Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, GroenLinks, de SGP en de Partij voor de Dieren over het bovengenoemd wetsvoorstel in het verslag. Graag ga ik op deze vragen in.

Ik hoop dat de beantwoording zal bijdragen aan een voorspoedige verdere behandeling van dit wetsvoorstel. Mijn streven is dat dit wetsvoorstel op 1 januari 2020 in werking kan treden. Een snelle behandeling van dit wetsvoorstel door het parlement draagt bij aan het voldoen aan de verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn1 en de voorwaarden uit de derogatiebeschikking2. Het voldoen aan deze verplichtingen is benodigd voor een verlenging van de huidige derogatie voor 2020 en 2021.

I. ALGEMEEN

De noodzaak van het vastleggen van de sectorplafonds in de Meststoffenwet en de handhaving daarvan via de productierechtenstelsels heeft een lange voorgeschiedenis. In 2017 zijn intensieve gesprekken met de Europese Commissie (hierna: EC) gevoerd over de invulling van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018–2021 (hierna: zesde actieprogramma), de invoering van het fosfaatrechtenstelsel per 1 januari 2018 en een nieuwe derogatie. Voor het verkrijgen van een nieuwe derogatie na 2017 heeft de EC in 2017 reeds de nationale vastlegging van het plafond als voorwaarde gesteld (Kamerstukken II 2016/2017, 33 037, nr. 222). Op 18 oktober 2017 (Kamerstukken II, 2017/18, nr. 226) heb ik uw Kamer vervolgens geïnformeerd dat de doorvertaling van het nationale plafond naar sectorale plafonds voor de varkenshouderij, de pluimveehouderij, en de melkveehouderij en de instandhouding van de bijbehorende stelsels van dierrechten voor varkens en pluimvee en fosfaatrechten voor melkvee hier onderdeel van zijn. Handhaving van de sectorplafonds is essentieel voor het behoud van de huidige derogatie tot en met 2019 en voor de verlenging van de derogatie voor de jaren 2020 en 2021 en om te blijven voldoen aan de Nitraatrichtlijn. Op grond van de Nitraatrichtlijn zijn Lidstaten gehouden aan de uitvoering van een actieprogramma. In het recente, zesde, actieprogramma, dat op 22 december 2017 (Kamerstukken II 2017/18, 33 037, nr. 250) aan uw Kamer is aangeboden, is de vastlegging van de plafonds als maatregel opgenomen en het belang van de rechtenstelsels voor de handhaving ervan benadrukt. Het is noodzakelijk dat bij een overschrijding van het plafond, bij die sector(en) gecorrigeerd kan worden waar er sprake is van overschrijding. Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld het nationale mestproductieplafond en de sectorale mestproductieplafonds vast te leggen in de Meststoffenwet en de handhavingssystematiek van de rechtenstelsels te voorzien van (geharmoniseerde) mogelijkheden om (dreigende) overschrijding van deze plafonds te voorkomen of ongedaan te maken. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan het vereiste in overweging 14 van de derogatiebeschikking (zie voetnoot 2), waarin de EC heeft vastgelegd dat Nederland in nieuwe wetgeving tot uitvoering van het zesde actieprogramma moet voorzien in een bindend plafond voor de productie van dierlijke mest dat niet mag worden overschreden, en dat waar nodig aan individuele landbouwers kan worden tegengeworpen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel wijziging meststoffenwet in verband met de implementatie van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Hierover hebben deze leden nog vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn tevreden met de EU-nitraatrichtlijn die zorgt voor bescherming van ons milieu en water. Op zich zijn deze leden het ook eens met de resulterende nationale wetgeving: de meststoffenwet. Wel hebben zij hier nog enkele vragen over. Deze nieuwe regelgeving zal de richtlijnen voor boeren aanscherpen net zoals vele andere regelgeving de afgelopen jaren. Deze leden vinden dat een grootschalige verandering met een nieuwe visie in de sector bewerkstelligd moet worden om te voorkomen dat om de zoveel maanden strengere eisen opgesteld worden voor de sector. Dat is niet fijn voor de boer.

Op 24 september jongstleden heb ik uw Kamer geïnformeerd over het proces tot verlenging van de derogatie van de Nitraatrichtlijn voor de jaren 2020 en 2021 (Kamerstukken II 2019/2020, 33 037, nr. 363). Ik heb hierbij aangegeven dat de EC de voortgang van de uitvoering van de versterkte handhavingsstrategie mest, die als voorwaarde in de huidige derogatiebeschikking is opgenomen, nauwgezet volgt. Deze maand verzend ik een update over de versterkte handhavingsstrategie en de waterkwaliteit onder landbouwbedrijven aan de EC en aan uw Kamer. Voor verlenging van de derogatie is daarnaast tijdige inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving nodig. Een voortvarende behandeling van dit wetsvoorstel is daarom van groot belang, ook omdat over de ontwerp-AMvB die onderdeel uitmaakt van de uitvoeringsregelgeving nog advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State moet worden gevraagd. Dit verzoek is echter in beginsel pas mogelijk na aanvaarding van dit wetsvoorstel door de Tweede Kamer.

De voorliggende wetswijziging ziet niet op de handhaving van de naleving van de Meststoffenwet in het algemeen. In de Versterkte Handhavingsstrategie Mest (Kamerstuk 33 037, nr. 311) heb ik mijn inzet gegeven om de naleving van de mestregelgeving te verbeteren. De voorliggende wetswijzigingen worden na implementatie opgenomen in het handhavingstraject. Voor beide wijzigingen uit dit wetsvoorstel geldt dat nadere uitwerking bij of krachtens algemene maatregel van bestuur plaatsvindt. Bij die uitwerking zullen de gevolgen voor de handhaving inzichtelijk worden gemaakt waarbij handhaafbaarheid door RVO.nl en NVWA getoetst wordt. Zoals ook benoemd in het antwoord op vraag 2, vloeit het vastleggen van de sectorplafonds voort uit het zesde actieprogramma en de derogatiebeschikking.

De Meststoffenwet reguleert de hoeveelheid dierlijke mest en andere meststoffen die op en in landbouwgrond mag worden gebracht, onderscheiden naar gewas, grondsoort en regio. Die hoeveelheid is zodanig dat daarmee – op regionaal niveau doorgerekend – de nitraatverliezen in de bodem begrensd zijn en wordt voldaan aan de Nitraatrichtlijn. Indien een bedrijf niet alle dierlijke mest op het bedrijf kan plaatsen, dient deze volgens de regels van de Meststoffenwet op verantwoorde wijze afgevoerd te worden. Daarmee is op bedrijfsniveau geregeld dat wordt voldaan aan maxima voor de hoeveelheden (dierlijke) mest die op het land mogen worden gebracht. De derogatie past goed in mijn visie op kringlooplandbouw, omdat zij bijdraagt aan het sluiten van de kringloop, namelijk zoveel mogelijk producten die binnen een bedrijf beschikbaar komen, binnen dat bedrijf benutten. Door de voorwaarde in de derogatiebeschikking dat minimaal 80% van het areaal van een derogatiebedrijf uit grasland moet bestaan, wordt het areaal waarop teelt van uitspoelingsgevoelige gewassen kan plaatsvinden, sterk beperkt. De nitraatconcentratie in het uitspoelende water onder grasland op derogatiebedrijven blijkt gemiddeld beduidend lager te zijn dan onder akkerbouwgewassen (op bouwland). Een derogatie leidt dan ook niet tot hogere nitraatconcentraties in het bovenste grondwater. Een derogatie is dus positief voor de bedrijfsvoering (er hoeven minder kosten te worden gemaakt voor het afvoeren van mest omdat er minder mest hoeft te worden afgevoerd), het water en de bodem, en ook voor de kringlooplandbouw.

Dat neemt overigens niet weg dat dierlijke mest die, met of zonder derogatie, mag worden uitgereden ammoniak emitteert. In het kader van de aanpak van de stikstofproblematiek werk ik aan maatregelen om de ammoniakemissie verder te beperken. Die maatregelen kunnen ook hun beslag krijgen in de Meststoffenwet.

De voorgestelde wijziging is een wijziging van de Meststoffenwet en gaat niet over de wijze van vergunningverlening op basis van de Wet natuurbescherming.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben enkele kritische vragen.

1. Inleiding

In onderstaande tabel treft u een overzicht aan van het aantal aanmeldingen van bedrijven aan derogatie in de afgelopen tien jaar (Bron: RVO.nl en www.cbs.nl).

Het totaal aantal landbouwbedrijven is in deze periode relatief meer afgenomen dan het aantal derogatiebedrijven. De verhouding tussen het areaal onder derogatiebedrijven en het totale landbouwareaal schommelt rond de 45%, met af en toe een uitschieter. Het jaar 2018 laat in deze verhouding een afname zien van 4% (43%). Het is te vroeg om dit te duiden als uitschieter of trend.

jaar	aantal aanmeldingen deelname derogatie	totaal aantal landbouwbedrijven	areaal onder derogatiebedrijven (ha)	totaal landbouwareaal (ha)
2010	22.947	72.320	837.104	1.872.320
2011	23.795	70.390	838.572	1.858.390
2012	23.163	68.810	830.862	1.841.700
2013	21.135	67.480	800.966	1.847.570
2014	19.367	65.510	784.131	1.839.020
2015	19.812	63.910	834.529	1.845.750
2016	19.564	55.690	846.519	1.815.870
2017	19.137	54.850	839.610	1.818.890
2018	18.146	53.920	779.022	1.822.410
2019	17.902			1.816.720

De deelname aan derogatie van bedrijven neemt de afgelopen jaren af; met een versnelling in 2018 (Wageningen Economic Research3). Afname van deelname aan derogatie vindt vooral plaats in het zuidelijke zandgebied en de lössregio. Hierbij wordt grasland omgezet in akkerbouw- en tuinbouwgewassen, welke vaak veel uitspoelingsgevoeliger zijn dan het oorspronkelijke grasland. Afname van deelname aan derogatie leidt daarmee tot verslechtering van de grondwater- en oppervlaktewaterkwaliteit. Een vermindering van het areaal grasland, betekent daarnaast dat er minder koolstof wordt vastgelegd in de bodem. Ook vanuit de kringlooplandbouw is het aantrekkelijker maken van derogatie (op grasland) wenselijk.

Overeenkomstig de afspraak uit het Klimaatakkoord verken ik met sectorpartijen of een gewijzigde invulling van een derogatie mogelijk is voor de periode vanaf 2022 die recht doet aan verschillende beleidsdoelen zoals de kringlooplandbouw, waterkwaliteit en de klimaatopgave. Ik verwijs hiervoor naar mijn recente brief van 21 november 2019 (kenmerk DGA/19253635).

De huidige derogatie houdt al een verruiming van de bemestingsmogelijkheden op bedrijfsniveau in ten opzichte van niet-derogatiebedrijven. Zoals ik uw Kamer bij brief van 12 november 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 33 037, nr. 326) heb geïnformeerd zet ik in op het louter verlengen van de huidige derogatie. Inhoudelijke bijstelling is niet aan de orde gelet op het voor vier jaar geldende zesde actieprogramma en het krappe tijdpad. Zie ook mijn antwoord op vraag 7 voor de inzet voor een derogatie na 2022.

Het voorliggende wetsvoorstel dient ter implementatie van een deel van de maatregelen uit het zesde actieprogramma voor de periode 2018–2021. Bij de aanbieding van dit programma aan uw Kamer heb ik aangegeven dat ik parallel aan de uitvoering ervan gedurende de looptijd een fundamentele herbezinning op het mestbeleid uitvoer inclusief het bijbehorende stelsel van wet- en regelgeving. Dit dient in het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn beslag te krijgen. Doel is te komen tot een robuust, eenvoudiger mestbeleid. De uitkomsten van de herbezinning zullen een rol spelen in dit zevende actieprogramma. Hierover zal ook met de Europese Commissie overlegd worden. Deze gesprekken zijn nog niet gaande.

Ik heb geen aanwijzingen dat de Nitraatrichtlijn gewijzigd zal worden. Of de Europese Commissie strengere eisen zal stellen bij de door Nederland gevraagde verlenging van de derogatie is moeilijk in te schatten. De Europese Commissie is bekend met de situatie in Nederland en in de onderhandelingen over derogatie zijn de juiste, wetenschappelijk onderbouwde informatie over de waterkwaliteit en de ontwikkelingen in relatie tot de Versterkte Handhavingsstrategie Mest van belang.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vragen 9 en 10. Ik heb geen aanwijzingen dat een wijziging van de Nitraatrichtlijn wordt voorbereid. Wel dient Nederland, zoals alle lidstaten, elke vier jaar het lopende actieprogramma Nitraatrichtlijn te bezien en eventueel aan te passen.

2. Achtergrond

De maatregelen uit het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn gedurende de looptijd in de periode 2014 tot en met 2017 geïmplementeerd in wet- en regelgeving overeenkomstig de gestelde termijnen.

De wijzigingen die per 1 januari 2021 van kracht moeten zijn, worden voorbereid: een korting van 65 kg op de stikstofgebruiksnorm van maïs als daaraan voorafgaand in het voorjaar grasland wordt gescheurd, een gecombineerde fosfaatindicator voor de bepaling van de fosfaattoestand van de bodem, rijenbemesting in maïs op de drogere zandgronden, het telen van een vanggewas op uiterlijk 31 oktober na de teelt van aardappelen op zuidelijke zand- en lössgronden en maatregelen ter voorkoming van (overmatige) afspoeling op klei- en lössgronden.

Ook de uitvoering van de Versterkte Handhavingsstrategie Mest, die ik in september 2018 aan uw Kamer heb toegezonden (Kamerstukken II 2018/19 33 037, nr. 311), ligt op koers. Hierover heb ik uw Kamer op 28 juni en 15 november jl. geïnformeerd (Kamerstukken 33 037, nr. 358 en 366.

3. Wijzigingsvoorstellen

Dit klopt. Het aantal dierrechten is sinds de introductie enkel afgenomen als gevolg van overheidsingrijpen (afroming/korting/opkoop). De regelgeving voorziet in de mogelijkheid een ontheffing te geven van uitbreidingsverboden. Indien van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, kan de mestproductie stijgen zonder dat er sprake is van een toename van het aantal dierrechten. Alhoewel met de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing logischerwijze terughoudend wordt omgegaan, zegt het aantal dierrechten dus niet alles over de productieomvang.

In het antwoord op vraag 14 heb ik aangegeven dat het aantal dieren en/of de fosfaat- en stikstofexcretie kunnen toenemen bij gelijkblijvende dierrechten. Dit kan mogelijk tot gevolg hebben dat de productie van fosfaat en stikstof door varkens en pluimvee boven het sectorale plafond uitkomt. In een dergelijke situatie voorziet het huidige dierrechtenstelsel niet in de noodzakelijke handhavingssystematiek om een overschrijding ongedaan te maken. Mede daarom ligt dit wetsvoorstel voor. Dit is ook als vereiste gesteld door de EC in derogatiebeschikking (overweging 14), zie het antwoord op vraag 1.

Het CBS publiceert elk kwartaal de productie van meststoffen uitgedrukt in stikstof en fosfaat. Op basis van de tweede kwartaalrapportage kan een prognose worden opgesteld of een dreigende overschrijding van een (sectoraal) mestproductieplafond aan de orde zou zijn. Het wetsvoorstel laat de ruimte van de huidige mestregelgeving onverlet om andere maatregelen in te zetten om een kleine overschrijding ongedaan te maken, bijvoorbeeld om bij een kleine dreigende overschrijding van het sectorale productieplafond voor varkens of pluimvee maatregelen te treffen via een voerspoor. Een voerspoor kan een degelijke maatregel zijn.

Mijn inzet in het traject van de Herbezinning Mestbeleid is gericht op een robuust mestbeleid. In mijn brief van 25 oktober 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 321) heb ik de kaders van de herbezinning uiteengezet. Het gaat dan ten eerste om het leveren van een bijdrage aan de visie op de kringlooplandbouw die ik op 7 september 2018 aan uw Kamer heb gestuurd (Kamerstukken II 2018/19 35000-XIV-5). Het primaire doel van het mestbeleid blijft verder het verminderen van de uit- en afspoeling van nutriënten uit agrarische bronnen, en daarmee het verbeteren van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Verder is het mijn inzet om te komen tot een mestbeleid met minder fraudeprikkels, een betere handhaafbaarheid en een lagere regeldruk. Op basis van de input verzameld vanuit de verschillende bijeenkomsten met de stakeholders in het afgelopen voorjaar, de bijeenkomst met het boerenpanel op 29 augustus jongstleden (conform motie Lodders c.s. (Kamerstukken II 2018/19 33 037, nr. 263)) en de resultaten van de quickscan van de opgestelde denkrichtingen door het Planbureau voor de Leefomgeving welke momenteel in de afrondende fase is, stel ik de contouren voor het toekomstige mestbeleid op. Ik zal u hierover informeren wanneer de contouren voor het toekomstige mestbeleid gereed zijn.

Ja, dat is wel mijn streven. Dit is onderdeel van het kader dat ik vooraf heb gesteld. Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 17.

Mijn inzet is een robuust, eenvoudiger mestbeleid. Tegelijkertijd is er in de sector ook de wens om meer ruimte te krijgen. Dit vergt keuzes. Ik hecht veel waarde aan een toekomstbeeld voor het mestbeleid waardoor ondernemers ook voor de langere termijn weten waar ze aan toe zijn en hoe zij bij kunnen dragen aan de nog te realiseren verbeteringen van onze waterkwaliteit. Ik ben bezig met het opstellen van de contouren voor het nieuwe mestbeleid. Wanneer deze gereed zijn, zal ik u hierover informeren.

Bij de behandeling van de wijziging van Meststoffenwet ten aanzien van de invoering van een stelsel van fosfaatrechten voor de melkveehouderij hebben deze leden samen met de leden van de ChristenUnie-fractie het amendement ingediend om de mogelijkheid om productierechten in de pluimvee- en varkenshouderij af te romen te schrappen. Met de steun van de Kamer is dat amendement aangenomen. Kortom, deze leden zijn er allesbehalve van overtuigd dat er geen andere mogelijkheden zijn om bij een overschrijding te kunnen ingrijpen. Klopt het dat er een beperkt aantal rechten in de markt is en daarmee op dit moment een begrenzing die op of onder het sectorplafond ligt voor de varkenshouderij en pluimveehouderij?

Ik verwijs u naar de beantwoording van de vragen 1 en 15.

Bij een overschrijding wordt met het wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid een korting op te leggen bij dierrechten, voor fosfaatrechten is hierin reeds voorzien. Voor een dreigende overschrijding biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid tot afroming van varkens- en pluimveerechten bij overdracht. Dit is juist bedoeld om een ingrijpende maatregel als het doorvoeren van een korting te voorkomen. Overigens is de fosfaat- en stikstofproductie van zowel de varkens- als pluimveehouderij momenteel onder de sectorplafonds, wat betekent dat ik gelukkig niet voorzie dat het instrumentarium waarin dit wetsvoorstel voorziet, ingezet zal hoeven worden.

In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is in navolging van de Hoge Raad (HR 16 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493) aangegeven dat dierrechten niet als zodanig een vorm van eigendom zijn en dat ontneming van die rechten geen eigendomsontneming is. Niet de dierrechten zelf zijn het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming maar het met die rechten uitgeoefende bedrijf. Het bij algemene maatregel van bestuur opleggen van een generieke korting zoals met dit wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt, betreft dan ook geen ontneming van eigendom maar uitsluitend (nadere) regulering van eigendom. Regulering van eigendom is gerechtvaardigd wanneer deze aan de legaliteitstoets, de legitimiteitstoets en de evenredigheidstoets («fair balance») voldoet. Die toets kan echter nu niet worden gedaan, maar dient plaats te vinden bij de betreffende algemene maatregel van bestuur waarmee een eventuele generieke korting wordt opgelegd. Indien een maatregel deze toets doorstaat is een vergoedingsregeling niet aan de orde. Mocht de maatregel in een individueel geval echter leiden tot een individuele en buitensporige last, dan zal gebruik worden gemaakt van de algemene bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het bij of krachtens de Meststoffenwet bepaalde (artikel 38 van de Meststoffenwet).

Over omstandigheden waarbij sprake zou kunnen zijn van een overschrijding bij een vaststaand aantal dierrechten verwijs ik u naar de beantwoording van de vragen 13 en 14.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 16.

Nee, de huidige meststoffenregelgeving voorziet niet in de mogelijkheid dat de overheid rechten kan opkopen, productierechten kunnen alleen naar een bedrijf overgaan. Indien een saneringsregeling kan worden vastgesteld, bestaat wel de mogelijkheid een vergoeding (subsidie) te geven bij inlevering van productierechten. Om een generieke korting te voorkomen biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij een dreigende overschrijding van de plafonds voor de varkens- of pluimveehouderij bij algemene maatregel van bestuur te voorzien in afroming van dierrechten bij overdracht. Ook de inzet van een voermaatregel behoort tot de mogelijkheden.

Echter, indien zich onverhoopt een overschrijding voordoet dan schrijft de EC voor dat deze aan individuele landbouwers kan worden tegengeworpen. Zie het antwoord op vraag 1.

Mede op basis van een advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (Advies «Fosfaatgebruiksnormen en gewasopbrengsten», 2017)4 is in het zesde actieprogramma en in het verlengde daarvan dit wetsvoorstel voorgesteld over te gaan naar een indeling in vijf klassen. Als gevolg hiervan ontstaat een evenwichtiger verdeling van de fosfaattoestanden over deze klassen en de daarbij behorende fosfaatgebruiksnormen waardoor wordt bijgedragen aan een snellere groei naar evenwichtsbemesting voor fosfaat.

Beoordeling vindt plaats op basis van bemonstering. Dit wordt geregeld in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Urm). De uitkomst van de bemonstering bepaalt de klasse die van toepassing is op een perceel. Beoordeling vindt plaats door daartoe geaccrediteerde laboratoria.

De hoeveelheid fosfaat via bemesting is afhankelijk van hoeveel fosfaat er in de bodem zit en hoeveel fosfaat een gewas onttrekt aan de bodem. Wat er in de bodem zit wordt bepaald door de fosfaattoestand van de bodem vast te stellen door bemonstering van de bodem en analyse van de monsters. Hoe hoger de fosfaattoestand, uitgedrukt in een getal, des te meer fosfaat in de bodem aanwezig is. Bij fosfaattoestand neutraal hoeft niet meer fosfaat gegeven te worden dan wat het gewas onttrekt: er is sprake van evenwichtsbemesting. Als de fosfaattoestand lager is dan neutraal (laag en arm), betekent dit dat er in de bodem onvoldoende fosfaat is om het gewas de hoeveelheid fosfaat te laten opnemen die het nodig heeft. De gebruiksnorm ligt dan hoger dan bij normaal. Bij fosfaattoestanden boven neutraal (ruim en hoog) is het omgekeerde het geval. In de achterliggende jaren zijn de gemiddelde opbrengsten van de gewassen gestegen en is ook de gewasonttrekking omhooggegaan. Daarom is de gebruiksnorm bij fosfaattoestand neutraal en in mindere mate ook bij fosfaattoestand laag omhoog gegaan. Zoals in de beantwoording op vraag 24 is aangegeven ligt aan deze verfijnde indeling een advies van de CDM ten grondslag.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) rapporteert elk kwartaal hoeveel fosfaat en stikstof met mest door de verschillende veehouderijsectoren is geproduceerd. Op basis van deze rapportages monitor ik gedurende het jaar de ontwikkeling van de mestproductie. Daarbij betrek ik de prognose van de productie op jaarbasis en of een overschrijding van het sectorplafond in de lijn der verwachting ligt.

Het vastleggen en de handhaving van de sectorplafonds volgt uit het zesde actieprogramma. De uitvoering van het actieprogramma is een verplichting uit de Nitraatrichtlijn. In de derogatiebeschikking die op 31 mei 2018 aan Nederland is verleend voor de jaren 2018 en 2019 is het belang van vastlegging en handhaving van deze plafonds nogmaals bevestigd: Nederland dient ervoor te zorgen dat de totale productie van dierlijke mest voor zowel stikstof als fosfaat het niveau van het jaar 2002 niet overschrijdt. Om uitvoering te kunnen geven aan de voorwaarde van bindende handhaving is gekozen voor een een doorvertaling naar sectorale plafonds, die allen overeenkomen met het productieniveau van 2002.

Paragraaf 5.7.1. van het zesde actieprogramma geeft aan dat handhaving van de sectorale plafonds plaatsvindt via de bestaande stelsels voor varkens- en pluimveerechten en via het fosfaatrechtenstelsel. In het fosfaatrechtenstelsel is reeds voorzien in instrumentarium ingeval van een overschrijding. Met dit voorstel stel ik aanvullend instrumentarium voor binnen het varkens- en pluimveerechtenstelsel ten aanzien van een (dreigende) overschrijding. Dat is inherent aan het in die paragraaf onderstreepte belang van effectieve handhaving via de productierechtenstelsels. De EC stelt dat de plafonds bindend moeten zijn en zonodig aan individuele landbouwers moeten kunnen worden tegengeworpen. Ik deel de mening niet dan ook niet dat het hier zou gaan om «nationale koppen».

De Meststoffenwet voorziet niet in de mogelijkheid een overschrijding bij een sectoraal plafond te ondervangen door een onderschrijding bij een ander plafond. Het zesde actieprogramma en de derogatiebeschikking leiden niet tot wijziging van deze situatie, integendeel, deze houden een verdere borging in van de nationale en sectorale productieplafonds. Het kan zo zijn dat het nationale plafond niet wordt overschreden en een sectoraal plafond wel. Ook in een dergelijke situatie ben ik gehouden maatregelen te treffen om de sectorale overschrijding ongedaan te maken. Als ik dat niet zou doen, dan kan ik het volgende jaar in de problemen komen, omdat in de sector waar het vorige jaar een onderschrijding was (op legale wijze) er geen onderschrijding meer is. Die situatie doet zich gemakkelijk voor en acht ik zeer onwenselijk en acht ik uit oogpunt van rechtvaardigheid niet aanvaardbaar.

Een complicatie zou daarnaast worden gevormd door de verschillende excreties van de verschillende sectoren waarmee rekening moet worden gehouden. Zo gaat een toename van de fosfaatproductie in de melkveehouderij bijvoorbeeld gepaard met een nog grotere toename van bijvoorbeeld ammoniak en methaan. Dit maakt het lastig de productie één op één door te vertalen van de ene naar de andere sector.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 16.

De risicofactoren voor een overschrijding van de fosfaat- en stikstofproductieplafonds bij een gelijkblijvend aantal dierrechten zijn beschreven in het antwoord op vraag 14. Zoals ook in de beantwoording van vraag 15 aan de orde is gekomen, wordt de productie niet uitsluitend bepaald door het aantal productierechten. Ondanks dat het aantal dierrechten sinds de introductie enkel is afgenomen, hebben toch overschrijdingen van het plafond plaatsgevonden en bevindt zeker de pluimveehouderij zich het laatste decennium structureel net boven of net onder het plafond. Zo schommelde de fosfaatproductie door de pluimveehouderij afgelopen jaren tussen de 29 en 26 miljoen kg fosfaat, terwijl het aantal rechten praktisch gelijk bleef, zoals weergeven in onderstaande grafiek (op basis van gegevens van het CBS).

De generieke korting van productierechten die in wetsvoorstel wordt voorgesteld betreft een ingrijpender maatregel dan de afroming van productierechten. Bij afroming wordt de hoeveelheid productierechten gereduceerd ten koste van latente productieruimte. Want productierechten worden op de markt gebracht door veehouders die een deel van het op hun bedrijf rustende productierecht niet gebruiken, het bedrijf wensen af te bouwen of het bedrijf wensen te beëindigen. De generieke korting daarentegen grijpt rechtstreeks in op de productieruimte die op een bedrijf rust. De Meststoffenwet kent geen voorhangprocedure bij het huidige instrument van een generieke korting die bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. Dit is begrijpelijk aangezien terughoudendheid betracht moet worden bij parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving. Het is derhalve ook passend dat bij de minder ingrijpende mogelijkheid van afromen van productierechten bij overdracht geen voorhang wordt voorgesteld.

Dit wetsvoorstel ziet op implementatie van het zesde actieprogramma en beoogt onder andere een mogelijke overschrijding terug te brengen tot het niveau van het betreffende plafond. Hiermee wordt de productieruimte in overeenstemming gebracht met het plafond.

In heel Nederland is het de afgelopen maanden pijnlijk duidelijk geworden dat onze stikstofuitstoot drastisch verminderd moet worden om aan de Habitatrichtlijn te voldoen. Maar de emissieplafonds die bij deze wijziging van de Meststoffenwet worden voorgesteld, komen uit 2002. De recente praktijk leert ons dat zelfs als Nederland onder het nationale plafond voor stikstof blijft, de kritische depositiewaardes van maar liefst 70% van onze Natura 2000-gebieden overschreden worden. Deze doelen zijn dus duidelijk niet op elkaar afgestemd. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat bij de productieplafonds zoals deze, die met de voorliggende wijziging wettelijk worden vastgelegd, geen rekening is gehouden met de recente ontwikkelingen op het stikstofdossier.

De veranderingen in de wijzigingen van de Meststoffenwet ten behoeve van implementatie van het zesde actieprogramma zijn in 2017 opgesteld en geconsulteerd. De Meststoffenwet ziet niet op het verlenen van vergunningen op basis van de Wet natuurbescherming. Daar waar specifieke elementen uit de Meststoffenregelgeving raken aan de stikstofproblematiek kan ik zijdelings maatregelen treffen.

De productieplafonds die in het wetsvoorstel worden voorgesteld weerspiegelen inderdaad de mestproductieniveaus van 2002. De vastlegging van deze productieplafonds is afgesproken in het zesde actieprogramma en betreft een aanvullende maatregel in de zin van de Nitraatrichtlijn. Ik zie op dit moment geen aanleiding deze productieplafonds aan te passen in verband met de stikstofproblematiek in de conform de Habitatrichtlijn aangewezen Natura 2000 gebieden. Allereerst omdat die plafonds zich niet alleen op die gebieden richten en daarnaast omdat de bijdrage van mest aan ammoniakemissie breder bezien dient te worden en van meer zaken afhankelijk is dan de hoogte van de productieplafonds.

Ik verwijs u naar de beantwoording op vraag 35.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 35. Toetsing van de productieplafonds aan de Habitatrichtlijn is onder die richtlijn niet aan de orde. Onder de Habitatrichtlijn dient per activiteit een afweging gemaakt te worden in verband met de stikstofdepositie.

Er kan inderdaad verschil zijn bij dezelfde hoop mest. Een veehouder die op zijn bedrijf een bepaalde hoeveelheid dierlijke mest produceert, voldoet aan de Nitraatrichtlijn als hij de juiste hoeveelheid mest die niet op de grond van zijn bedrijf kan worden geplaatst afvoert naar een akkerbouwer of naar een verwerker die daarvoor een bestemming heeft, zoals het buitenland. In Nederland kan het echter zijn dat op de ene locatie de stikstofemissie van deze hoop mest op de Natura 2000-gebieden niet problematisch is voor de ammoniakdepositie, terwijl dat op een andere locatie wel een probleem is. Daarom zijn met name voor de stikstofemissie op een bepaalde locatie, de natuurdoelen in de Natura 2000-gebieden en ook de omvang van stikstofemissie in die omgeving van belang. Er is sprake van coherentie tussen de regelgeving ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn en ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Deze kaders vullen elkaar aan en versterken elkaar, waarbij de Meststoffenwet algemene normen bevat die overal in het land worden toegepast op een zodanige wijze dat voldoening aan de nitraatdoelstellingen wordt verzekerd en de Natuurwetgeving in een aanvullende gebiedsspecifieke toets voorziet, op basis waarvan met het oog op de realisatie van natuurdoelstellingen in specifieke gebieden aanvullende beperkingen kunnen komen te gelden.

Reeds bij de aanbieding van het zesde actieprogramma in december 2017 is een wetswijziging van de Meststoffenwet aangekondigd ten behoeve van de uitvoering van dat programma. Ik deel uw mening dan ook niet dat deze wijziging een ad-hoc wijziging behelst.

Met dit wetsvoorstel beoog ik geen verlaging van de geldende productieplafonds maar vastlegging. Ik verwijs verder naar de beantwoording van de vragen 35 tot en met 37.

De maatregel voor een jaarlijkse verlaging van de productieplafonds vergt een wijziging van de wet. Ik heb op dit moment onvoldoende redenen om een voorstel daarvoor te doen. Ik verwijs verder naar de beantwoording van vraag 35.

De EC hanteert geen sectorplafond «overig» en in het zesde actieprogramma is niet opgenomen dat een dergelijk plafond wettelijk wordt verankerd. Het wetsvoorstel voorziet daar dan ook niet in. De categorie «overige diersoorten» betreft geen duidelijke sector maar is een verzamelcategorie van slecht vergelijkbare diersoorten en grote verschillen in productiedoelen en marktpositie. Uitwerking in de vorm van een rechtenstelsel voor deze categorie zou dan ook onmogelijk zijn. Net als met de «grote» sectoren houd ik wel de ontwikkelingen in de categorie «overige diersoorten» bij omdat de categorie meetelt in het nationale totaalplafond.

In de beantwoording van vraag 42 heb ik aangegeven dat de categorie «overige diersoorten» bestaat uit een verzamelcategorie van slecht vergelijkbare diersoorten waardoor voor deze categorie geen rechtenstelsel kan worden opgesteld. Daarom monitor ik de productie in de categorie «overige diersoorten». Indien er sprake is van een sterke toename bij een bepaalde diersoort bezie ik op dat moment welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen en welke maatregelen voor de betreffende diersoort nodig zijn.

Voor het fosfaatrechtenstelsel geldt reeds de mogelijkheid een generieke korting toe te passen in geval van overschrijding van het sectorale fosfaat- of stikstofproductieplafond. In geval van overschrijding van het fosfaat- of stikstofproductieplafond voor varkens of pluimvee wordt met dit wetsvoorstel de mogelijkheid van een generieke korting voorgesteld. Afhankelijk van de omvang van de overschrijding zal tot toepassing van de generieke korting worden overgegaan. Een kleine overschrijding kan mijns inziens de inzet van andere maatregelen, zoals bijvoorbeeld een voerspoor, rechtvaardigen.

Ter voorkoming van een overschrijding van het sectorplafond en daarmee van een generieke korting wordt voor het varkens- en pluimveerechtenstelsel nog voorzien in een extra mogelijkheid. Dit betreft de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat bij dreigende overschrijding van het betreffende sectorplafond het aantal rechten bij overdracht van die rechten wordt afgeroomd. In het fosfaatrechtenstelsel wordt het aantal rechten bij overdracht al afgeroomd.

Ik verwijs u naar de beantwoording van de vragen 42, waar specifiek wordt ingegaan op de categorie «overige diersoorten», en 44.

Op basis van de laatste kwartaalrapportage van het CBS (Kamerstukken 2019/2020, 33 037, nr. 362) is de inschatting dat een overschrijding van de productieplafonds plaats zou vinden, klein. Ik verwacht dan ook dat het niet nodig is beperkingen te stellen aan de vermeerdering van een diersoort. Dat sluit overigens niet uit dat een bedrijf door aankoop van dierrechten elders niet kan uitbreiden, mits dit ook past binnen de bestaande wettelijke kaders die van kracht zijn op die locatie of in die omgeving.

In dit wetsvoorstel wordt een systematiek voorgesteld om bij varkens en pluimvee bij een dreigende overschrijding van het productieplafond maatregelen te kunnen treffen. Hiermee is voldoende geborgd dat het vroegtijdig slachten van dieren voorkomen wordt.

4. Consultatie

In totaal zijn 373 reacties ontvangen. De internetconsultatie heeft geleid tot 186 reacties op dit wetsvoorstel. Via de gelijktijdige internetconsultatie van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn de resterende reacties op het wetsvoorstel ontvangen.

Het merendeel van de reacties heeft betrekking op de aanvankelijk voorgestelde verplichting tot het opleggen tot een generieke korting bij overschrijding van het desbetreffende productieplafond. Deze reacties zijn aanleiding geweest de verplichting om te zetten in een mogelijkheid waarbij een generieke korting toegepast kan worden bij varkens of pluimvee. Verschillende oorzaken kunnen leiden tot een plafondoverschrijding. Deze aanpassing biedt de ruimte om via inzet van andere instrumenten een dreigende of kleine overschrijding van het sectorale varkens- of pluimveeplafond ongedaan te maken.

6. Effecten voor bedrijfsleven

In 2017 zijn in het zesde actieprogramma de gevolgen voor het bedrijfsleven vermeld.

In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven welke effecten voor het bedrijfsleven worden voorzien. Voor de wijzigingen in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen en ten aanzien van de mestproductieplafonds geldt dat nadere uitwerking bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling plaatsvindt. De gevolgen voor het bedrijfsleven zullen in die regelgeving worden geduid. Daarom is een MKB-toets niet nodig.

7. Milieueffecten

Op de milieueffecten van de ministeriële regeling is ingegaan in de ontwerpregeling, die van 26 juli 2019 tot en met 6 september 2019 is geconsulteerd via https://www.internetconsultatie.nl/wijziginguitvoeringsregelingzesdeactieprogrammma. Ik verwijs u daarnaar. De paragraaf over milieueffecten in de definitieve ministeriële regeling is toegankelijk na publicatie van de regeling in de Staatscourant.

8. Regeldruk en administratieve lasten

Dit wetsvoorstel bevat de grondslag om een generieke korting op te kunnen leggen bij algemene maatregel van bestuur. Mocht toepassing van deze bevoegdheid onverhoopt nodig zijn, dan zal in de nota van toelichting bij die algemene maatregel van bestuur op de financiële effecten worden ingegaan.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 21.

Het treffen van een voorziening is niet aan de orde. Ik verwijs naar de beantwoording van vraag 21.

Ik verwijs hiervoor naar de beantwoording van vraag 41.

9. Uitvoering en handhaving

RVO.nl en NVWA zijn vanaf het begin betrokken geweest bij de totstandkoming van de maatregelen die bij dit wetsvoorstel worden voorgesteld. Dat begon bij de invulling van de maatregelen in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn. Hierdoor werd in een vroeg stadium duidelijk hoe de maatregelen eruit zouden zien en welke gevolgen deze met zich meebrengen voor de uitvoering en handhaving. Voor de uitvoering en de handhavingslasten betekent de aanpassing in het stelsel van fosfaatgebruiksnormen door wijziging in de fosfaatklasse-indeling dat RVO.nl enkele interne administratieve wijzigingen en een aangepaste communicatie moeten doorvoeren en dat de NVWA de interne werkinstructie(s) moet aanpassen. Voor zowel de uitvoering als de handhaving zal de inhoud van de fysieke controle niet wezenlijk wijzigen ten opzichte van de huidige controle. De inhoudelijke en administratieve controles door RVO.nl en NVWA veranderen niet bij gewijzigde normen en klassen. Dit is nogmaals bevestigd door RVO.nl en NVWA in de toets op dit wetsvoorstel, zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven.

Ten aanzien van het onderdeel betreffende de productieplafonds zal, in geval van toepassing, nadere uitwerking bij de gedelegeerde regelgeving plaatsvinden. Op dat moment worden de gevolgen voor de uitvoering en handhaving van de desbetreffende gedelegeerde regelgeving in beeld worden gebracht.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 54.

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 54.

In september 2018 heb ik uw Kamer de Versterkte Handhavingsstrategie Mest (VHS-mest) toegezonden (Kamerstukken II 2018/19, 33 037, nr. 311). Hierin presenteer ik een maatregelenpakket waarmee ik de naleving van de mestregelgeving wil verbeteren. In mijn brieven van 28 juni en 15 november jl. (Kamerstukken II 2018/19 33 037, nrs. 358 en 366) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van de maatregelen in de VHS-mest. De VHS-mest betreft maatregelen die ik op korte termijn inzet om fraude tegen te gaan. Daarbij kies ik voor een risicogerichte aanpak en het versterken van de inzet van datatechnologie. Voor de langere termijn werk ik aan een herbezinning van de mestregelgeving, een subsidieregeling sanering van de varkenshouderijen (Srv) en mijn visie op de toekomst van de landbouw, waarin kringlooplandbouw centraal staat. Ook ben ik voortdurend in overleg met de sector over de wijze waarop deze invulling geeft aan de eigen verantwoordelijkheid.

Ik verwijs voor de beantwoording naar het antwoord op vraag 57.

II. ARTIKELEN

Artikel I, onderdeel D

Ik verwijs voor de beantwoording naar het antwoord op vraag 30.

Ik verwijs naar de beantwoording van vraag 16.

III. OVERIGE

Ik verwijs u naar de beantwoording van vraag 17.

Eén van de uitgangspunten bij het traject van de Herbezinning Mestbeleid is het vereenvoudigen van het mestbeleid. De gewenste vereenvoudiging zal bijdragen aan een eenvoudiger uitvoerbaar – voor zowel sector als overheid – en handhaafbaar beleid. Vereenvoudiging vergt wel keuzes en zal consequenties met zich mee brengen voor degenen die te maken hebben met het mestbeleid.

De pilot kringloopwijzer is onderdeel van het zesde actieprogramma. Met de motie Geurts c.s. (Kamerstukken II 2018/1933 037 nr. 293) heeft uw Kamer verzocht om te onderzoeken op welke wijze bedrijfsspecifieke verantwoording voor het fosfaatrechtenstelsel kan worden ingevoerd, zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de gegevens geborgd zijn. Ik heb hieraan invulling gegeven door de CDM hierover advies te vragen. Ik heb dit advies per kamerbrief op 24 mei jl. (Kamerstukken II 2018/19 33 037 nr. 355) met uw Kamer gedeeld. Conform het advies laat ik eerst de impact van de verschillende opties analyseren. Ik kijk daar, in lijn met motie De Groot c.s. (Kamerstukken II 2019/20 35 000 XIV, nr. 59), ook naar het effect op kringloopefficiëntie en de wijze waarop het fosfaatrechtenstelsel kringloopefficiëntie kan stimuleren. De uitkomsten van deze analyse en de pilot kunnen te zijner tijd worden meegenomen bij de uitwerking van de contouren van het herziene mestbeleid.

De mogelijkheid van een voer-mestcontract of een mest-samenwerkingscontract, wordt verkend binnen de Herbezinning mestbeleid. Zodra de contouren van het mestbeleid naar uw Kamer worden toegezonden, zal verduidelijkt worden of dat een mogelijkheid is.

De maatregel om op zand- en lössgronden na de teelt van maïs op uiterlijk 1 oktober een vanggewas te telen vloeit voort uit het feit dat in de praktijk blijkt dat de teelt van een vanggewas vaak te laat aanvangt. Het gevolg is dat het vanggewas niet kan voldoen aan het doel, namelijk een substantiële hoeveelheid nitraat opnemen uit de bodem. Na de teelt van maïs blijft er relatief veel stikstof (nitraat) achter in de bodem, om te voorkomen dat deze nitraat uitspoelt is een effectief vanggewas nodig.

Tijdige inzaai van een vanggewas maakt dat dit vanggewas zich kan ontwikkelen. Voor de maïsteelt geldt daarom de datum van 1 oktober, hoewel dat eigenlijk al aan de late kant is voor een goede ontwikkeling van het vanggewas. De maatregel kent daarnaast de mogelijkheid van onderzaai overeenkomstig verzoeken van de sector.

Zeker in een eerste jaar waarin ervaring moet worden opgedaan en het bovendien ook nog droog was in de zomer, kan er met onderzaai wat misgaan. Dat is afgelopen september onderkend en heeft geleid tot formulering van een maatregel voor telers hoe hiermee kan worden omgegaan in dit najaar.

Ik sta altijd open voor een andere maatregel in het volgende actieprogramma, maar dan moet die wel effectief zijn en hetzelfde resultaat bereiken als wordt beoogd met deze maatregel.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten