht om in geval van een onbezorgde notificatie – welke (alleen) bij het gebruik van een berichtenbox wordt verzonden, zie artikel 2:10, eerste lid – de notificatie of het betrokken bericht alsnog op papier te verzenden. Als een bestuursorgaan (of beheerder van een berichtenbox) herhaaldelijk een melding ontvangt dat een notificatie niet kan worden bezorgd, kan er niet van worden uitgaan dat de geadresseerde op die wijze bereikbaar is voor notificatie. Hoewel de geadresseerde een wijziging in zijn bereikbaarheid voor notificaties dan niet tijdig heeft doorgegeven, mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het toch een inspanning verricht om het juiste adres te achterhalen teneinde de notificaties in de toekomst probleemloos te kunnen verzenden. Die inspanning is een service, nu van de geadresseerde mag worden verwacht dat hij een wijziging tijdig doorgeeft. Ook als de elektronische weg bij of krachtens de wet verplicht is gesteld, ligt het, ingevolge artikel 2:11, tweede lid, op de weg van het bestuursorgaan om na te gaan of de geadresseerde voor notificaties inmiddels van een ander elektronisch adres gebruikmaakt.

3.4.3 Integriteit berichten

Ten aanzien van inbreuk op de integriteit door derden bevat het wetsvoorstel geen aparte bepalingen. Het onbevoegd toegang verschaffen tot geautomatiseerde systemen, accounts of berichten is geen onderwerp voor de Awb en is elders reeds strafbaar gesteld.24

3.4.4 Ontvangst bevestigen

De waarborg in het voorgestelde artikel 2:17, eerste lid, betreft een verplichte ontvangstbevestiging bij een elektronisch bericht. Voor elektronische aanvragen is dat thans al voorgeschreven in artikel 4:3a Awb. Voor papieren berichten is een ontvangstbevestiging alleen voorgeschreven bij bezwaarschriften, bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en voor klaagschriften. Voor andere berichten heeft de wetgever in het papieren tijdperk een ontvangstbevestiging niet nodig geoordeeld. Dat heeft vooral te maken met een kosten-batenafweging. Bij de ontvangst van elektronische berichten kan een ontvangstbevestiging geautomatiseerd worden verzonden door het elektronisch systeem waarmee het bericht wordt ontvangen. Op grond hiervan kan bij elektronisch verkeer de kosten-batenafweging in het voordeel van de ontvangstbevestiging uitvallen. In de praktijk wordt zowel bij de overheid als door bedrijven die op internet actief zijn al ruim gebruikgemaakt van (geautomatiseerde) ontvangstbevestigingen. Het voordeel van een ontvangstbevestiging is dat de verzender van het bericht weet dat zijn bericht bij het bestuursorgaan is aangekomen en dat termijnen gaan lopen. Bij uitblijven van het bericht weet hij dan dat er iets is misgegaan en hij het bericht nogmaals moet verzenden of een andere wijze van verzending moet kiezen, bijvoorbeeld omdat blijkt dat een verkeerde wijze van verzending is gekozen, zoals een typefout in het e-mailadres of een methode die door het bestuursorgaan niet is aangewezen. Het uitblijven van de ontvangstbevestiging is dan voor de verzender een aanwijzing dat het bestuursorgaan het bericht niet heeft ontvangen. De verzender kan dan onderzoeken of er een storing is, of dat het bestuursorgaan niet hoefde te reageren omdat een onjuiste wijze van verzenden is gekozen. Als het bericht waarvan de ontvangst moet worden bevestigd per e-mail wordt gezonden, kan het bestuursorgaan de ontvangstbevestiging sturen naar het e-mailadres van de afzender. In andere gevallen moet het bestuursorgaan zich inspannen om het elektronische adres voor de ontvangstbevestiging te verkrijgen, bijvoorbeeld door op een contactformulier of een webformulier de gelegenheid te bieden om het e-mailadres op te geven. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om de ontvangstbevestiging in een berichtenbox te plaatsten, als de geadresseerde van de ontvangstbevestiging zich voor het gebruik daarvan heeft aangemeld of als het gebruik ervan wettelijk is voorgeschreven. In dat geval zal van de in de berichtenbox geplaatste ontvangstbevestiging op grond van het voorgestelde artikel 2:10 een notificatiebericht moeten worden gezonden (zie paragraaf 3.4.3). Een andere mogelijkheid is de bevestiging op het scherm waarin het bestuursorgaan meedeelt dat het bericht is ontvangen. Om de archieffunctie van de ontvangbevestiging te waarborgen, zou in dat geval een te downloaden versie hiervan ter beschikking kunnen worden gesteld.

De bepaling bevat twee uitzonderingen. De eerste betreft het geval de verzender en het bestuursorgaan gebruikmaken van hetzelfde systeem van gegevensverwerking (bijvoorbeeld een berichtenbox) en de verzender in dat systeem kan zien dat het bericht voor het bestuursorgaan beschikbaar is. Een ontvangstbevestiging, die eveneens in datzelfde systeem zou worden geplaatst, heeft in dat geval geen toegevoegde waarde. Ten tweede hoeft geen ontvangstbevestiging te worden verzonden als de afzender geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om daartoe een elektronisch adres ter beschikking te stellen.

De ontvangstbevestiging is een geautomatiseerd aangemaakt bericht. Het gaat hier dus niet om een inhoudelijke reactie op het bericht, maar uitsluitend om het aan de verzender kenbaar maken dat zijn bericht bij het bestuursorgaan is aangekomen. Uit het voorgestelde artikel 2:17, tweede lid, volgt dat als een bestuursorgaan op grond van artikel 2:13, eerste lid, de verzending van een bericht met een contactformulier of een webformulier voorschrijft, de via dat formulier ingevoerde gegevens voor de indiener toegankelijk zijn. Vaak is het zelf printen van een webformulier lastig of onmogelijk. De terugkoppeling kan samenvallen met de ontvangstbevestiging. Op dit punt geldt wel een beperking: de terugmelding dient wel op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier te geschieden. Als het bestuursorgaan om veiligheidsredenen een webformulier heeft aangewezen, dan kan het niet zo zijn dat de via dat formulier ingevoerde gegevens alsnog onbeveiligd in een e-mail worden retour gezonden. In dat geval zullen de ingevoerde gegevens op een andere manier toegankelijk moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld via een link naar een beveiligde omgeving waar de gegevens beschikbaar worden gesteld, via een bestand dat na het invoeren van de gegevens maar voor het beëindigen van de sessie, kan worden gedownload of met een bericht in een beveiligde berichtenbox.

3.4.5 Waarborg bij storing in de bereikbaarheid van het bestuursorgaan

Denkbaar is dat de systemen die een bestuursorgaan gebruikt om berichten te ontvangen, uitvallen. Vanzelfsprekend doen bestuursorganen er alles aan om dat te voorkomen. Een regeling van de gevolgen hiervan kan echter niet worden gemist; hiertoe dient het voorgestelde artikel 2:21, dat naar zijn aard betrekking heeft op officiële berichten.

De gevolgen van een storing klemmen vooral als de indiening van het bericht aan een termijn is gebonden. Zo moet een burger vóór 1 mei van ieder jaar aangifte voor de inkomstenbelasting doen. Ook subsidieregelingen kennen vaak een aanvraagtermijn. Voorgesteld wordt om bij een storing het bestuursorgaan de bevoegdheid te geven de termijn te verlengen waarbinnen het bericht moet zijn verzonden. Bezwaarschriften dienen binnen zes weken bij het bestuursorgaan te zijn ingediend. Een storing aan het begin van die periode is geen probleem als daarna nog genoeg tijd over blijft om het bericht binnen de termijn te verzenden. Voor een storing aan het eind van die periode ligt dat anders. Het restant van de termijn kan dan onvoldoende zijn om nog een papieren aanvraag in te dienen, bijvoorbeeld omdat de laatste lichting van de brievenbus al is geweest, de papieren versie van het aanvraagformulier niet beschikbaar is of omdat de in te zenden informatie niet op papier beschikbaar is. Het bestuursorgaan zit waarschijnlijk ook niet te wachten op een extra hoeveelheid papieren aanvragen, omdat de verwerking hiervan extra tijd en geld kost. Daarom is in het eerste en tweede lid bepaald dat het bestuursorgaan, afhankelijk van de storing, op zijn website kan aangeven dat de indieningtermijn wordt verlengd, zodanig dat, nadat de storing is verholpen, er voldoende tijd is om alsnog een bericht te verzenden.

Voor het geval dat een bestuursorgaan geen of onvoldoende toepassing geeft aan het eerste en tweede lid, wordt voorgesteld analoog aan artikel 6:11 Awb te bepalen dat bij een storing een termijnoverschrijding niet aan de verzender wordt tegengeworpen. In artikel 6:11 Awb is bepaald dat termijnoverschrijding verschoonbaar is als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener van een bezwaarschrift in verzuim is geweest. Op grond van het voorgestelde artikel 2:21, derde lid, geldt hetzelfde voor een termijnoverschrijding als gevolg van een storing in de bereikbaarheid van het bestuursorgaan kort voor het einde van de termijn van indiening. In dat geval wordt van de verzender verwacht dat het bericht onmiddellijk, dat wil zeggen binnen enkele dagen, wordt ingediend, nadat het bestuursorgaan weer via de elektronische weg bereikbaar is geworden. Dat is aanvaardbaar omdat de verzender, gelet op de termijn van indiening, op de laatste dag van die termijn de voorbereiding van de indiening moet hebben afgerond. Bij langer stilzitten is het verzuim wel aan de indiener toe te rekenen en is sprake van een niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Het gaat bij de toepassing van het derde lid om iedere storing die niet aan de verzender is toe te rekenen, bijvoorbeeld de website van het bestuursorgaan is overbelast of anderszins niet toegankelijk. Dat betekent niet dat de storing aan het bestuursorgaan moet zijn toe te rekenen. Er kan ook sprake zijn van een stroomstoring waarvoor de exploitant van de elektriciteitskabel verantwoordelijk is, ter onderscheiding van een stroomstoring in de elektrische installatie van de verzender van het bericht, die wel aan de verzender moet worden toegerekend. Artikel 2:21 is ook van toepassing op bezwaarschriften. Artikel 6:11 blijft echter gehandhaafd, omdat dit artikel ziet op alle soorten termijnoverschrijdingen.

In de consultatie is de vraag gesteld, of een termijnoverschrijding verschoonbaar is als die wordt veroorzaakt door het wachten op een nieuw wachtwoord voor DigiD. In beginsel is een dergelijke termijnoverschrijding niet verschoonbaar; het ligt in zo’n geval op de weg van de burger – wiens wachtwoord verlopen of kwijt is – om voorafgaande aan het einde van een termijn bij het bestuursorgaan om uitstel te verzoeken.

3.5 Tijdstip van verzending en ontvangst

Het huidige artikel 2:17, eerste lid, Awb bepaalt wanneer een bestuursorgaan een bericht heeft ontvangen of verzonden. Van een verzonden bericht is sprake als het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of als een bericht voor de geadresseerde toegankelijk wordt, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruikmaken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking. Bij de totstandkoming van het huidige artikel 2:17 eerste lid, werd primair gedacht aan een intern systeem van gegevensverwerking. Sinds de inwerkingtreding van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer zijn er diverse nieuwe manieren van verzenden ontwikkeld waarbij berichten niet van het ene systeem voor gegevensverwerking naar een ander worden verplaatst. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de introductie van berichtenboxen (zoals MijnDUO of MijnOverheid) waarbij berichten voor de geadresseerde worden klaargezet in een systeem voor gegevensverwerking van een bestuursorgaan of meerdere bestuursorganen. Thans wordt het plaatsen van een bericht in een berichtenbox van een belanghebbende in de jurisprudentie beschouwd als een verzending als bedoeld in het huidige artikel 2:17, eerste lid, Awb en daarmee ook een bekendmaking als bedoeld in artikel 3:41 Awb.25 Er zijn echter vraagtekens gezet bij deze jurisprudentie.26 Zo is de vraag gesteld of het inloggen door de geadresseerde in zijn berichtenbox wel gelijk te stellen is met het gebruikmaken van «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking» als bedoeld in het huidige artikel 2:17. Gesteld kan worden dat het bestuursorgaan in zijn eigen systeem voor gegevensverwerking het bericht opstelt en het vervolgens in de berichtenbox plaatst, alwaar het door de geadresseerde kan worden ingezien of gedownload. Tegen deze achtergrond, wordt voorgesteld om het huidige artikel 2:17, eerste lid, te wijzigen. Er wordt in artikel 2:19 niet meer gesproken over «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking», maar over «een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht». Dit systeem hoeft overigens geen onderdeel te zijn van de ict-voorzieningen van het bestuursorgaan dat het bericht erin plaatst. Het bestuursorgaan kan ook gebruikmaken van een extern systeem. Een voorbeeld van een dergelijk extern systeem is MijnOverheid, waarvoor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is.27 In verband hiermee wordt voorts voorgesteld om in het eerste lid «of een ander bestuursorgaan» toe te voegen. Op deze wijze wordt duidelijk dat van verzending pas sprake is indien een bericht een systeem bereikt waarvoor noch het verzendende bestuursorgaan verantwoording draagt, noch een ander bestuursorgaan. Overigens is niet van belang of via het systeem (ook) berichten aan het bestuursorgaan kunnen worden gezonden (hetgeen (nog) niet kan in MijnOverheid/burgers, maar wel bijvoorbeeld in de berichtenbox als bedoeld in de Dienstenwet (de berichtenbox voor bedrijven).

In het huidige artikel 2:17, tweede lid, Awb is bepaald dat als tijdstip waarop een bericht door het bestuursorgaan is ontvangen, het tijdstip geldt waarop het bericht het systeem van gegevensverwerking van het bestuursorgaan heeft bereikt. Deze bepaling wordt opgenomen in artikel 2:20. Als systeem van gegevensverwerking van het bestuursorgaan heeft ook te gelden een daartoe aangewezen systeem dat elders is ondergebracht, zoals bijvoorbeeld het Wabo-loket (in de toekomst de landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)) waar een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet worden ingediend, ongeacht welk bestuursorgaan op die aanvraag heeft te beslissen. Voorgesteld wordt toe te voegen dat een ingediend bericht het bestuursorgaan tevens heeft bereikt als het bericht voor het bestuursorgaan op andere wijze toegankelijk is geworden. Uiteraard dient dat dan een wijze te zijn die met toepassing van het voorgestelde artikel 2:13, tweede lid, door het bestuursorgaan is aangewezen. Te denken valt aan de berichtenbox voor bedrijven, welke weg is opengesteld in artikel 5 van de Dienstenwet. Bedrijven kunnen in die berichtenbox berichten aan een bestuursorgaan plaatsen. Het bericht is daarmee toegankelijk geworden voor dat bestuursorgaan (dat hierop met een notificatie wordt gewezen), zonder dat het bericht zich al in het systeem van gegevensverwerking van dat bestuursorgaan bevindt.

Uit de hiervoor aangehaalde jurisprudentie bleek al dat bij geschillen over de elektronische verzending van berichten soms aanzienlijke bewijsproblemen kunnen ontstaan. Daarom wordt in artikel 2:25 voorgesteld dat, in geval gebruik wordt gemaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, op bestuursorganen de bewijslast rust om de verzending en ontvangst van elektronische berichten door het bestuursorgaan te aannemelijk te maken en desgevraagd aan de betrokkene de beschikbare gegevens ter zake ter beschikking te stellen. Het kan hierbij onder meer gaan om het tijdstip van verzending of ontvangst, de verzending met de samenhangende ontvangstbevestiging of notificatie, de tijdstippen waarop een geadresseerde heeft ingelogd om kennis te nemen van een aan hem gezonden bericht of ontvangen meldingen van berichten die niet konden worden bezorgd. Hieruit volgt niet dat er een verplichting is om alles te loggen: het bestuursorgaan kan hierin een doelmatigheidsafweging maken en zich beperken tot bijvoorbeeld de juridisch relevante gegevens zoals de datum van verzending of de datum van ontvangst. Zo leggen veel bestuursorganen wel het tijdstip van inloggen vast, maar niet welke documenten zijn geraadpleegd. Daartegen bestaat geen bezwaar. Terzake van de (betwiste) stelling dat een bericht door het bestuursorgaan niet is ontvangen, kan aan de bewijslast worden voldaan door de weergave van de resultaten van zoekopdrachten in de relevante systemen van het bestuursorgaan. Uiteraard is tegenbewijs mogelijk. Als het bestuursorgaan de ontvangst van een bericht ontkent, maar de verzender kan een ontvangstbewijs overleggen, zal in beginsel van de juistheid van dat ontvangstbewijs moeten worden uitgegaan. Het is aan het bestuursorgaan om op dit punt adequate voorzieningen te treffen. In de laatste volzin van artikel 2:25 is bepaald dat de geadresseerde of de ontvanger om de betreffende bewijzen kan vragen. Dit is geen aanspraak op bijvoorbeeld alle loggegevens van de afgelopen vijf jaar, maar enkel de verplichting voor het bestuursorgaan om, voor zover aanwezig, de bewijzen van bepaalde, in het verzoek aangeduide, handelingen of gebeurtenissen te verstrekken. De verstrekking is een feitelijke handeling, geen besluit.

4. Voorwaarden voor en gelijkstelling van verkeer langs elektronische weg

Hierboven is aangegeven dat van de drie onderwerpen die met de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer werden geregeld, alleen het eerste, in welke gevallen verkeer langs elektronische weg is toegestaan, wordt gewijzigd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State miste in haar reactie op de consultatie een beschouwing over de stand van zaken bij de andere twee onderwerpen, te weten de voorwaarden waaraan verkeer langs elektronische weg moet voldoen, teneinde even betrouwbaar te zijn als conventioneel verkeer, en de gevallen waarin verkeer langs elektronische weg kan worden gelijkgesteld aan andere vormen van verkeer.

In het wetsvoorstel is, evenals in de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer, als criterium voor de betrouwbaarheid voorgeschreven dat de gekozen kanalen voldoende betrouwbaar en vertrouwelijk zijn. Hoewel de norm dus niet is gewijzigd, is de invulling natuurlijk wel afhankelijk van de stand van de techniek. Die is in 15 jaar wel gewijzigd. Mede om deze reden is de norm in de huidige Awb en in dit wetsvoorstel techniekonafhankelijk geformuleerd. Om aan de norm te voldoen kan een bestuursorgaan bij de inrichting van zijn systemen aansluiting zoeken bij NEN/ISO 27002. In dit verband geldt tevens de overheidsbrede Baseline informatiebeveiliging overheid.28 Voorts heeft het Forum Standaardisatie een handreiking uitgebracht voor de vaststelling van betrouwbaarheidsniveaus voor digitale dienstverlening, die in november 2016 geheel is herzien.29 Bij of krachtens de in voorbereiding zijnde Wet digitale overheid zullen nadere regels worden gesteld over de hoogste betrouwbaarheidsniveaus van overheidsdienstverlening, de elektronische toegang tot die dienstverlening en worden bestuursorganen verplicht hun elektronische diensten te classificeren en de toegang daartoe te beveiligen. Een bestuursorgaan krijgt in het voorgestelde artikel 2:13 Awb bij het openstellen van een elektronisch kanaal de bevoegdheid om nadere eisen te stellen, mede om de betrouwbaarheid en de vertrouwelijkheid te waarborgen. Deze eisen dienen wel proportioneel te zijn en mogen niet dienen om het gebruik van de elektronische weg te ontmoedigen.

In de memorie van toelichting bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer is destijds vastgelegd dat het begrip «schriftelijk» (...) ook (kan) worden opgevat als: weergave door middel van schrifttekens. In die betekenis is irrelevant wat de drager van de schrifttekens is. Dat kan papier zijn, maar ook een harde schijf of een andere informatiedrager.30 Sindsdien geldt dat met een elektronisch bericht wordt voldaan aan het schriftelijkheidsvereiste. Hierin brengt dit wetsvoorstel geen verandering. Alleen gaat voor ieder bestuursorgaan de plicht gelden om voor schriftelijke «officiële berichten» een elektronische wijze van verzenden in te richten. Voor een gelijkstelling aan andere vormen van verkeer is nodig dat de wijze van verzending voldoet aan het wettelijk kader. Voor de verzending van een bericht door een bestuursorgaan aan een burger, betekent dit dat die burger heeft ingestemd met de gebruikte wijze van elektronische verzending. Voor een bericht van een burger aan een bestuursorgaan betekent dit dat gebruik wordt gemaakt van een voor dat type bericht aangewezen kanaal en dat voorts wordt voldaan aan de gestelde nadere eisen inzake betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid, voor zover die eisen proportioneel zijn.

5. Verhouding tot andere regelgeving

De regering bereidt naast dit wetsvoorstel nog enige andere wetsvoorstellen voor die samenhangen met het onderwerp van dit wetsvoorstel.

Wet digitale overheid

Om het recht van burgers en bedrijven op digitaal zakendoen met de overheid, oftewel het recht op elektronisch bestuurlijk verkeer, te kunnen effectueren, moeten bestuursorganen goed zijn toegerust. Hiertoe dienen zij te beschikken over passende voorzieningen en (ICT-)systemen. In de praktijk functioneren reeds veel van deze voorzieningen, zoals MijnOverheid/berichtenbox en het authenticatiemiddel («toegangssleutel») DigiD op verschillende betrouwbaarheidsniveaus. In dat verband is door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het wetsvoorstel Wet digitale overheid (WDO) voorbereid.31 De WDO zal de taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de generieke digitale infrastructuur codificeren en verankeren en zal digitale werkprocessen binnen de overheid harmoniseren. De WDO zal tranchegewijs zijn beslag krijgen. De eerste tranche biedt de basis voor regels inzake toegang tot elektronische dienstverlening, oftewel inloggen bij de overheid door burgers en bedrijven. De wet bevat hiertoe onder meer een acceptatieplicht voor bestuursorganen met betrekking tot erkende identificatie/authenticatiemiddelen op het betrouwbaarheidsniveau «substantieel» en «hoog» en geeft voorschriften inzake – het met identificatie/authenticatie samenhangende – machtigen.32 Ook voorziet de wet in de grondslag voor het stellen van eisen inzake veiligheid en betrouwbaarheid van publieke én private authenticatiemiddelen en partijen. De wet voorziet tot slot in een grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens door publieke en private partijen in de authenticatieketen, maatregelen in geval van misbruik en bepalingen inzake toezicht en financiering. Hoewel de eerste tranche van de WDO primair regulering betreft van identificatie en authenticatie en daarmee samenhangende voorzieningen, en andere bouwstenen van de generieke digitale infrastructuur onderwerp zullen vormen van een volgende tranche, verankert de eerste tranche tevens de voorziening voor elektronisch berichtenverkeer met en informatieverschaffing aan natuurlijke personen, ondernemingen en rechtspersonen. Deze – reeds bestaande en door vele bestuursorganen gehanteerde – voorziening, ook wel aangeduid als MijnOverheid, is thans verankerd in artikel X van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst. Laatstgenoemde komt te vervallen bij inwerkingtreding van de WDO (zie tevens artikel XXXIV van het onderhavige wetsvoorstel).

Aangezien de WDO op elektronische bedrijfsvoering van de overheid ziet en in dat verband aanspraken van burgers en bedrijven op digitale dienstverlening door de overheid nader zal vormgeven en waarborgen, leent deze materie zich niet voor integratie in de Awb. Anders gezegd: de WDO stelt regels voor het geval er sprake is van digitale dienstverlening door bestuursorganen. De WDO als zodanig verplicht niet tot het openstellen van de elektronische weg in het verkeer met bestuursorganen; dat onderwerp wordt immers door het onderhavige wetsvoorstel beslagen. In die zin vullen beide wetsvoorstellen elkaar aan en versterken zij elkaar. Dat wil echter niet zeggen dat de wetsvoorstellen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en niet los van elkaar in werking zouden kunnen treden. Om het onderhavige wetsvoorstel te kunnen toepassen, zijn de voorzieningen van de generieke digitale infrastructuur, waaronder het publieke identificatiemiddel (DigiD), weliswaar behulpzaam maar niet noodzakelijk. Zo is het aan het bestuursorgaan om de plicht om de digitale weg open te stellen (artikel 2:13) gestalte te geven en de modaliteiten daarvan te bepalen (zie paragraaf 3.3.1.1). Overigens zullen de doorontwikkelde voorzieningen naar verwachting beschikbaar komen voor inwerkingtreding van de onderhavige wetswijziging.

Uitvoeringswet EU-verordening elektronische identiteiten en vertrouwensdiensten

Naar aanleiding van de inwerkingtreding van – de rechtstreeks toepasselijke – Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van richtlijn 1999/93/EG (PbEU 2014, L 257) is artikel 2:16 Awb aangepast. Die bepaling ziet op de elektronische handtekening, waarbij het gaat om de ondertekening van een elektronisch bericht (wilsuiting).33 Het onderhavige wetsvoorstel bevat terzake geen aanvullende bepalingen.

Digitalisering bestuursprocesrecht

Er wordt gewerkt aan de digitalisering van de procesvoering bij de rechter. Digitaal procederen in asiel- en bewaringszaken is reeds verplicht als betrokkene zich laat vertegenwoordigen door een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent. Voor verplicht procederen geldt afdeling 8.1.6a Awb. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het webportaal Mijn Rechtspraak, het in artikel 8:36c, eerste lid, Awb bedoelde «digitale systeem voor gegevensverwerking van de bestuursrechter». Voor vrijwillig digitaal procederen kan de bestuursrechter een andere elektronische weg openstellen. Ook denkbaar is dat de bestuursrechter de elektronische weg niet openstelt voor het instellen van beroep, maar wel voor het indienen van vervolgstukken. Voor dergelijke gevallen verklaart het huidige artikel 8:40a, eerste lid, Awb afdeling 2.3 Awb van overeenkomstige toepassing. De voorgestelde afdeling 2.3 introduceert diverse bepalingen die, naar de huidige stand van de techniek, bedoeld zijn voor het gebruik van Mijn Overheid als systeem voor gegevensverwerking waarin zowel bestuursorgaan als geadresseerde berichten plaatsen. Voorkomen moet worden dat er onduidelijkheid ontstaat over de betekenis van artikel 8:40a als de bestuursrechter voor vrijwillig digitaal procederen een andere elektronische weg dan Mijn Rechtspraak openstelt. Daarom wordt voorgesteld om die bepaling te vervangen door een nieuw artikel 8:36ea in afdeling 8.1.6a. Die afdeling wordt daarmee niet alleen de grondslag voor verplicht digitaal procederen via Mijn Rechtspraak, maar ook voor vrijwillig digitaal procederen op andere wijze. De huidige grondslag in artikel 8:36f om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over het elektronisch verkeer met de bestuursrechter, zal ook worden gebruikt voor het stellen van nadere regels over artikel 8:36ea.

Dienstenwet

Het recht om zaken met de overheid elektronisch af te handelen is reeds onderwerp van de Dienstenwet. Deze wet, die implementatie van de EU-dienstenrichtlijn behelst, is gericht tot «dienstverrichters»: natuurlijke personen of rechtspersonen die een economische activiteit (dat wil zeggen: tegen betaling) verrichten. Het gaat hier om een beperktere groep bedrijven dan in het onderhavige wetsvoorstel, waaronder immers mede maatschappelijke organisaties worden begrepen (ondernemingen en rechtspersonen zoals bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Handelsregisterwet 2007). Kern van de Dienstenwet, voor zover hier van belang, is de inrichting, onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van een centraal elektronisch loket. Bij dit loket kunnen dienstverrichters terecht voor al hun informatie (informatiefunctie) en de afhandeling van procedures (transactiefunctie) wanneer zij diensten willen verrichten; met behulp van het loket wordt berichtenverkeer dat betrekking heeft op procedures en formaliteiten uitgewisseld tussen dienstverrichters en bevoegde (overheids)instanties. Deze uitwisseling verloopt via een berichtenbox («Berichtenbox voor bedrijven»): een beveiligde en persoonlijke omgeving waarmee dienstverrichters met de overheid kunnen communiceren. Dienstverrichters hebben de keuze tussen het doorlopen van de papieren of de elektronische weg; het bestuursorgaan moet beide beschikbaar stellen.34 Als uitzondering op de hoofdregel van keuzevrijheid, voorziet het onderhavige wetsvoorstel er in, dat bij of krachtens bijzondere wet bedrijven verplicht kunnen worden tot het doorlopen van de elektronische weg (zie hierboven paragraaf 3.1.2). Op de via het elektronische loket lopende transacties is de Awb van toepassing.35 Dit is met het onderhavige wetsvoorstel onverminderd het geval.

Privacyregelgeving

6. Gevolgen voor andere overheden

Na het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State is het wetsvoorstel op onderdelen aangepast. De Belastingdienst, het UWV, de SVB, de UvW, uitvoeringsorganisaties van VWS, het IPO en de VNG hebben de wijzigingen op impact en uitvoerbaarheid bezien. Met name de invoering van een zorgplicht tot ondersteuning bij bestuurlijk verkeer en de inspanningsplicht voor het achterhalen van elektronische adressen nopen tot de inrichting van nieuwe werkprocessen, systemen en afspraken, afhankelijk van de mate waarin bestuursorganen reeds eerder – uit een oogpunt van dienstverlening jegens burgers en bedrijven – voorzieningen terzake hebben getroffen en de keuzes die zij maken om aan de nieuwe bepalingen tegemoet te komen. Niettemin worden doel en strekking ervan onderschreven, alsmede het feit dat in de uitvoering voor bestuursorganen ruimte bestaat voor eigen vormgeving en invulling. Vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt bezien hoe bestuursorganen hierbij (technisch en organisatorisch) kunnen worden gefaciliteerd. Onder meer zal, teneinde aan artikel 2:11, tweede lid te kunnen voldoen, een voorziening worden ingericht om bestuursorganen in de gelegenheid te stellen aan hun inspanningsplicht te voldoen. Daarnaast wordt een handleiding voorbereid die bestuursorganen helpt bij het zo optimaal mogelijk implementeren van de wettelijke verplichtingen in de eigen organisatie. Hierover wordt overleg gevoerd met VNG, IPO en UvW.

7. Overige financiële gevolgen en regeldruk

Het omzetten van papieren processen in digitale processen kan structureel leiden tot besparingen bij zowel de burgers als bij de overheid. Te denken valt aan vermindering van verzendkosten en verwerkingskosten. Burgers zullen veel tijd kunnen besparen als zij elektronisch met de overheid kunnen communiceren. Daar staat tegenover dat daarvoor vooral aan de zijde van de overheid investeringen nodig zijn. De mate van besparing is afhankelijk van de mate waarin geïnvesteerd wordt. Als een bestuursorgaan kiest voor het openstellen van één algemeen contactformulier met de mogelijkheid om documenten toe te voegen op de eigen website, zullen de kosten minder zijn dan wanneer datzelfde bestuursorgaan voor verschillende processen verschillende webformulieren ontwikkelt. In het eerste geval zal de besparing op de verwerkingskosten echter veel minder zijn dan in het tweede geval. Dit wetsvoorstel laat de keuzes bij de openstelling van de elektronische weg bij het bestuursorgaan. Daarom kan niet goed worden begroot hoeveel de besparingen voor burgers en overheid zullen bedragen na invoering van dit voorstel. Wel staat vast dat besparingen en vermindering van de regeldruk zullen volgen. Voor de burger zal een stijging van de regeldruk in ieder geval niet aan de orde zijn, omdat dit wetsvoorstel voor hem de papieren weg open laat. Als de elektronische weg onverhoopt te gecompliceerd is, kan de burger immers voor de bestaande papieren weg kiezen, waarop dit voorstel geen invloed heeft. Als in een bepaald proces de elektronische weg verplicht wordt gesteld, is dat een keuze die niet uit dit wetsvoorstel volgt, maar waarvoor een zelfstandige wet zal moeten worden vastgesteld. Voor bestuursorganen biedt dit voorstel kansen om hun werkwijze doelmatiger in te richten en hiermee besparingen te realiseren. Het is aan hen om te bepalen hoever zij hiermee zullen gaan. Overigens kan de te verwachten regeldrukvermindering niet op het conto van dit wetsvoorstelvoorstel worden geschreven, maar dient deze te worden toegerekend aan de regelgeving waaruit de informatieverplichtingen van burgers voortvloeien. Het wetsvoorstel faciliteert derhalve slechts regeldrukvermindering die elders neerslaat.

Voor de gevolgen voor de Rijksbegroting geldt dat de departementen zelf de kosten van implementatie dragen. Dit uitgangspunt geldt al vanaf de invoering van de Awb.38

8. Consultatie

Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is in februari 2016 voor internetconsultatie opengesteld.39 Via deze weg zijn negen openbare reacties binnengekomen40. Ook is het voorstel voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen en het voorstel is besproken op een studiemiddag van de VAR Vereniging voor bestuursrecht op 31 maart 2016. Een verslag hiervan is gepubliceerd in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht.41

De twee centrale punten die in de consultatie naar voren kwamen, hebben betrekking op de zorg voor personen die minder bedreven zijn in het elektronisch bestuurlijk verkeer en de regeling voor verkeerd aan de overheid gezonden berichten.

Uit een aantal reacties spreekt de zorg voor gevallen waarin het elektronisch bestuurlijk verkeer verplicht wordt gesteld. Dit voorstel gaat niet over die variant. De hoofdregel is immers dat naast elektronisch verkeer ook het traditionele papieren verkeer beschikbaar zal zijn. Onder omstandigheden is denkbaar dat daar, bij domeinspecifieke wet, een uitzondering op wordt gemaakt. Daarvoor is een afweging nodig die per geval anders zal uitpakken. Een algemene wet als de Awb kan daartoe niet het kader bieden, omdat de wetgever daarvan kan afwijken. Zie hetgeen hierover is opgemerkt in de paragrafen 3.1.2 en 3.2.1 van deze memorie. Daarnaast is een algemene zorgplicht – dus: breder dan alleen voor elektronische communicatie – toegevoegd tot ondersteuning bij bestuurlijk verkeer. Ook deze toevoeging wordt toegelicht in paragraaf 3.1.2 van deze memorie.

Een tweede onderdeel van het voorstel waarover veel opmerkingen zijn gemaakt betreft de regeling voor verkeerd ingezonden berichten. De regeling in de consultatieversie hield in dat een bericht dat via een verkeerd kanaal werd ingezonden, intern moest worden doorgeleid tenzij het bericht aan het bestuur was gezonden op een wijze die door het bestuursorgaan voor geen enkel type bericht was aangewezen. In dat geval gold het bericht in beginsel als niet ingediend. Een beslistermijn ving in dat voorstel pas aan nadat het bericht was doorgeleid, zodat het bestuursorgaan geen nadeel ondervond van een foute indiening. Een aantal reacties miste een regeling bij misbruik. De in de consultatieversie opgenomen regeling ging uit van de gedachte dat door het opschorten van de beslistermijn, de prikkel tot misbruik was weggenomen, zodat een bestuursorgaan niet genoodzaakt was zich een oordeel te vormen over de vraag of de foute indiening nu te goeder of te kwader trouw was. Anderen vonden de doorzendplicht een onnodige nieuwe verplichting voor de overheid. De voorgestelde regeling moet echter niet gezien worden als een nieuwe verplichting, maar als een uitzondering op een voor bestuursorganen al bestaande (deels ongeschreven) verplichting tot doorzending of doorgeleiding van verkeerd verzonden berichten. Dat is ook de reden waarom dit aspect in het voorstel relatief zo’n grote plaats inneemt. De in de consultatie voorgestelde regeling is echter wel sterk aangepast, omdat bleek dat interne doorgeleiding en het bieden van herstelmogelijkheden onder behoud van de oorspronkelijke datum van indiening (de onverkorte toepassing van artikel 4:5 Awb) vooral bij geavanceerde systemen waarin grote aantallen gegevens worden verwerkt, moeilijk uitvoerbaar zijn.

Naar aanleiding van de reacties, alsmede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, zijn op verschillende plaatsen in het wetsvoorstel en de toelichting wijzigingen, verduidelijkingen en aanvullingen aangebracht. Ook over deze wijzigingen heeft overleg met de Manifestgroep, VNG, IPO, UvW en andere uitvoeringsorganisaties plaatsgevonden.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Onderdeel A (wijziging titel hoofdstuk 2 Awb)

De titel van hoofdstuk 2 komt te luiden «Verkeer met bestuursorganen», teneinde te verduidelijken dat de elektronische weg niet alleen kan worden gehanteerd door burgers, maar in zijn algemeenheid in het verkeer met bestuursorganen.

Onderdeel B (wijziging artikel 2:1 Awb)

Artikel 2:1 schrijft niet voor dat in alle gevallen maatwerk of persoonlijk contact beschikbaar moet zijn. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daarvan sprake moet zijn, gelet op de behoeften en doenvermogen van de doelgroep. De vraag of in een individueel geval de wijze van communicatie toereikend is, het bestuursorgaan in redelijkheid de afweging inzake de geboden ondersteuning kon maken (zoals: is de gekozen vorm van ondersteuning passend voor de doelgroep) is toetsbaar door de bestuursrechter en kan onderwerp zijn van een klacht of behandeling door de ombudsman.

Onderdeel C (wijziging artikel 2:3 Awb)

Onderdeel D (een nieuwe Afdeling 2.3)

Artikel 2:7 – 2:8 Awb

In artikel 2:7 wordt de reikwijdte van afdeling 2.3 beperkt tot elektronisch verkeer tussen burgers/bedrijven enerzijds en bestuursorganen anderzijds. Het verkeer tussen bestuursorganen wordt uitgesloten, alsmede het verkeer tussen bestuursorganen en adviseurs en met bestuursorganen buiten de context van de uitvoering van een publieke taak, in het bijzonder privaatrechtelijke handelingen van bestuursorganen zoals aanbestedingen. Slechts indien een bestuursorgaan een aanvraag indient bij een ander bestuursorgaan, een zienswijze indient of een bezwaar- of beroepschrift inzendt, dient het op grond van het voorgestelde artikel 2:13, tweede lid, aangewezen kanaal te worden gebruikt.

De algemene formulering «in het verkeer met een bestuursorgaan» maakt duidelijk dat de elektronische weg niet alleen kan worden gehanteerd door burgers (natuurlijke personen), maar ook door bedrijven en maatschappelijke organisaties (rechtspersonen).

Artikelen 2:9 – 2:14 Awb

Het voorgestelde artikel 2:9 is toegelicht in paragraaf 3.2.1 van deze memorie.

Artikel 2:10, betreffende de verplichting om, wanneer sprake is van plaatsing van een bericht in een berichtenbox, aan de geadresseerde een notificatie te zenden, wordt toegelicht in paragraaf 3.4.1 van deze memorie. Teneinde het handelen van bestuursorganen te harmoniseren, is artikel 2:10 dwingend geformuleerd. Het doel van notificatie – geadresseerde in actie laten komen – moet zoveel mogelijk worden bereikt, echter zonder te veel gevoelige informatie te verstrekken. Naarmate een notificatie informatiever is, wordt de privacygevoeligheid groter. Bestuursorganen zullen dus steeds een balans moeten vinden tussen (inhoudelijk) informatief zijn en het bieden van privacybescherming. Een zekere mate van abstractie zal onvermijdelijk zijn (bijvoorbeeld: «betaling nodig» en niet «betaling boete nodig»). Bestuursorganen die gebruik maken van de generieke voorziening MijnOverheid zullen in dit verband afspraken moeten maken met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de inrichting en vormgeving van notificatie.

Artikel 2:11 bevat in het eerste lid de verplichting om een retour ontvangen elektronisch bericht of notificatie ten minste eenmaal opnieuw te verzenden. Dit wordt toegelicht in paragraaf 3.4.2 van deze memorie. Een foutmelding kan hardbounce (elektronisch adres bestaat niet) of softbounce (elektronische postbus geadresseerde is vol) zijn. Los van het feit, dat in een dergelijk geval het bestuursorgaan moet nagaan op welke wijze de geadresseerde alsnog bereikt kan worden om een bericht, al dan niet elektronisch, alsnog aan de geadresseerde te doen toekomen, rust er ingevolge het tweede lid bij herhaalde niet bezorging van een notificatie op het bestuursorgaan een inspanningsverplichting voor wat betreft het achterhalen van een juist elektronisch adres. Dit is niet vrijblijvend; het bestuursorgaan moet maatregelen treffen om voor de toekomst de juiste elektronische contactgegevens, zoals e-mailadressen, te achterhalen. In dit verband kan het voor een bestuursorgaan zinvol zijn om regelmatig het adressenbestand te verifiëren en op te schonen; geadresseerden kunnen bijvoorbeeld (schriftelijk of telefonisch) benaderd worden om te bezien of hun elektronische gegevens kloppen. Hoewel notificatie geen onderdeel uitmaakt van de bekendmaking van een bericht (zie paragraaf 3.4.1), kan een falende notificatie een aanwijzing zijn dat door de geadresseerde het in de berichtenbox geplaatste bericht niet (tijdig) wordt gelezen. Anders gezegd: de kans dat een bericht wordt gelezen is groter wanneer het elektronische notificatieadres juist is. Om aan de inspanningsplicht te kunnen voldoen is het noodzakelijk een (technische en organisatorische) terugkoppel-functionaliteit bij foutmeldingen in te richten, teneinde inzicht te krijgen in falende notificaties. Hiertoe zal het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (de beheerder van MijnOverheid/berichtenbox) een voorziening ontwikkelen en aan bestuursorganen ter beschikking stellen.

Artikel 2:11, tweede lid, moet worden beschouwd als toepassing van artikel 5, eerste lid, sub d, AVG, waaruit voortvloeit dat de verwerkingsverantwoordelijke de onder hem berustende persoonsgegevens juist en actueel moet hebben en hiertoe alle redelijke maatregelen moet nemen (beginsel van juistheid). Het bepaalde laat de toepasselijkheid van artikel 2:22 (verschoonbare termijnoverschrijding) onverlet. Wanneer een geadresseerde het bestuursorgaan wil aanspreken, zal hij aannemelijk moeten maken dat het bestuursorgaan zich onvoldoende heeft ingespannen.

Artikel 2:12 verbiedt een bestuursorgaan om een eenmaal verzonden bericht (waar het bestuursorgaan via een berichtenbox soms nog bij kan) te wijzigen of in te trekken, anders dan met de verzending van een nieuw bericht. Het artikel wordt toegelicht in paragraaf 3.4.3 van deze memorie.

Het voorgestelde artikel 2:13 geeft een ieder het recht om «officiële berichten» elektronisch aan de overheid te zenden. Daartoe dient een bestuursorgaan voor ieder type bericht de wijze van verzenden vast te stellen. Dat kan een wijze zijn voor een bepaald type bericht, zoals een elektronisch aanvraagformulier, of een algemeen kanaal dat voor meerdere soorten berichten is geschikt. Voor andere berichten dan «officiële berichten» (artikel 2:14) geldt dat het bestuursorgaan de elektronische weg kan openstellen, maar daartoe niet verplicht is. Het artikel is toegelicht in paragraaf 3.3.1 van deze memorie.

Artikelen 2:15 – 2:17 Awb

Artikel 2:15 bevat het huidige artikel 2:15, tweede tot en met vierde lid. Het betreft een regeling voor het weigeren van berichten die te omvangrijk zijn of waarvan de betrouwbaarheid of de vertrouwelijkheid niet kan worden gewaarborgd. Indien op grond van dit artikel een aanvraag, een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd, dient het bestuursorgaan overeenkomstig de artikelen 4:5 en 6:6 Awb de gelegenheid te bieden de aanvraag, het bezwaarschrift of het administratief beroepschrift aan te vullen.

Artikel 2:16 regelt de gevolgen van de indiening van een elektronisch bericht op andere dan de aangewezen wijze. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan kan volstaan met de mededeling van de correcte wijze van indienen. Artikel 4:5 Awb is in dat geval niet van toepassing. Een uitzondering geldt voor de gevallen een verkeerd ingediend bericht zonder nadere behandeling kan worden behandeld, als het bericht een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift of als voor het bericht geen kanaal is aangewezen. In die gevallen moet het bestuursorgaan zorgen dat het bericht na interne doorgeleiding wel wordt behandeld. In die gevallen zijn de artikelen 4:5 en 6:6 Awb wel van toepassing. Het bestuursorgaan is niet verplicht te reageren op een bericht waarvan het bestuursorgaan geen kennis heeft kunnen nemen of dat is gezonden op een wijze die voor geen enkel «officieel bericht» is opengesteld, omdat het bestuursorgaan in dat geval de behandeling van het bericht niet heeft kunnen organiseren. In het derde en vierde lid worden in bepaalde gevallen de bezwaar- en behandeltermijnen verlengd, om ongewenste gevolgen van onjuiste verzending tegen te gaan. Artikel 2:16 wordt toegelicht in paragraaf 3.3.2.

Artikel 2:17 stelt regels over de bevestiging van de ontvangst van aan een bestuursorgaan gezonden bericht en wordt toegelicht in paragraaf 3.4.4 van deze memorie.

Artikelen 2:19 – 2:20 Awb

De artikelen 2:19 en 2:20 worden toegelicht in paragraaf 3.5. Deze artikelen bepalen hoe het tijdstip van verzenden of ontvangen van een bericht moet worden bepaald.

Artikelen 2:21 – 2:25 Awb

Artikel 2:21 biedt een regeling bij storingen of andere problemen met het elektronisch verkeer. Het eerste en tweede lid bieden een grondslag om voor groepen belanghebbenden een wettelijke termijn voor de indiening van een bericht te verlengen als het bestuursorgaan niet bereikbaar is geweest. Het derde lid maakt het mogelijk om in een individueel geval een termijnoverschrijding niet tegen te werpen als de verzender niet in verzuim is geweest. Dit artikel wordt toegelicht in paragraaf 3.4.5 van deze memorie.

Artikelen 2:26 en 2:27 Awb

Hoewel het onderhavige wetsvoorstel reeds zoveel mogelijk functioneel geformuleerd is, kunnen zich in de toekomst niettemin onvoorziene ontwikkelingen voordoen, die beleidsmatig en politiek wenselijk zijn, maar die niet kunnen worden geaccommodeerd door de huidige bepalingen danwel waarvoor deze geen ruimte bieden. Met invoeging van artikel 2:26 wordt de – geclausuleerde – mogelijkheid geboden om tijdelijk af te wijken van bepalingen van afdeling 2.3, teneinde nieuwe ontwikkelingen op het gebied van ICT en techniek in relatie tot elektronisch bestuurlijk verkeer te kunnen toepassen. Het eerste lid bepaalt de reikwijdte van de afwijkingsmogelijkheid. Ingevolge het tweede lid moet de amvb de (wets)onderdelen vermelden waarvan wordt afgeweken, de personele reikwijdte, de inrichting, vormgeving en duur van het experiment.

Artikel 2:27 biedt de grondslag voor het stellen van ministeriële regels over het bewaren en vernietigen van verzonden berichten, waaronder inzake de hanteren termijn. Het wordt toegelicht in de paragraaf privacyregelgeving in hoofdstuk 5 van deze memorie.

Onderdelen E, H en I (vervallen artikel 4:3a, wijziging artikelen 4:17 en 4:20d Awb)

Met de invoering van het voorgestelde artikel 2:15c is artikel 4:3a Awb (betreffende de ontvangstbevestiging van een elektronische aanvraag) overbodig en kan worden geschrapt. Artikel 4:17, vierde lid, Awb verklaart artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing. Aangezien wordt voorgesteld artikel 4:3a te schrappen, kan ook artikel 4:17, vierde lid, Awb komen te vervallen. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar artikel 4:17, vierde lid, in artikel 4:20d Awb.

Onderdeel F (wijziging artikel 4:4 Awb)

Voorgesteld wordt om aan artikel 4:4 een tweede lid toe te voegen. Bij papieren formulieren is geldend recht dat een niet-ingevulde vraag waarvan het antwoord niet nodig is voor het gevraagde besluit, de aanvrager niet wordt tegengeworpen, ook zonder de hier voorgestelde bepaling. Bij elektronische formulieren kan echter de verzending van het formulier (of zelfs het verder invullen) worden geblokkeerd als een dergelijke vraag niet wordt ingevuld. Daarom is het in de Awb vastleggen van de reeds geldende regel – die een waarborg voor de aanvrager inhoudt – noodzakelijk.

Onderdeel G (wijziging artikel 4:5)

De verhouding tussen artikel 4:5 en artikel 2:13, alsmede de wijziging van artikel 4:5, eerste lid, onderdeel b, Awb is toegelicht in paragraaf 3.3.3 van deze memorie. Aan artikel 4:5 wordt een lid toegevoegd, op grond waarvan een bestuursorgaan kan afzien van het bieden van de gelegenheid een verzuim te het stellen als het bericht op een onjuiste wijze is verzonden en het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 2:16, eerste lid, aanhef. Een soortgelijke bepaling is niet aan artikel 6:6 toegevoegd, nu artikel 2:16, eerste lid, aanhef, op grond van artikel 2:16, eerste lid, onderdeel b, niet kan worden toegepast in bezwaar en administratief beroep. Zie verder paragraaf 3.3.2 van deze toelichting.

Onderdeel J (wijziging artikelen 7:14 en 7:27 Awb)

Bij bezwaarschriften en bij administratief beroep vangt een beslistermijn niet aan met de ontvangst van het bezwaarschrift of het beroepschrift, maar na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn (zie de artikelen 7:10, eerste lid, en 7:24, eerste lid, Awb). Bij een bezwaarschrift of beroepschrift dat voor het einde van de termijn is ingediend en intern wordt doorgeleid, speelt dus niet dat zonder nadere voorziening een aan de indiener toe te rekenen interne doorgeleiding leidt tot materiële verkorting van de beslistermijn van het bestuursorgaan. Bovendien heeft de toepassing van artikel 2:24 tot gevolg dat de aanvang van de beslistermijn zou worden vervroegd als de doorgeleiding plaatsvindt als de termijn voor het indienen van bezwaar of administratief beroep nog niet is verstreken. Daarom wordt voorgesteld om artikel 2:24 uit te zonderen bij de behandeling van bezwaar en administratief beroep. Dit gebeurt door artikel 2:24 op te nemen in de opsomming van artikelen in de artikelen 7:14 en 7:27 Awb. Dit heeft tot gevolg dat bij ontvankelijke bezwaar- of beroepschriften die na het einde van de termijn van indiening worden doorgeleid, er wel een materiële verkorting van de beslistermijn plaatsvindt. De regering acht dit bezwaar overkomelijk, om twee redenen. Ten eerste is deze materiële verkorting ook aan de orde bij een verschoonbare termijnoverschrijding van een papieren bezwaar- of beroepsschrift en niet is gebleken dat deze verkorting daar leidt tot zwaarwegende problemen. Ten tweede weegt de regering het nadeel van verlenging van de beslistermijn voor andere belanghebbenden die bezwaar of beroep hebben ingesteld zwaarder dan een incidentele materiële verkorting van de beslistermijn.

Onderdelen K en L (nieuw artikel 8:36ea en schrappen artikel 8:40a Awb)

Artikelen II tot en met XXXV (aanpassing verwijzingen, onderwijswetgeving, samenloop)

Artikel XXXVI (inwerkingtreding)

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker