Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Bij brieven van 23 december 2016 is aan de Tweede en Eerste Kamer bericht dat een beperkte modernisering van de wet van 22 april 1855, houdende regeling der verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële Departementen (Stb. 1855, 33) in gang is gezet.1 Die wet, in de praktijk aangeduid als de «Wet ministeriële verantwoordelijkheid», hierna: Wmv), regelt op hoofdlijnen met name de door de Tweede Kamer te volgen procedure bij het komen tot een beslissing door die Kamer over de vervolging van bewindspersonen en Kamerleden wegens ambtsdelicten. Dit ter nadere uitwerking van artikel 119 van de Grondwet, waarin is neergelegd dat de opdracht tot vervolging van leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer.

In het rapport van de in 2015 door de Tweede Kamer ingestelde commissie van onderzoek naar mogelijke schending van de geheimhouding van de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (commissie-Schouten)2 is geconstateerd dat de Wmv gedateerd en om die reden slecht bruikbaar is. In de op 2 februari 2016 door de Tweede Kamer aanvaarde motie-Tellegen c.s.3 is de wens uitgesproken dat de modernisering van de wetgeving rond de vervolging van ambtsdelicten van Ministers, Staatssecretarissen en Kamerleden met grote spoed ter hand wordt genomen.

Vanwege het beperkte karakter is er uitdrukkelijk voor gekozen om dit wetsvoorstel het karakter te geven van een wijzigingswetsvoorstel, ondanks het feit dat alle artikelen uit de Wmv worden gewijzigd (een vergelijkend overzicht van de huidige tekst en de nieuw voorgestelde tekst van de Wmv is opgenomen aan het slot van deze memorie van toelichting). Het presenteren van een geheel nieuwe wet zou de onjuiste indruk wekken dat de wet ook inhoudelijk geheel bij de tijd wordt gebracht.

Ook is er om die reden voor gekozen om de volgorde van de artikelen ongewijzigd te laten.

Het nieuw te vormen hoofdstuk 2 vangt in de nieuwe paragraaf 1 aan met enkele algemene bepalingen over ambtsdelicten begaan door Kamerleden, Ministers en Staatssecretarissen.

In artikel 3 (vrijgevallen sinds een wetswijziging in 1886) wordt nu een definitiebepaling opgenomen, hetgeen tot bekorting van diverse andere wetsbepalingen kon leiden. Ten opzichte van artikel 119, eerste volzin, van de Grondwet, dat alleen spreekt over ambtsmisdrijven, wordt ingevolge het eerste lid, onder a, de reikwijdte van de Wmv uitgebreid met ambtsovertredingen. Dat is geen inhoudelijke wijziging, omdat die uitbreiding thans al volgt uit artikel 483, tweede lid, eerste volzin, Sv. In het voorgestelde artikel 3, tweede lid, wordt de reikwijdte uitgebreid met strafbare feiten begaan onder een der verzwarende omstandigheden, omschreven in artikel 44 Sr. Dit is nu geregeld in artikel 483, tweede lid, tweede volzin, Sv. Deze bepaling wordt hiermee overgeheveld naar de Wmv. De formulering van deze uitbreidende definitie is in overeenstemming gebracht met aanwijzing 5.3, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Het voorgestelde artikel 4, eerste lid, correspondeert met de tekst van artikel 119, eerste volzin, van de Grondwet. Ten opzichte van het huidige artikel 4 Wmv betekent dit dat de nieuwe bepaling ook Ministers zonder portefeuille, Staatssecretarissen en Kamerleden omvat. Zoals reeds vermeld in onderdeel 1.2 van het algemeen deel van deze memorie is dit geen inhoudelijke verandering, maar slechts een wetssystematische aanpassing.

Het voorgestelde artikel 4, tweede lid, bevat het element uit het huidige artikel 4, dat inhoudt dat de vervolging plaatsvindt op initiatief van de regering («Van Onzentwege») of op initiatief van de Tweede Kamer. In de nieuw voorgestelde tekst is de formulering van artikel 119, tweede volzin, van de Grondwet overgenomen.

De inhoud van het voorgestelde artikel 4, derde lid, inhoudend dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad aan een door de regering of Tweede Kamer gegeven last tot vervolging onmiddellijk gevolg moet geven, staat nu nog in artikel 483, derde lid, Sv. Die bepaling wordt dus overgeheveld naar de Wmv. Aansluitend bij de terminologie van artikel 119 van de Grondwet wordt in de nieuwe bepaling en in het opschrift van de nieuwe paragrafen 2 en 3 gesproken over een «opdracht» tot vervolging in plaats van een «last» tot vervolging.

Artikel 7 is omgezet in hedendaagse terminologie.

In het huidige artikel 8 is nog geregeld dat de Tweede Kamer in de afdelingen overweegt of de aanklacht een onderwerp van nader onderzoek zal uitmaken. Sinds het nieuwe reglement van orde van de Tweede Kamer uit 1966 bestaat de Tweede Kamer echter niet meer uit afdelingen. Daarom is in het nieuw voorgestelde artikel 7 bepaald dat het de Tweede Kamer als geheel is (dat wil zeggen: een gewone Kamermeerderheid) die bepaalt of de aanklacht in overweging wordt genomen. Verder wordt in de tekst verduidelijkt dat ook meer dan vijf Kamerleden een aanklacht kunnen indienen.

In het huidige artikel 8, tweede lid, is vastgelegd dat de voorzitter van de Tweede Kamer van het indienen van de aanklacht binnen 24 uren kennisgeeft aan de betrokken Minister. Deze bepaling keert volgens dit wetsvoorstel niet terug. Hiermee wordt het oordeel van de Commissie-Schouten over deze bepaling gevolgd, die hierover in haar verslag het volgende schrijft:7

In plaats hiervan wordt in het nieuw voorgestelde artikel 8 aangesloten bij de bestaande praktijk dat de betrokkene door de Kamervoorzitter in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.8 Voor de formulering is aansluiting gezocht bij artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Het staat de Kamervoorzitter vrij een termijn te stellen waarbinnen de betrokkene moet reageren. Evenals bij artikel 4:6 Awb het geval is (vgl. het daarover gestelde in de memorie van toelichting ten aanzien van dat artikel9), behoeft daarin in het voorgestelde artikel 8 niet expliciet te worden voorzien.

Met het vervallen van deze kennisgevingsplicht hangt samen dat het huidige artikel 8, derde lid, niet terugkeert. Die bepaling regelt thans nog dat de Tweede Kamer na de kennisgeving acht dagen moet wachten alvorens zij in afdelingen overweegt of de aanklacht onderwerp van nader onderzoek zal uitmaken. Deze wachttermijn diende in de negentiende eeuw, waarin het weg- en postverkeer trager verliepen dan heden ten dage, nog een redelijk doel. Tegenwoordig is deze termijn achterhaald en heeft deze als nadeel dat de Tweede Kamer in voorkomende gevallen onnodig lang moet wachten totdat over het in overweging nemen van een aanklacht wordt besloten, waardoor de betrokkene onnodig lang in onzekerheid verkeert. Door de schrapping van artikel 8, derde lid, is het voortaan aan de Tweede Kamer zelf om te bepalen wanneer zij de aanklacht bespreekt en eventueel overgaat tot het instellen van een commissie van onderzoek.

In het huidige artikel 11, tweede lid, is de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe) in haar geheel van toepassing verklaard op het onderzoek door de commissie van onderzoek. In het verslag van de Commissie-Schouten is geconstateerd dat de Wpe naar geest en letter strijdig is met de Wmv. Vooruitlopend op de voorstellen van de commissie die een fundamentele herziening van de Wmv voorbereidt, neemt dit wetsvoorstel op dit punt enkele acute knelpunten weg.

Een van die knelpunten is de toepasselijkheid van artikel 30 Wpe. Daaruit volgt dat wanneer een commissie van onderzoek verhoren onder ede houdt, de verslagen hiervan niet mogen worden gebruikt als bewijs in een strafrechtelijke procedure. Ook alle informatie die een commissie van onderzoek vordert op basis van de wet zou niet mogen worden gebruikt als bewijs. Deze regeling, die is vervat in hoofdstuk 6 van de Wpe is volgens de nieuw voorgestelde tekst van artikel 11, tweede lid, niet langer van toepassing.

De Commissie-Schouten constateert verder dat de medewerkingsplicht van de Wpe strijdig is met de in artikel 12, tweede lid, Wmv opgenomen waarborg dat de persoon tegen wie de aanklacht is ingediend het recht heeft om niet te verschijnen voor de commissie van onderzoek. Ook constateert de Commissie-Schouten strijdigheid met het in artikel 11, derde lid, geregelde familiaal verschoningsrecht. In de voorgestelde tekst van artikel 11, tweede lid, onder a, wordt daarom buiten twijfel gesteld dat het recht van de betrokkene om geen medewerking te verlenen aan de commissie prevaleert boven de medewerkingsplicht uit de Wpe. De specifieke regeling in artikel 12, tweede lid, kan om die reden vervallen. Voor de regeling van het familiaal verschoningsrecht wordt artikel 217 Sv, dat in essentie dezelfde inhoud heeft, van overeenkomstige toepassing verklaard. Door plaatsing in artikel 11, tweede lid, onder b, wordt buiten twijfel gesteld dat dit familiaal verschoningsrecht prevaleert boven de bepalingen uit de Wpe.

De Commissie-Schouten constateert ook dat de regeling over openbaarheid en vertrouwelijkheid van documenten in hoofdstuk 8 van de de Wpe zich niet verdraagt met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van persoonsgegevens in regulier opsporingsonderzoek. Om deze strijdigheid vooralsnog weg te nemen, is in de voorgestelde tekst van artikel 11, tweede lid, hoofdstuk 8 van de Wpe, van toepasselijkheid uitgezonderd.

Eveneens zijn duidelijkheidshalve de hoofdstukken 1 en 2 van de Wpe van toepasselijkheid uitgezonderd. Deze hoofdstukken bevatten een algemene bepaling en enkele regels over de instelling van een parlementaire enquête die niet of slecht toepasbaar zijn bij een commissie van onderzoek op grond van de Wmv.

De wel toepasselijke hoofdstukken uit de Wpe zijn tenslotte van overeenkomstige toepassing verklaard (dus niet eenvoudigweg «van toepassing»), waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat niet alle bepalingen letterlijk kunnen worden toegepast (vgl. aanwijzing 3.32, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Op grond van artikel 16, eerste lid, wordt een aanklacht geacht te zijn verworpen als de Tweede Kamer niet binnen drie maanden na de indiening van de aanklacht een eindbeslissing heeft genomen. Artikel 16, tweede lid, maakt het mogelijk dat de Tweede Kamer deze termijn verlengt tot één jaar indien er onderzoek moet worden gedaan «in de overzeesche bezittingen». Voorgestelde wordt deze verlengingsmogelijkheid te schrappen. Wat betreft eventueel onderzoek in de andere landen van het Koninkrijk is er geen principieel verschil met onderzoek in enig ander land ter wereld, waarvoor de Wmv niet voorziet in een bijzondere regeling. Mocht onderzoek noodzakelijk zijn in Caribisch Nederland, dan maken de huidige communicatie- en vervoersmogelijkheden dit mogelijk zonder dat dat extra tijd kost.

Ook artikel 16, derde lid, kan vervallen. Deze bepaling voorziet erin dat bij sluiting van de zitting van de Staten-Generaal een nieuwe termijn van drie maanden begint te lopen. Sinds de grondwetsherziening van 1983 is er geen sprake meer van opening en sluiting van zittingen van de Staten-Generaal. Wel kennen de Tweede en Eerste Kamer vergaderjaren, die lopen van Prinsjesdag tot aan de volgende Prinsjesdag. Er is echter geen goede reden om bij het aanbreken van een nieuw vergaderjaar de in artikel 16 bedoelde termijn opnieuw aan te laten vangen.

Evenmin lijkt er thans nog een goede reden aanwezig om een aanklacht van rechtswege te laten vervallen na ontbinding van de Tweede Kamer, zoals nu nog is neergelegd in artikel 16, vierde lid. Schrapping van deze bepaling is in lijn met de staatsrechtelijke visie op de rechtsgevolgen van Kamerontbinding zoals deze zich reeds in de eerste helft van de vorige eeuw heeft ontwikkeld, hetgeen wij als volgt toelichten.

Met het vierde lid werd in 1855 nog tot uitdrukking gebracht dat na Kamerontbinding de nieuwe Kamer – zoals de Afdeling advisering van de Raad van State het in haar advies over het onderhavige wetsvoorstel uitdrukt – met een «schone lei» begint. In de – eveneens door de Afdeling aangehaalde – woorden van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp Wmv uit 1854 heette het: «De Kamer, die aan de ontbondene opvolgt, is geheel nieuw en vreemd aan al hetgeen de voorgaande Kamer deed. De nieuwe Kamer kan geen onderwerp opvatten hetwelk de ontbondene onafgedaan liet, en met de ontbinding van deze verviel.»10

Deze redengeving sloot aan op het zogeheten discontinuïteitsprincipe bij Kamerontbinding zoals dat in de negentiende eeuw, in de beginjaren van de Wmv, nog gold.11 Zo bepaalde het reglement van orde van de Tweede Kamer toen nog dat in het geval van ontbinding der Kamer alle bij haar aanhangige werkzaamheden vervielen.12 In 1917 kwam aan dit discontinuïteitsprincipe een einde, toen een voorstel van alle voorzitters der Kamerfracties tot het schrappen van deze bepaling uit het reglement van orde zonder beraadslagingen en zonder hoofdelijke stemming door de Tweede Kamer werd aangenomen. Aan deze wijziging lag vooral de opvatting ten grondslag dat Kamerontbinding in geen enkel opzicht de continuïteit van de Kamer aantast.13 Vanaf 1917 kon de Kamer dus ook na ontbinding doorgaan met al haar werkzaamheden. In hun toelichting op het voorstel wezen de initiatiefnemende fractievoorzitters er op dat de wetgever er in artikel 16 van de Wmv en in het soortgelijke artikel 28 van de toenmalige Wet op de parlementaire enquête14 van was uitgegaan dat Kamerontbinding een vervallen der aanhangige werkzaamheden met zich brengt, doch dat dit niet is af te leiden uit enige bepaling van de Grondwet. Het betrof dus een opvatting van ongeschreven constitutioneel recht, welke naar zeggen van de initiatiefnemers terzijde kon worden gesteld zonder met de Grondwet in botsing te komen. Naar hun oordeel waren tegen deze opvatting van ongeschreven constitutioneel recht overigens «deugdelijke gronden aan te voeren»: «Zij was aannemelijk, zoolang de vertegenwoordiging slechts zeer tijdelijk bijeenkwam, ten einde te beraadslagen over het toestaan van door den Vorst gevraagde gelden. De vertegenwoordiging was toen meer eene vergadering dan eene blijvende instelling. Thans is de positie van het parlement echter eene geheel andere geworden.»15

In 1948 werd het met artikel 16 Wmv overeenkomende voorschrift in artikel 28 van de toenmalige Wet op de parlementaire enquête geschrapt. In plaats daarvan werd in artikel 28 juist uitdrukkelijk bepaald dat de bevoegdheden en werkzaamheden van een enquêtecommissie niet worden beëindigd door het verstrijken van de zittingsduur of de ontbinding van de Kamer. Deze bepaling werd in de Wet op de parlementaire enquête 2008 ongewijzigd overgenomen (art. 4, derde lid). De wijziging in 1948 geschiedde op voorstel van de Enquête-Commissie Regeringsbeleid 1940–1945. Deze commissie noemde het tot dan toe geldende voorschrift dat de werkzaamheden van een enquêtecommissie ingeval van Kamerontbinding moesten worden gestaakt, «zeer ondoelmatig». Ook wees zij er op dat dit voorschrift geen rekening hield met de in 1917 ingevoerde Kamerontbinding op termijn, waardoor het voorschrift inmiddels het onwenselijke gevolg had dat de Kamer na een ontbindingsbesluit haar werkzaamheden zou moeten staken terwijl zij nog wel in functie was. Meer in het algemeen achtte de commissie schrapping «in overeenstemming met de ontwikkeling der staatsrechtelijke opvattingen, die in de loop der jaren de Kamers meer en meer als permanente colleges zijn gaan beschouwen».16 De regering nam het voorstel en de redengeving van de commissie over.17 Inmiddels is de daaraan ten grondslag liggende visie staatsrechtelijk gemeengoed.18

De schrapping van artikel 16, vierde lid, Wmv is derhalve een modernisering die de Wmv in lijn brengt met staatsrechtelijke inzichten die zich in de eerste helft van de vorige eeuw hebben voltrokken. Het gaat niet om een zodanig betekenisvolle wijziging dat deze niet in dit wetsvoorstel van beperkte strekking zou kunnen worden opgenomen. Het omschrijven van een na Kamerontbinding optredende Kamer als «geheel nieuw en vreemd aan al hetgeen de voorgaande Kamer deed», zoals dat in 1854 nog geschiedde, is immers reeds lang een anachronisme.