Het onderhavige voorstel van rijkswet strekt tot goedkeuring van het op 2 juli 2018 te Washington, DC tot stand gekomen Verdrag tussen de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Regering van de Verenigde Staten van Amerika inzake de totstandkoming van een raamwerk voor samenwerking op het gebied van defensieaangelegenheden, (Trb. 2018, 125), (hierna «het Raamverdrag»). Hoewel in het Raamverdrag de regeringen als partijen worden genoemd, zal het Raamverdrag gelden tussen de Staten.
Artikel 1 van het wetsvoorstel voorziet in een goedkeuring voor het gehele Koninkrijk. Het is de wens van de regering en die van de Verenigde Staten om het Raamverdrag mede voor de Caribische delen van het Koninkrijk te laten gelden. Dit zal echter pas mogelijk zijn wanneer de toepassing van de met de Verenigde Staten gesloten beveiligingsverdragen (zie Trb. 2017, 193; zie verder paragraaf 3, Artikelsgewijze toelichting, onder punt 7) uitgebreid kan worden tot deze Caribische delen. Het op 18 augustus 1960 te Washington tot stand gekomen Verdrag inzake de beveiliging van gerubriceerde gegevens en de verdragswijziging van 1981 zijn inmiddels op 13 maart 2019 door de Staten-Generaal goedgekeurd voor het Europese deel van Nederland (Kamerstukken II 2017/18, 34 958; Stb. 2019, 147).
De Verenigde Staten is één van de strategische defensiepartners van Nederland. Er is sprake van intensieve samenwerking op het gebied van onder meer operaties, de aanschaf en het onderhoud van materieel, onderzoek en ontwikkeling, opleidingen, en trainingen en oefeningen. Met het Raamverdrag worden vier doelen bereikt:
a. Het Raamverdrag benadrukt de goede betrekkingen tussen Nederland en de Verenigde Staten op defensiegebied. De Verenigde Staten hebben reeds een soortgelijk verdrag gesloten met Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk. Nederland is het eerste niet-Angelsaksische land waarmee de Verenigde Staten een chapeau verdrag heeft gesloten.
b. Het Raamverdrag versterkt het partnerschap op defensiegebied. Dit is onder meer van belang in het kader van bilaterale samenwerkingsactiviteiten op het gebied van operaties en materieel. Het verdrag bevat evenwel geen nieuwe activiteiten op deze gebieden. Deze zullen eventueel worden vastgelegd in toekomstige bilaterale, niet-juridisch verbindende internationale beleidsafspraken (hierna «Memoranda of Understanding»).
c. Het Raamverdrag vormt een aanvulling op het in 1950 tot stand gekomen Verdrag tot wederzijdse hulpverlening inzake verdediging (zie paragraaf 3, Artikelsgewijze toelichting, onder punt 3). Dit verdrag uit 1950 wordt in zekere zin ook gemoderniseerd door het Raamverdrag. Zo zouden Artikel VI (logistieke ondersteuning) en Artikel VII (toegang verlenen tot terreinen) goed in het verdrag van 1950 passen, maar deze artikelen zijn nu in het Raamverdrag opgenomen.
d. Het Raamverdrag biedt een juridisch kader op basis waarvan de totstandkoming van samenwerkingsactiviteiten op defensiegebied vereenvoudigd en versneld kan worden. Het is gebruikelijk om afspraken over samenwerkingsactiviteiten op defensiegebied vast te leggen in Memoranda of Understanding. De Verenigde Staten hebben echter de wens uitgesproken om de belangrijkste standaardbepalingen, waaronder bepalingen inzake aansprakelijkheid, uitwisseling en bescherming van informatie, bruikleen van materieel, logistieke ondersteuning en uitwisseling van personeel in het Raamverdrag vast te leggen. Het is de bedoeling dat het Raamverdrag wordt ingeroepen in toekomstige bilaterale Memoranda of Understanding voor samenwerkingsactiviteiten op defensiegebied, waarmee het Raamverdrag als een vorm van onderliggende «algemene voorwaarden» relevant zal zijn voor de toepassing en uitvoering van deze Memoranda of Understanding. Het vastleggen van uniforme voorwaarden voor defensieafspraken op operationeel en materieel gebied komt tevens de transparantie van de afspraken ten goede. Het Raamverdrag dient expliciet ingeroepen te worden in de Memoranda of Understanding en is derhalve niet relevant voor de toepassing en uitvoering van al bestaande Memoranda of Understanding.
Het Raamverdrag bestaat uit 13 artikelen, die hieronder worden toegelicht. Het Raamverdrag bevat één Bijlage. Deze Bijlage vormt op grond van artikel XIII van het Raamverdrag een integraal onderdeel van het Raamverdrag en is van uitvoerende aard. Verdragen tot wijziging van deze bijlage behoeven ingevolge artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht op goedkeuring ter zake voorbehouden.
Preambule
In de Preambule wordt een opsomming gegeven van zeven verdragen en, onder punt 8, één Memorandum of Understanding die samenhangen met dit Raamverdrag:
1. Het op 19 juni 1951 te Londen tot stand gekomen Verdrag tussen de Staten die partij zijn bij het Noord-Atlantisch Verdrag, nopens de rechtspositie van hun krijgsmachten (Trb. 1951, 114) (hierna «de NAVO SOFA»).
2. De op 13 augustus 1954 te ’s-Gravenhage tot stand gebrachte Notawisseling tussen de Nederlandse en de Amerikaanse regering houdende een overeenkomst inzake legering van Amerikaanse troepen in Nederland (Trb. 1954, 120) (hierna «de Stationing Agreement»).
3. Het op 27 januari 1950 te Washington tot stand gekomen Verdrag tot wederzijdse hulpverlening inzake verdediging (Trb. 1952, 19).
4. De op 22 februari 1983 te Stuttgart tot stand gekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika inzake wederzijdse (militaire) logistieke steunverlening, met bijlagen (Trb. 1983, 63) (hierna «de Logistieke Overeenkomst»), of diens opvolger.
5. De op 19 oktober 2012 te Washington tot stand gekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika inzake de status van personeel van de Verenigde Staten in het Caribische deel van het Koninkrijk (Trb. 2012, 226) (hierna «de Caribbean SOFA»).
6. De op 19 oktober 1970 te Brussel tot stand gekomen NAVO-Overeenkomst inzake de uitwisseling van technische gegevens voor defensiedoeleinden (Trb. 1971, 65).
7. De op 18 augustus 1960 te Washington tot stand gebrachte Briefwisseling houdende een Verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de regering van de Verenigde Staten van Amerika inzake de beveiliging van gerubriceerde gegevens; en de op 6 april 1981 te ‘s-Gravenhage tot stand gebrachte Notawisseling houdende een Verdrag tot wijziging van de Briefwisseling houdende het Verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de regering van de Verenigde Staten van Amerika inzake de beveiliging van gerubriceerde gegevens (Trb. 2017, 193).
8. De «Security Implementing Arrangement for Operations» van 31 januari 2006 en 13 maart 2006. Dit is een Memorandum of Understanding dat gesloten is tussen de ministeries van Defensie van beide staten en gekoppeld is aan de verdragen genoemd onder punt 7.
De verdragen genoemd onder de punten 3 en 6 gelden voor het gehele Koninkrijk. Het verdrag onder punt 5 geldt voor het Caribische deel van het Koninkrijk met uitzondering van Curaçao. De nota’s die de uitbreiding regelen van dit verdrag tot Curaçao zijn op 15 november 2018 met de Verenigde Staten gewisseld (zie Trb. 2018, 216), en zijn inmiddels ter uitdrukkelijke goedkeuring voorgelegd. De verdragen onder de punten 1 en 2 gelden enkel voor Europees Nederland, en kunnen niet worden uitgebreid tot de Caribische delen van het Koninkrijk. Het verdrag onder punt 4 geldt alleen voor Europees Nederland, en zal, mede omdat er onderhandelingen plaatsvinden over een verdrag dat ter vervanging dient, niet worden uitgebreid tot de Caribische delen van het Koninkrijk. Het is de bedoeling dat dit vervangende verdrag wel voor het gehele Koninkrijk zal gelden. Met betrekking tot de verdragen onder punt 7, die op dit moment alleen voor Europees Nederland gelden, wordt verwezen naar de toelichting in de tweede alinea van de Inleiding van deze memorie van toelichting.
Het Raamverdrag vormt het strategisch kader voor de verdragen en het Memorandum of Understanding die in de Preambule worden genoemd. Met het inroepen van dit Raamverdrag op toekomstige defensie-afspraken met de Verenigde Staten worden de verdragen en het Memorandum of Understanding «gebundeld» ingeroepen. Zolang het Raamverdrag alleen voor Europees Nederland zal gelden (zie verder onder paragraaf 5, Koninkrijkspositie), betekent dit dat de verdragen genoemd onder de punten 1 tot en met 4, de verdragen onder de punten 6 en 7, en het Memorandum of Understanding gebundeld zullen worden ingeroepen. Wanneer het verdrag onder punt 7 wordt uitgebreid en vervolgens het Raamverdrag wordt uitgebreid tot de Caribische delen van het Koninkrijk en daar van toepassing wordt, betekent dit voor de betreffende delen dat dat de opvolger van het verdrag genoemd onder punt 4 en de verdragen genoemd onder de punten 3, 5, 6 en 7 gebundeld zullen worden ingeroepen voor die delen van het Koninkrijk.
Artikel I Doel
In dit artikel worden voorbeelden gegeven van onderwerpen die voorwerp van samenwerking kunnen zijn onder het Raamverdrag. Het legt geen verplichtingen op aan de partijen om samenwerking op deze gebieden daadwerkelijk aan te gaan en uit te voeren. Bij de samenwerking kan onder meer worden gedacht aan activiteiten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling, samenwerking op het gebied van de aanschaf en instandhouding van materieel en het uitwisselen van personeel, zoals vliegers, verbindingsofficieren en technici. Ook valt logistieke ondersteuning in brede zin onder het bereik van het Raamverdrag.
Artikel II Regelingen voor activiteiten op het gebied van defensiesamenwerking
Zoals opgemerkt onder punt d van paragraaf 2 van deze memorie van toelichting, vormt het Raamverdrag het juridisch kader ten behoeve van de onderliggende afspraken tussen de nationale defensieorganisaties van Nederland en de Verenigde Staten. In artikel II wordt de uitdrukkelijke voorwaarde gesteld dat het Raamverdrag uitsluitend relevant is voor de toepassing en uitvoering van dergelijke afspraken als het Raamverdrag expliciet in deze afspraken is ingeroepen. Hoewel de specifieke benaming per geval kan verschillen («Memoranda of Understanding» of bijvoorbeeld «technical arrangements»), betreft het in alle gevallen niet-juridisch verbindende beleidsafspraken. Aan deze afspraken zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Het zijn dan ook geen verdragen die op grond van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen aan het parlement ter goedkeuring moeten worden voorgelegd. De rechtsgevolgen, bijvoorbeeld ten aanzien van afspraken over aansprakelijkheid, eigendomsrechten op militair materieel of informatie die onder Memoranda of Understanding worden verschaft of ontwikkeld, of de naleving van financiële afspraken gespecificeerd in een Memorandum of Understanding vloeien voort uit het Raamverdrag. In de praktijk zal verwijzing naar het Raamverdrag worden opgenomen in een preambulaire paragraaf van het betreffende Memorandum of Understanding. Dit is ook zo afgesproken met de VS. Hierdoor bestaat ook geen misverstand over het feit dat de Memoranda of Understanding moeten worden aangemerkt als niet-juridisch verbindend.
Het is de bedoeling dat het Raamverdrag wordt ingeroepen in bilaterale Memoranda of Understanding op materieel en operationeel gebied, die tot stand zijn gekomen na de inwerkingtreding van het Raamverdrag. Zoals in de tweede paragraaf van deze memorie van toelichting is vermeld, is het Raamverdrag niet relevant voor de toepassing en uitvoering van al bestaande Memoranda of Understanding (zie verder paragraaf 2, Het Raamverdrag, onder punt d).
Het Raamverdrag kan mogelijk ook een rol spelen bij multilaterale Memoranda of Understanding waarbij beide partijen betrokken zijn, maar de wenselijkheid ervan – gezien het multilaterale karakter van de afspraken – dient van geval tot geval te worden bepaald.
Artikel III Rechtsmacht in strafzaken, aansprakelijkheid, en vorderingen
In dit artikel zijn de afspraken opgenomen voor de uitoefening van rechtsmacht in geval van strafbare feiten (eerste lid van dit artikel), alsmede afspraken inzake civielrechtelijke aansprakelijkheid en eventueel daaruit volgende schadevergoedingen (eerste en tweede lid van dit artikel).
Het eerste lid van dit artikel verwijst naar de NAVO SOFA, de Stationing Agreement en de Caribbean SOFA. Dit zijn de gebruikelijke verdragen die van toepassing zijn op de uitoefening van rechtsmacht in geval van strafbare feiten en civielrechtelijke aansprakelijkheid. Deze verdragen zijn opgenomen in de Preambule van het Raamverdrag.
In het tweede lid van dit artikel zijn bepalingen opgenomen over de civielrechtelijke aansprakelijkheid (inclusief vrijwaring en eventuele schadevergoeding), voor zover deze niet gedekt is in het eerste lid van dit artikel. Opzet, grove schuld of verregaande roekeloosheid zijn van deze regeling uitgezonderd. In dat geval komen de kosten ten laste van de schade toebrengende partij.
De afhandeling van contractuele aanspraken zal op grond van het gestelde in het tweede lid van dit artikel plaatsvinden in overeenstemming met het betreffende contract. De afspraken hiertoe worden opgenomen in het Memorandum of Understanding, waaronder het contract wordt gesloten.
Dit artikel is niet van toepassing op het uitlenen of verhuren van materieel. Hiervoor is in artikel V van het Raamverdrag een separate regeling opgenomen.
Artikel IV Bescherming van gegevens, uitrusting en materiaal
De eigendoms- en gebruiksrechten en de bescherming van informatie, materiaal en apparatuur worden grotendeels geregeld in de betreffende Memoranda of Understanding. Dit artikel bevat op hoofdlijnen enkele bepalingen betreffende het eigendom en gebruik van informatie en de verkoop, overdracht of ter beschikking stelling van informatie, materiaal en apparatuur aan een derde partij.
De informatie in dit artikel betreft:
– Informatie die in het kader van de Memoranda of Understanding is gegenereerd (voorgrondinformatie). Het eigendom en gebruik van deze informatie wordt in Memoranda of Understanding geregeld (tweede, derde en vierde lid).
– Informatie gegenereerd buiten de Memoranda of Understanding (achtergrondinformatie), maar die de partijen elkaar ter beschikking stellen voor de uitvoering van de Memoranda of Understanding (eerste lid). Hiervoor gelden veelal andere regels op het gebied van bijvoorbeeld intellectueel eigendom en gebruik dan voor bovenvermelde voorgrondinformatie die in het kader van de Memoranda of Understanding door of voor de partijen zelf is gegenereerd.
Bovengenoemde informatie mag alleen aan een derde partij worden verkocht, overgedragen of ter beschikking worden gesteld na voorafgaande toestemming van de andere partij (vijfde lid).
De apparatuur en het materiaal in dit artikel betreft alleen apparatuur en materiaal:
– die gezamenlijk zijn aangeschaft,
– die door één partij ter beschikking zijn gesteld, of,
– die gespecificeerd zijn in de Memoranda of Understanding.
Deze apparatuur of dat materiaal mag alleen aan een derde partij worden verkocht, overgedragen of ter beschikking worden gesteld na voorafgaande toestemming van de andere partij (vijfde lid).
Artikel V Het leasen of lenen van uitrusting en materiaal
In dit artikel zijn de algemene bepalingen opgenomen voor apparatuur of materiaal, die partijen elkaar in bruikleen geven of aan elkaar verhuren. Deze regelen kortweg dat de ontvangende partij als een goed huisvader met de apparatuur en het materiaal dient om te gaan. In geval van schade of verlies van de apparatuur of het materiaal dient in beginsel hiervoor een vergoeding te worden betaald. Eventueel aanvullende bepalingen kunnen worden opgenomen in de Memoranda of Understanding.
Artikel VI Logistieke ondersteuning
Er wordt veel belang gehecht aan wederzijdse logistieke ondersteuning op defensiegebied, zowel in vredestijd als tijdens operaties, tijden van nood en actieve vijandelijkheden (deze termen zijn niet juridisch afgebakend in het Raamverdrag of de hieronder genoemde Logistieke Overeenkomst). Het vormt een belangrijk onderdeel van de samenwerking tussen Nederland en de Verenigde Staten.
In de Logistieke Overeenkomst (zie onder Artikelsgewijze toelichting, paragraaf 3, onder punt 4) zijn bepalingen opgenomen voor de wederzijdse logistieke ondersteuning. Gelet op het belang dat wordt gehecht aan wederzijdse logistieke ondersteuning, is in het tweede lid van artikel VI op verzoek van de Verenigde Staten een soortgelijke inspanningsverplichting opgenomen. Deze is gelijk aan de inspanningsverplichting, zoals opgenomen in artikel III, eerste lid van de Logistieke Overeenkomst. Het gestelde in het tweede lid van artikel VI treedt echter uitsluitend in werking, indien de Logistieke Overeenkomst of diens opvolger in een voorkomend geval niet van toepassing zou zijn.
De inspanningsverlichting betekent dat partijen alles in het werk dienen te stellen om de gevraagde ondersteuning te leveren, voor zover deze past binnen de prioriteiten van het steun verlenende land. De logistieke ondersteuning zal dan per concreet geval tussen de partijen moeten worden afgestemd.
Artikel VII Toegang tot en gebruik van faciliteiten
Dit artikel betreft het gebruik van gebouwen en terreinen op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden door vertegenwoordigers of afgevaardigden van de Amerikaanse overheid. Aan de Amerikaanse overheid en diens vertegenwoordigers of afgevaardigden kan toestemming worden gegeven tot ongehinderde toegang tot en het ongehinderd gebruik van gebouwen en terreinen binnen het Koninkrijk der Nederlanden, dit ter beoordeling van de autoriteiten binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Er bestaat in dit kader dan ook geen verplichting om de ongehinderde toegang tot en het ongehinderd gebruik van deze gebouwen en terreinen daadwerkelijk te verlenen. Vooralsnog zal dit artikel alleen van toepassing zijn op gebouwen en terreinen in Europees Nederland, omdat het Raamverdrag in eerste aanleg alleen voor het Europese deel van het Koninkrijk van toepassing is. Een recent voorbeeld van een dergelijk gebruik is de stationering van Amerikaans materieel op het defensieterrein in Eygelshoven.
Omdat de samenwerking op veiligheidsgebied met de Verenigde Staten met name binnen het Koninkrijk plaatsvindt, is het onwaarschijnlijk dat Nederland behoefte heeft aan soortgelijke faciliteiten in de Verenigde Staten. Daarom is de bepaling eenzijdig in het Raamverdrag opgenomen. Het artikel staat dus los van de regelingen betreffende het uitwisselen van personeel, zoals bedoeld in Artikel VIII en de Annex.
Artikel VIII Uitwisseling van personeel
Verdragspartijen plaatsen regelmatig over en weer personeel bij elkaar, bijvoorbeeld om kennis op te doen en nauwe contacten te onderhouden. Dit kunnen zowel individuele personen, als eenheden zijn. Gezien de aard van de verplichtingen over en weer, waaronder de rechten, plichten en bevoegdheden van het gastland en het geplaatste personeel en hun gezinsleden, achten partijen het wenselijk om deze verplichtingen in het Raamverdrag vast te leggen. Deze verplichtingen zijn, in de vorm van concrete uitvoerende regelingen, vastgelegd in de Bijlage bij dit Raamverdrag.
De Bijlage betreft een concrete uitwerking van het gestelde in artikel VIII. Zoals hierboven aangegeven bevat de Bijlage bepalingen van uitvoerende aard. Zo zijn in dit kader onder meer de rechten, plichten en bevoegdheden van het gastland en het geplaatste personeel opgenomen. Hierbij kan gedacht worden aan bepalingen inzake de bescherming van informatie, inzake rechtsmacht en privileges in relatie tot het personeel, inzake bevoegdheden tot het nemen van disciplinaire maatregelen, inzake het dragen van wapens, alsmede bepalingen waarin deelname van het personeel in bepaalde activiteiten van het gastland is uitgesloten.
Artikel IX Financiën
De financiële regelingen zijn sterk afhankelijk van de betreffende activiteit. Specifieke regelingen worden derhalve in de Memoranda of Understanding opgenomen. Aan de afspraken uit deze Memoranda of Understanding zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Om de nakoming van de financiële afspraken gespecificeerd in Memoranda of Understanding zo goed mogelijk zeker te stellen, is een algemene juridische verplichting tot nakoming in het Raamverdrag opgenomen. Op verzoek van de Verenigde Staten is daarnaast nog specifiek opgenomen dat financiële afspraken die partijen met elkaar maken wel afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van het daartoe toegewezen budget in overeenstemming met nationale wet- en regelgeving van partijen.
Artikel X Geschillen
Partijen hebben besloten om geschillen die voortvloeien uit of verband houden met het Raamverdrag niet voor te leggen aan derden, maar deze in onderling overleg op te lossen.
Artikel XI Beëindiging en Artikel XIII Inwerkingtreding
In deze artikelen zijn de gebruikelijke bepalingen opgenomen inzake de inwerkingtreding en beëindiging van het Raamverdrag.
Artikel XII Toepassing van het Verdrag met betrekking tot het Koninkrijk der Nederlanden
Vooralsnog zal het Raamverdrag alleen van toepassing zijn op het Europese deel van het Koninkrijk. Gelet op de huidige samenwerking met de Verenigde Staten, zoals training, oefeningen en andere activiteiten zoals overeengekomen tussen partijen, is het wenselijk om de werking van het Raamverdrag in de toekomst uit te breiden tot de Caribische delen van het Koninkrijk. De mogelijkheid hiertoe is in het Raamverdrag opgenomen.
Naar het oordeel van de regering bevat het Raamverdrag geen een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan rechtssubjecten rechtstreeks rechten toekent of plichten oplegt.
Zoals hierboven in paragraaf 1 is vermeld, wordt het Raamverdrag goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk. Het Raamverdrag zal, wat betreft het Koninkrijk, vooralsnog alleen voor het Europese deel van Nederland gelden.
Artikel XII van het Raamverdrag voorziet in de mogelijkheid om het Raamverdrag mede voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten of het Caribische deel van Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) te laten gelden. Het Raamverdrag kan uitgebreid worden tot het Caribische deel van Nederland, zodra de voornoemde beveiligingsverdragen met de Verenigde Staten voor dit deel zijn goedgekeurd en tot dit deel zijn uitgebreid.
De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben de medegelding van het Raamverdrag in beraad. Zoals is aangegeven zal de toepassing van het Raamverdrag tevens tot deze landen kunnen worden uitgebreid, nadat de voornoemde beveiligingsverdragen met de Verenigde Staten mede voor deze Caribische delen zijn goedgekeurd en tot die delen zijn uitgebreid. Over deze uitbreiding beraden de regeringen van de landen zich nog.
De Minister van Defensie, A.Th.B. Bijleveld-Schouten
De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok