Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 9 april 2018 en het nader rapport d.d. 28 mei 2018, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 28 februari 2018, no. 2018000371, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet financiering sociale verzekeringen, de Ziektewet en de Wet tegemoetkomingen loondomein, teneinde het deactiveren van de quotumheffing mogelijk te maken en erin te voorzien dat de quotumheffing eenmalig niet eerder dan over het tweede kalenderjaar na activering wordt geheven en enige andere wijzigingen, met memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt vast dat de aanpassingen noodzakelijk zijn omdat de overheid niet aan de banenafspraak heeft kunnen voldoen, terwijl het bedrijfsleven hier wel in is geslaagd. Zij adviseert nader toe te lichten waarom dit de overheid na het voorgestelde uitstel wel zal gelukken. Daarnaast komt de Afdeling tot de conclusie dat door de verschillende eerder doorgevoerde uitbreidingen van de doelgroep en het thans voorgestelde uitstel of zelfs afstel van de effectuering van de quotumheffing afbreuk wordt gedaan aan het oorspronkelijk beoogde doel van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Het is dan ook de vraag of dat doel, het creëren van extra banen en het bereiken van een inclusieve arbeidsmarkt voor arbeidsbeperkten, wordt bereikt. Gelet hierop adviseert de Afdeling de wet te evalueren, de knelpunten te inventariseren en – in het verlengde daarvan – deze wet en de daarmee te bereiken doelen opnieuw te doordenken.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 28 februari 2018, nr. 2018000371, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 9 april 2018, nr. W12.18.0030/III, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat aandacht zal zijn geschonken aan het advies. De tekst van het advies treft u hieronder cursief afgedrukt aan, voorzien van een reactie daarop.
In het sociaal akkoord uit 2013 is afgesproken dat vanaf 2015 tot 2025 een oplopend aantal banen wordt gecreëerd voor arbeidsbeperkten. Ten opzichte van de nulmeting op 1 januari 2013 dienen in 2025 in de marktsector 100.000 extra arbeidsbeperkten werkzaam te zijn, in de overheidssector 25.000. De doelstellingen voor 2015 en 2016 zijn door de marktsector ruimschoots gehaald, terwijl de overheid ver is achtergebleven.2
De Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten is ingevoerd om een juridisch kader te bieden voor de in het Sociaal Akkoord uit 2013 gemaakt afspraken inzake het bieden van werkgelegenheid voor arbeidsbeperkten. Belangrijkste elementen hiervan zijn het bepalen van de doelgroep en het te creëren aantal extra banen voor arbeidsgehandicapten, alsook het regelen van het instrument van de quotumheffing, die fungeert als stok achter de deur.
Sinds de invoering van de wet zijn de volgende aanpassingen doorgevoerd:
– verschillende groepen (zoals schoolverlaters uit het speciaal onderwijs of het speciaal voortgezet onderwijs, diegenen die een Wajong-uitkering hebben aangevraagd maar waarvoor nog geen beoordeling heeft plaatsgevonden) zijn toegevoegd aan de doelgroep, zonder dat daarvoor een (individuele) beoordeling plaatsvindt, en voorts zijn alle personen met een wsw-indicatie zonder dienstbetrekking opgenomen in het doelgroepenregister;3
– de doelgroep is uitgebreid met personen die zonder begeleiding niet in staat zijn het minimumloon te verdienen, maar met begeleiding wel; de individuele beoordeling van het arbeidsvermogen blijft ook achterwege voor diegenen die uit het praktijkonderwijs komen;4
– inleenverbanden tellen mee voor de berekening van het quotumtekort;5
– personen die niet meer tot de doelgroep behoren, blijven tot 31 december 2028 meetellen voor de berekening van het quotumtekort.6
De aanleiding voor het voorliggende voorstel is dat de overheid zelf, in tegenstelling tot de private sector, er niet in is geslaagd de doelstellingen van de zogenoemde banenafspraak om extra banen te creëren voor mensen met een arbeidsbeperking in de sector overheid te halen.7 Als gevolg daarvan is de zogenoemde quotumheffing geactiveerd. De belangrijkste thans voorgestelde maatregelen zijn de mogelijkheid tot het deactiveren van een quotumheffing en het niet heffen over het eerste jaar van de quotumheffing na de activering ervan. Het effect hiervan is dat de daadwerkelijke effectuering van de quotumheffing indien de gestelde doelen niet worden gehaald, wordt uitgesteld. Ook is afstel mogelijk indien is gebleken dat het aantal banen voor arbeidsbeperkten alsnog in voldoende mate is toegenomen.
Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling het volgende op.
De Afdeling stelt voorop dat het doel van de regeling – het stimuleren van sociale partners om de inschakeling op de arbeidsmarkt van arbeidsbeperkten te bevorderen – van groot belang is. Zij stelt daarbij vast dat de aanleiding voor het onderhavige voorstel is het achterblijven van de sector overheid bij het invullen van de banenafspraak. Hiervoor is een aantal redenen aangevoerd. Zo is gewezen op de terugloop van de banen van de groep Wiw/ID-ers met bijna 20008 en op het naar verhouding hogere aantal banen dat de overheid moet leveren ten opzichte van de bedrijven.9 Ook de sterke daling van de werkgelegenheid bij de overheid kan hierbij een rol hebben gespeeld.10
Het voorliggende voorstel bevat daartoe in aanvulling op de reeds eerder aangebrachte aanpassingen in de wet twee nieuwe elementen. In de eerste plaats zal eenmalig ook na activering van de quotumheffing de daadwerkelijke heffing daarvan met een jaar worden uitgesteld. Daarnaast kan de activering steeds weer worden gedeactiveerd indien is gebleken dat het aantal banen voor arbeidsbeperkten in de tussentijd in voldoende mate is toegenomen.
De Afdeling merkt op dat deze aanpassingen er derhalve niet op zijn gericht om de overheid er toe te brengen thans op korte termijn alsnog aan haar verplichtingen in het kader van de banenafspraak te voldoen, maar met name om de overheid zelf opnieuw uitstel te geven voor het nakomen van die verplichting.
Daarnaast wijst de Afdeling er op dat ook de eerder reeds aangebrachte ingrijpende aanpassingen van de Wet banenafspraak en quotumheffing het halen van de beoogde aantallen reeds aanzienlijk hebben vereenvoudigd, waardoor het activeren van de quotumheffing minder snel in beeld komt. In het bijzonder de verschillende uitbreidingen van het doelgroepenregister en het blijven meetellen van personen, ook als duidelijk is dat zij niet (meer) tot de doelgroep behoren, spelen hierbij een rol. Ondanks de verschillende eerder aangebrachte aanpassingen is het in de sector overheid tot nu toe niet gelukt om de beoogde doelen te behalen, dit in tegenstelling tot de private sector.
De Afdeling mist een analyse van de vraag waarom de voorgaande maatregelen niet afdoende waren. Daarnaast wordt niet uiteengezet welke aanpak is voorzien om te bereiken dat de overheid na uitstel alsnog aan de banenafspraak denkt te kunnen voldoen. Dit klemt te meer daar de overheid haar deel van de banenafspraak niet heeft kunnen nakomen, terwijl het bedrijfsleven dit wel heeft gerealiseerd.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te gaan.
De regering vindt het van groot belang dat activering van de quotumheffing effectief is, en dus tot de gewenste prikkels leidt om de resultaten bij de overheidswerkgevers in de komende jaren te verbeteren. Op basis van de gesprekken met sociale partners, overheidswerkgevers en gemeenten11 is de regering van mening dat het louter aanzetten van de quotumheffing onvoldoende is. Daarom heeft de regering besloten tegemoet te komen aan de wens om de overheidswerkgevers meer tijd te geven het afgesproken aantal banen alsnog te halen door de mogelijkheid tot het deactiveren van een eerder geactiveerde quotumheffing en het niet heffen over het eerste jaar van de quotumheffing na activering van de quotumheffing in de wet op te nemen.
Blijkbaar is de memorie van toelichting op dit punt niet voldoende duidelijk. De regering heeft daarom de vierde paragraaf van de memorie van toelichting, op basis van het onderstaande, nader aangevuld.
Het eenmalig niet opleggen van de quotumheffing over het eerste jaar na activering van de quotumheffing is erop gericht de overheidssector de tijd te geven een inhaalslag te maken om alsnog het aantal afgesproken banen voor arbeidsbeperkten te realiseren. De in het Sociaal Akkoord afgesproken oplopende reeks van jaarlijks te realiseren banen in het kader van de Banenafspraak blijft daarbij onverkort gelden. Dat betekent dat de overheidssector zowel over het in het wetsvoorstel voorgestelde «uitsteljaar 2018» als over 2019, zijnde het eerste jaar waarover de quotumheffing daadwerkelijk zal worden opgelegd, het afgesproken aantal banen zal moeten realiseren, wil de overheidssector over 2019 vermijden dat zij quotumheffingen krijgt opgelegd. Als de overheidswerkgevers de afgesproken aantallen over 2018 niet halen, dan moeten zij dus in 2019 een inhaalslag ondernemen om het totaal aantal banen in 2019 wel te realiseren. Het wetsvoorstel brengt immers geen wijziging in het totaal aantal banen dat de werkgevers moeten realiseren. Kortom, met dit uitstel is geen afstel bedoeld.
De regering merkt verder nog op dat mocht de marksector in enig jaar het aantal afgesproken banen voor arbeidsbeperkten niet realiseren, ook voor de werkgevers van de markt een «uitsteljaar» zal gaan gelden. De maatregel is derhalve niet beperkt tot de overheidssector, maar zal, indien zich een soortgelijke situatie voordoet, ook voor de marktsector gelden.
Ook de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om een geactiveerde quotumheffing te deactiveren, is erop gericht om zowel marktwerkgevers als overheidswerkgevers een prikkel te geven het aantal afgesproken banen van de banenafspraak te realiseren. Voor grote werkgevers kan de banenafspraak voordeliger zijn dan een geactiveerde quotumheffing. Bij een geactiveerde quotumheffing wordt op individueel werkgeversniveau bij een quotumtekort een quotumheffing opgelegd, terwijl bij de afspraken van de banenafspraak alleen op macroniveau worden getoetst of het aantal afgesproken banen is gerealiseerd. Doordat een geactiveerde quotumheffing ook weer uitgezet kan worden en daarmee de afspraken van de banenafspraak weer gaan gelden, ondervindt de sector als geheel een prikkel om extra zijn best doen om banen te creëren. Dit komt bovenop de prikkel die individuele werkgevers krijgen bij het aanzetten van de quotumheffing.
Bij beide maatregelen gaat het er derhalve om dat werkgevers de banen realiseren door het nakomen van de afspraken van de banenafspraak, voor zover nodig na de activering van de quotumheffing.
In het sociaal akkoord12 is afgesproken dat de werkgevers in de marktsector tot 2026 100.000 en de werkgevers in de overheidssector tot 2024 25.000 extra banen bij reguliere werkgevers voor mensen met een arbeidsbeperking realiseren. Met de Afdeling vindt de regering het van groot belang dat deze extra banen er komen om zo mensen met een arbeidsbeperking perspectief te kunnen bieden op een reguliere baan. Vele werkgevers in Nederland pakken de handschoen op, geven het goede voorbeeld en stellen arbeidsplaatsen voor mensen met een arbeidsbeperking open. De werkgevers tezamen hebben de doelstellingen voor 2015 en 2016 ruimschoots gehaald. Maar de werkgevers uit de overheidssector hebben de afgesproken aantallen in 2016 niet gehaald.
Een verklaring hiervoor, zoals opgenomen in paragraaf 1 van de memorie van toelichting, is dat overheidswerkgevers zichzelf in vergelijking met de marktsectorwerkgevers voor een relatief grotere opgave gesteld zien, doordat zij hebben afgesproken 25.000 extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking te creëren, ten opzichte van de 100.000 banen bij de markt. De overheidssector moet daardoor naar verhouding een groter aantal banen leveren dan de markt. Dit hoge ambitieniveau is versterkt door het feit dat voor de sector overheid een sneller tijdpad is afgesproken dan voor de sector markt. Dit alles heeft bijgedragen aan de opgelopen achterstand.
De vraag van de Afdeling naar een analyse waarom eerdere aanpassingen van de Wet banenafspraak niet afdoende waren om het voor de sector overheid eenvoudiger te maken om de beoogde aantallen banen van de banenafspraak te halen, lijkt uit te gaan van de veronderstelling dat dit ook de doelstelling was van deze voorgaande wijzigingen. Het eenvoudiger maken van het behalen van die aantallen was echter niet de primaire doelstelling van deze voorgaande maatregelen. In de derde paragraaf van dit nader rapport wordt ingegaan op wat wel de achtergrond en noodzaak van deze eerdere maatregelen en in hoeverre deze maatregelen bijdragen aan het behalen van de afgesproken aantallen. In de paragrafen 1 en 3 van de memorie van toelichting wordt naar de mening van de regering reeds voldoende ingegaan op de vraag waarom de maatregelen in het wetsvoorstel noodzakelijk zijn in aanvulling op alle eerder genomen maatregelen.
In paragraaf 3 van de memorie van toelichting wordt ook ingegaan op de inbreng van en de gesprekken met de sociaal partners, overheidswerkgevers en gemeenten die de regering nadere inzichten hebben gegeven in de achtergrond van de tegenvallende resultaten en die vervolgens hebben geleid tot de in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen maatregelen13. Uit deze gesprekken bleek dat de overheidswerkgevers meer tijd nodig hadden om een inhaalslag te kunnen maken.
Naar aanleiding van de activering van de quotumheffing zijn in de brief van
8 september 201714 van de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verschillende onderzoeken aangekondigd, die inzicht geven in de mogelijkheden en knelpunten van het realiseren van de banen op grond van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (hierna: Wet banenafspraak). Daarnaast lopen nog verschillende andere onderzoeken om andere aspecten van die wet te onderzoeken. De uitkomsten van al deze onderzoeken zullen naar verwachting in de zomer 2018 aan het parlement worden aangeboden. Verder heeft het Verbond van sectorwerkgevers voor de overheid met alle overheidssectoren een Plan van Aanpak opgesteld om meer banen in de overheidssector te intensiveren.
Dit voorziet in de door de Afdeling Advisering gevraagde aanpak waarmee de overheid alsnog aan de banenafspraak denkt te kunnen voldoen. De memorie van toelichting is met het oog hierop aangevuld in paragraaf 4.
De beide voorgestelde nieuwe aanpassingen roepen vragen op over de werking van de banenafspraak en de quotumheffing. De verschillende aanpassingen in het doelgroepregister hebben ertoe geleid dat steeds meer groepen in het register zijn opgenomen, zonder dat individueel is vastgesteld dat zij daadwerkelijk tot de doelgroep behoren. Zelfs blijven personen voor een lange periode opgenomen in het doelgroepregister, ook nadat is vastgesteld dat zij niet (meer) aan de voorwaarden voldoen. Eerder heeft de Afdeling gewezen op het belang van een zo zuiver en actueel mogelijk doelgroepregister. Dat is immers een noodzakelijke voorwaarde om ervoor te zorgen dat de beoogde extra banen zich daadwerkelijk richten op de beoogde arbeidsbeperkten. De vraag rijst dan ook of het doel om te komen tot een meer inclusieve arbeidsmarkt voor arbeidsbeperkten zo nog wel bereikt.
Nu ook de effectuering van de quotumheffing telkens wordt aangepast tegen het naderen van het moment dat het tot daadwerkelijke toepassing ervan dreigt te komen, wordt (verder) afbreuk gedaan aan de geloofwaardigheid van het instrument van de quotumheffing als stok achter de deur.
Gelet op het feit dat zowel het doelgroepregister als de quotumheffing aan geloofwaardigheid inboeten door de getroffen en voorgestelde aanpassingen, is het de vraag welke nuttige functie de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (nog) heeft voor het bereiken van het beoogde doel ervan, extra banen voor arbeidsbeperkten. Het gaat immers om de kernelementen van die wet. Welke bijdrage biedt de wet aan het werkelijk bieden van kansen aan arbeidsbeperkten? Door deze gang van zaken dreigt de maatregel trekken te krijgen van een boekhoudkundige exercitie. Die exercitie brengt dan wel voor alle betrokkenen aanzienlijke uitvoerings- en administratielasten mee.
Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het probleem waarvoor het voorstel een oplossing beoogt te bieden onderdeel is van een groter scala van knelpunten in het functioneren van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten in de praktijk.15 Voor oplossingen voor het bredere scala van knelpunten is het nodig de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten als geheel tegen het licht te houden. De Afdeling acht een evaluatie van de wet en inventarisatie van knelpunten nodig, en – in het verlengde daarvan – hernieuwde doordenking van deze wetgeving en de daarmee te bereiken doelen. Die grondige doordenking heeft meer om het lijf dan de eerder bij nader rapport met betrekking tot de verlenging van de geldigheidsduur van de opneming in het doelgroepregister toegezegde definitieve regeling van de registratieduur.16 Daarbij dient naar het oordeel van de Afdeling ook rekening te worden gehouden met ander beleid dat van belang is voor de participatie van arbeidsbeperkten op de arbeidsmarkt, zoals de relatie met beschut werk en de voorziene inzet van het instrument loondispensatie in de Participatiewet.
De Afdeling adviseert het uitstel van de inzet van het instrument van de quotumheffing die het gevolg zal zijn van het thans voorliggende voorstel, te gebruiken om te komen tot een hernieuwde brede doordenking van de wijze waarop een meer inclusieve arbeidsmarkt voor arbeidsbeperkten het beste kan worden bewerkstelligd.
De regering onderschrijft de wenselijkheid om de werking van de wet banenafspraak te monitoren en knelpunten te inventariseren en om de te bereiken doelen periodiek opnieuw te doordenken. In het kader daarvan wordt de werking van de wet in de praktijk gemonitord. De afgelopen periode heeft dit geresulteerd in een aantal wijzigingen in de regelgeving. De regering onderschrijft het advies echter niet in de gedachte dat ten gevolge de eerder doorgevoerde aanpassingen de vraag rijst of het beoogde doel van de wet, een inclusieve arbeidsmarkt, nog wel wordt bereikt. Het doel van de Wet banenafspraak is en blijft om mensen met een arbeidsbeperking meer kansen te geven op een baan op de reguliere arbeidsmarkt. De aanpassingen waren juist nodig omdat in de uitvoeringspraktijk bleek dat de wet in een aantal gevallen niet bijdroeg aan het bereiken van een meer inclusieve arbeidsmarkt. Zo bleek dat vooral jongeren uit het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs, die volgens veel betrokkenen wél bij de doelgroep hoorden, buiten de boot dreigden te vallen. Ook bleek dat de beoordelingen soms onnodig bureaucratisch waren, of dat mensen geconfronteerd dreigden te worden met dubbele beoordelingen: één voor het doelgroepregister en één voor de loonwaardemeting. De Wet banenafspraak en de aanpassingen daarvan zullen echter nooit een garantie kunnen geven dat de werkgevers de afgesproken aantallen zullen halen. Maar ze hebben wel tot doel om onnodige bureaucratie, averechts werkende disincentives en uitvoeringstechnische ingewikkeldheden zo veel mogelijk te vermijden en zo de kans op het halen van dit doel niet tegen te werken, maar juist te bevorderen. Als uit de onderzoekspraktijk en uit de verschillende onderzoeken blijkt dat andere, en wellicht meer ingrijpende aanpassingen noodzakelijk zijn, zal de regering deze aanpassingen zeker overwegen, zolang ze naar het oordeel van de regering blijven bijdragen aan het doel om de inclusieve arbeidsmarkt dichterbij te brengen.
Dat de regering het met de Afdeling advisering belangrijk vindt om de werking van de wet goed te monitoren en te evalueren, blijkt ook uit de hiervoor genoemde brief van 8 september 2017 naar aanleiding van de activering van de quotumheffing, waarin diverse onderzoeken worden aangekondigd.
Verder is het van belang te melden dat in artikel 124b van de Wet financiering sociale verzekeringen is vastgelegd dat de registratie arbeidsbeperkten geëvalueerd zal worden. Dit evaluatieonderzoek start in de tweede helft van 2018 en zal ook aandacht besteden aan het effect van de aanpassingen in wet- en regelgeving op de samenstelling van de doelgroep.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark