Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

INHOUDSOPGAVE

I.	ALGEMEEN	2
1.	Aanleiding	3
2.	Inhoud wetsvoorstel	16
2.1	Verbod op het houden of verkrijgen van overwegende zeggenschap	20
2.1.1.	Telecommunicatiepartij	25
2.1.2	Bedreiging van het publiek belang	26
2.1.2.1	Relevante invloed	27
2.1.2.2.	Omstandigheden ten aanzien van de houder of verkrijger	27
2.2.	Meldplicht	28
2.3	Rechtsgevolgen van een verbod	30
3.	Alternatieven voor dit wetsvoorstel	31
4.	Europeesrechtelijke aspecten	33
5.	Regeldruk	37
II.	ARTIKELEN	37
Artikel 14a.4		37
Artikel 14a.7		42
Artikel 14a.9		42
Artikel 14a.11		43
Artikel 14a.15		44

I. ALGEMEEN

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Genoemde leden delen het doel om vitale infrastructuur en diensten goed te beschermen tegen misbruik, uitval en verstoring door kwaadwillende partijen. Deze leden hebben echter, ook gezien van het advies van de Raad van State, zorgen over de proportionaliteit, doeltreffendheid en het draagvlak van de gekozen benadering. Zij willen de regering enkele kritische vragen voorleggen.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben hierbij enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden delen de mening van de regering dat – kortweg – voorkomen moet worden dat essentiële telecominfrastructuur in verkeerde handen kan vallen. Ook begrijpen deze leden dat er bedrijven of statelijke actoren kunnen zijn die een telecombedrijf in handen willen krijgen om andere doelen dan winst na te streven, bijvoorbeeld die ook geopolitieke doelen hebben. Dat er een wettelijke regeling nodig is om te voorkomen dat er partijen komen die een telecombedrijf als politiek instrument gebruiken, achten zij begrijpelijk. Dat alles neemt evenwel niet weg dat deze leden vragen hebben bij de manier waarop in het wetsvoorstel wordt voorgesteld hoe de publieke belangen gewaarborgd moeten gaan worden.

De leden van ChristenUnie-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel ter wijziging van de Telecommunicatiewet met betrekking tot ongewenste zeggenschap in telecommunicatiepartijen (Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie). Deze leden constateren met de regering dat de maatschappij en de overheid erg afhankelijk zijn geworden van het goed functioneren van de telecommunicatie-infrastructuur en de daarover geboden diensten en dat de kans groter is geworden dat het verwerven van zeggenschap in telecompartijen mede wordt ingegeven door geopolitieke motieven. Zij onderschrijven het belang van nadere wetgeving om te voorkomen dat een partij zodanige zeggenschap verwerft dat daar misbruik van kan worden gemaakt om de Nederlandse regering onder druk te zetten door te dreigen met uitval met maatschappelijk ontwrichtende effecten of deze zeggenschap misbruikt om op grote schaal de vertrouwelijkheid van de communicatie te schenden. Deze leden hebben in dit stadium op enkele punten nog behoefte aan een nadere toelichting.

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, de SP, de PvdA en de ChristenUnie over bovengenoemd wetsvoorstel in het verslag. Graag ga ik op deze vragen in.

1. Aanleiding

De leden van de VVD-fractie constateren dat de Afdeling advisering van de Raad van State bij haar schrijven van 21 augustus 2018 een zeer kritisch advies hebben gegeven omtrent het voorliggende wetsvoorstel. De Afdeling advisering heeft zelfs geadviseerd het wetsvoorstel in huidige vorm niet aan te bieden aan de Kamer.

De afdeling advisering van de Raad van State heeft inderdaad een kritisch advies over dit wetvoorstel uitgebracht met name vanwege het feit dat het wetsvoorstel geen voorziening biedt om het (blijvend) functioneren van de vitale infrastructuur zeker te stellen. In het nader rapport heb ik onder punt 3 aangegeven dat het doel van het wetsvoorstel niet is het zeker stellen van de continuïteit van vitale netwerken en diensten. Het doel van dit wetsvoorstel is een ander, namelijk het bieden van een oplossing voor die situaties waarin een kwaadwillende partij zo veel zeggenschap in vitale onderdelen van de telecomsector verkrijgt, dat dit de regering in een kwetsbare positie kan brengen dan wel op andere manieren de nationale veiligheid en openbare orde in gevaar kan brengen. Het wetsvoorstel is complex omdat ervoor is gekozen om aan te grijpen bij de zeggenschap in een telecommunicatiepartij. Gegeven de doelstelling van het wetsvoorstel is het wetsvoorstel naar mijn mening niet te verregaand.

Er is geen impactassessment uitgevoerd omdat ik van mening ben dat in het wetsvoorstel afdoende waarborgen zijn opgenomen (zie bijvoorbeeld artikel 14a.4, waarin limitatief is opgesomd onder welke omstandigheden er sprake kan zijn van een bedreiging van het publiek belang waarvoor een verbod kan worden opgelegd) om ervoor te zorgen dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK, in casu de Staatssecretaris) alleen zal ingrijpen indien er goede gronden zijn om het ingrijpen te rechtvaardigen. Het wetsvoorstel zal er zo toe leiden dat er een praktijk ontstaat waarin investeerders die op basis van «normale» commerciële motieven handelen zich geen zorgen hoeven te maken over hun investeringszekerheid.

Er heeft zich na de overnamepoging door America Móvil in 2013 geen concrete situatie voorgedaan waarin toepassing van het in dit wetsvoorstel voorgestelde instrumentarium wenselijk was geweest. Daaruit mag echter niet de conclusie getrokken worden dat er nooit een situatie kan ontstaan waarbij er wel behoefte zal zijn aan toepassing van het instrumentarium uit dit wetsvoorstel. Het kan immers nooit uitgesloten worden dat ongewenste partijen relevante invloed in de telecommunicatiesector willen verwerven en deze zeggenschap willen misbruiken om de regering onder druk te zetten door te dreigen met uitval of misbruik van netwerken of diensten. Door in gevallen dat relevante invloed in de telecommunicatiesector ontstaat, het verkrijgen van overwegende zeggenschap te toetsen, kan worden voorkomen dat de regering in een dergelijke kwetsbare positie komt.

Het wetsvoorstel regelt dat degene die het voornemen heeft overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij te verkrijgen dit moet melden bij de Minister als dit leidt tot relevante invloed in de telecommunicatiesector. De Minister heeft vervolgens de bevoegdheid om een voorgenomen overname te toetsen, en – indien die overname kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang – te verbieden. Op de concrete casus KPN-America Móvil ga ik verder niet in, omdat het hier een hypothetische situatie betreft: het wetsvoorstel is zoals bekend juist pas opgesteld nadat deze casus zich voordeed.

Er is voorafgaand aan de totstandkoming van dit wetsvoorstel geen uitgebreid onderzoek gedaan naar de vraag of potentiële investeerders terugschrikken van de aan een eventuele investering verbonden risico’s. Het is de verwachting dat het aantal investeerders dat onder de reikwijdte van de wet zal vallen beperkt zal zijn. Het zal immers alleen gaan om situaties waarin een investeerder zichzelf in de positie brengt waarin hij – indien hij dat zou willen – de telecomvoorzieningen in Nederland grootschalig zou kunnen verstoren. Dit leidt ertoe dat ik niet verwacht dat het wetsvoorstel grote gevolgen zal hebben voor het investeringsklimaat in de telecommunicatiesector.

Het beleid is erop gericht om dergelijke ongewenste effecten juist te voorkomen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de Nota Mobiele Communicatie (Kamerstukken II, vergaderjaar 2018/19, 24 095, nr. 478), waarin het beleid voor de uitgifte van schaarse frequenties voor de eerstkomende 5 à 10 jaar wordt vastgelegd. Een dergelijk meerjarig perspectief biedt aan partijen in de mobiele telecommunicatiemarkt duidelijkheid over de verdiencapaciteit en dient daarmee de investeringszekerheid. Gelet op de toenemende verwevenheid van vaste en mobiele telecommunicatie helpt dit ook de investeringszekerheid in de vaste netwerken. Daarnaast is het belangrijk dat dit ook uitgangspunt is voor partijen die zich alleen op de vaste telecommunicatiemarkt begeven (fixed-only) uitgangspunt is. Ik verwacht daarom niet dat buitenlandse investeringen die worden gedaan door een partij die op puur bedrijfseconomische gronden investeert in een telecommunicatiepartij geremd zullen worden door dit wetsvoorstel. Wel is het zo dat investeringen die worden gedaan door degene die overwegende zeggenschap wil verkrijgen in een telecommunicatiepartij, waarbij die zeggenschap kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang zoals geformuleerd in de artikelen 14a.3 en 14a.4, getroffen kunnen worden door een verbod van de Minister. In dat geval is er sprake van buitenlandse investeringen die niet alleen geremd worden, maar zelfs worden getroffen door een verbod. Maar dat verbod zou dan ook gerechtvaardigd zijn uit een oogpunt van de bescherming van de nationale veiligheid. Ik verwacht daarom niet dat het wetsvoorstel grote gevolgen zal hebben voor het investeringsklimaat in de telecommunicatiesector.

Zoals hierboven bij het antwoord op vraag 7 al gesteld, heeft het wetsvoorstel niet als doel om de systemen waarmee de aanbieders van telecommunicatiediensten deze diensten leveren te beschermen. Voor de bescherming van de veiligheid en integriteit van de telecommunicatienetwerken en – diensten kunnen op grond van hoofdstuk 11a van de Telecommunicatiewet (hierna: wet) en het onlangs tot stand gekomen Besluit veiligheid en integriteit telecommunicatie (Stb. 2019, 457) technische en organisatorisch maatregelen voorgeschreven worden die de aanbieders moeten treffen om de veiligheid en integriteit van hun netwerken en diensten te beheersen. Op grond van dat hoofdstuk moeten aanbieders van openbare telefoondiensten en aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken waarover die telefoondiensten worden aangeboden alle noodzakelijke maatregelen nemen om de beschikbaarheid van hun diensten en netwerken zo volledig mogelijk te waarborgen in geval van een technische storing of uitval van het elektriciteitsnetwerk. Die maatregelen zien dus niet op de zeggenschap die een investeerder eventueel verkrijgt in een aanbieder van telecommunicatienetwerken of – diensten. Daarover gaat dit wetsvoorstel.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering op elk van deze punten willen reflecteren.

In het laatste onderdeel van de vraag maken de leden van de CDA-fractie een onderscheid tussen vitale sectoren en vitale bedrijven. Het is de vraag of dit het juiste onderscheid is. Het gaat erom dat er bedrijven zijn die van belang zijn omdat zijn betrokken zijn bij vitale processen. Daarom moet voorkomen worden dat die bedrijven in verkeerde handen vallen. Dat is niet per se hetzelfde als het in stand houden van een bepaald bedrijf. Als bijvoorbeeld een bedrijf in een vitale sector er mee stopt dan is dat niet erg zolang er andere bedrijven zijn die de taken kunnen overnemen. Het gaat uiteindelijk om bescherming van het vitale proces en niet zozeer om de bescherming van een bepaald bedrijf.

Naast de sectorspecifieke investeringstoets heeft het kabinet in de Nationale Veiligheidsstrategie (NVS 2019) de ontwikkeling van de versterkte aanpak beschermen vitale infrastructuur aangekondigd. De toepassing van de beschermende maatregelen op niet alleen vitale aanbieders en processen, maar ook hun ketenafhankelijke factoren, bedrijven, organisaties of netwerken worden meegenomen. Dit is in lijn met de motie Van den Berg c.s. (Kamerstukken II, 2018/19 24 095, nr. 487), over een versterkte aanpak van de bescherming van de vitale processen en diensten. Hierbij wordt door het kabinet bekeken welke processen en diensten buiten hetgeen tot nu toe als vitale infrastructuur is aangemerkt, nog aanvullende bescherming behoeven. In de brief Tegengaan Statelijke Dreigingen (Kamerstukken II, 2018/19 30 821, nr. 72) wordt onderkend dat overnames van en investeringen in vitale infrastructuur of bedrijven die hoogwaardige technologie ontwikkelen die raakt aan nationale veiligheid kan zorgen voor risico’s. Het gaat met name om risico’s voor de opbouw van strategische afhankelijkheden, aantasting van de continuïteit van dienstverlening van vitale diensten en processen of aantasting van de integriteit en exclusiviteit van kennis en informatie. Een van de maatregelen die het kabinet neemt is een investeringstoets op nationale veiligheidsrisico’s bij overnames en investeringen. Ook wordt gezorgd voor betere bescherming van de nationale veiligheid bij inkoop en aanbesteding.

De voorbereidingen voor het wetvoorstel zijn inderdaad rond 2014 gestart. Daarbij werd oorspronkelijk gewerkt aan een wetsvoorstel dat zich primair op KPN richtte. Vanuit die invalshoek is er enkele keren met KPN gesproken. Deze gesprekken hebben er toe geleid dat van de initiële plannen om de Minister ook te betrekken bij het benoemen van bestuurders en commissarissen is afgezien. Dit omdat een dergelijke bemoeienis niet nodig is. Immers in het geval dat is veiliggesteld dat de overwegende zeggenschap in een onderneming niet in handen is van een partij die een bedreiging vormt voor de openbare orde en de nationale veiligheid maar van een partij die uit «normale» commerciële motieven handelt, valt aan te nemen dat er geen bestuurders en commissarissen worden benoemd die voornemens zijn de dienstverlening van de onderneming waar zij voor werken te verstoren of te misbruiken.

Belangrijk is verder dat gaande het proces de vraag opkwam of ook niet andere bedrijven in de telecommunicatiesector beschermd zouden moeten worden tegen ongewenste zeggenschap. Daarom is vervolgens onderzoek gedaan naar welke bedrijven binnen de reikwijdte van de telecommunicatie in aanmerking komen voor bescherming. Pas toen dat duidelijk was, kon worden voortgegaan met het verder uitwerken van het wetsvoorstel. Dit heeft er toe geleid te kijken naar alle ondernemingen die een cruciale rol spelen bij het verzorgen van de telefonie en het internet in Nederland. Vervolgens is enige tijd gezocht naar de wijze waarop de nationale veiligheid goed kan worden beschermd zonder de voordelen van een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt teniet te doen. Daarbij werd het al snel duidelijk dat het bedrijfsleven liever geen overheidsbemoeienis zag bij investeringen in hun bedrijven. Dit is ook terug te zien in de reacties op de consultatie in 2017. Naast kritiek op onderdelen van het wetsvoorstel bleek uit deze reactie dat men in het algemeen liever geen ingrijpen op zeggenschapsniveau heeft. Ik heb begrip hiervoor maar denk dat in dit geval het belang van de openbare orde het zwaarst moet wegen en verwijs in dit verband ook naar het antwoord op de vraag een reflectie te geven op de door de Kamer gehouden hoorzitting (vraag 94).

Het wetsvoorstel is bedoeld om het verkrijgen of houden van overwegende zeggenschap dat een bedreiging van het publiek belang kan vormen zo nodig te verbieden. Het wetsvoorstel dient dus niet primair de belangen van de bedrijven die actief zijn op de telecommunicatiemarkt. De ontvangen reacties op de internetconsultatie vanuit het bedrijfsleven en vanuit andere stakeholders zijn overwegend kritisch. Dat verrast op zich niet. Het gaat hier om nieuw beleid ten aanzien van de overheidsbemoeienis bij overnames. Bovendien gaat het om ingewikkelde en innovatieve wetgeving. Positief is dat bijna alle partijen de noodzaak onderschrijven dat de overheid de nationale veiligheid in de telecommunicatiesector wil borgen met aanvullende maatregelen. Alleen over de wijze waarop dat dient te gebeuren verschilt men van mening. Het alternatief, om niet in te grijpen op het niveau van zeggenschap, maar in plaats daarvan beveiligings- en continuïteitsvereisten aan te scherpen, biedt echter geen effectieve oplossing tegen een situatie waarin een kwaadwillende partij overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij heeft verkregen met het oogmerk om diensten of netwerken te misbruiken of uit te laten vallen, of daarmee te dreigen. Een dergelijke partij zal niet worden afgeschrikt door boetes bij het niet-naleven van de beveiligings- en continuïteitseisen. In de memorie van toelichting (paragraaf 5) wordt uitgebreid ingegaan op de consultatie. Voor het geval de verkrijging van zeggenschap leidt tot een bedreiging van het publiek belang blijf ik van mening dat de overheid over de mogelijkheid moet beschikken om dat publiek belang te beschermen. Daarom blijft dit wetsvoorstel nodig.

Het wetsvoorstel geeft de Minister een instrument in handen om het verwerven van zeggenschap in een telecommunicatiepartij in bepaalde omstandigheden te verbieden. Dat is een vergaande maatregel. Ik ben echter van mening dat een eventueel op te leggen verbod niet wordt opgelegd op basis van een algemeen vermoeden met betrekking tot degene die de zeggenschap in een telecommunicatiepartij wil verwerven. Slechts een vermoeden met betrekking tot degene die zeggenschap wil verwerven is onvoldoende om tot het opleggen van een verbod over te gaan. In artikel 14a.4, tweede lid, zijn de omstandigheden met betrekking tot de verkrijger van zeggenschap omschreven aan de hand waarvan de Minister kan besluiten tot het opleggen van genoemd verbod. Uitsluitend investeerders die met het verkrijgen van overwegende zeggenschap in een of meer telecommunicatiepartijen zichzelf in een positie brengen dat zij, indien zij dat zouden willen, de openbare orde of nationale veiligheid in gevaar zouden kunnen brengen kunnen getroffen worden door een door de Minister opgelegd verbod. Het gaat dus om een kwaadwillende partij die zichzelf in de positie brengt waarin hij de nationale veiligheid of openbare orde in gevaar kan brengen. Dat die toetsing geschiedt aan de hand van betrekkelijk ruim geformuleerde criteria is inherent aan de doelstelling van dit wetsvoorstel: het voorkomen dat investeringen in de Nederlandse telecommunicatiesector niet (enkel) zijn ingegeven door bedrijfseconomische gronden. Er kan immers niet worden uitgesloten dat investeringen en overnames in de Nederlandse telecommunicatiesector (mede) zijn ingegeven door geopolitieke motieven. Daartegen moet kunnen worden opgetreden.

De Europese Commissie heeft in juni 2019 een lijst gepubliceerd1 met daarin alle wettelijke regelingen binnen de Europese Unie. Zowel Duitsland, Frankrijk, Spanje, Italië, Hongarije, Finland als het Verenigd Koninkrijk kennen vergelijkbare regelingen die gaan over overheidsbemoeienis bij investeringen in private bedrijven in de telecommunicatiesector. De toetsingssystemen van Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten kwamen reeds aan de orde in de feitelijke analyse die het kabinet in 2008 uitvoerde (Kamerstukken II 2007/08, 31 350, nr. 1, p. 37).

In Duitsland kan de overheid onder omstandigheden een buitenlandse investering verbieden of voorwaarden aan de investering verbinden. De wettelijke basis hiervoor ligt in het Außenwirtschaftsgesetz (AWG) en de daarop gebaseerde Außenwirtschaftsverordnung (AWV) of in sectorale wetgeving. Duitsland heeft specifiek voor de telecommunicatiesector de sectorale wet: Telekommunikationsgesetz (TKG). Investeringen die vallen onder deze regels mogen worden verboden of tot onderwerp van een aanwijzing worden gemaakt als zij een gevaar kunnen opleveren voor de openbare orde of veiligheid van Duitsland.

In Frankrijk bestaat een uitgebreid wettelijk kader om buitenlandse investeringen te onderzoeken. De wettelijke basis voor de Minister van Economie, Financiën en Industrie om sommige investeringen voorafgaand goed te keuren ligt in de Code monétaire et financier (Cmf). Slechts de buitenlandse investeringen in de strategische sectoren behoeven een voorafgaande goedkeuring van de Minister. Sinds 2014 staan op de lijst van strategische sectoren ook de activiteiten gerelateerd aan de integriteit, veiligheid en continuïteit van de levering van onder andere telecommunicatie. De Minister wijst het verzoek om goedkeuring van de investering af als hij het sterke vermoeden heeft dat de investeerder bepaalde misdrijven zal gaan plegen, zoals samenzwering, witwassen of corruptie.

De verordening ziet uitsluitend op investeerders uit derde landen die in een lidstaat willen investeren. Het wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen investeerders uit derde landen of uit lidstaten van de Europese Unie. De verordening geeft lidstaten de bevoegdheid om mechanismen voor de screening van buitenlandse directe investeringen vast te stellen om redenen van veiligheid of openbare orde. Het wetsvoorstel voorziet in een dergelijk mechanisme. De verordening heeft een groter toepassingsbereik dan het wetsvoorstel. Artikel 4 bepaalt dat de lidstaten bij een beoordeling van een buitenlandse investering bijvoorbeeld rekening mogen houden met de gevolgen voor de infrastructuur voor het vervoer of water of voor de vrijheid en pluriformiteit van de media. Het wetsvoorstel heeft een beperktere scope omdat het uitstuitend ziet op het verwerven van ongewenste zeggenschap in een telecommunicatiepartij. De verordening bevat een algemene bevoegdheid aan de lidstaten om een of meer screeningsmechanismen voor directe buitenlandse investeringen in te voeren en voorziet in een samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten. Het wetsvoorstel bevat een aantal specifieke bevoegdheden voor de Minister om op te treden tegen het verkrijgen of houden van ongewenste zeggenschap zoals het opleggen van een verbod tot het verkrijgen van zeggenschap of een gebod aan degene die deze zeggenschap heeft verworven zijn zeggenschap in een telecommunicatiepartij terug te brengen.

Op dit moment wordt binnen het Ministerie van EZK gewerkt aan een Uitvoeringswet screeningsverordening buitenlandse directe investeringen ter invulling van de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit genoemde verordening.

Mede door de ruime beschikbaarheid van goede telecommunicatievoorzieningen in Nederland is de maatschappij inmiddels erg afhankelijk geworden van het goed functioneren van de (vitale) telecommunicatie-infrastructuur en de daarover geboden diensten. Niet alleen consumenten en bedrijven, maar ook de overheid is afhankelijk van deze diensten voor publieke taken. De huidige Telecommunicatiewet biedt voldoende mogelijkheid om deze beschikbaarheid vanuit een technisch en operationeel perspectief te verzekeren, maar biedt nog geen mogelijkheden om in te grijpen bij het verwerven van zeggenschap in telecommunicatiepartijen door ongewenste investeerders die deze zeggenschap zouden willen gebruiken om druk uit te oefenen op de Nederlandse overheid. Daarbij zijn twee afzonderlijke risico's te onderkennen die samenhangen met de vitale functies die partijen in de telecommunicatiesector vervullen. In de eerste plaats gaat het om het risico dat een partij de vitale functies van het bedrijf (doelbewust) laat uitvallen of daarmee richting de overheid zal dreigen. In de tweede plaats gaat het om het risico dat een partij inbreuk maakt op de vertrouwelijkheid en continuïteit van specifieke communicatiediensten, zoals die van de veiligheidsdiensten, van defensienetwerken en van het noodcommunicatienet. Beide hierboven genoemde gevallen kunnen een bedreiging van de nationale veiligheid vormen. Een partij die daadwerkelijk bereid is hiertoe over te gaan zal zich niet laten afschrikken door het opleggen van boetes of dwangsommen. De enige manier om dit risico uit te sluiten is te voorkomen dat een dergelijke ongewenste investeerder zijn investering doet. Daartoe strekt dit wetsvoorstel.

Dit wetsvoorstel is beperkt tot de telecommunicatiesector. Het kabinet kiest voor een sectorale benadering, omdat de in de verschillende sectoren geldende regelgeving verschillend is. Dat vereist dus per sector maatwerk. Zo geldt voor de sector water dat de drinkwaterbedrijven in overheidshanden moeten zijn en is voor de elektriciteitssector geregeld dat de netbeheerders in publieke handen moeten zijn. Dat is in de telecommunicatiesector wezenlijk anders, daar is de eigendom van de elektronische communicatienetwerken in private handen. Zoals ook werd toegelicht in de bijlage bij de brief Tegengaan statelijke dreigingen (Kamerstukken II, 2018/19 30 821, nr. 72) bleek uit analyse dat in de telecommunicatiesector ongeadresseerde risico’s bij verandering in zeggenschap bestaan. Hierop heeft het kabinet met dit wetsvoorstel actie ondernomen. De situatie waarvoor dit wetsvoorstel een oplossing beoogt te bieden, het tegengaan van ongewenste zeggenschap in een telecommunicatiepartij, moet door een specifiek op de karakteristieken van die sector toegesneden wet geregeld worden en kan lastig op een uniforme manier voor heel verschillende sectoren geregeld worden, nog afgezien van de vraag of dat voor ieder van die andere sectoren even wenselijk en nodig is.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 6.

Een punt van kritiek op het wetsvoorstel was de voorgestelde bepaling waarin een telecommunicatiepartij verplicht was om namens en voor rekening van de houder van zeggenschap diens zeggenschap in de telecommunicatiepartij terug te brengen, indien de houder van de zeggenschap dat niet zelf had gedaan. Deze bepaling is bij nota van wijziging aangepast. Nu wordt voorgesteld dat de Minister zelf overgaat tot het vervreemden van de aandelen in de telecommunicatiepartij. Een ander punt vormde het voorgestelde artikel 14a.15 waarin regels waren gegeven omtrent het uitbesteden van duurzaam beheer van het netwerk en diensten van de telecommunicatiepartij. Deze bepaling wordt bij nota van wijziging geschrapt. De onlangs vastgestelde AMvB Besluit veiligheid en integriteit telecommunicatie voorziet namelijk al in een meer maatgerichte en minder verstrekkende aanpak van de (onder meer) aan uitbesteding verbonden veiligheidsrisico’s.

De mening over de stevige concurrentie op de telecommunicatiemarkt is gebaseerd op openbaar beschikbare marktgegevens, zoals die bijvoorbeeld door de ACM en het CBS worden gepubliceerd. Het is immers aan de ACM als onafhankelijke markttoezichthouder om over de concurrentie in de telecommarkt te oordelen. Uit deze objectieve cijfers blijkt dat de prijzen voor communicatiediensten blijven dalen (CBS Statline) en dat de tarieven voor mobiele communicatie vanaf 2012 een dalende tendens vormen. Dit zijn naar mijn opvatting ontegenzeggelijk de effecten van een concurrerende markt. De verwijzing naar de relatief hoge waarde van de Herfindahl-Hirschmann is begrijpelijk, maar ik wijs erop dat in natuurlijk-oligopolistische markten als de telecommunicatiemarkt deze waarden vanzelf hoog zijn. De genoemde waarde van 2.000 zou alleen gehaald kunnen worden als er minimaal vijf partijen met een eigen netwerk actief zijn. In de huidige mobiele telecommunicatiemarkt is sprake van netwerken van drie marktpartijen. Tenslotte kijk ik vanzelfsprekend naar ontwikkelingen in de markt die erop zouden wijzen dat de concurrentie vermindert. Niet voor niets zet ACM bijvoorbeeld in op het openstellen van de netwerken voor dienstenaanbieders.

In reactie hierop wordt allereerst opgemerkt dat de markt voor mobiele diensten juist dalende tarieven laat zien over de afgelopen jaren. In de markt voor vaste diensten is inderdaad sprake van prijsverhogingen. Hier staan veelal investeringen in de netwerken en een hogere internetsnelheid voor de consument tegenover. Bovendien blijkt uit de consumentenprijsindex van het Centraal Bureau voor de statistiek (CBS) dat de prijzen voor producten en diensten op het gebied van communicatie een dalende trend laten zien; zo waren deze 4,7 procent goedkoper in juli 2019 vergeleken met dezelfde maand een jaar eerder. Het is aan de ACM als onafhankelijke markttoezichthouder om over de concurrentie in de telecommarkt te oordelen. De ACM heeft september 2018 bepaald dat KPN en VodafoneZiggo allebei hun vaste netwerk moeten openstellen voor andere aanbieders om de concurrentie te waarborgen, aangezien deze twee partijen gezamenlijk dominant zijn op de markt. Daarmee zouden ze die positie kunnen gebruiken om in stilzwijgende afstemming bijvoorbeeld prijzen voor consumenten te verhogen of voorwaarden in hun voordeel aan te passen. Wat betreft het uitkeren van dividend: het is in deze geliberaliseerde markt aan de private ondernemingen om hun financiële koers te bepalen. De overheid waakt over de concurrentie en de beschikbaarheid van een hoogwaardige digitale infrastructuur.

Ik beschouw de telecommunicatiemarkt in de volle breedte. Het is begrijpelijk dat men vooral aandacht heeft voor de telecommunicatie-infrastructuur. Dit onderdeel van de markt vergt de meeste investeringen en behoeft daarvoor de meeste zekerheden. De concurrentie is evenwel mede gediend bij andere marktpartijen zoals dienstenaanbieders. Die disciplineren in zekere zin de markt, maar ze dragen er ook aan bij dat de infrastructuur efficiënt wordt gebruikt.

Naar mijn opvatting zouden de gunstige effecten van concurrentie zich niet hebben gemanifesteerd als de infrastructuren in handen zouden zijn gebleven van het rijk (PTT) en gemeenten (kabel). In de vaste telecommunicatiemarkt heeft die concurrentie geleid tot twee uitstekende landelijk dekkende netwerken, waarin bovendien continu wordt geïnvesteerd. Voor mobiele netwerken gelden zo mogelijk nog sterker de effecten van aanwezigheid van (en concurrentie door) meerdere operators die verbonden zijn aan grote internationale partijen. Ten tijde van de privatisering van PTT waren die partijen er nog niet in Nederland. Het is aannemelijk dat de opbouw en benutting van verschillende landelijke mobiele netwerken meer heeft bijgedragen aan de uitstekende dienstverlening in Nederland dan het geval zou zijn geweest als de enige infrastructuur in handen zou zijn gebleven bij PTT/KPN.

Er is overlap met betrekking tot de partijen waarop de Wozt en Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni) zien. Er zijn echter ook verschillen tussen beide wetten die het gebruik van verschillende termen noodzakelijk maken. Zo ziet de Wbni alleen op partijen die zelf daadwerkelijk een dienst aanbieden terwijl het voorliggende wetsvoorstel ziet op partijen die direct of indirect (bijvoorbeeld via dochtermaatschappijen) zeggenschap hebben in een partij die daadwerkelijk zelf de diensten aanbiedt. Terecht merken de leden van de PvdA-fractie op dat de wet al bepalingen kent die de veiligheid en integriteit van netwerken moet waarborgen. Waar nodig en nuttig zal ook van die bevoegdheden gebruik gemaakt worden. Maar belangrijk is dat de Wbni en dit wetvoorstel een andere invalshoek hebben: de Wbni ziet vooral op aanbieders die kwetsbaar zijn voor cyberaanvallen en vormt de implementatie van richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie (PbEU 2016, L 194). Bij het voorliggende wetsvoorstel gaat het niet om de kwetsbaarheid voor cyberaanvallen maar om de kwetsbaarheid voor (moedwillig) misbruik van zeggenschap door investeerders. In het voorliggende wetsvoorstel gaat het met name om de vraag bij welke aanbieders zeggenschap kan worden misbruikt om de telefoondienst of de beschikbaarheid van het internet te verstoren. Met name dit laatste heeft geleid tot het adresseren van partijen als aanbieders van vertrouwensdiensten, partijen die niet onder de Wbni vallen.

Mij zijn op dit moment geen concrete signalen bekend van partijen die door middel van het verkrijgen van zeggenschap in een telecommunicatiepartij dat bedrijf als politiek instrument willen gebruiken. De aanleiding voor het wetsvoorstel is gelegen in de schuivende economische machtsverhoudingen in de wereld. Deze schuivende verhoudingen maken dat het niet langer vanzelfsprekend is dat investeringen in de Nederlandse telecommunicatiesector enkel zijn ingegeven door bedrijfseconomische gronden. Niet uitgesloten kan worden dat investeringen en overnames in de Nederlandse telecommunicatiesector (mede) zijn ingegeven door geopolitieke motieven. Ik wil daarop voorbereid zijn en heb daarom het instrumentarium nodig dat in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld.

Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat de poging uit 2013 van América Móvil om KPN over te nemen een overnamepoging was die was ingegeven door geopolitieke motieven. Toen América Móvil in september 2013 een poging deed om KPN over te nemen kwam wel de vraag op wat een overname van een telecommunicatiebedrijf, en zeker een belangrijke infrastructuurspeler als KPN, betekent voor de borging van publieke belangen. Bij brief van 12 september 2013 aan uw Kamer (Kamerstukken II 2013/14, 24 095, nr. 356) en bij brief van 10 juni 2014 aan uw Kamer (Kamerstukken II 2013/14, 24 095, nr. 368) is een aanzet gedaan om deze vraag te beantwoorden. Daarbij was de conclusie dat aanvullende wetgeving nodig is om de nationale veiligheid en openbare orde te kunnen beschermen. Het nu voorliggende wetsvoorstel is het resultaat hiervan.

Deze vraag is beantwoord bij de beantwoording van vraag 4.

Het antwoord op deze vraag is samengevoegd met het antwoord op de vragen 17 en 18

In het antwoord op de vragen 17, 18 en 29 is ingegaan op de vraag waarom er voor is gekozen dit wetsvoorstel uitsluitend op de telecommunicatiesector van toepassing te laten zijn. Dat betekent ook dat dit wetsvoorstel geen ruimte laat om – als zou blijken dat dat nodig is – ook andere sectoren onder de werking van dit wetsvoorstel te brengen. Daarvoor zou dan specifiek op die sectoren toegesneden wetgeving nodig zijn.

2. Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel introduceert een nieuw hoofdstuk in de wet met eigen procedures, formaliteiten en termijnen. De termijnen die in de Mededingingswet (Mw) zijn gesteld aan de ACM om te reageren op een melding van een concentratie wijken af van de termijn van acht weken die de Minister op grond van artikel 14a.2, derde lid, heeft om te beslissen of hij naar aanleiding van een melding als bedoeld in dit wetsvoorstel een verbod wil opleggen. Onder de Mw duurt de meldingsfase vier weken en de vergunningsfase dertien weken. Een kortere termijn dan acht weken in dit wetsvoorstel is naar verwachting onvoldoende om een zorgvuldig besluit over een eventueel op te leggen verbod te nemen. Bovendien komt de termijn van acht weken overeen met de termijn die in de Algemene wet bestuursrecht (artikel 3:14 Awb) is opgenomen als maximale termijn voor het nemen van besluiten (afgezien van de mogelijkheid om deze termijn een keer te verlengen). Op grond van de Mw is het verboden een concentratie tot stand te brengen voordat het voornemen daartoe aan de ACM is gemeld en vervolgens vier weken zijn verstreken. Ook is het verboden zonder vergunning een concentratie tot stand te brengen waarvoor ingevolge artikel 37 Mw een vergunning is vereist. De Wozt kent een dergelijk verbod niet. Het verkrijgen van overwegende zeggenschap is toegestaan zonder voorafgaande goedkeuring, maar kan wel binnen acht maanden ongedaan gemaakt worden. Een ander verschil is dat onder de Mw de omzetdrempels van artikel 29 Mw een belangrijke rol spelen in de procedure, terwijl deze geen rol hebben in de procedure van de Wozt. De Wozt kent een eigen specifiek regime om te bepalen of de wet van toepassing is.

Elk bestuursorgaan dat een eventueel verbod oplegt, zal dat verbod uitsluitend moeten baseren op de gronden die daarvoor in het wetsvoorstel zijn voorzien. Hiermee wordt voorkomen dat het wetsvoorstel de ruimte biedt om bijvoorbeeld onder politieke druk een verbod op te leggen op grond van andere overwegingen, zoals gevolgen voor de werkgelegenheid of protectionisme. In het wetsvoorstel is er voor gekozen de bevoegdheid tot het opleggen van genoemd verbod te leggen bij de Minister van EZK en niet bij een ander bestuursorgaan. De Minister van EZK is de politiek verantwoordelijke Minister voor de uitvoering van de wet en voor vraagstukken op het terrein van de economische veiligheid en heeft kennis van en zicht op de ontwikkelingen in de telecommunicatiesector. Bij een eventueel op te leggen verbod moet een afweging gemaakt worden tussen de economische belangen gemoeid met de verwerving van zeggenschap in een telecommunicatiepartij en de veiligheidsbelangen van deze verwerving.

De ACM is een zelfstandig bestuursorgaan dat zich primair bezighoudt met marktregulering, consumentenbescherming en bepaalde specifiek door de wet aan de ACM opgedragen uitvoerings- en toezichtstaken, bijvoorbeeld het vaststellen van aanmerkelijke marktmacht, het opleggen van toegangsverplichtingen en de uitgifte van nummers. Het zou in dat verband wezensvreemd voor de ACM zijn om belast te worden met het nemen van besluiten waarbij een afweging moet worden gemaakt tussen economische belangen en vraagstukken met betrekking tot de nationale veiligheid. Het Agentschap Telecom is een ambtelijke dienst die ondergeschikt is aan de Minister en is als zodanig dus geen apart bestuursorgaan. Ook de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid is een ambtelijke dienst onder de Minister van Justitie en Veiligheid. Bij het antwoord op vraag 32 heb ik aangegeven waarom ik van mening ben dat de Minister van EZK een eventueel verbod zou moeten opleggen. Ik heb niet overwogen om specifiek voor het nemen van besluiten op grond van dit wetsvoorstel een aparte onafhankelijke toetsingscommissie in te stellen.

Voortschrijdend inzicht ten aanzien van de rol van leveranciers van producten en diensten aan telecommunicatiepartijen heeft tot de conclusie geleid dat artikel 14a.15 kan worden gemist, omdat het Besluit veiligheid en continuïteit telecommunicatie (Stb. 2019, 457) een meer passende en meer proportionele oplossing biedt voor de risico’s voor de nationale veiligheid die artikel 14a.15 beoogde tegen te gaan. Artikel 14a.15 is daarom bij nota van wijziging geschrapt.

Het antwoord op deze vraag is deels samengevoegd met het antwoord op de vragen 4 en 28. Ten tijde van de overnamepoging door América Móvil is gebruik gemaakt van een bij KPN bestaande beschermingsconstructie. Dat was een constructie die op initiatief van het bestuur van de vennootschap is ingeroepen ter bescherming van de belangen van de vennootschap. Het wetsvoorstel voorziet in een bescherming tegen ongewenste overnames die een bedreiging van het publiek belang kunnen vormen. Die beide belangen hoeven niet altijd identiek te zijn.

Het wetsvoorstel heeft in beginsel geen gevolgen voor het gebruik van beschermingsconstructies door een vennootschap. Voor de specifiek bij KPN geldende beschermingsconstructie waarbij de Stichting preferente aandelen B KPN preferente aandelen kan verwerven en de daaraan verbonden zeggenschapsrechten kan uitoefenen geldt voorgaande niet in volle omvang. Indien namelijk deze stichting overwegende zeggenschap in KPN zou verwerven, moet deze stichting het voornemen om deze zeggenschap te verwerven melden bij de Minister. Dat moet uiterlijk acht weken voor de beoogde datum van uitvoering van het voornemen gebeuren. Deze meldplicht kan de effectiviteit van deze beschermingsconstructie naar mijn mening ernstig verminderen. Ik heb dan ook bij nota van wijziging een vrijstelling van de meldplicht voor een dergelijke stichting voorgesteld.

Het wetsvoorstel beoogt een oplossing te bieden voor de situatie dat een partij die handelt op basis van geopolitieke motieven, of onder invloed staat van een derde met geopolitieke motieven, zeggenschap in een telecommunicatiebedrijf hanteert als politiek instrument. De zeggenschap zou dan gebruikt kunnen worden om druk uit te kunnen oefenen op de Nederlandse overheid. Dit kan door bijvoorbeeld te dreigen met een vijandige actie, zoals het laten uitvallen van vitale delen van de telecommunicatie-infrastructuur of het opschorten van de dienstverlening.

Voorts kan zeggenschap van een partij die handelt op basis van geopolitieke motieven een risico vormen voor de vertrouwelijkheid van communicatie. De zeggenschap over de infrastructuur en de dienstverlening kan worden misbruikt om kennis te nemen van de inhoud van de communicatie. Waar dit vertrouwelijke informatie van de Staat betreft raakt dit de nationale veiligheid. Naar mijn mening biedt het wetsvoorstel voor de bescherming van die belangen een afdoende oplossing.

In de brief van 10 juni 2014 aan uw Kamer (Kamerstukken II 2013/14, 24 095, nr. 368) is een wetsvoorstel aangekondigd waarin een verklaring van geen bezwaar zou worden vereist voor het verkrijgen van overwegende zeggenschap in een vooraf aangewezen partij en voor het benoemen van bestuurders en commissarissen in de aangewezen partij. Destijds was de veronderstelling dat deze wet met name zou gelden voor KPN. Daarbij is aangegeven dat het gezochte instrument enerzijds de nationale veiligheid en openbare orde afdoende moet borgen en anderzijds investeringen op bedrijfseconomische gronden niet mag afschrikken. Bij de uitwerking van het wetsvoorstel is toen gebleken dat het vraagstuk breder is dan alleen KPN. Ook andere partijen in Nederland beschikken over infrastructuur en diensten waarvan misbruik of uitval tot een bedreiging van het publiek belang zou kunnen leiden. Dit heeft onder meer te maken met de toegenomen betekenis van telecommunicatie in de maatschappij. Er is daarna voor een andere aanpak gekozen die is verwoord in het voorliggende wetsvoorstel. Ik heb nooit overwogen om tot (re)nationalisatie van een of meer telecommunicatiepartijen over te gaan. Onder het begrip telecommunicatiepartij vallen niet alleen aanbieders van een elektronisch communicatienetwerk of -dienst maar – onder omstandigheden – ook aanbieders van internetknooppunten en hostingdiensten. Als voor die partijen tot nationalisatie zou moeten worden overgaan wanneer overwegende zeggenschap is verworven, vergt dat disproportioneel veel overheidsmiddelen om die zeggenschap tegen te gaan.

Ik heb in paragraaf 4 van de memorie van toelichting aangegeven hoe dit wetsvoorstel past binnen de kaders die door internationale verdragen worden gegeven. Als ik tot nationalisatie zou overgaan door aandelen en zeggenschap in de genoemde bedrijven te verwerven door de daarvoor geldende prijs te betalen, zal een dergelijke nationalisatie naar mijn oordeel geen bezwaren vanuit internationale verdragen ontmoeten. Ik heb echter geen plannen in die richting.

2.1 Verbod op het houden of verkrijgen van overwegende zeggenschap

Bij een eventueel op te leggen verbod moet een afweging gemaakt worden tussen de economische belangen van de investeerder gemoeid met de verwerving van zeggenschap in een telecommunicatiepartij en de veiligheidsrisico’s voor de staat van deze verwerving. De Minister moet beoordelen of een voorgenomen verwerving van zeggenschap een bedreiging van het publiek belang kan vormen. Die afweging zal de Minister maken op basis van artikel 14a.4. Hij zal moeten beoordelen of de dreiging die van de ongewenste zeggenschap uitgaat dermate ernstig is dat ingrijpen in de vorm van een verbod op de overwegende zeggenschap noodzakelijk is. Deze afweging zal plaatsvinden in een geopolitieke context. Met andere woorden: het inschatten van de risico’s voor de openbare orde en nationale veiligheid dat dient plaats te vinden berust (deels) op een politieke waardering van feiten en omstandigheden. Een dergelijke risico-analyse past naar mijn opvatting niet bij een politiek onafhankelijk orgaan.

De vraag is beantwoord bij vraag 33.

De aanleiding voor het wetsvoorstel om in te kunnen grijpen bij overnames in telecommunicatiepartijen is gelegen in de schuivende economische machtsverhoudingen in de wereld. Het wetsvoorstel beoogt een oplossing te bieden voor die situaties waarin een kwaadwillende partij zo veel zeggenschap in vitale onderdelen van de telecomsector verkrijgt, dat dit de regering in een chantabele positie kan brengen dan wel op andere manieren de nationale veiligheid en openbare orde in gevaar kan brengen. Daartoe moet de Minister zich een oordeel vormen over de intenties en achtergrond van degene die zeggenschap wil verkrijgen. In artikel 14a.4, derde lid, zijn de criteria aangegeven waar de Minister aan toetst. Uiteraard bieden deze criteria ruimte voor interpretatie door de Minister, maar dat betekent nog niet dat hier sprake is van te vage criteria. Ik ben van mening dat het niet goed mogelijk is tot een verdere concretisering van deze criteria te komen. De geformuleerde criteria geven aan wanneer er sprake is van een bedreiging van het publiek belang. Hantering van «publiek belang» als «sluitstuk» zonder dat begrip verder in te vullen biedt voor partijen ook weinig houvast. Een besluit tot het opleggen van een verbod, gebaseerd op de genoemde criteria zal ik, net als alle andere besluiten die ik neem, goed moeten motiveren en staat open voor bezwaar en beroep, waardoor (de motivering van) dit besluit onafhankelijk getoetst kan worden.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 41.

De Minister is op grond van de Awb verplicht elk besluit dat hij neemt zorgvuldig voor te bereiden en te motiveren. Daaronder wordt ook begrepen hij alle relevante feiten en omstandigheden meeweegt, zijn besluit zonder vooringenomenheid neemt en voorziet van een deugdelijke motivering. Dat is met een besluit tot het opleggen van een verbod als bedoeld in dit wetsvoorstel niet anders. Dat besluit kan aan een rechter worden voorgelegd en moet de rechterlijke toetsing op genoemde onderdelen kunnen doorstaan.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 42.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 44.

De criteria om te bepalen wanneer er sprake is van relevante invloed in de telecommunicatiesector zijn op hoofdlijnen in artikel 14a.4, derde lid, omschreven. Zo is in dat lid aangegeven dat de mogelijkheid om opzettelijk de telefoondienst van een bepaald aantal eindgebruikers te laten uitvallen een factor is om te bepalen of er sprake is van relevante invloed van een partij die zeggenschap wil verwerven. Het bepalen van het aantal eindgebruikers waarbij dat het geval is, zal geschieden bij algemene maatregel van bestuur. Dat biedt de mogelijkheid om indien de inzichten over het aantal eindgebruikers in de loop van de tijd wijzigen, snel op die gewijzigde inzichten in te spelen door een ander aantal eindgebruikers te bepalen. Indien dat aantal in de wet zelf zou worden vastgesteld kan minder snel op gewijzigde inzichten worden ingespeeld. Het ontwerp van bovenbedoelde AMvB wordt inmiddels via internet geconsulteerd. Daarmee wordt duidelijk wanneer er naar mijn oordeel sprake is relevante invloed in de telecommunicatiesector.

Met de keuze voor 30% als grens voor overwegende zeggenschap is aangesloten bij artikel 1.1 juncto artikel 5:70 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). In de Wft wordt ter bescherming van de belangen van de minderheidsaandeelhouders degene die overwegende zeggenschap verkrijgt in een vennootschap verplicht een openbaar bod uit te brengen. Van overwegende zeggenschap is volgens de Wft sprake als een partij tenminste 30% van de stemrechten in de algemene vergadering kan uitoefenen.

Bij subkop c gaat het om bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen producten of diensten ten behoeve van een publieke taak op het gebied van nationale veiligheid, defensie, de handhaving van de rechtsorde dan wel hulpverlening. Het voornemen bestaat om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat het hierbij gaat om het aanbieden van een elektronische communicatiedienst of een elektronisch communicatienetwerk, datacenterdienst of vertrouwensdienst aan de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, het Ministerie van Defensie, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid of de Nationale Politie. Hierdoor vallen bijvoorbeeld partijen die NoodCommunicatieVoorziening (NCV), C 2000 en het Netherlands Armed Forces Integrated Network (NAFIN) aanbieden onder de werking van de wet. Voor wat betreft sub c geldt dat er op dit moment nog geen voornemens zijn om van de mogelijkheid tot het aanwijzen van andere «ernstige gevolgen» gebruik te maken. Deze mogelijkheid is vooral in de wet opgenomen om in te kunnen spelen op (nu nog niet bekende) toekomstige ontwikkelingen. Het concept van genoemde AMvB wordt inmiddels via internet geconsulteerd.

De ontwikkelingen in de telecommunicatie gaan inderdaad snel. Daarom zullen de ontwikkelingen goed in de gaten worden gehouden en zullen, indien nodig, de regels worden aangepast. Door te kiezen voor uitwerking in lagere regelgeving kunnen dergelijke aanpassingen relatief snel worden gerealiseerd.

Het spreekt voor zich dat het beter is te voorkomen dat een partij die een bedreiging vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid overwegende zeggenschap krijgt in een telecommunicatiepartij. Is dat niet (meer) mogelijk dan is de enige adequate oplossing er voor te zorgen dat er zo spoedig mogelijk een einde komt aan de ongewenste zeggenschap. Tussen het opleggen van een verbod en het beëindigen van de overwegende zeggenschap zal echter gewoonlijk enige tijd verstrijken. Om te voorkomen dat de ongewenste partij hiervan misbruik kan maken voorziet het wetsvoorstel in een aantal maatregelen. Zo zijn vanaf het moment dat een verbod wordt opgelegd op grond van artikel 14a.7 de zeggenschapsrechten van de ongewenste partij geschorst. Als de Minister van oordeel is dat de formele schorsing onvoldoende effectief is kan hij op grond van artikel 14a.9 een of meer personen aanwijzen die naar de telecommunicatiepartij gaan om ervoor te zorgen dat de fase tussen verbod en overdacht van de zeggenschap ordelijk verloopt.

2.1.1. Telecommunicatiepartij

Deze vraag is beantwoord bij vraag 25.

2.1.2 Bedreiging van het publiek belang

In haar advies lijkt de Afdeling advisering van de Raad van State te veronderstellen dat het doel van het voorliggende wetsvoorstel is het in algemene zin veiligstellen van de continuïteit en beschikbaarheid van telecommunicatie-infrastructuur en -diensten. Dit is echter niet het geval. De doelstelling van het wetsvoorstel is veel beperkter: het voorkomen dat zeggenschap in een telecommunicatiepartij wordt gebruikt om misbruik of opzettelijke uitval van telecommunicatienetwerken of -diensten mogelijk te maken. Het wetsvoorstel bereikt dit doel door het mogelijk te maken het verkrijgen van ongewenste zeggenschap te voorkomen door een verbod. Uiteraard levert het voorkomen van dergelijk gebruik van zeggenschap ook een bijdrage aan de continuïteit en beschikbaarheid van telecommunicatienetwerken en -diensten. Maar dat doen ook (en met name) de regels in hoofdstuk 11a van de wet en de daarop gebaseerde lagere wetgeving.

Uiteraard moet vanuit het publiek belang vitale infrastructuur worden beschermd. Voor de telecommunicatie-infrastructuur gebeurt dit allereerst op grond van hoofdstuk 11a van de wet. Eerder is echter de conclusie getrokken dat de maatregelen in en op basis van dat hoofdstuk waarschijnlijk niet effectief zijn als de zeggenschap in een telecommunicatiepartij in handen is van een partij die deze zeggenschap bewust inzet om misbruik of opzettelijke uitval van telecommunicatievoorzieningen te bewerkstelligen. Handhavingsacties en boetes naar aanleiding van overtreding van de regels in (of gebaseerd op) hoofdstuk 11a zullen een dergelijke – niet commercieel gemotiveerde – partij niet afschrikken. Dit wetsvoorstel pakt dit probleem aan door de mogelijkheid in een dergelijk geval het verkrijgen van overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij te verbieden.

Zie antwoord 25.

2.1.2.1 Relevante invloed

Nee, dat kan de Minister niet. De in genoemde leden opgenomen gevolgen respectievelijk omstandigheden zijn limitatief.

2.1.2.2. Omstandigheden ten aanzien van de houder of verkrijger

Allereerst wordt opgemerkt dat de verplichting tot onderzoek alleen geldt ten aanzien van een bestaande aandeelhouder met overwegende zeggenschap en dus niet ten aanzien van de identiteit van een potentiële overnemer. Om het onderzoek te verrichten gaat de telecommunicatiepartij te rade bij banken en intermediairs. Deze in de effectenhandel werkzame instellingen, ook die in het buitenland, zullen het niet ongebruikelijk vinden dat een vennootschap onderzoek in stelt naar zijn aandeelhouders. Dat maakt de telecommunicatiepartij de meest gerede partij om een dergelijk onderzoek in te stellen. Het gaat, zoals gezegd, uitdrukkelijk alleen om partijen die al aandeelhouder zijn. Onderzoek naar de potentiële aandeelhouder zal door de Minister zelf moeten worden gedaan. Daarbij zal de Minister primair een beroep doen op de overnemer. Deze zal immers in de regel weten voor welke partijen hij handelt. Werkt een overnemer niet mee in het onderzoek naar de achterliggende partijen dan kan op grond daarvan een overname worden verboden (zie artikel 14a.4, tweede lid, onder e). Aldus wordt mede gehoor gegeven aan de motie Van den Berg c.s. inzake eisen aan (aandeelhouders) bij 5G betrokken bedrijven (Kamerstukken II 2018/19 24 095, nr. 488).

2.2. Meldplicht

De constatering van de leden van de VVD-fractie dat in het wetsvoorstel niet voor nietigheid van een overname in strijd met een verbod is gekozen is slechts ten dele juist. Immers de hoofdregel in het wetsvoorstel is dat het verwerven van overwegende zeggenschap in strijd met een door de Minister opgelegd verbod nietig is. Echter bij verwerving via de beurs is dat niet het geval. Hiervoor is gekozen omdat nietigheid zich niet goed verdraagt met het karakter van de beurshandel. Als, bijvoorbeeld, een deel van de in strijd met het verbod gekochte aandelen alweer doorverkocht zijn, zou een heel onduidelijke situatie ontstaan ten aanzien van bijvoorbeeld de positie van de koper. Dergelijke onduidelijke situaties voor beleggers worden voorkomen. Voor wat betreft de verklaring van geen bezwaar die banken nodig hebben bij bepaalde transacties, zoals overname of deelneming in andere banken, geldt overigens ook geen nietigheid in het geval onterecht wordt gehandeld zonder verklaring van geen bezwaar (zie bijvoorbeeld artikel 3:104 Wft).

Dit is mogelijk en wenselijk. Ik verwijs naar de ingediende nota van wijziging.

Met de termijn van acht weken is aangesloten bij de standaardbeslistermijn zoals die te vinden is in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb. Met deze relatief korte termijn wordt tot uitdrukking gebracht dat het streven is om een overwegende zeggenschap verwervende partij relatief snel duidelijkheid te geven of de overname door kan gaan.

Ik besef dat een verlenging van zes maanden, zeker als die periode ten volle wordt benut, geen gunstige uitwerking heeft op de voorgenomen overname. Het streven is dan ook om een dergelijke verlenging zoveel mogelijk te vermijden dan wel, als deze nodig is, de daadwerkelijke periode zo kort mogelijk te houden (zes maanden is een maximum). Het kan echter zijn dat zo weinig informatie beschikbaar is dat het nodig is om in het buitenland een informatiepositie op te bouwen. In dat geval is een periode van zes maanden nodig. Overigens ben ik, zoals ook al is aangegeven in de memorie van toelichting, van plan de verlengingsperiode te evalueren zodra genoeg ervaring is opgedaan met het toepassen van de wet. Daarbij blijft het uitgangspunt om betrokken partijen zo snel als mogelijk is uitsluitsel te geven over het al dan niet opleggen van een verbod.

Ik zal inderdaad de ontwikkelingen in de telecommunicatiesector actief monitoren. Zodra de Minister constateert dat er een meldingsplichtige verwerving van overwegende zeggenschap heeft plaatsgevonden, zal contact opgenomen worden met de betrokken partij(en) en zal een onderzoek worden gestart naar de vraag of er gronden zijn de verwerving van overwegende zeggenschap te verbieden. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat de Minister de meldingsplichtige partij een boete oplegt. Mocht uit het onderzoek blijken dat er reden is een verbod op te leggen dan zal dat alsnog gebeuren. Het gevolg daarvan is dat de partij, die overwegende zeggenschap heeft verworven, gehouden is zijn overwegende zeggenschap te beëindigen, bijvoorbeeld door de verkoop van (een deel van) zijn aandelen.

De AMvB waarin de criteria zijn opgenomen aan de hand waarvan een investeerder relatief eenvoudig kan bepalen of hij meldingsplichtig is of niet wordt inmiddels via internet geconsulteerd. Het is echter niet uit te sluiten dat er in de praktijk desondanks gevallen kunnen zijn waarin twijfel bestaat of er gemeld moet worden of niet. In dat geval lijkt het verstandig toch melding te doen zodat de Minister kan toetsen of aan de vereisten voor een melding is voldaan. Mocht achteraf blijken dat een investeerder in een dergelijk geval onterecht geen melding heeft gedaan dan zullen de omstandigheden van het geval meewegen bij de vraag of al dan niet een boete moet worden opgelegd en zo ja wat een passende hoogte is. Wel zal in dat geval de toets of er gronden zijn de verkrijging van overwegende zeggenschap te verbieden gewoon plaatsvinden en zal er, als daarvoor gronden zijn, (alsnog) een verbod worden opgelegd.

2.3 Rechtsgevolgen van een verbod

Het achteraf ingrijpen, behoudens het geval waarin bewust niet is gemeld, is een forse ingreep. Toch kan deze mogelijkheid niet worden gemist. Zo kunnen, bijvoorbeeld, geopolitieke omstandigheden in de loop der tijd zodanig veranderen dat een reeds langer bestaande overwegende zeggenschap een bedreiging kan gaan vormen voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Omdat ik niet verwacht dat dit vaak zal voorkomen, is er geen specifiek onderzoek verricht naar de effecten van dit wetsvoorstel op de investeringen in Nederland. Er kan echter ook niet helemaal worden uitgesloten dat in bepaalde gevallen achteraf moet worden ingegrepen. Mocht een dergelijke situatie zich voordoen dan zullen de consequenties en de inbreuk op de rechtszekerheid van de getroffen investeerder moeten worden meegewogen bij de beslissing dit instrument in te zetten. Dit betekent onder meer dat een verbod alleen zal worden opgelegd als de feiten en omstandigheden zijn gewijzigd, en wel dusdanig dat bij een toetsing onder die omstandigheden een verbod zou worden opgelegd. Afhankelijk van de omstandigheden kan, teneinde de schade voor de investeerder zoveel mogelijk te beperken, worden bezien of de betreffende investeerder vooraf vertrouwelijk op de hoogte kan worden gesteld van het voornemen een verbod op te leggen zodat hij tegen een wellicht betere prijs zijn aandelenbelang terug kan brengen, dan als er een openbaar verbod wordt uitgesproken.

Bestaande zeggenschap hoeft niet te worden gemeld. Wel kan de Minister binnen acht maanden na inwerkingtreding van de wet alsnog een verbod opleggen (vgl. artikel 20.16b). Deze overgangstermijn stelt de Minister in staat om met de bevoegdheden die het wetsvoorstel biedt onderzoek te doen naar de partijen die op dat moment overwegende zeggenschap en relevante invloed hebben in de telecomsector.

In de bij deze nota naar aanleiding van het verslag gevoegde nota van wijziging heb ik geregeld dat in het geval de houder van overwegende zeggenschap niet binnen de gestelde termijn de zeggenschap terugbrengt of beëindigt, niet langer de telecommunicatiepartij de zeggenschap moet terugbrengen, maar dat in dat geval de Minister degene is die hiervoor moet zorgen.

3. Alternatieven voor dit wetsvoorstel

Het is voor de overheid niet eenvoudig om in te grijpen in een bestaande (complexe) organisatie waarin de zeggenschap over die organisatie wordt misbruikt om het publiek belang te schaden. Nog afgezien van de complexiteit en de effectiviteit van dergelijk ingrijpen is het onwenselijk om te wachten tot zich daadwerkelijk een probleem heeft voorgedaan. Het is daarom beter te voorkomen dat een dergelijke situatie ontstaat. Met dit wetsvoorstel kan dat. Immers partijen waarvan bekend is of het vermoeden bestaat dat deze hun zeggenschap zullen misbruiken, kan worden verboden overwegende zeggenschap te verwerven.

De door de leden van de D66-fractie bedoelde algemene maatregel van bestuur wordt inmiddels via het internet geconsulteerd. Het beleid van het kabinet is lagere regelgeving niet voor te hangen, tenzij hiervoor bijzondere redenen zijn. De Telecommunicatiewet voorziet daarom niet in een voorhangprocedure.

Uiteraard is het belangrijk om in overeenkomsten die de overheid sluit waarborgen op te nemen. Dat gebeurt ook, maar de overheid kan via de contractuele weg niet voorkomen dat een partij waarvan zij afhankelijk is, wordt overgenomen door een ongewenste partij. Dat kan met dit wetsvoorstel wel. Het wetsvoorstel treedt ook niet in de plaats van contractuele waarborgen, maar vult deze aan.

Het Ministerie van Defensie neemt bij aanbesteding de Algemene Beveiligingseisen Defensie Opdrachten (ABDO, thans vigerende versie 2017) standaard in de contracten op indien aan de opdrachtnemer gerubriceerde informatie of andere te beschermen belangen (TBB) worden toevertrouwd. De ABDO bevat een uitgebreide normenset voor de beveiliging van de TBB van Defensie, waaraan de opdrachtnemer contractueel gebonden is. Indien naast de ABDO aanvullende beveiligingsmaatregelen zijn gewenst kunnen deze separaat in het contract worden opgenomen. Het Bureau Industrieveiligheid controleert op correcte implementatie en handhaving van de beveiligingsmaatregelen bij opdrachtnemers.

Voor het antwoord op deze vraag zij verwezen naar de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid (Kamerstukken II 2018/19 25 124 nr. 96) waarin deze uitgebreid ingaat op de veiligheidssituatie met betrekking tot de aanbesteding van C2000.

4. Europeesrechtelijke aspecten

In de bij deze nota naar aanleiding van het verslag gevoegde nota van wijziging is artikel 14a.15 geschrapt. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op onderdeel E van de nota van wijziging.

Zie het antwoord op vraag 14.

Ik heb kennisgenomen van het rondetafelgesprek over dit wetsvoorstel. Duidelijk werd dat er veel vragen leefden over het wetsvoorstel bij de telecommunicatiesector en dat er vanuit de wetenschap begrip was voor het introduceren van een instrument wat ingrijpen vanuit het belang van de openbare orde en nationale veiligheid mogelijk maakt. Voor wat betreft de reacties van het bedrijfsleven is het belangrijk te beseffen dat het wetsvoorstel is ingegeven door de bescherming van het publiek belang en dat dit niet altijd overeenkomt met het commerciële belang van een partij in de telecommunicatiesector. Desalniettemin, is bij de uitwerking van de criteria op grond waarvan bij een investering de toepasselijkheid van de wet moet worden vastgesteld rekening gehouden met de inbreng van de telecommunicatiesector. Deze criteria zijn in de wet nog te abstract om een goed oordeel te vellen of een investering al dan niet onder de wet valt. Deze criteria zijn inmiddels uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur die op dit moment ter (internet) consultatie voorligt. Op grond van deze criteria kan een investeerder op relatief eenvoudige wijze vaststellen of een investering al dan niet onder de wet valt. Ook voor de kritiek op de bepaling met betrekking tot het uitbesteden van het beheer van een telecommunicatienetwerk bestaat begrip. Daarom is de bepaling met betrekking tot het beheer (artikel 14a.15) bij nota van wijziging geschrapt en is in plaats daarvan een meer passende oplossing gevonden in het Besluit veiligheid en integriteit telecommunicatie (Stb. 2019, 457).

De memorie van toelichting bevat een uitgebreide reactie op de bij de consultatie ingebrachte punten. Vragen van partijen zijn beantwoord, en ook zijn diverse suggesties overgenomen. Dit doet er echter niet aan af dat een deel van de inbreng als ondertoon heeft dat men de voorgestelde wetgeving liever niet wil. Dat is vanuit het standpunt van een commerciële onderneming die moet opkomen voor zijn investeerders te begrijpen, maar kan niet leidend zijn bij wetgeving die is ingegeven door bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid. Ik vind het echter niet nodig en wenselijk om als het ware de consultatie nog een keer over te doen. Ik teken hier nog wel bij aan dat de consultatie van de voor de praktijk zo belangrijke algemene maatregel van bestuur waarin de criteria voor toepasselijkheid van de wet worden uitgewerkt, nog gaande is.

Zie antwoord op vraag 71.

De huidige maatregelen om vitale telecommunicatie-infrastructuur te beschermen voorzien niet in maatregelen om te voorkomen dat een ongewenste partij overwegende zeggenschap verkrijgt in de telecommunicatie-aanbieder. Ook bieden de huidige wettelijke regels geen grondslag om dit in lagere regelgeving te doen. De enige mogelijkheid is daarom om te komen met nieuwe (formele) wetgeving. Dit is dan ook de reden waarom de regering dit wetsvoorstel heeft ingediend. Het is juist dat zowel de afdeling advisering van de Raad van State als een deel van het bedrijfsleven kritiek heeft op de criteria in het wetsvoorstel. Inmiddels wordt de algemene maatregel van bestuur waarin de criteria worden uitgewerkt op grond waarvan een investering onder de reikwijdte van de wet valt, geconsulteerd. Resteren de criteria waarop de Minister tot het oordeel komt dat een bepaalde investeerder een bedreiging vormt. Ik merk op dat deze criteria in dit wetsvoorstel verder zijn uitgewerkt dan in de andere Europese landen. Dit is juist gedaan om ervoor te zorgen dat niet lichtvaardig tot een verbod kan worden overgegaan. Dit neemt niet weg dat er ruimte blijft voor beoordeling van de situatie door de Minister. Dit is echter onvermijdelijk. Er zal altijd een afweging moeten worden gemaakt.

De Nederlandse telecommunicatiemarkt is, net als in veel andere landen, geliberaliseerd en kent een stevige concurrentie. Mede door die concurrentie behoren de Nederlandse telecommunicatievoorzieningen tot de beste van de wereld en die voorzieningen zijn voor een belangrijk deel te danken aan buitenlandse investeringen in Nederland. Nederland heeft een open economie en heeft altijd van de voordelen van die openheid kunnen profiteren. Dit wetsvoorstel is het eerste wetsvoorstel dat de overheid, in dit geval de Minister, de mogelijkheid geeft om een bepaalde vorm van investeringen te toetsen en eventueel te verbieden, indien die investering een bedreiging van het publiek belang kan vormen. Dat is een ingreep die in principe ver ingrijpt in het normale economisch verkeer. Ik begrijp dan ook dat telecommunicatiebedrijven en andere organisaties, zoals organisaties die opkomen voor de belangen van beleggers of van effecten uitgevende instellingen, kritisch staan tegenover dit wetsvoorstel. Door de verschuivende economische machtsverhoudingen in de wereld wordt de kans evenwel groter dat het verwerven van zeggenschap in een telecommunicatiepartij mede worden ingegeven door geopolitieke motieven. Dit kan gevaren meebrengen zowel vanuit het perspectief van de nationale veiligheid als vanuit het perspectief van de openbare orde. Het wetvoorstel geeft mij de mogelijkheid om dit soort investeringen te toetsen en eventueel te verbieden. Het is mijn verwachting dat als dit wetsvoorstel eenmaal in werking is getreden de grote meerderheid van de gemelde voorgenomen investeringen niet door een verbod zal worden getroffen, omdat er door het verwerven van zeggenschap geen sprake zal zijn van bedreiging van het publiek belang.

Mij zijn geen marktpartijen of belangenorganisaties bekend die hebben aangegeven zonder meer voorstander van het wetsvoorstel te zijn. Ik wijs er wel op dat dit voorjaar Verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie tot stand is gekomen waarin de lidstaten de bevoegdheid wordt gegeven mechanismen voor de screening van buitenlandse directe investeringen om redenen van veiligheid of openbare orde op hun grondgebied te handhaven, te wijzigen of vast te stellen. Ook in Europees verband zijn er dus ontwikkelingen die het overheden mogelijk maken een oordeel te geven over buitenlandse investeringen in hun land.

De NCTV is als ambtelijke dienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid betrokken geweest bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel. TNO is niet geraadpleegd over het wetsvoorstel omdat dit een technisch onderzoeksinstituut is. De inhoud van het wetsvoorstel gaf en geeft mij geen aanleiding om TNO om een reactie te vragen.

Het antwoord op deze vragen is gecombineerd met het antwoord op de vragen 44 en 48.

Het antwoord op deze vraag is gegeven bij vraag 44.

Het antwoord op deze vraag is gegeven bij vraag 54.

Het antwoord op deze vraag is gegeven bij vraag 41.

5. Regeldruk

De leden van de D66-fractie vragen de regering in hoeverre de termijnen en formaliteiten van de procedures geregeld in het wetsvoorstel overeenkomen of verschillen met procedures die op grond van de Mededingingswet gelijktijdig inwerking moeten zijn gesteld.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 31.

II. ARTIKELEN

Artikel 14a.4

Eerste lid

Het begrip publiek belang is in artikel 14a.1 omschreven als het belang van de openbare orde of de openbare veiligheid als bedoeld in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Daarmee is beoogd te verzekeren dat de beperkingen op de vrijheid van diensten/kapitaal die dit wetsvoorstel met zich meebrengen, uitsluitend worden opgelegd met een volgens het VWEU gerechtvaardigd doel. Wanneer het begrip «bedreiging van de openbare orde of de nationale veiligheid» gebruikt zou worden zonder de verwijzing naar het VWEU blijkt dit oogmerk niet duidelijk.

Al eerder in de nota naar aanleiding van het verslag heb ik aangegeven dat bij het besluit of een verbod tot het verwerven van overwegende zeggenschap opgelegd moet worden, een afweging gemaakt moet worden tussen economische belangen en het publiek belang. Een dergelijk besluit kan nu eenmaal niet «digitaal» genomen worden. Alle betrokken belangen zullen bij een dergelijk besluit gewogen moeten worden en daarvoor is een zekere mate van beleidsvrijheid bij de Minister nodig.

Derde lid

Artikel 14a.4, derde lid, onder a, ziet onder andere op onderbreking van een internettoegangsdienst of telefoondienst van meer dan een nog bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal eindgebruikers. Het voornemen is inmiddels om het aantal eindgebruikers op 100.000 te bepalen. Artikel 3 van het Besluit beveiliging netwerk- en informatiesystemen ziet op aanbieders van netwerken die worden gebruikt voor diezelfde diensten (Bbni) die aan minimaal 1.000.000 eindgebruikers worden geleverd. In artikel 3 worden deze aanbieders aangeduid als «andere vitale aanbieders» in de zin van artikel 5, eerste lid, onder b van de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni). Er is ook een ander verschil. Artikel 10 van de Wbni verplicht de vitale aanbieder (slechts) melding te maken van een incident met aanzienlijke gevolgen voor de continuïteit van de door hem verleende dienst of van een inbreuk op de beveiliging van netwerk- en informatiesystemen die gevolgen kunnen hebben voor zijn dienstverlening. Artikel 14a.4, derde lid, onder a van de wet richt zich tot de verkrijger van zeggenschap in een dergelijke aanbieder (dus niet de aanbieder zelf) die getroffen kan worden door een verbod op het verkrijgen van zeggenschap in die aanbieder, indien door de zeggenschap het publiek belang bedreigd kan worden. Iets vergelijkbaars geldt voor onderdeel b van artikel 14a.4, derde lid. Artikel 2 van het Bbni wijst aanbieders van internetknooppunten aan als essentiële dienstverleners die op grond van artikel 7 van de Wbni technische en organisatorische maatregelen moeten nemen om risico’s voor de beveiliging van hun netwerk- informatiesystemen te beheersen. Artikel 14a.4, derde lid, onder b richt zich, net als onderdeel a tot de verkrijger van zeggenschap in die aanbieder. Onderdeel c van dit artikel kent als zodanig geen tegenhanger in de Wbni of in het Bbni.

Vijfde en zesde lid

Bij de beantwoording van vraag 65 en volgende is op deze vragen ingegaan.

Ik erken dat het verstrekkend is een zakelijke transactie van een buitenlandse investeerder achteraf te verbieden wegens wijzigingen in de geopolitieke situatie. Toch kan die mogelijkheid niet gemist worden in het wetsvoorstel. Het is namelijk denkbaar dat een investeerder afkomstig of gevestigd in land X overwegende zeggenschap verwerft in een telecommunicatiepartij en daarvoor in eerste instantie uitsluitend commerciële motieven heeft. Een dergelijke verwerving van zeggenschap zal dan niet door een verbod worden getroffen. Maar het kan ook gebeuren dat de situatie in land X zo verandert dat deze investeerder onder dusdanige invloed van bijvoorbeeld de overheid van dat land komt te staan dat hij niet meer (geheel) vrij is zijn bevoegdheden als aandeelhouder in de telecommunicatiepartij naar eigen goeddunken en met uitsluitend commerciële motieven uit te oefenen. Er is altijd een risico dat door juridische of feitelijke (dwang)maatregelen van een overheid een aandeelhouder/houder van zeggenschap de facto zijn autonomie kan verliezen en dus gedwongen kan worden zijn zeggenschap in de telecommunicatiepartij zo aan te wenden dat daarmee het publiek belang bedreigd kan worden. In dat verband wordt aangenomen dat een natuurlijke persoon die overwegende zeggenschap wenst te verkrijgen of heeft in een telecommunicatiepartij, onder de invloed is van de staat wiens nationaliteit hij heeft en waarvan hij tevens ingezetene is. Een vergelijkbare aanname geldt voor rechtspersonen die gevestigd zijn in een staat en tevens aldaar hun hoofdkantoor hebben of anderszins onder wetgeving vallen die hen bijvoorbeeld tot samenwerking met de inlichtingendiensten verplicht. Voor die situatie acht ik het gewenst te beschikken over een mogelijkheid om de investering achteraf alsnog te verbieden.

Wanneer de Minister het verkrijgen van overwegende zeggenschap wil verbieden omdat hij van mening is dat daarmee het publiek belang bedreigd kan worden, moet hij motiveren waarom dat naar zijn mening het geval is. Als hij dat doet op de gronden, bedoeld in artikel 14a.4, tweede lid onder a of b, die zien op de geopolitieke situatie in het land waar de verkrijger is gevestigd, dan zal de Minister motiveren dat het feit dat die verkrijger in dat land gevestigd is, gegeven de geopolitieke situatie aldaar een bedreiging van het publiek belang kan vormen. Indien bijvoorbeeld het in vraag 115 bedoelde land X besluit tot het inrichten van een actief offensief inlichtingenprogramma gericht op Nederland en Nederlandse belangen, en wetgeving zou aannemen die in dat land gevestigde bedrijven dwingt mee te werken aan inlichtingenoperaties van de inlichtingendienst(en) van dat land, dan kan er sprake zijn van een wijziging in de geopolitieke verhoudingen die maakt dat een investering van een partij die in eerste instantie niet met een verbod is getroffen nu toch beschouwd moet worden als een investering die het publiek belang kan bedreigen en dus alsnog verboden zal worden.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 80.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 80.

Deze vraag is beantwoord bij vraag 6.

Het achteraf ingrijpen in verkregen eigendomsrechten gaat inderdaad ver. Dat ingrijpen kan de Minister echter alleen op grond van de in artikel 14a.4 opgenomen criteria. Een oordeel dat het verkrijgen van overwegende zeggenschap kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang zal de Minister moeten baseren op de criteria bedoeld in het tweede en derde lid van dit artikel. Deze criteria binden de Minister. Uiteraard bieden deze criteria ruimte voor interpretatie door de Minister, maar dat betekent nog niet dat de rechtszekerheid zich zou verzetten tegen toepassing van dit artikel, ook in situaties waarin reeds zeggenschap is verkregen.

Zie het antwoord op vraag 76 en 77.

Uiteraard is het mogelijk om in te grijpen als er daadwerkelijk misbruik dreigt of wordt gemaakt van overwegende zeggenschap al is dat, zoals hiervoor al is opgemerkt, niet eenvoudig. Maar ook als er succesvol wordt ingegrepen is er nog geen garantie op het uitblijven van nieuwe problemen. Zolang immers de overwegende zeggenschap binnen de telecommunicatiepartij in handen blijft van een kwaadwillende partij kunnen zich nieuwe problemen voordoen. De enige duurzame oplossing is dan ook een einde maken aan de overwegende zeggenschap.

Zie ook hier het antwoord op vraag 76 en 77.

De leden de ChristenUnie-fractie wijzen er terecht op dat naar mate de verwevenheid van telecommunicatie-aanbieder en de houder die onder het verbod valt groter is het moeilijker wordt om beide partijen weer te ontvlechten. Voor dit proces zal in ieder geval de nodige tijd moeten worden genomen. De Minister kan er voor zorgen dat deze tijd er is door een voldoende ruime termijn vast te stellen waarbinnen de zeggenschap moet worden teruggebracht. Daarnaast zal de Minister in overleg met het bestuur van de telecompartij kunnen treden om te kijken welke stappen nodig zijn. Indien nodig kan de Minister ook gebruik maken van de bevoegdheid op grond van artikel 14a.9 om een of meer personen aan te wijzen die dit proces kunnen leiden/begeleiden.

Artikel 14a.7

Zoals in de memorie van toelichting uiteen is gezet, kan door de schorsing van een aandeelhouder met overwegende zeggenschap de situatie ontstaan dat een andere bestaande aandeelhouder meer dan 30% van de stemmen in de algemene vergadering van aandeelhouders kan uitoefenen. In dat geval krijgt deze aandeelhouder overwegende zeggenschap. Op deze aandeelhouder rust geen meldplicht aangezien hij niet actief handelt (de aandeelhouder heeft geen voornemen om overwegende zeggenschap te verkrijgen). Wel kan de Minister, in ieder geval in theorie, een verbod opleggen in het geval dat ook deze aandeelhouder een bedreiging voor de openbare orde en de nationale veiligheid vormt. Of hiertoe zal worden overgegaan zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Als er zicht is op spoedige verkoop van de aandelen van de eerste aandeelhouder met overwegende zeggenschap dan lijkt het opleggen van een verbod op de tweede aandeelhouder met overwegende zeggenschap niet opportuun.

Artikel 14a.9

Wanneer aan een aandeelhouder met overwegende zeggenschap een verbod wordt opgelegd is het de bedoeling dat deze aandeelhouder zo snel mogelijk zijn overwegende zeggenschap beëindigt. Daartoe zal hij (een deel van) zijn aandelen moeten verkopen. Hier zal enige tijd mee gemoeid zijn. Gedurende die periode is zijn zeggenschap geschorst. Het kan echter zijn dat er in de telecommunicatiepartij personen aan de leiding staan die zijn gelieerd aan de aandeelhouder die een verbod heeft gekregen. Om ervoor te zorgen dat de aanwezigheid van deze personen niet leidt tot misbruik of verstoring van de dienstverlening kan er door de Minister iemand worden benoemd die vanuit dat doel aanwijzingen geeft aan de leiding (het bestuur) van de telecommunicatiepartij. Het is echter denkbaar dat het (gehele) bestuur zo onder invloed staat van de aandeelhouder met een verbod dat het beter is om het hele bestuur tijdelijk te vervangen. In dat geval kan de Minister een of meer personen daartoe aanwijzen. Deze persoon of personen vormen dan tijdelijk de raad van bestuur. Deze wijze van benoeming van het bestuur vormt een afwijking van de normale vennootschapsrechtelijke regels van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en van de regels uit de Corporate Governance Code.

Een belangrijk aandachtspunt voor het door de Minister benoemde bestuur is het voorkomen van misbruik van de telecommunicatievoorzieningen en het voorkomen van opzettelijke uitval. Daarnaast moet het bestuur, net als een regulier bestuur het belang van de vennootschap dienen. Het door de Minister benoemde bestuur is naast verantwoording aan de Minister daarbij ook verantwoording aan de organen van de vennootschap verschuldigd. Zo kan de algemene vergadering van aandeelhouders – waar de aandeelhouder met een verbod door de schorsing geen deel meer vanuit maakt- maar ook een eventuele raad van commissarissen de bestuurders ter verantwoording roepen. Het grote verschil met de normale gang van zaken is echter dat het ultieme machtsmiddel van de algemene vergadering van aandeelhouders ontbreekt.

Ten aanzien van de aansprakelijkheid van de door de Minister benoemde bestuurders gelden de normale aansprakelijkheidsregels van het vennootschapsrecht, waarin een bestuurder onder omstandigheden zowel intern (jegens de vennootschap) als extern (jegens schuldeisers) aansprakelijk kan zijn. Bij nota van wijziging is dit geregeld.

Artikel 14a.11

Het uitgangspunt is dat de aandeelhouder die een verbod opgelegd heeft gekregen zelf ervoor zorgt dat hij geen overwegende zeggenschap meer heeft. In het geval het om aandelen gaat zal hij daartoe – een deel van – zijn aandelen moeten verkopen. Daar heeft hij overigens geen volmacht voor nodig: als aandeelhouder is hij al gerechtigd zijn aandelen over te dragen. Het kan echter zijn dat de aandeelhouder die een verbod heeft opgelegd gekregen nalaat zijn aandelen binnen de door de Minister gestelde termijn te verkopen. In dat geval is, zo luidde althans het oorspronkelijke voorstel, de telecommunicatiepartij (= de betrokken partij) gemachtigd en verplicht de aandelen te vervreemden. Echter zoals uit de nota van wijziging blijkt, is er voor gekozen de plicht en bevoegdheid de aandelen te verkopen niet langer bij de telecommunicatiepartij te leggen, maar bij de Minister. Om de aandelen te verkopen en vervolgens te kunnen leveren, is het nodig dat de Minister over de aandelen kan beschikken. Daarvoor kan gebruik worden gemaakt van de door de telecompartij te initiëren uitleveringsprocedure, zoals die is opgenomen in artikel 14a.12. Door de uitlevering worden de betreffende aandelen via het centraal instituut uit het girale effectenverkeer gehaald en als aandelen op naam in het aandelenregister van de telecommunicatiepartij opgenomen. Hierna kunnen de aandelen door de Minister – op naam en voor rekening van de partij die een verbod heeft opgelegd gekregen – aan een derde worden overgedragen.

Nu bij nota van wijziging is geregeld dat de Minister zelf kan overgaan tot verkoop van de aandelen is er niet langer sprake van een situatie waarin de telecommunicatiepartij verantwoordelijk gehouden kan worden voor eventuele, uit deze verkoop voortvloeiende schade.

Artikel 14a.15

Het voorgestelde artikel 14a.15 is zoals gezegd bij nota van wijziging geschrapt.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer