Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de SP-fractie vragen welke verplichtingen de doorverkoper heeft bij het contracteren van de organisator van de pakketreis en of de doorverkoper op basis van een zorgplicht of verwijtbare nalatigheid kan worden aangesproken.

Een doorverkoper is op grond van de richtlijn een handelaar, anders dan de organisator, die pakketreizen aanbiedt die door de organisator reeds zijn samengesteld. Hij is werkzaam als tussenpersoon, en brengt de reiziger en de organisator met elkaar in contact. De verplichtingen van de doorverkoper staan in de artikelen 502–504 van Boek 7 van het BW in de voorgestelde implementatiewet («zorgplicht»). Het betreft informatieverplichtingen jegens de reiziger over de inhoud van de pakketreisovereenkomst. Op grond van artikel 512 van Boek 7 van het BW in de voorgestelde implementatiewet geldt dat de reiziger de mogelijkheid heeft om berichten, verzoeken of klachten in verband met de uitvoering van de pakketreis te richten tot de doorverkoper bij wie hij de reis heeft afgenomen. Op de doorverkoper rust de plicht om deze berichten, verzoeken of klachten onverwijld aan de organisator door te geven. Indien een doorverkoper zich niet aan deze verplichtingen uit de voornoemde artikelen houdt, zal de reiziger die daardoor schade lijdt hem kunnen aanspreken op grond van het bestaande Nederlandse aansprakelijkheidsrecht wegens een verwijtbare nalatigheid.

De leden van de D66-fractie vragen in welke mate het kabinet problemen verwacht voor online ontwikkelingen en keuzemogelijkheden voor consumenten.

In 2015 is de nieuwe richtlijn pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen tot stand gekomen. De richtlijn vervangt de oude richtlijn pakketreizen uit 1990 zodat de regels beter aansluiten op online ontwikkelingen. De nieuwe richtlijn past de reikwijdte van de consumentenbescherming aan de nieuwe ontwikkelingen binnen de toerismemarkt aan, waarbij verkoop via het internet belangrijker is geworden. De nieuwe richtlijn geeft de consument bescherming wanneer hij reisdiensten online boekt. De opkomst van het internet heeft daarnaast geleid tot nieuwe vormen van pakketreizen. Consumenten stellen bijvoorbeeld zelf hun reizen op het internet samen. De nieuwe richtlijn streeft ernaar zo veel mogelijk op deze online ontwikkeling in te spelen. Zo is de richtlijn van toepassing op online boekingen, en introduceert de richtlijn het gekoppeld reisarrangement waarbij de reiziger bijvoorbeeld via een gerichte link op een website verschillende reisdiensten kan afnemen (vgl. ook het antwoord op de laatste vraag van de SP-fractie). Het begrip gekoppeld reisarrangement is techniek-neutraal en zal daardoor ook bruikbaar blijven bij nieuwe online ontwikkelingen.

De extra informatieverplichtingen in verband met pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen zorgen ervoor dat de reiziger beter in staat is om een afweging te maken dan wanneer hij een reeks losse reisdiensten afneemt. Het kabinet is van mening dat de keuzemogelijkheden voor consumenten hiermee verbeteren.

De leden van de D66-fractie vragen welke lasten voor het MKB worden verwacht.

Het bestaande recht kent reeds uitgebreide regels voor pakketreizen op grond van de oude richtlijn. Voor het MKB is vooral van belang dat er nu regels gaan gelden voor de aanbieding van een gekoppeld reisarrangement. Het belangrijkste gevolg is dat de handelaar die een gekoppeld reisarrangement faciliteert, maatregelen moet nemen om zich tegen insolventie te beschermen en verantwoordelijk is voor de goede contractuele uitvoering van zijn eigen diensten. De lasten voor het MKB zijn een aandachtspunt geweest tijdens de onderhandelingen. Zorgen hieromtrent hebben bijgedragen aan de stem van Nederland tegen de richtlijn. Nu de richtlijn in deze vorm is aangenomen, probeert het kabinet waar mogelijk de lasten te beperken. Zo wordt de invulling van de verplichting om te zorgen voor dekking van het insolventierisico aan de markt gelaten, zodat bijvoorbeeld afhankelijk van de omvang van de onderneming kan worden gekozen voor een eigen invulling van deze verplichting. Hierdoor kunnen de lasten zo laag mogelijk worden gehouden.

De leden van de D66-fractie vragen welke problemen voor de handhaving worden verwacht.

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft in de uitvoerings- en handhavingstoets aangegeven dat zij de implementatiewet uitvoerbaar acht.

De leden van de SP-fractie vragen of het kabinet in een eerder stadium de kritiek van deelnemers aan de klankbordbijeenkomsten op volledige harmonisatie heeft overgebracht aan andere lidstaten en de Europese Commissie en of gestreefd is naar minder volledige harmonisatie. Daarnaast vragen zij wat de verschillen zijn op het vlak van harmonisatie tussen de vorige richtlijn en de nieuwe richtlijn.

Tijdens de onderhandelingsfase van de richtlijn hebben klankbordbijeenkomsten met belanghebbenden plaatsgevonden: de Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (ANVR), de Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR), de ANWB, de Consumentenbond, de Board of Airline Representatives in The Netherlands (BARIN), de SER en VNO/NCW-MKB zijn gehoord. Het kabinet heeft de zorgpunten van belanghebbenden betrokken in zijn standpuntbepaling zoals verwoord in het BNC-fiche dat op 13 september 2013 is verzonden aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 22 112, nr. 1695) en vanzelfsprekend ook verwoord tijdens de onderhandelingen over de richtlijn. Voor zover de kritiek van belanghebbenden was gericht op volledige harmonisatie is deze diverse malen overgebracht aan andere lidstaten en de Europese Commissie. Ook heeft deze kritiek er aan bijgedragen dat Nederland uiteindelijk samen met een aantal andere lidstaten een stemverklaring tegen de richtlijn heeft uitgebracht.

Ten opzichte van de oude richtlijn is de reikwijdte in de nieuwe richtlijn uitgebreid en is deze maximaal geharmoniseerd. Met de nieuwe richtlijn is (i) verduidelijkt dat ook pakketreizen die via internet worden aangeboden onder het bereik van de richtlijn vallen en dat daarnaast reizigers die een zogenoemd gekoppeld reisarrangement afnemen ook recht hebben op een zekere bescherming, (ii) de informatieverplichtingen ten aanzien van de pakketreis zijn uitgebreid, en (iii) de verplichting voor de organisator van pakketreizen om zich te beschermen tegen insolventie is uitgebreid tot de handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert. De maximale harmonisatie van de nieuwe richtlijn betekent dat lidstaten niet kunnen afwijken van de regelgeving zodat in de hele Europese Unie nu hetzelfde rechtsstelsel gaat gelden.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de inhoudelijke reikwijdte van de lidstaatopties waarvan Nederland geen gebruik heeft gemaakt en of deze opties zien op een uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn.

Voorop gesteld wordt dat de implementatie van de richtlijn niet verder gaat dan de richtlijn voorschrijft. De zogenoemde «kan-bepalingen» zien op twee optionele mogelijkheden tot uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn.

Lidstaten kunnen er ten eerste voor kiezen om in hun nationale recht een herroepingstermijn van 14 dagen op te nemen voor pakketreisovereenkomsten die buiten de reguliere verkoopruimten, zoals een winkel of kantoor, zijn gesloten. Vanuit de branche is vernomen dat kleine reishandelaren vaak bij de klant thuis komen om reizen samen te stellen. In dat geval verkopen zij hun reisdiensten buiten de verkoopruimte zoals bedoeld in de richtlijn. Als een herroepingstermijn zou worden ingevoerd voor pakketreisovereenkomsten die buiten een verkoopruimte zijn aangegaan, zouden dergelijke kleine reishandelaren zich in de praktijk moeten verzekeren tegen het risico dat de overeenkomst niet doorgaat. Dat leidt tot extra kosten voor de handelaar, die naar verwachting worden doorberekend aan de reiziger. Het kabinet achtte dit onwenselijk en heeft daarom van deze lidstaatoptie afgezien.

De richtlijn biedt lidstaten ten tweede de mogelijkheid om naast de organisator ook de doorverkoper van pakketreizen verantwoordelijk te laten zijn voor de uitvoering van de pakketreis. Het kabinet heeft ervoor gekozen dat de reiziger de doorverkoper niet kan aanspreken voor de uitvoering van de pakketreis, omdat de doorverkoper slechts een beperkte rol speelt, te weten het faciliteren van de totstandkoming van de pakketreisovereenkomst. De reiziger kan de organisator aanspreken voor een correcte uitvoering van de reisdiensten waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft, ongeacht of deze diensten door de organisator of door andere dienstverleners (feitelijk uitvoerders) worden verricht. Zou op grond van de nieuwe richtlijn worden gekozen voor verantwoordelijkheid van de doorverkoper voor de uitvoering van de pakketreis, dan heeft dat ook nadelen. In dat geval moet de doorverkoper bescherming bieden tegen eigen insolventie, vergelijkbaar met de regeling die reeds voor de organisator geldt. Dat levert nieuwe bedrijfskosten op voor de doorverkopers, die zij vervolgens naar verwachting zullen doorberekenen aan de reizigers. Dit zou in een prijsverhoging voor pakketreizen kunnen resulteren. Nu het insolventierisico van de organisator op grond van de richtlijn ook al is gedekt, heeft deze gang van zaken weinig voordeel voor de reizigers. Op grond van het voorgaande heeft het kabinet ook van deze tweede lidstaatoptie afgezien.

De leden van de VVD-fractie vragen of het kabinet in het onderhandelingsproces in de Europese Unie heeft ingezet op verduidelijking van het begrip gekoppeld reisarrangement.

Ja, Nederland is kritisch geweest ten aanzien van de uitbreiding van de regeling met gekoppeld reisarrangement. Nederland heeft aangevoerd dat op basis van de gegeven omschrijving van gekoppeld reisarrangement ook reisdiensten onder de regeling vallen die niet de met de klassieke pakketreis vergelijkbare risico’s kennen op het terrein van bijvoorbeeld insolventie en aansprakelijkheid. Daartegen richtte zich ook de kritiek vanuit de diverse belanghebbenden. Het merendeel van de lidstaten deelde die opvatting evenwel niet, waardoor het begrip gekoppeld reisarrangement in deze vorm is vastgesteld.

Nadat de richtlijn is aangenomen, hebben diverse belanghebbenden vragen gesteld over de verplichtingen die met een gekoppeld reisarrangement samenhangen. Daarover is verschillende keren met de belanghebbenden gesproken. Zo is in verband met de definitie van gekoppeld reisarrangement – waarin is opgenomen dat «apart betalen» plaatsvindt voor elke reisdienst (artikel 3, onderdeel 5, onder a van de richtlijn/artikel 500, onderdeel e, onder i) van Boek 7 van het BW in de voorgestelde implementatiewet) – besproken dat hiermee zowel de verplichting om te betalen als de feitelijke betaling is gedekt. Bij het aangaan van de verplichting om te betalen kunnen partijen desgewenst gespreide betaling overeenkomen.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe groot het kabinet de kans acht dat de daling van lasten opweegt tegen de lastendrukverhoging, en wanneer dit zich zou voordoen.

De nieuwe richtlijn biedt meer harmonisatie dan de oude richtlijn, waardoor de kosten voor grensoverschrijdende handel voor het bedrijfsleven af zullen nemen nu zij zich slechts aan één set regels hoeven te houden, bijvoorbeeld in verband met de informatie die verstrekt moet worden aan de reiziger. Daar staat tegenover dat de verplichting tot bescherming tegen insolventie, voortaan niet alleen voor de organisator van pakketreizen geldt maar ook voor de handelaar in gekoppelde reisarrangementen. Dat brengt lasten met zich maar trekt ook het speelveld gelijk. In algemene zin is niet goed aan te geven wanneer de daling van deze lasten opweegt tegen de stijging, in geval gekoppelde reisarrangementen worden aangeboden. Dat zal van geval tot geval verschillen, afhankelijk van het aanbod van reisproducten van de handelaar en de vraag of hij ook buiten Nederland reisproducten aanbiedt.

De leden van de VVD-fractie vragen of het kabinet tijdens het onderhandelingsproces in de Europese Unie aandacht heeft gevraagd voor het standpunt van de ACM dat de richtlijn al weer achterhaald lijkt op enkele punten en of andere lidstaten dit standpunt van de ACM deelden. Meer specifiek vragen zij of de richtlijn volgens het kabinet ruimte geeft om in te spelen op toekomstige marktsituaties.

De ACM acht de implementatiewet uitvoerbaar. Tegelijkertijd heeft de ACM in de uitvoerings- en handhavingstoets aangegeven dat de richtlijn al weer achterhaald lijkt te zijn omdat handelaren nieuwe reisproducten aanbieden en de ontwikkeling van nieuwe online platforms doorgaat. Het kabinet is van mening dat de richtlijn zoveel mogelijk techniek-neutraal is geformuleerd en dat er bij het tot stand komen van deze richtlijn zo veel mogelijk ruimte is gelaten en poging is gedaan om in te spelen op toekomstige en/of wenselijke ontwikkelingen in de praktijk. De richtlijn geeft volgens het kabinet voor dit moment voldoende ruimte om in te spelen op toekomstige marktsituaties.

De leden van de VVD-fractie vragen of het kabinet nader in kan gaan op het standpunt van de ACM in de uitvoerings-en handhavingstoets dat haar nieuwe rol als centraal contactpunt een forse uitbreiding is van haar informatiefunctie.

Lidstaten wijzen op grond van de nieuwe richtlijn een centraal contactpunt aan om enerzijds de administratieve samenwerking op het vlak van bescherming bij insolventie te vergemakkelijken en anderzijds om het toezicht op organisatoren en doorverkopers die actief zijn in verschillende lidstaten te vergemakkelijken. Het kabinet kiest ervoor om de ACM aan te wijzen als het centrale contactpunt voor Nederland gelet op de vergelijkbare werkzaamheden die de ACM al heeft. Uit artikel 18 van de richtlijn volgt dat het centrale contactpunt hoofdzakelijk drie functies heeft, alle met betrekking tot de vereiste insolventiebescherming. Ten eerste dient het contactpunt aan andere contactpunten informatie beschikbaar te stellen over nationale eisen voor insolventiebescherming en over de entiteiten die instaan voor insolventiebescherming voor specifieke organisatoren. Via Consuwijzer stelt de ACM al informatie beschikbaar aan consumenten. Het betreft hier aldus uitbreiding van bestaande vergelijkbare werkzaamheden. Ten tweede kan het centrale contactpunt benaderd worden als lidstaten elkaar om opheldering vragen over insolventiebescherming van een bepaalde organisator. De ACM heeft als verbindingsbureau voor intracommunautaire inbreuken als bedoeld in de Wet handhaving consumentenbescherming al een vergelijkbare taak. Ten derde dient het contactpunt ook een overzicht van organisatoren die aan de nationale eisen voor insolventiebescherming voldoen, beschikbaar te stellen aan andere contactpunten. Deze overzichten moeten openbaar toegankelijk zijn. Het kabinet ziet deze taak niet als een forse uitbreiding van de informatiefunctie van de ACM. Het kabinet meent samengevat dat de rol van de ACM als contactpunt slechts in beperkte mate een uitbreiding van haar taken betekent.

De leden van de D66-fractie vragen hoe kan worden voorkomen dat de richtlijn wenselijke nieuwe ontwikkelingen in de weg staat.

De richtlijn geeft ruimte in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en toekomstige situaties door het gebruik van techniek-neutrale formuleringen. Dit is hiervoor uiteengezet naar aanleiding van vragen van leden van de VVD-fractie, waarnaar ik graag verwijs.

De leden van de D66-fractie vragen in welke mate de deelnemers aan de klankbordbijeenkomsten de keuze van Nederland om tegen de richtlijn te stemmen steunden.

Belanghebbenden zijn steeds actief betrokken bij de standpuntbepaling en het kabinet heeft hiertoe onder meer klankbordbijeenkomsten georganiseerd. De zorgen van het kabinet die ertoe hebben geleid om tegen te stemmen werden door de belanghebbenden gedeeld.

De leden van de D66-fractie vragen of er naast gekoppeld reisarrangement nog andere begrippen zijn die nadere duiding behoeven door het Hof van Justitie van de Europese Unie en hoe in de tussentijd wordt voorzien in helderheid over de toepassing.

Er is meerdere keren met de belanghebbenden gesproken over verschillende aspecten van de richtlijn. Gesproken is over de uitbreiding van de richtlijn tot gekoppelde reisarrangementen en de daarmee samenhangende verplichting om het insolventierisico van de aanbieder af te dekken. Daarnaast is gesproken over de afgrenzing van gekoppelde reisarrangementen en aanbiedingen van de handelaren die buiten de reikwijdte van de richtlijn blijven vallen. Uit gesprekken met de reisbranche heb ik opgemaakt dat er geen wezenlijke discussies zijn ten aanzien van andere begrippen uit de richtlijn. Vanuit Gastvrij Nederland is er een beroep gedaan op de overheid om ondernemers te faciliteren bij de toepassing van de implementatiewet. Het Ministerie van Economische Zaken onderzoekt de mogelijkheden om tegemoet te komen aan de wensen van de sector. Er is een externe partij ingehuurd om een handleiding te ontwerpen met als doel om ondernemers te helpen bij de toepassing van de implementatiewet, met name ten behoeve van de kwalificatie «gekoppeld reisarrangement»; getracht wordt om die kwalificatie voor ondernemers eenvoudiger te maken met behulp van een handleiding als regelhulpinstrument. De gesprekken met Gastvrij Nederland hierover zullen worden voortgezet.

De leden van de D66-fractie vragen of de schatting op Europees niveau van de nalevingskosten gaat over eenmalige kosten en hoeveel handelaren als gevolg van die hogere kosten geen pakketreizen meer zullen aanbieden volgens de Commissie.

De Commissie maakt een onderscheid tussen eenmalige en structurele kosten (vgl. p. 10 MvT). De eenmalige kosten zien op de inschrijvingskosten bij een insolventiefonds voor de partijen die daar nog niet bij zijn aangesloten en op de waarschuwing «dit is geen pakketreis» voor handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren. De overige kosten zijn structurele kosten en zijn per pakketreis of gekoppeld reisarrangement berekend. De Commissie heeft aangenomen dat sommige handelaren niet langer pakketreizen zullen aanbieden, maar heeft geen schatting gemaakt van het aantal.

De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze en op welke termijn wordt voorzien in een evaluatie van de effecten van de richtlijn op nationaal en Europees niveau en of er afspraken zijn gemaakt met de reisbranche over het bijhouden van informatie op grond waarvan de effecten op consumenten en op handelaren kunnen worden gemeten.

De Europese Commissie dient uiterlijk op 1 januari 2021 bij het Europees parlement en bij de Raad een algemeen verslag in over de toepassing van deze richtlijn. Indien nodig gaat dit verslag vergezeld van wetgevingsvoorstellen. Naar aanleiding hiervan kan beoordeeld worden of de richtlijn naar behoren functioneert. Het kabinet is voornemens om de implementatie en de effecten op consumenten en handelaren op nationaal niveau te monitoren. Vooralsnog zijn er geen afspraken gemaakt met de reisbranche over het meten van effecten van de richtlijn in Nederland.

De leden van de SP-fractie vragen of de deelnemers van klankbordbijeenkomsten afdoende uitleg is verstrekt over de toepassing van het begrip gekoppeld reisarrangement in de praktijk. Zij vragen of het begrip gekoppeld reisarrangement voldoende is afgebakend en in hoeverre tijdens het onderhandelingstraject door Nederland pogingen zijn ondernomen om het begrip te verduidelijken.

Op het onderhandelingstraject en de inzet van Nederland om het begrip gekoppeld reisarrangement zo helder mogelijk te krijgen, is hiervoor ingegaan naar aanleiding van vragen van de VVD-fractie. Graag verwijs ik naar die antwoorden. Voor wat betreft het eindresultaat en de toepassing daarvan in de praktijk, merk ik het volgende op. De bedoeling van de richtlijn is, dat consumenten zoveel mogelijk worden beschermd wanneer (verschillende) handelaren een combinatie van reisdiensten aanbieden en de consument op het gecombineerde aanbod ingaat, ook wanneer dit aanbod geen pakketreis is. Wanneer een consument via een website vliegtickets boekt voor twee volwassenen en twee jonge kinderen bij de ene handelaar, en vervolgens de bevestiging van deze boeking bij hem binnenkomt met daarbij een op de desbetreffende consument toegesneden aanbod van een andere handelaar voor een hotel met een «familiekamer» op de datum van aankomst op de vliegbestemming, geschikt voor vier personen en waarbij ook een concrete prijs wordt genoemd, dan ligt voor de hand dat dit door een rechter zal worden aangemerkt als een gekoppeld reisarrangement in de zin van artikel 3, onderdeel 5, onder b van de richtlijn (artikel 500, onderdeel e, onder ii) van Boek 7 van het BW in de voorgestelde implementatiewet), als het hotelaanbod ook wordt aanvaard door de consument. De consument wordt in dit voorbeeld via de eerste handelaar direct in contact gebracht met de aanbieder van het hotel met een op hem «gericht aanbod». Hoe concreter en meer gericht het aanbod is, des te eerder zal van een gekoppeld reisarrangement sprake zijn. Wanneer na de boeking van een vlucht een zeer algemene advertentie verschijnt, waarin wordt gewezen op het feit dat op de vliegbestemming 2000 hotels aanwezig zijn terwijl niet duidelijk is of en voor welke prijs een kamer in een hotel daadwerkelijk beschikbaar is, wordt de mededeling «nu boeken» naar verwachting niet gekwalificeerd als een aanbod dat op «gerichte wijze» is gedaan. De praktijk is zodanig divers, dat twijfelgevallen niet kunnen worden uitgesloten. In geval van discussie over de vraag of sprake is van een gekoppeld reisarrangement, is uiteindelijk het oordeel aan de rechter. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft daarin het laatste woord. Wanneer een handelaar twijfelt over de toepasselijkheid van de richtlijn in een concreet geval, doet hij er verstandig aan om juridisch advies in te winnen waarbij zijn concrete feiten en omstandigheden kunnen worden getoetst. Een andere mogelijkheid is om zich bij voorbaat te conformeren aan de eisen van de richtlijn, om het risico uit te sluiten dat hij achteraf kan worden geconfronteerd met de kwalificatie «gekoppeld reisarrangement». Daarnaast is het Ministerie van Economische Zaken bezig om een handleiding te ontwerpen teneinde handelaren in meer algemene zin te informeren over de toepassing van de implementatiewet.