Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de Verordening (EU) nr. 2016/1191 van het Europees parlement en de Raad van 6 juli 2016 betreffende het bevorderen van het vrij verkeer van burgers door vereenvoudigde overlegging van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening nr. 1024/2012 (PbEU 2016, L 200); hierna de verordening. De verordening is uit de aard der zaak in al haar onderdelen verbindend en rechtstreeks toepasselijk (artikel 288 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en geldt met ingang van 16 februari 2019. In de bijlage bij deze toelichting is een tabel opgenomen waarin wordt aangegeven in hoeverre en op welke wijze de verordening nader wordt uitgevoerd.

De verordening heeft tot doel de aanvaarding van bepaalde openbare documenten, zoals met betrekking tot geboorte, overlijden, huwelijk, geregistreerd partnerschap, woonplaats en nationaliteit, in andere EU-lidstaten te vereenvoudigen door afschaffing van de vereisten van legalisatie en apostillering. In paragraaf 3 wordt nader ingegaan op de vereisten van legalisatie en het afgeven van apostilles in relatie tot de verordening.

Daarnaast is het doel van de verordening het terugdringen van administratieve formaliteiten en kosten voor burgers alsmede het vergemakkelijken van het vrije verkeer. De verordening bevat daarom ook meertalige modelformulieren die als vertaalhulp kunnen fungeren. Hiermee kunnen kosten voor vertaling worden bespaard. Indien een autoriteit uit een andere lidstaat van de Europese Unie (EU) vraagt om een geboorteakte te overleggen, hoeft deze niet te worden gelegaliseerd en vertaald. Het is voldoende om het openbare document (een afschrift van de geboorteakte) met een meertalig modelformulier te overleggen in de andere lidstaat (paragraaf 5).

De verordening verplicht ook tot het aanwijzen van een centrale autoriteit die bijstand verleent indien een verzoek om informatie over de echtheid van een document wordt gedaan. In paragraaf 4 en in de artikelsgewijze toelichting (artikel 2) wordt ingegaan op het aanwijzen van de centrale autoriteit.

Bij twijfel over de echtheid van een buitenlandse akte kan de nationale autoriteit het informatiesysteem interne markt (IMI) raadplegen door de akte te vergelijken met modelakten van het land van herkomst of door navraag te doen bij de autoriteit van afgifte (paragraaf 6).

Uit artikel 2, eerste lid, van de verordening blijkt dat het toepassingsgebied ziet op openbare documenten die door de autoriteiten van een EU-lidstaat worden afgegeven en die tot doel hebben het vaststellen van één van de volgende feiten:

• – geboorte,

• – in leven zijn,

• – overlijden,

• – naam,

• – huwelijk, daaronder begrepen de bevoegdheid om een huwelijk aan te gaan en de huwelijkse staat,

• – echtscheiding, scheiding van tafel en bed en nietigverklaring van het huwelijk,

• – geregistreerd partnerschap, daaronder begrepen de bevoegdheid om een geregistreerd partnerschap aan te gaan en de status van een geregistreerd partnerschap,

• – ontbinding geregistreerd partnerschap, scheiding van tafel en bed of nietigverklaring van het geregistreerd partnerschap,

• – afstamming,

• – adoptie,

• – woon- en/of verblijfplaats,

• – nationaliteit, en

• – afwezigheid van een strafblad.

De verordening is op grond van artikel 2, tweede lid, ook van toepassing op openbare documenten waarvan overlegging kan worden verlangd van burgers van de EU die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn en als zij actief of passief kiesrecht willen uitoefenen voor de verkiezingen van het Europees parlement of bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar men verblijf houdt onder de voorwaarden van richtlijn 93/109/EG2 of richtlijn 94/80/EG van de Raad.3 Deze bepaling vergt geen nadere uitvoering in wetgeving. Nederland verlangt in het kader van deze richtlijnen overigens geen documenten van burgers die gelegaliseerd dan wel geapostilleerd moeten worden.

De verordening is daarnaast van toepassing op eensluidende gewaarmerkte afschriften van openbare documenten die zijn gemaakt door een bevoegde autoriteit van de lidstaat waar het document is afgegeven (overwegingen 3 en 8 en artikel 4 van de verordening). In artikel 3, eerste lid, van de verordening is aangegeven wat onder dergelijke openbare documenten wordt verstaan. Het betreft onder meer stukken die zijn afgegeven door een autoriteit of functionaris die behoort tot een rechterlijke instantie van de lidstaat, administratieve stukken en notariële akten. Voor dit soort stukken zijn geen meertalige modelformulieren bij deze verordening vastgesteld; daarbij is overwogen dat voor bepaalde openbare documenten (zoals bijvoorbeeld gerechtelijke uitspraken) de inhoud van dat document niet goed kan worden weergegeven op een meertalig formulier (overweging 23 van de verordening). Voor deze documenten is legalisatie op grond van de verordening niet langer vereist, maar een EU-lidstaat kan voor deze documenten wel een vertaling vragen.

De verordening ziet niet op in een EU-lidstaat afgegeven paspoort of identiteitskaart, omdat deze documenten niet aan legalisatie of soortgelijke formaliteit zijn onderworpen. Daarnaast is de verordening niet van toepassing op documenten van de burgerlijke stand die zijn afgegeven op grond van bepaalde overeenkomsten van de Internationale Commissie voor de Burgerlijke Stand (ICBS)4 ook wel CIEC-overeenkomsten genoemd (overwegingen 10 en 11 van de verordening). Tenslotte is de verordening niet van toepassing op openbare documenten die door derde landen zijn afgegeven en evenmin op diploma’s of andere verklaringen, zoals een gehandicaptenverklaring (artikelen 2, derde lid, en 26, tweede lid, van de verordening).

De verordening verplicht lidstaten er niet toe documenten af te geven die niet reeds op grond van het nationale recht bestaan, zoals voor Nederland bijvoorbeeld de verklaring inzake de bekwaamheid om een geregistreerd partnerschap aan te gaan. De verordening ziet alleen op de vorm en echtheid van de openbare documenten en ziet niet op de materiële erkenning van de betreffende rechtsfeiten (artikel 2, vierde lid, en overwegingen 7 en 18 van de verordening). Dat is conform de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen over de verordening.5

Autoriteiten van andere landen, waaronder EU-lidstaten, willen zekerheid over de status van elkaars documenten. Door legalisatie weten de autoriteiten van een land dat een document dat afkomstig is uit een ander land rechtsgeldig is volgens het land van herkomst. Legalisatie is de formaliteit waarbij een bevestigende verklaring wordt afgegeven omtrent de echtheid van de handtekening van een ambtenaar, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in voorkomend geval, de identiteit van het zegel of het stempel op het document. Waar een legalisatie aan moet voldoen, wordt bepaald door het land waarvoor de legalisatie nodig is. Soms zijn daarbij meerdere handtekeningen nodig van instanties die op de hoogte zijn van elkaars bevoegdheid.

Met het Apostilleverdrag6 zijn de legalisatievereisten vereenvoudigd. Het Apostilleverdrag schaft de legalisatie niet af, maar beperkt deze tot één legalisatie, namelijk het apostillestempel. Indien een document voorzien is van een apostillestempel, hoeft het daarna niet meer te worden gelegaliseerd door de ambassade of een consulaat van het land waar het document wordt gebruikt. Indien een document bedoeld is voor een land dat het Apostilleverdrag niet heeft ondertekend, dan dient het document te worden gelegaliseerd.

De verordening vereenvoudigt de aanvaarding van bepaalde openbare akten nog verder door het afschaffen van legalisatie en apostilles. De verordening gaat er echter vanuit dat het systeem van deze verordening en andere tussen lidstaten toepasselijke systemen naast elkaar blijven bestaan en biedt daarmee een alternatief stelsel. Dat betekent dat een burger onder voorwaarden de keuze heeft tussen het systeem van de verordening, het Apostilleverdrag en documenten van de burgerlijke stand die worden afgegeven op grond van bepaalde overeenkomsten van de ICBS.

In de overwegingen 4 en 5 van de verordening wordt nader ingegaan op de relatie met het Apostilleverdrag. De verordening is een autonoom instrument dat los staat van het Apostilleverdrag. Het Apostilleverdrag kan naast de verordening op iemands verzoek nog steeds worden gebruikt in de EU. De keuze van de burger staat voorop en is leidend. Dit betekent dat de verordening de lidstaten vrijlaat om een apostille af te geven als iemand daarom verzoekt. Een burger mag een apostille, die is afgegeven in een andere lidstaat, blijven gebruiken. Lidstaten mogen echter geen apostille eisen indien iemand een document overlegt dat onder de verordening valt en lidstaten zijn verder verplicht om een persoon ervan in kennis te stellen dat een apostille niet langer noodzakelijk is indien iemand een document wil overleggen ten behoeve van apostillering terwijl het onder deze verordening valt.

De verordening laat voorts de toepassing van andere EU-bepalingen inzake legalisatie en soortgelijke formaliteiten onverlet en vult deze bepalingen aan.7 Indien de bepalingen van de verordening in strijd zijn met een bepaling van een andere EU-handeling die ziet op vereenvoudiging van voorschriften met betrekking tot het overleggen van openbare documenten, dan gaat de bepaling van de andere EU-handeling, die nog verder vereenvoudigt, voor.8 Het gebruik van andere door de Europese Unie ingevoerde systemen voor administratieve samenwerking op specifieke gebieden (bijvoorbeeld op het gebied van sociale zekerheid9) blijft naast het systeem van deze verordening bestaan (artikel 17 en overwegingen 44 en 45 van de verordening).

Ook de toepassing van internationale verdragen waarbij één of meer lidstaten op het tijdstip van vaststelling van de verordening partij waren en die betrekking hebben op aangelegenheden die onder deze verordening vallen, blijft mogelijk (artikel 19 en overwegingen 46 en 47 van de verordening).

Artikel 2 geeft uitvoering aan artikel 15 van de verordening, op grond waarvan iedere lidstaat ten minste één centrale autoriteit moet aanwijzen, die tot taak heeft om bijstand te verlenen bij verzoeken om informatie die afkomstig zijn van autoriteiten uit een andere EU-lidstaat. De centrale autoriteit heeft met name tot taak a) dergelijke verzoeken door te geven, te ontvangen en, zo nodig, te beantwoorden, en b) de informatie te verstrekken die met betrekking tot die verzoeken noodzakelijk is (artikel 16 van de verordening). De centrale autoriteit doet het informatieverzoek in beginsel binnen tien werkdagen af, maar kan in overleg met de verzoekende autoriteit een langere termijn overeenkomen.

Het voornemen bestaat om de gemeente Den Haag als centrale autoriteit aan te wijzen. Bij de voorbereidingen van dit wetsvoorstel is gebleken dat de gemeente Den Haag veel elementen in zich verenigt die haar bij uitstek als zodanig kwalificeren. In algemene zin heeft de gemeente Den Haag vanouds een zeer uitgesproken internationale oriëntatie en ambitie. Deze komt ook tot haar recht in kwesties betreffende de burgerlijke stand. De gemeente Den Haag heeft verder uitgebreide ervaring op het gebied van de registratie van buitenlandse rechtsfeiten in de registers van de burgerlijke stand en, aansluitend, in de basisregistratie personen. Hierdoor is bij Den Haag zeer veel kennis opgebouwd, ook over de vele verschijningsvormen van buitenlandse documenten, akten, afschriften en uittreksels alsmede in de voorschriften over legalisatie en apostille. Voorts bestaat bij de gemeente Den Haag een grote expertise op het gebied van fraudebestrijding, waaronder ook documentonderzoek en -herkenning. Ten slotte wordt in de gemeente Den Haag met zaaksystemen gewerkt om de voortgang van dossiers te monitoren en termijnen te bewaken; dat bevordert in de toekomst een tijdige afwikkeling van buitenlandse informatieverzoeken.

In het overleg met de gemeente Den Haag heeft zij zich bereid verklaard om, waar nodig, deel te nemen aan expertbijeenkomsten van de Commissie met betrekking tot de toepassing van deze verordening. Daarvoor is bij de gemeente capaciteit beschikbaar. Dat geldt ook voor de invulling van de rol als centrale autoriteit. Onduidelijk is nog wat straks de omvang van de werkzaamheden zal zijn die hiermee gemoeid zijn. Met de gemeente is afgesproken dat zij de eerste twee jaar zelf de kosten zal dragen die verbonden zijn aan de instelling als centrale autoriteit. Daarna zal de gekozen werkwijze in overleg met het Ministerie van Veiligheid en Justitie worden geëvalueerd.

Een voorontwerp van het wetsvoorstel is gedeeld met de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Niet is gebleken dat het voornemen om de gemeente Den Haag aan te wijzen als centrale autoriteit van de zijde van de NVVB en de VNG op bezwaren stuit.

Eén van de doelen van de verordening is het terugdringen van administratieve formaliteiten en kosten voor burgers en het vergemakkelijken van het vrije verkeer van openbare akten. De bij de verordening vastgestelde meertalige modelformulieren kunnen als vertaalhulp worden gehecht aan de openbare documenten die in artikel 1, tweede lid, staan vermeld en die als voornaamste doel hebben het vaststellen van bepaalde (rechts)feiten, zoals geboorte, in leven zijn, overlijden, huwelijk, geregistreerd partnerschap, woon- en verblijfplaats.

Artikel 6 van de verordening geeft aan wanneer geen vertaling van een openbaar document noodzakelijk is.

Ten eerste is dat het geval indien het openbaar document is gesteld in de officiële taal van de lidstaat waar het document wordt overgelegd of, als die lidstaat verschillende officiële talen heeft, in één van de officiële talen in de plaats waar het wordt overgelegd of in een andere taal die de lidstaat uitdrukkelijk heeft aanvaard.

Ten tweede is geen vertaling noodzakelijk indien het een openbaar document betreft ter vaststelling van de feiten genoemd in artikel 1, tweede lid, verordening. In dat geval is het voldoende als het openbaar document vergezeld gaat met een ingevuld meertalig modelformulier en indien de autoriteit waaraan het document wordt overgelegd van oordeel is dat het meertalig modelformulier voldoende informatie bevat voor de verwerking van het document. Nederland heeft ervoor gekozen alleen de Nederlandse taal als officiële taal te aanvaarden. De Friese taal is weliswaar in Nederland een officiële taal, echter de meeste meertalige modelformulieren zien op openbare documenten (akten) van de burgerlijke stand. Het is niet noodzakelijk om de Friese taal als (tweede) officiële taal in de zin van de verordening aan te wijzen omdat akten van de burgerlijke stand opgemaakt door een gemeente in Friesland zowel in het Nederlands als in het Fries worden opgesteld (artikel 16, vierde lid, Wet gebruik Friese taal). Er kan dus altijd een akte in de Nederlandse taal worden overgelegd.

Voor de overige openbare documenten die onder het toepassingsgebied van de verordening vallen, zijn geen meertalige modelformulieren beschikbaar en zal het document vertaald moet worden dan wel moet het openbaar document gesteld zijn in de officiële taal van de lidstaat waar het document wordt overgelegd.

Op het meertalig modelformulier worden de datum van afgifte, de handtekening en, indien van toepassing, het zegel of het stempel van de afgevende autoriteit aangebracht (artikel 7, tweede lid, en artikel 8 van de verordening). In Nederland wordt sinds 1 januari 2015 geen dienststempel meer gezet op afschriften of uittreksels van openbare akten10, omdat is gebleken dat het dienststempel geen meerwaarde meer heeft om de authenciteit van afschriften en uittreksels te waarborgen. De dagtekening en ondertekening door de bewaarder van het register volstaan. Nu het dienststempel niet meer op afschriften of uittreksels wordt aangebracht, is het ook niet noodzakelijk, een dienststempel op het meertalig modelformulier aan te brengen. Het meertalig modelformulier wordt gehecht aan het openbaar document en wordt gebruikt als vertaalhulp. Het meertalig modelformulier geeft op deze wijze de inhoud weer van het openbare document waaraan het formulier gehecht, zodat vertaling niet meer nodig is. In artikel 8 van de verordening wordt verduidelijkt dat de meertalige modelformulieren geen autonome juridische waarde hebben en alleen mogen worden gebruikt in een andere lidstaat dan waar ze zijn afgegeven.

Elk meertalig modelformulier bevat een vast gedeelte met elementen die voor alle lidstaten hetzelfde zijn. Daarnaast bevat elk meertalig modelformulier een variërend gedeelte, bestaande uit landenspecifieke omschrijvingen. De lidstaten waren verplicht om de landenspecifieke rubriekomschrijvingen uiterlijk op 16 februari 2017 mee te delen aan de Europese Commissie. Dit is voor Nederland gebeurd, na overleg met de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Daarbij is ook de akte van geboorte (levenloos) betrokken.11

Het meertalig modelformulier wordt door de afgevende autoriteit ingevuld in de officiële taal van de lidstaat. Daarnaast worden de modelrubriekomschrijving en de landenspecifieke rubriekomschrijving van het meertalig modelformulier in de officiële taal van de lidstaat waar het openbaar document moet worden overgelegd, ingevuld (artikel 10 van de verordening).

Op het Europees e-justitieportaal staan voor iedere lidstaat – voor zover een lidstaat het openbare document afgeeft – de meertalige modelformulieren. Deze zijn daarmee eenvoudig verkrijgbaar voor afgevende autoriteiten, zoals bijvoorbeeld gemeenten.

De verordening verplicht lidstaten gebruik te maken van het IMI.12 Voor het uitwisselen van gegevens en documenten is IMI het exclusieve communicatiekanaal (artikel 20 verordening). Het IMI wordt gebruikt voor verzoeken om informatie in geval van gegronde twijfel over de echtheid van een document en informatie over onder meer modellen van openbare documenten (artikelen 14, 16 en 22 van de verordening).

Artikel 14 betreft de verzoeken om informatie indien een autoriteit van een lidstaat waar het document wordt overgelegd, gegronde twijfel heeft bij de echtheid van een document dan wel van een eensluidend gewaarmerkt afschrift. De twijfel over de echtheid van een document kan betrekking hebben op de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid van de ondertekenaar, de identiteit van het zegel of stempel of het feit dat het document is vervalst (artikel 14, tweede lid, van de verordening).

In artikel 14, eerste lid, wordt beschreven welke stappen een autoriteit van de lidstaat neemt om de twijfel over de echtheid van het document weg te nemen. Ten eerste vergelijkt de autoriteit van de lidstaat het document met de modeldocumenten die zijn opgenomen in het IMI. Indien daarna nog twijfel bestaat, dient de autoriteit van de lidstaat via het IMI een verzoek om informatie in bij de betrokken autoriteit die het openbaar document heeft afgegeven of bij de centrale autoriteit van het land waar het document naar verluidt is afgegeven.

Het verzoek om informatie bevat de gronden waarop het verzoek wordt gedaan (motiveringsplicht) en bij het verzoek om informatie wordt het betreffende openbaar document meegezonden via het IMI. De aangezochte autoriteit van de andere lidstaat beantwoordt zo spoedig mogelijk het verzoek om informatie, in elk geval binnen vijf werkdagen. Indien het verzoek door de centrale autoriteit wordt behandeld, wordt het verzoek binnen tien werkdagen beantwoord. Zonodig kunnen de aangezochte en de verzoekende autoriteit een andere termijn overeenkomen. Indien de echtheid van het betreffende document niet wordt bevestigd, is de verzoekende autoriteit niet verplicht het document te accepteren.

Op grond van artikel 22 van de verordening dienen de lidstaten uiterlijk met ingang van 16 augustus 2018 gebruik te maken van het IMI en onder meer mee te delen welke centrale autoriteit is aangewezen en welke modellen van de meest gangbare openbare documenten er in de lidstaat bestaan. Indien er geen model bestaat, worden de specifieke kenmerken van het betreffende openbare document meegedeeld.

De informatie-uitwisseling via het IMI en tussen de nationale autoriteiten van de lidstaten is zodanig vormgegeven dat wordt voldaan aan de Europese privacyregels (overweging 33 van de verordening). Het gebruik van IMI dient ten eerste in overeenstemming te zijn met verordening 1024/2012. Deze verordening bevat de nodige bepalingen die zien op de bescherming van persoonsgegevens en de vertrouwelijkheid van de in het IMI gewisselde informatie en omschrijft de verantwoordelijkheden van de Commissie. Ten tweede dient elke vorm van uitwisseling of doorgifte van informatie door de autoriteiten van lidstaten in overeenstemming te zijn met richtlijn 95/46/EG.13 In Nederland is deze richtlijn geïmplementeerd in de Wet bescherming persoonsgegevens. De algemene verordening gegevensbescherming (AVG-verordening)14 is vanaf 25 mei 2018 van toepassing en zal richtlijn 95/46/EG vervangen. De uitvoering van de verordening is in lijn met de AVG-verordening. Het IMI voorziet onder meer in een beveiligde elektronische verzending van documenten waardoor wordt voldaan aan de vereisten uit de richtlijn en de AVG.

De uitvoering van de verordening leidt niet tot extra administratieve lasten voor burgers. Met deze verordening wordt het voor burgers makkelijker om bepaalde openbare documenten in andere lidstaten aanvaard te krijgen. Burgers kunnen besparen op apostille- en legalisatiekosten. Ook worden de vertaalkosten teruggedrongen, omdat er voor verschillende openbare documenten meertalige modelformulieren beschikbaar zijn gesteld.

Vanaf het begin van de onderhandelingen over deze verordening zijn de VNG en de NVVB betrokken. In het verlengde hiervan zijn zij en de gemeente Den Haag ook betrokken bij de totstandkoming van de uitvoeringswet. Het wetsvoorstel voorziet in de noodzakelijke uitvoeringsbepalingen, schept geen plichten voor lagere overheden en heeft als zodanig geen bestuurlijke lasten. In paragraaf 4 is al ingegaan op het aanwijzen van de centrale autoriteit.

Artikel 15, eerste lid, van de verordening bepaalt dat elke lidstaat voor de toepassing van de verordening ten minste één centrale autoriteit aanwijst. Ingevolge artikel 15, tweede lid, kunnen lidstaten meerdere centrale autoriteiten aanwijzen. Nederland maakt geen gebruik van deze mogelijkheid omdat zij het belangrijk vindt dat een verzoek, als dit verzoek niet rechtstreeks wordt gericht aan de autoriteit die het document heeft afgegeven, door één centrale autoriteit wordt behandeld. Op deze wijze wordt voorkomen dat mogelijk meerdere autoriteiten worden benaderd met hetzelfde verzoek en wordt ook overzicht gehouden welke soorten verzoeken binnenkomen. De centrale autoriteit kan op deze wijze ook expertise ontwikkelen en mogelijke signalen van fraude achterhalen (artikel 22, eerste lid, onderdeel c, van de verordening).

Zoals in paragraaf 4 is beschreven, is de beoogde centrale autoriteit de gemeente Den Haag.

Uit artikel 2, eerste lid, volgt dat de centrale autoriteit wordt aangewezen door de Minister van Veiligheid en Justitie (dit is in lijn met Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 30, waarin is aangegeven dat uit de ondertekening van de delegerende wet blijkt welke Minister de betreffende ministeriële regeling ondertekent),

Voor het verkrijgen van een meertalig modelformulier, dat gehecht kan worden aan bijvoorbeeld een afschrift van de geboorteakte, kan een vergoeding worden gevraagd door de afgevende autoriteit. Deze vergoeding mag niet hoger zijn dan de kostprijs van het meertalig modelformulier of indien die lager zijn, niet hoger dan de kosten van het openbaar document waaraan het formulier is gehecht (artikel 11 van de verordening).

Aan artikel 2 van de Wet rechten burgerlijke stand wordt in het eerste lid een onderdeel (onderdeel f) toegevoegd. Door te verwijzen naar de Europese verordening wordt duidelijk dat het gaat om de meertalige modelformulieren, zoals deze zijn vastgesteld bij de verordening. Bij algemene maatregel van bestuur zal, in nauw overleg met de NVVB, de vergoeding voor de in artikel 2, eerste lid, onderdeel f, genoemde meertalige formulieren worden vastgesteld.