Nr. 3 HERDRUK1 MEMORIE VAN TOELICHTING2

Op 25 november 2015 is in Brussel Richtlijn 2015/2302/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en van Richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van Richtlijn 90/314/EEG van de Raad (PbEU L 326/1; hierna: «de richtlijn» of «de nieuwe richtlijn») tot stand gekomen. Het gaat om een herziening van Richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (hierna: «de oude richtlijn»). De Commissie heeft in juli 2013 het oorspronkelijke voorstel voor een nieuwe richtlijn gelanceerd.

De richtlijn maakt deel uit van het geheel van Europese richtlijnen op het terrein van consumentenbescherming. Het doel van de richtlijn is om bij te dragen aan de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van een hoog en zo uniform mogelijk niveau van consumentenbescherming. De richtlijn bereikt dit door het nationale recht van de lidstaten inzake tussen reizigers en handelaren gesloten overeenkomsten betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen te harmoniseren (zie overweging 51 van de preambule).

Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de nieuwe richtlijn. Uiterlijk op 1 januari 2018 moet de richtlijn in nationaal recht zijn omgezet. De nieuwe regels zijn van toepassing vanaf 1 juli 2018 (artikel 28, tweede lid, van de richtlijn). Op grond van de herziening van de oude richtlijn is er voor gekozen de bestaande titel 7A in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek geheel te wijzigen. In de bijlage is een transponeringstabel opgenomen waaruit per richtlijnartikel blijkt of implementatie noodzakelijk is.

De oude richtlijn is herzien om aan marktontwikkelingen te voldoen, onduidelijkheden weg te nemen, en hiaten in de wetgeving te dichten (zie overweging 1 van de preambule). De oude richtlijn stamt uit een tijd waarin consumenten op basis van reisbrochures bij het reisbureau een arrangement afnamen. Sindsdien is de toerismemarkt flink veranderd. Naast de traditionele kanalen worden reizen steeds vaker aangeboden op het internet. Daarnaast zijn consumenten niet meer alleen op zoek naar klassieke, kant-en-klare pakketreizen, maar ook naar op maat gesneden vakanties. Deze vakanties worden steeds vaker samengesteld door de consument zelf of met behulp van derden die geen reisbureaus zijn.

De oude richtlijn sluit niet meer aan bij deze marktontwikkelingen. Er is een juridisch grijs gebied ontstaan waardoor het in veel gevallen onduidelijk is of consumenten bescherming krijgen. Dit leidt tot onduidelijkheid over de rechten en plichten van consument en handelaar. De nieuwe richtlijn geeft daarom verduidelijking. Het doel is om de reikwijdte van de consumentenbescherming aan deze nieuwe ontwikkelingen aan te passen, te zorgen voor meer transparantie, en reizigers en handelaren meer rechtszekerheid te bieden (zie overweging 2 van de preambule).

Doordat de oude richtlijn gebaseerd was op minimumharmonisatie zijn er verschillen in nationale regelgeving ontstaan. Deze situatie ontmoedigde zowel de consument als de handelaar grensoverschrijdend te handelen. De nieuwe richtlijn streeft er naar de handelaren te laten profiteren van de interne markt en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen (zie overweging 6 van de preambule).

De nieuwe richtlijn heeft betrekking op twee soorten reiscombinaties: (i) pakketreizen en (ii) gekoppelde reisarrangementen. Voor de nieuwe regels wordt onderscheid gemaakt tussen de termen «organisator», «doorverkoper», «handelaar die een gekoppeld reisarrangement faciliteert», en de overkoepelende term «handelaar».

De klassieke pakketreis is een kant-en-klare combinatie van ten minste twee verschillende soorten reisdiensten die door een handelaar als geheel wordt aangeboden, bijvoorbeeld een pakket met een vliegticket en een hotelovernachting. De reiziger heeft hierbij weinig keuze in data en prijzen, en kan niet makkelijk de reis naar wens aanpassen.

Het toepassingsbereik van de nieuwe richtlijn is uitgebreid zodat onder de definitie van pakketreizen ook op maat gesneden vakanties vallen. Zulke vakanties worden naar de wens van de reiziger samengesteld door het combineren van bijvoorbeeld een door de reiziger zelf gekozen hotel en vlucht.

Een gekoppeld reisarrangement is een geheel nieuw concept dat aansluit bij de opkomst van reisdienstencombinaties die wel door één entiteit worden gefaciliteerd, maar buiten de vernieuwde definitie van pakketreis vallen. Bij een dergelijk reisarrangement sluit de reiziger afzonderlijke overeenkomsten met verschillende dienstverleners. Desondanks vormt het arrangement voor de reiziger één reis. Dit omvat bijvoorbeeld de situatie dat de reiziger eerst een vliegticket boekt op een website, waarna de reiziger via een gerichte link op deze website bij een andere handelaar een tweede overeenkomst sluit voor een hotelovernachting. De tweede overeenkomst moet dan uiterlijk 24 uur na de eerste boeking zijn gesloten.

De nieuwe richtlijn stelt enkele beperkingen aan het toepassingsbereik. Zo is de richtlijn niet van toepassing op pakketreizen of gekoppelde reisarrangementen die minder dan 24 uur beslaan, tenzij ze een overnachting bevatten. Ook wanneer pakketreizen of gekoppelde reisarrangementen incidenteel, zonder winstoogmerk en uitsluitend aan een beperkte groep reizigers worden aangeboden of gefaciliteerd, vallen deze buiten het toepassingsgebied van de richtlijn. Ten slotte vallen reizen die gesloten zijn op basis van een «algemene overeenkomst» buiten het bereik van de richtlijn. Zakenreizen die niet op basis van een algemene overeenkomst zijn gesloten vallen wel onder de richtlijn. Door het omvatten van deze zakenreizen, is het toepassingsgebied van de richtlijn daarom breder dan consumentenreizen. Dit verklaart ook waarom in plaats van de term «consument» de term «reiziger» wordt gebruikt. De gedachte is dat zakenreizigers die via dezelfde boekingskanalen als consumenten hebben geboekt, een vergelijkbaar beschermingsniveau als consumenten nodig hebben. Voor reizigers die op basis van een algemene overeenkomst reizen is niet hetzelfde beschermingsniveau vereist als voor consumenten omdat de algemene overeenkomst in die bescherming voorziet.

Door de nieuwe richtlijn moeten de huidige regels op verscheidene onderdelen worden aangepast. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oude richtlijn zijn: (i) uitbreiding van het toepassingsbereik, (ii) aanscherping van het aansprakelijkheidsregime, (iii) meer details over informatieverplichtingen en wijzigingen in de pakketreisovereenkomst, (iv) insolventiemaatregelen van de organisator en de handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert, en (v) het niveau van harmonisatie.

Waar de oude richtlijn enkel zag op kant-en-klare pakketreizen die gesloten zijn op basis van één overeenkomst, is het toepassingsgebied uitgebreid naar situaties waar de reiziger afzonderlijke overeenkomsten met verschillende reisdienstaanbieders afsluit. Dit ziet voornamelijk op gekoppelde reisarrangementen, maar ook op de uitbreiding van de pakketreisdefinitie die in bepaalde gevallen niet meer voorschrijft dat er één overeenkomst is gesloten.

De geadverteerde benaming van de reis als «pakketreis» is niet doorslaggevend, waardoor een vergelijkbare benaming zoals «combinatiereis», «all-inclusive», «package deal» of «all-in-arrangement» ook tot de reikwijdte van de nieuwe richtlijn kan behoren. Zo vallen reisdienstcombinaties die door reizigers doorgaans met pakketreizen worden geassocieerd ook onder de richtlijn. Daarnaast valt een reisdienstcombinatie die is afgenomen bij één verkooppunt of die voor een totaalprijs wordt aangeboden of gefactureerd, onder de nieuwe pakketreisdefinitie. Gekoppelde reisarrangementen concurreren vaak met pakketreizen waardoor de reiziger ook voor dergelijke arrangementen bescherming moet genieten, al is daarvoor het beschermingsniveau beperkter.

Bij zowel pakketreizen als gekoppelde reisarrangementen gaat het om het combineren van verschillende soorten reisdiensten. Deze reisdiensten zien op personenvervoer, bepaalde accommodatie, verhuur van bepaalde voertuigen, en andere toeristische diensten, zoals excursies.

Omdat gekoppelde reisarrangementen niet dezelfde kenmerken hebben als pakketreizen gelden niet alle regels die op de laatste toepasbaar zijn. Een handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert, moet enkel maatregelen nemen om zich tegen insolventie te beschermen (zie paragraaf 3.4) en is uitsluitend verantwoordelijk voor de goede contractuele uitvoering van zijn eigen diensten. De organisator of doorverkoper van pakketreizen heeft te maken met aanvullende regels over gedetailleerde informatieverplichtingen, de wijziging van de pakketreisovereenkomst en de uitvoering van de pakketreis als geheel.

Voor zowel de handelaar als de reiziger is het verschil tussen pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen dus belangrijk. Om verwarring te voorkomen moet de handelaar onder de nieuwe regels aangeven of hij een pakketreis dan wel een gekoppeld reisarrangement aanbiedt, en uitleggen wat het daarmee gepaard gaande beschermingsniveau is. Dit moet gebeuren voordat de reiziger instemt om te betalen. Laat de handelaar dit na, dan geldt het regime van rechten en verplichtingen van pakketreizen ook voor het gekoppeld reisarrangement.

De nieuwe richtlijn schrijft de informatieverplichtingen uitputtend voor. De verplichtingen zijn in aanvulling op verplichtingen voortvloeiend uit toepasselijke EU regelgeving, maar laat de laatste onverlet (zie paragraaf 4). De informatieverplichtingen zijn omvangrijker en gedetailleerder dan onder de oude richtlijn. Zo moet de handelaar uitgebreide algemene informatie geven over bijvoorbeeld de voornaamste kenmerken van de reisdiensten, de gegevens van de handelaar, en de totaalprijs van de reis. Verplichtingen uit de oude richtlijn over brochures zijn juist afgeschaft, waardoor administratieve lasten omlaag gaan.

De handelaar dient onder de nieuwe richtlijn de reiziger ook te wijzen op geldende rechten en verplichtingen. Zo kan zowel de reiziger als de handelaar de overeenkomst in bepaalde gevallen wijzigen dan wel ontbinden. Daarnaast heeft de reiziger recht op conforme uitvoering van de pakketreisovereenkomst. In geval van non-conforme uitvoering heeft de reiziger recht op een passende prijsverlaging, beëindiging van de overeenkomst en/of schadevergoeding.

Net zoals onder de oude richtlijn moeten lidstaten er voor zorgen dat reizigers die een pakketreis afnemen volledig tegen insolventie van de organisator zijn beschermd. De lidstaten waarin de organisatoren zijn gevestigd, zorgen dat organisatoren in geval van insolventie de terugbetaling van alle door of namens de reizigers betaalde bedragen garanderen. De organisator moet ook de repatriëring van reizigers verzekeren als een pakketreis personenvervoer omvat. Lidstaten zijn vrij hieraan op hun eigen manier invulling te geven, zolang de bescherming afdoende is. Omdat de nieuwe richtlijn de pakketreisdefinitie uitbreidt, gaan de regels voor meer bedrijven gelden.

Ook handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren, moeten onder de nieuwe richtlijn zekerheid stellen voor mogelijke insolventie. Het gaat dan om terugbetaling van de door hen ontvangen betalingen en, wanneer zij verantwoordelijk zijn voor het personenvervoer, om repatriëring van de reizigers.

Verder voorziet de richtlijn in de wederzijdse erkenning van de garantiemaatregelen in de wetgeving van een lidstaat. Praktisch betekent dit dat een organisator van pakketreizen of een handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert enkel aan de insolventiemaatregelen van de lidstaat van vestiging hoeft te voldoen. Zo voorkomt de wederzijdse erkenning dat de insolventiemaatregelen een belemmering vormen voor het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging.

Lidstaten moeten centrale contactpunten aanwijzen om de wederzijdse erkenning werkbaar te maken. Deze contactpunten dienen elkaar informatie te verschaffen over de nationale garantiemaatregelen. Ook bieden ze toegang tot alle beschikbare overzichten van handelaren in pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen die voldoen aan de garantieverplichtingen. Dit bevordert de administratieve samenwerking en het toezicht op handelaren in pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen.

Een lidstaat kan ook aan de lidstaat waar de organisator is gevestigd om opheldering vragen over het beschermingsniveau.

De oude richtlijn gaf lidstaten grote discretionaire bevoegdheid voor de omzetting in nationaal recht. Hierdoor bleven tussen de lidstaten grote verschillen bestaan. Juridische versnippering leidt voor ondernemingen tot hogere kosten en tot belemmeringen als zij grensoverschrijdend zaken willen doen. Dit beperkt de keuze voor de consument (zie overweging 4 van de preambule).

Door juridische versnippering worden de grensoverschrijdende mogelijkheden van de pakketreizenmarkt in de Unie momenteel niet volledig benut. De verschillen tussen de nationale regels ter bescherming van de reiziger kunnen reizigers ervan weerhouden pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen in een andere lidstaat af te nemen. Tegelijkertijd kunnen die verschillen organisatoren en doorverkopers in de ene lidstaat ervan weerhouden dergelijke diensten in een andere lidstaat aan te bieden. Om reizigers en handelaren in staat te stellen volledig van de interne markt te profiteren en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen in de gehele Unie, moeten de wettelijke regels van de lidstaten inzake pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen meer op elkaar worden afgestemd (zie overweging 6 van de preambule).

Volgens artikel 4 van de richtlijn streeft de richtlijn volledige harmonisatie na. Bijgevolg is het de lidstaten niet toegestaan om binnen het toepassingsbereik van de richtlijn bepalingen in te voeren of te handhaven die afwijken van de richtlijn.

Het uitgangspunt van volledige harmonisatie doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van lidstaten om die aspecten van overeenkomsten tussen handelaren en reizigers te regelen die niet door de richtlijn worden bestreken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de geldigheid en het ontstaan of de (rechts)gevolgen van de overeenkomsten (zie overweging 20 van de preambule).

De richtlijn is onderdeel van het Europees consumentenacquis en geeft specifieke regels over pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen.

De Richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten, tot wijziging van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad en van Richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 85/577/EEG en van Richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU L 304) (hierna: richtlijn consumentenrechten) sluit overeenkomsten van haar werkingssfeer uit die op zich al vallen binnen het bereik van de oude richtlijn. Dit ter bevordering van de duidelijkheid en rechtszekerheid. Onder de nieuwe regels wordt deze constructie voortgezet waardoor de nieuwe richtlijn het primaire referentiekader wordt (vgl. ook artikel 3, tweede lid, richtlijn consumentenrechten). De richtlijn consumentenrechten blijft wel van toepassing op afzonderlijke reisdiensten die deel uitmaken van een gekoppeld reisarrangement, voor zover die afzonderlijke diensten niet van het toepassingsgebied van die richtlijn worden uitgesloten. Ook zijn bepaalde bij die richtlijn geregelde consumentenrechten van toepassing op pakketreizen (zie overweging 48 van de preambule).

Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (PbEU L 364) is van toepassing op pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen. In deze verordening zijn regels neergelegd over de samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties op het gebied van consumentenbescherming.

De nieuwe richtlijn laat regels over de bescherming van persoonsgegevens als bepaald in Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEU L 281) en de Unieregels inzake internationaal privaatrecht, waaronder Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I) (PbEU L 177), onverlet.

Daarnaast laat de nieuwe richtlijn de informatieverplichtingen die in andere toepasselijke wetgeving van de Unie zijn vastgelegd, onverlet (zie overweging 27 van de preambule). Dit ziet op de Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt (PbEU L 178); Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU L 376); Verordening (EG) nr. 2111/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2005 betreffende de vaststelling van een communautaire lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod binnen de Gemeenschap is opgelegd en het informeren van luchtreizigers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij, en tot intrekking van artikel 9 van Richtlijn 2004/36/EG (PbEU L 344); Verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PbEU L 204); Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (PbEU L 315); Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PbEU L 293); Verordening (EU) nr. 1177/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU L 334) en Verordening (EU) nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU L 55).

Bij de implementatie van de richtlijn is het uitgangspunt dat deze passend wordt gemaakt binnen de systematiek van ons Burgerlijk Wetboek. Omwille van de rechtszekerheid is zoveel mogelijk aangesloten bij de in de richtlijn gehanteerde terminologie.

Overeenkomstig Aanwijzing 331 is verder gekozen voor een aparte implementatiewet zonder extra regels of beleid op te nemen die niet voor de implementatie noodzakelijk zijn. Er is geen gebruik gemaakt van de optionele mogelijkheden die de richtlijn lidstaten via zogenaamde «kan-bepalingen» biedt.

De richtlijn voorziet in die mogelijkheden bij artikel 12, vijfde lid, en artikel 13, eerste lid, tweede alinea van de richtlijn. Zo kunnen de lidstaten ervoor kiezen om in hun nationale recht een herroepingstermijn van 14 dagen op te nemen voor pakketreisovereenkomsten die buiten verkoopruimten zijn gesloten. Verder kunnen lidstaten voorschrijven dat naast de organisator ook de doorverkoper voor de uitvoering van de pakketreis verantwoordelijk is. Nederland kiest echter voor een strikte implementatie van de richtlijn. Er blijkt geen maatschappelijke behoefte te zijn voor de herroepingstermijn en de reiziger wint aan rechtszekerheid als slechts één partij aansprakelijk is. Daarom is van deze opties afgezien.

De bepalingen die zijn opgenomen in de richtlijn hebben hoofdzakelijk betrekking op de totstandkoming en de uitvoering van pakketreisovereenkomsten en gekoppelde reisarrangementen. Concreet gaat het hierbij voor de pakketreisovereenkomst voornamelijk om de informatieverplichtingen in de precontractuele fase, de wijzigingsmogelijkheden vóór het begin van de pakketreis, de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de pakketreis, een prijsverlaging en/of schadevergoeding indien er sprake is van non-conformiteit, de verplichting bijstand te bieden, en de bescherming bij insolventie. Dit laatste – bescherming bij insolventie – geldt ook voor gekoppelde reisarrangementen. Daarnaast gelden ook voor handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren enkele informatieverplichtingen. Het is daarom passend deze bepalingen op te nemen in titel 7A van Boek 7 Burgerlijk Wetboek en deze titel te herzien.

Sommige richtlijnbepalingen hoeven geen implementatie, omdat zij bijvoorbeeld verplichten tot feitelijk handelen of al elders in regelgeving zijn verankerd. Waar dit aan de orde is, is dit aangegeven in de bijgevoegde transponeringstabel (zie bijvoorbeeld artikel 22 van de richtlijn aangaande het verhaalrecht).

Artikel 28 van de richtlijn bevat naast de omzettingsbepalingen alle rapportage- en informatieverplichtingen jegens de Commissie. Daaraan zal op gebruikelijke wijze worden voldaan. Artikel 26 bevat de verplichting voor de Commissie om de richtlijn op 21 januari 2021 te evalueren. Artikel 27, eerste lid, bevat een aanpassing van de Verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming (Verordening (EG) nr. 2006/2004) die geen implementatie behoeft. Ten slotte bevatten de artikelen 30 en 31 de gebruikelijke bepalingen over de adressaten van de richtlijn (de EU-lidstaten) en het moment van inwerkingtreding van de richtlijn.

In juni en september 2016 zijn er klankbordbijeenkomsten gehouden waaraan de Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (ANVR), de Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR), de ANWB, de Consumentenbond, de Board of Airline Representatives in The Netherlands (BARIN), de Vereniging van Kleinschalige Reisorganisaties (VvKR) en de Vereniging voor Reis & Recht (VRR) deelnamen. In de tweede bijeenkomst is een voorontwerp besproken.

Tijdens de bijeenkomsten bleek er, niet onverwacht, zowel steun voor als kritiek op het wetsvoorstel te zijn. De kritiek ziet in feite op de richtlijn, omdat deze in maximale harmonisatie voorziet, en het wetsvoorstel de richtlijn slechts volgt. De uitbreiding van het toepassingsbereik van de richtlijn naar zowel zakenreizen als gekoppelde reisarrangementen riepen (praktische) vragen op bij de deelnemers. Zakenreizen vallen onder het wetsvoorstel tenzij de zakenreis op basis van een algemene overeenkomst is gesloten. Een algemene overeenkomst voorziet volgens de richtlijn al in voldoende bescherming voor de zakenreiziger waardoor de aanvullende bescherming van de richtlijn overbodig is (zie overweging 7 van de preambule). Daarnaast vonden deelnemers het onduidelijk wanneer op grond van de richtlijn sprake is van een gekoppeld reisarrangement. Dit zal afhangen van de omstandigheden van het geval en is uiteindelijk aan het oordeel van het Hof van Justitie van de EU, die de notie «gekoppeld reisarrangement» naar verwachting nader zal inkleuren.

Het wetsvoorstel heeft regeldrukeffecten voor het bedrijfsleven. Deze kunnen worden uitgesplitst in administratieve lasten en inhoudelijke nalevingskosten. Administratieve lasten zijn de kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan informatieverplichtingen jegens de overheid die voortvloeien uit wet- en regelgeving. De inhoudelijke nalevingskosten bestaan uit kosten die het bedrijfsleven moet maken om aan de inhoudelijke verplichtingen te voldoen die nieuwe wet- en regelgeving stelt. Wanneer er sprake is van een wettelijke (informatie)verplichting aan derden, die direct gericht is op het realiseren van een inhoudelijk doel, is er sprake van een inhoudelijke verplichting. De kosten die gemoeid zijn met de naleving van deze verplichting worden dan tot de inhoudelijke nalevingskosten gerekend.

Het wetsvoorstel brengt geen administratieve lasten mee, omdat niet wordt voorzien in wettelijke informatieverplichtingen jegens de overheid. Er worden wel informatieverplichtingen ingevoerd die gelden jegens burgers. Daarom brengt het wetsvoorstel wel inhoudelijke nalevingskosten met zich. Deze zijn met name het gevolg van aangepaste informatieverplichtingen en een uitbreiding van het toepassingsbereik van de richtlijn. Door dit laatste gaan de regels over informatieverplichtingen en insolventiebescherming voor meer bedrijven gelden. Het wetsvoorstel schept regeldrukeffecten voor: (i) pakketreishandelaren die al onder de oude richtlijn vielen, (ii) pakketreishandelaren die niet onder de oude richtlijn vielen, en (iii) handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren.

(i) Onder de oude richtlijn zijn handelaren van (kant-en-klare) pakketreizen naar schatting € 5,40 tot € 6,90 per pakketreis aan inhoudelijke verplichtingen kwijt. Gezien het jaarlijks aantal verkochte pakketreizen in Nederland van ongeveer 3.000.000, bedragen de huidige inhoudelijke nalevingskosten in totaal € 16,2 tot € 20,7 miljoen (gemiddeld € 18,5 miljoen) per jaar. Met de nieuwe richtlijn dalen de inhoudelijke nalevingskosten voor de pakketreishandelaren die al onder de oude richtlijn vielen. Dit komt volgens de Commissie vooral omdat regels over brochures zijn afgeschaft, wat neerkomt op een lastenverlichting van € 3 per pakketreis.3 De inhoudelijke nalevingskosten komen onder de nieuwe regelgeving te liggen op € 2,40 tot € 3,90 per pakketreis, oftewel € 7,2 tot € 11,7 miljoen (gemiddeld € 9,5 miljoen) per jaar in totaal.4 Dit betekent een totale structurele lastenverlichting voor pakketreishandelaren die al onder de oude richtlijn vielen van € 9 miljoen (€ 3 x 3.000.000 pakketreizen) per jaar.

(ii) Naast kant-en-klare pakketreizen, ziet de nieuwe regelgeving ook op situaties waarin de consument zelf reisdiensten combineert op basis van één overeenkomst of meerdere afzonderlijke overeenkomsten met verschillende reisdienstenaanbieders. De handelaren in deze pakketreizen zullen voor het eerst onder de richtlijn vallen en krijgen daarom te maken met meerkosten. Ze zullen bijvoorbeeld kosten moeten maken om te voldoen aan de nieuwe informatieverplichtingen jegens burgers, de aanpassing van hun standaardcontracten, en het voldoen aan de insolventiebeschermingsplicht. Dit komt neer op dezelfde inhoudelijke nalevingskosten als voor kant-en-klare pakketreizen: € 2,40 tot € 3,90 (gemiddeld € 3,15) per pakketreis. Het aantal pakketreizen in Nederland die onder de nieuwe richtlijn gaan vallen, is onduidelijk. Vanuit de sector konden hierover geen actuele cijfers worden aangeleverd. Bij het ontbreken hiervan zijn gegevens uit een onderzoek uit 2009 gebruikt om een grove inschatting te maken. In de Study on Consumer Detriment in the Area of Dynamic Pricing, een onderzoek over pakketreizen die door de consument zelf worden samengesteld, staat dat grofweg 26% van de Nederlandse bevolking gebruik maakte van zelf samengestelde pakketreizen.5 Dat zou anno 2016 neerkomen op ongeveer 4,4 miljoen reizen. Daarmee worden de nalevingskosten voor de handelaren in deze pakketreizen ingeschat op € 13,9 miljoen euro (4,4 miljoen x € 3,15).

(iii) Handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren zullen alleen zekerheid moeten stellen tegen insolventie. De geschatte structurele kosten hiervan in Nederland bedragen ongeveer € 0,40 per gekoppeld reisarrangement. Daarnaast heeft een handelaar die een gekoppeld reisarrangement faciliteert eenmalige kosten van € 1.100. Deze bestaan uit inschrijfkosten van € 600 (op basis van de praktijk bij de Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR), waarbij ongeveer 90% van de handelaren is aangesloten) en de door de Commissie geraamde eenmalige kosten van € 500 per bedrijf voor de verplichte waarschuwing dat er geen sprake is van een pakketreis (zie paragraaf 3.1).6 De totale structurele en eenmalige kosten voor handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren zijn vooralsnog onduidelijk gezien de afwezigheid van betrouwbare cijfers van het geschatte aantal jaarlijks afgenomen gekoppelde reisarrangementen in Nederland.

In plaats van de totale nalevingskosten in Nederland kunnen de totale nalevingskosten voor de Europese branche wel berekend worden op basis van Commissie gegevens. Deze kosten zullen jaarlijks tussen de € 228,5 en € 286,5 miljoen bedragen (exclusief eenmalige kosten).7 Hierbij heeft de Commissie aangenomen dat sommige handelaren niet langer pakketreizen zullen gaan aanbieden.

Hiertegenover staat volgens de Commissie een jaarlijkse besparing van ongeveer € 2 per pakketreis omdat de nieuwe regelgeving grensoverschrijdend handelen stimuleert.8 Deze harmonisatie leidt tot lagere kosten voor bedrijven die grensoverschrijdend handelen, nu zij zich slechts aan één set regels hoeven te houden. Dit levert schaalvoordelen en efficiencywinst op. Door het bevorderen van de werking van de interne markt zullen meer pakketreizen worden aangeboden, waardoor de prijs voor reizigers zou kunnen dalen evenals de gemiddelde regeldrukkosten per transactie. De totale kostenbesparing in Nederland is onduidelijk gezien de afwezigheid van betrouwbare cijfers van het aantal pakketreizen in Nederland die onder de nieuwe richtlijn gaan vallen.

Voor de reiziger verwacht de Commissie dat de nieuwe richtlijn € 430 miljoen aan lasten bespaart in de EU.9 Dit zou onder meer komen door de verzwaarde informatieverplichtingen, voorspelbaardere prijzen, betere annuleringsmogelijkheden en een duidelijk aansprakelijkheidsregime. De lastenverlichting voor Nederlandse reizigers is vooralsnog moeilijk in te schatten wegens het ontbreken van betrouwbare of actuele gegevens.

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. Daarbij maakt de ACM een aantal opmerkingen.

Het kabinet neemt notie van de opmerkingen over de complexiteit van de regelgeving. Gegeven de maximum harmonisatie, heeft het kabinet zo veel mogelijk geprobeerd de regelgeving zo eenvoudig mogelijk te houden. De ACM acht de nieuwe richtlijn op sommige punten achterhaald. Het kabinet merkt echter op dat de markt zich continu ontwikkelt en regelgeving in weinig gevallen exact kan aansluiten op de actuele marktsituatie.

Daarnaast geeft de ACM aan dat implementatie van de nieuwe richtlijn tot een toename in voorlichting- en handhavingswerkzaamheden zal leiden. De ACM zet vraagtekens bij de haar toebedeelde rol als centraal contactpunt. Volgens de ACM betekent deze rol een forse uitbreiding van haar informatiefunctie. Dit is niet het geval. Uit Artikel 18 van de nieuwe richtlijn volgt dat het centrale contactpunt hoofdzakelijk drie functies heeft, alle met betrekking op insolventiebescherming.

Ten eerste dient het contactpunt aan andere contactpunten informatie beschikbaar te stellen over nationale eisen voor insolventiebescherming en over de entiteiten die instaan voor insolventiebescherming. De ACM voert deze taak onder de oude richtlijn al uit ten aanzien van consumenten. Het wetsvoorstel vraagt dus enkel om uitbreiding van al bestaande werkzaamheden. Ten tweede dient het contactpunt ook een overzicht van organisatoren die aan de nationale eisen voor insolventiebescherming voldoen beschikbaar te stellen aan andere contactpunten. Deze overzichten moeten ook openbaar toegankelijk zijn. Ten derde kan het centrale contactpunt benaderd worden als lidstaten elkaar om opheldering vragen over insolventiebescherming van een bepaalde organisator. De ACM geeft aan dit al te zien als haar huidige taak.

De ACM merkt verder terecht op dat ze geen financieel toezicht houdt op reisgarantiefondsen. Zoals uit de toelichting op artikel III blijkt, houdt niet de ACM maar De Nederlandsche Bank prudentieel toezicht. De rol van de ACM is beperkt tot het kijken of maatregelen zijn genomen voor de bescherming bij insolventie.

Artikel II wijzigt titel 7A van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, waarmee het grootste gedeelte van de richtlijn wordt geïmplementeerd. De richtlijn onderscheidt, ter wille van de transparantie, twee typen overeenkomsten: de pakketreisovereenkomst en het gekoppelde reisarrangement (zie overweging 9 van de preambule). Een gekoppeld reisarrangement bestaat uit een samenvoeging van zelfstandige overeenkomsten waarbij geen sprake is van een organisator, en is zodoende geen pakketreisovereenkomst. Voor een pakketreisovereenkomst gelden verdergaande verplichtingen dan voor een gekoppeld reisarrangement. De tekst van titel 7A luidt daarom: «Pakketreisovereenkomst en gekoppeld reisarrangement».

Titel 7A bestaat uit 7 afdelingen. In beginsel zijn de algemene regels van het vermogens- en verbintenissenrecht naast titel 7A van toepassing omdat de richtlijn het uitgangspunt heeft het nationale verbintenissenrecht onverlet te laten voor de aspecten die zij niet bestrijkt (zie overweging 20 van de preambule). In het Nederlandse recht wordt het begrip kopen (gekocht/verkocht) gehanteerd voor de koop van roerende zaken (artikel 7:1 en verder BW). In titel 7A, waar het gaat om diensten – en niet om roerende zaken –, is het begrip koop uit de richtlijn steeds vervangen door «afnemen» om zo beter aan te sluiten bij de terminologie van het Nederlandse recht. Gelet op de begrippen «betalingsgegevens», «prijsverlaging» en «prijswijziging» in de richtlijn is «afnemen» te verstaan als afnemen tegen betaling c.q. tegen een prijs.

Onderdeel a geeft vier definities van een zelfstandige reisdienst weer. Samengevat komen deze neer op i) personenvervoer, ii) terbeschikkingstelling van accommodatie, iii) verhuur van een motorvoertuig of motorrijwiel, en iv) een andere toeristische dienst die geen wezenlijk onderdeel uitmaakt van de voornoemde reisdiensten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan i) een vlieg-, boot-, bus- of treinreis, ii) een hotelovernachting, iii) huur van een auto of scooter, en iv) een excursie, bijvoorbeeld snorkelen, bezoek aan een ruïne, potten bakken of een dagje attractiepark.

Andere voorbeelden van toeristische diensten die niet intrinsiek van personenvervoer, accommodatie of verhuur van motorvoertuigen of bepaalde motorfietsen deel uitmaken, zijn toegangskaarten voor concerten, sportevenementen, excursies of evenementenparken, rondleidingen, skipassen en verhuur van sportuitrusting (bijvoorbeeld skimateriaal), of wellnessbehandelingen (zie overweging 18 van de preambule). Uit de formulering in onderdeel iv) «andere toeristische diensten» kan worden opgemaakt dat ook de definities in de onderdelen i) tot en met iii) zien op toeristische reisdiensten. Dit brengt mee dat financiële diensten, zoals reisverzekeringen, niet worden beschouwd als reisdiensten.

Ook diensten die intrinsiek deel uitmaken van een andere reisdienst, worden niet beschouwd als op zichzelf staande reisdiensten. Dit heeft onder meer betrekking op vervoer van bagage als onderdeel van personenvervoer, vervoerdiensten over korte afstanden zoals vervoer van passagiers in het kader van een rondleiding of vervoer tussen een hotel en een luchthaven of treinstation, verstrekking van maaltijden, dranken en schoonmaakdiensten als onderdeel van de accommodatie, of toegang tot voorzieningen ter plaatse zoals een voor de hotelgasten inbegrepen zwembad, sauna, wellnessruimte of gymzaal. Dat betekent ook dat overnachtingsaccommodatie die als onderdeel van personenvervoer over de weg of per trein, boot, of vliegtuig wordt verstrekt, niet als een op zichzelf staande reisdienst wordt beschouwd als het vervoerselement duidelijk de overhand heeft. Een cruise moet hierbij als een bijzonder geval worden beschouwd nu het vervoerselement en het accommodatie-element veelal in gelijke verhouding vertegenwoordigd zijn waardoor het bij voorbaat twee zelfstandige reisdiensten betreft. Nu het tijdens een cruise eveneens gebruikelijk is af en toe aan land te gaan, zal normaliter ook van een «andere toeristische dienst» sprake zijn (zie overweging 17 van de preambule).

Accommodatie die is bestemd voor bewoning mag niet worden beschouwd als een reisdienst als bedoeld in onderdeel ii). Evenmin valt, zoals hiervoor ook al is aangegeven, accommodatie die wezenlijk deel uitmaakt van personenvervoer onder de definitie van reisdienst in onderdeel ii). Hierbij kan gedacht worden aan slaaptreinen en -bussen, en veerdiensten met boothutten, waarbij in deze drie gevallen het vervoerselement de overhand heeft. Daarnaast geldt dat ook het aanbod van een accommodatie voor langlopende taalcursussen geen reisdienst is in de zin van onderdeel ii) (zie overweging 17 van de preambule).

Verhuur van auto’s en andere motorvoertuigen, of motorrijwielen waarvoor een rijbewijs van de categorie A is vereist, staan vermeld in onderdeel iii) en zijn eveneens een door de richtlijn onderscheiden reisdienst. In onderdeel iii) is de dynamische verwijzing uit de richtlijn overgenomen met als voordeel dat congruentie tussen Titel 7A en EU-regelgeving met betrekking tot motorvoertuigen en motorrijwielen verzekerd blijft. Onder «motorvoertuig» verstaat artikel 3, punt 11 van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (PbEU, L 263): een gemotoriseerd voertuig dat zich op eigen kracht voortbeweegt, ten minste vier wielen heeft, compleet, voltooid of incompleet is en een door het ontwerp bepaalde maximumsnelheid van meer dan 25 km/h kan bereiken. Voor een motorrijwiel, een tweewielig voertuig, geldt dat een rijbewijs is vereist (zie artikel 4, derde lid, onderdeel c, Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het Rijbewijs (PbEU, L 403)).

De eerste categorie pakketreizen betreft de situatie waarin reisdiensten worden gecombineerd door één handelaar en er vervolgens één overeenkomst betreffende al die reisdiensten wordt gesloten.

Het betreft in dit geval de pakketreis, waarbij de handelaar het pakket heeft samengesteld, maar ook zogenoemde «dynamic packaging». In dat laatste geval stelt de reiziger zelf een pakket – online dan wel offline – samen. Online kan dat plaatsvinden doordat de reiziger doorklikt. Omdat reisdiensten op veel verschillende manieren kunnen worden gecombineerd, dienen alle reisdienstcombinaties waarvan de kenmerken door reizigers typisch met pakketreizen worden geassocieerd, als pakketreizen te worden beschouwd, met name als afzonderlijke reisdiensten worden gecombineerd tot één reisproduct waarbij de verantwoordelijkheid voor de goede uitvoering ervan bij de organisator berust. Dezelfde principes gelden ongeacht of de reis via een klassiek reisbureau of online wordt geboekt (zie overweging 8 van de preambule). Doorslaggevend is dat de reisdiensten worden gecombineerd door één handelaar voordat er één overeenkomst betreffende alle diensten wordt gesloten.

De tweede categorie pakketreizen betreft de situatie dat er, ongeacht of er afzonderlijke overeenkomsten worden gesloten met verschillende reisdienstverleners, toch een aanknopingspunt is waardoor één handelaar kan worden aangewezen als organisator (zie ook hierna onderdeel h). De vijf aanknopingspunten die de richtlijn onderscheidt zien op de wijze waarop de reiziger de reisdiensten afneemt: 1° via één verkooppunt, 2° voor een gezamenlijke prijs, 3° expliciet als pakketreis, 4° indien na het sluiten van een overeenkomst de combinatie van de reisdiensten plaatsvindt, 5° dan wel de handelaar met wie de eerste overeenkomst wordt gesloten persoonsgegevens (naam, e-mailadres en betalingsgegevens) van de reiziger aan een tweede handelaar verstrekt met wie de reiziger binnen 24 uur een tweede overeenkomst voor een andere reisdienst sluit.

Gezien de marktontwikkelingen is het begrip «pakketreis» hier in onderdeel ii), onder 1° tot en met 5°, nader gedefinieerd op basis van alternatieve objectieve criteria op basis waarvan reizigers redelijkerwijs mogen verwachten onder de bescherming van de richtlijn te vallen (zie overwegingen 10 en 11 van de preambule). Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer 1° verschillende soorten reisdiensten voor één reis of vakantie bij één verkooppunt worden afgenomen en deze diensten gekozen zijn voordat de reiziger ermee instemt te betalen, dit wil zeggen binnen dezelfde boekingsprocedure. Of wanneer 2° deze diensten voor een gezamenlijke prijs of een totaalprijs worden aangeboden, afgenomen of gefactureerd, alsmede wanneer 3° reisdiensten worden aangeboden of afgenomen als «pakketreis» of onder een vergelijkbare benaming waaruit een nauw verband tussen de betrokken reisdiensten blijkt. Mogelijk vergelijkbare benamingen zijn bijvoorbeeld «combinatiereis», «all-inclusive», «package deal» of «all-inarrangement». Van «binnen dezelfde boekingsperiode» als bedoeld onder 1° is bijvoorbeeld sprake in het geval van een online winkelmandje waarin de reiziger verschillende reisdiensten kan stoppen voordat de reiziger zijn daadwerkelijke boeking plaatst en betaalt (vgl. artikel 8, tweede lid, van de richtlijn consumentenrechten dat is geïmplementeerd in het tweede en derde lid van artikel 6:230v).

Reisdiensten die worden gecombineerd nadat er een overeenkomst is gesloten, waarbij de handelaar de reiziger een keuze laat maken uit een selectie van verschillende soorten reisdiensten, zoals bij een pakketreiscadeaubon, vormen eveneens pakketreizen (onder 4°).

Daarnaast moet een combinatie van reisdiensten als een pakketreis worden aangemerkt als de naam van de reiziger, de betalingsgegevens en het e-mailadres tussen de handelaren worden doorgegeven en de reiziger binnen 24 uur nadat de eerste boekingsbevestiging is ontvangen een andere reisdienst afneemt (onder 5°). Dit kan van toepassing zijn op zowel online als off-line situaties. De richtlijn laat regels inzake de bescherming van persoonsgegevens als bepaald in Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG, L 281) onverlet (zie overweging 49 van de preambule). Op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens mag een handelaar de naam, de betalingsgegevens en het e-mailadres van de reiziger alleen doorgeven als deze hiervoor expliciet toestemming heeft gegeven (zie ook artikel 502, derde lid).

Naast de categorieën i) en ii) is eveneens een bepaling opgenomen die in twee gevallen verduidelijkt wanneer er geen sprake is van een pakketreis. Daarbij gaat het om een combinatie van reisdiensten waarbij niet meer dan één soort reisdienst – personenvervoer, accommodatie, verhuur van een motorvoertuig of motorrijwiel – wordt gecombineerd met één of meer andere toeristische diensten die niet wezenlijk deel uitmaken van voornoemde reisdiensten.

Het eerste geval betreft andere toeristische diensten die niet intrinsiek van personenvervoer, accommodatie of verhuur van motorvoertuigen of bepaalde motorfietsen deel uitmaken. Wanneer deze diensten slechts met één andere soort reisdienst worden gecombineerd, bijvoorbeeld met accommodatie, mag deze combinatie alleen als een pakketreis worden aangemerkt als die diensten een aanzienlijk deel van de waarde van de pakketreis vertegenwoordigen, of aangeprezen worden als een essentieel kenmerk van de reis of vakantie of anderszins een essentieel kenmerk van de reis of vakantie vormen. Wanneer andere toeristische diensten minimaal 25% van de waarde van de combinatie uitmaken, moet worden aangenomen dat die diensten een aanzienlijk deel van de waarde van de pakketreis vertegenwoordigen (zie overweging 18 van de preambule).

Wanneer andere toeristische diensten achteraf, nadat de uitvoering van het personenvervoer, de accommodatie of de verhuur van een motorvoertuig of motorrijwiel al is aangevangen, worden toegevoegd, mag dit evenmin worden beschouwd als een pakketreis. Bijvoorbeeld reisdiensten die door een reiziger na aankomst in het hotel worden toegevoegd aan de hotelaccommodatie, die als op zichzelf staande dienst was geboekt. Dit mag overigens niet leiden tot omzeiling van de richtlijn en deze titel, in die zin dat organisatoren of doorverkopers de reiziger vooraf aanvullende toeristische diensten zouden aanbieden en de overeenkomst voor die diensten vervolgens slechts na aanvang van de uitvoering van de eerste reisdienst ter ondertekening zouden voorleggen (zie overweging 18 van de preambule). Indien dat gebeurt, is sprake van een pakketreis.

Het begrip «gekoppeld reisarrangement» is nieuw. Het moet daarbij gaan om ten minste twee verschillende soorten reisdiensten voor dezelfde reis of vakantie, die geen pakketreis vormen en waarvoor afzonderlijke overeenkomsten worden gesloten met verschillende reisdienstverleners. De afname van één op zichzelf staande reisdienst mag niet worden aangemerkt als een gekoppeld reisarrangement (zie overweging 15 van de preambule).

Bij een gekoppeld reisarrangement wordt het afnemen van reisdiensten door reizigers door een online of klassieke handelaar gefaciliteerd, waarbij de reiziger met verschillende reisdienstverleners overeenkomsten sluit, onder meer via onderling verbonden boekingsprocedures. Hierbij ontbreken kenmerken van een pakketreis. Zo is er geen sprake van een organisator die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de reisdiensten en in geval van non-conformiteit daarvoor aansprakelijk is. Het is daarom niet passend hierop alle verplichtingen die voor pakketreizen gelden, toe te passen (zie overweging 9 van de preambule).

De tweede categorie gekoppeld reisarrangement ziet in de eerste plaats op onlinehandelaren die het afnemen van ten minste één aanvullende reisdienst bij een andere handelaar gericht faciliteren, bijvoorbeeld via onderling verbonden onlineboekingsprocedures, mits een overeenkomst uiterlijk 24 uur na de bevestiging van de boeking van de eerste reisdienst wordt gesloten. Dat faciliteren zal veelal plaatsvinden in het kader van een commerciële band tussen de handelaar die het afnemen van de aanvullende reisdiensten faciliteert, en de andere handelaar, ongeacht de methode voor het berekenen van de vergoeding, bijvoorbeeld op basis van het aantal klikken of van de omzet. Bijvoorbeeld wanneer een reiziger, samen met de bevestiging van een eerste geboekte reisdienst, zoals een vlucht of een treinreis, een uitnodiging ontvangt om een aanvullende reisdienst op de gekozen bestemming te boeken, bijvoorbeeld hotelaccommodatie, met een link naar de boekingswebsite van een andere dienstverlener of tussenpersoon.

In dit geval van een gekoppeld reisarrangement sluit de reiziger overeenkomsten met verschillende reisdienstverleners met behulp van offline of online reisorganisaties zonder dat gegevens worden doorgegeven (vgl. de definitie van pakketreis in artikel 500, onderdeel b, onder ii), 5°). Er is geen sprake van «binnen dezelfde boekingsperiode» als bedoeld in onderdeel b, onder ii), 1º. Er is bij een gekoppeld reisarrangement geen sprake van een winkelmandje waarin de reiziger verschillende reisdiensten kan stoppen voordat de reiziger zijn daadwerkelijke boeking plaatst en betaalt omdat er sprake moet zijn van een aparte selectie en een aparte betalingsservice. Hoewel dergelijke arrangementen geen pakketreis vormen in de zin van de richtlijn, uit hoofde waarvan de verantwoordelijkheid voor het goed uitvoeren van alle reisdiensten bij één organisator berust, vormen deze gekoppelde reisarrangementen wel een alternatief bedrijfsmodel dat vaak scherp met pakketreizen concurreert (zie overweging 13 van de preambule en artikel 513b).

Artikel 3, onderdeel 5, onder b, van de richtlijn is ook van toepassing op offline gevallen. Indien in een offline situatie sprake is van de elementen genoemd in artikel 500, onderdeel e, onder ii) is ook sprake van een gekoppeld reisarrangement.

Zakenreizen die zijn gesloten op basis van een algemene overeenkomst zien vaak op reisarrangementen of worden afgesloten voor een specifieke periode met bijvoorbeeld een reisagentschap. Voor deze overeenkomsten is niet hetzelfde beschermingsniveau vereist als voor consumentenovereenkomsten. Zakenreizen die niet op basis van een algemene overeenkomst zijn gesloten vallen wel onder het toepassingsgebied van de richtlijn. Om verwarring met het begrip «consument» dat gebruikt wordt in andere wetgeving van de Unie te voorkomen, worden de personen die in het kader van de richtlijn bescherming genieten, daarom «reizigers» genoemd (zie overweging 7 van de preambule). In titel 7A is daarbij aangesloten.

De reiziger is allereerst de wederpartij van de handelaar die het gekoppelde reisarrangement faciliteert c.q. de organisator van de pakketreis en anderzijds degene te wiens behoeve een derdenbeding ten aanzien van de pakketreisovereenkomst is gesloten. Deze laatste geldt vanaf de aanvaarding als partij bij de overeenkomst (artikel 6:254 BW). In overeenstemming met de richtlijn wordt onder de definitie van reiziger ook verstaan degene aan wie een pakketreisovereenkomst is overgedragen (vgl. artikel 506 van dit voorstel). Daarnaast is ook sprake van een reiziger als er nog geen overeenkomst is gesloten maar een persoon een overeenkomst wenst te sluiten die betrekking heeft op een pakketreis dan wel op een gekoppeld reisarrangement. Een persoon kan in dit geval zijn een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Het is steeds een natuurlijke persoon die op grond van de overeenkomst het recht heeft te reizen.

«Handelaar» is het overkoepelende neutrale begrip dat in de richtlijn is gebruikt, waaronder zowel vallen de «organisator», de «doorverkoper», de «handelaar die een gekoppeld reisarrangement faciliteert» als de reisdienstverlener. Een handelaar heeft niet per definitie een winstoogmerk, de kostprijs van de reis moet echter wel zijn gedekt.

Het voornaamste kenmerk van een pakketreis is dat ten minste één handelaar als organisator verantwoordelijk is voor de goede uitvoering van het gehele pakket van reisdiensten (zie overwegingen 8 en 13 van de preambule). Een handelaar, meestal een klassiek of online reisbureau, kan slechts als louter doorverkoper of tussenpersoon optreden, zonder verantwoordelijk te zijn als organisator, wanneer een andere handelaar optreedt als organisator van een pakketreis. Of een handelaar optreedt als organisator van een bepaalde pakketreis, hangt af van de mate waarin die handelaar bij de opzet van de pakketreis betrokken is en niet van de omschrijving die de handelaar aan zijn activiteiten geeft. Bij het beoordelen van de vraag of een handelaar een organisator of een doorverkoper is, mag het geen verschil uitmaken of de handelaar zich aan de aanbodzijde bevindt dan wel zich presenteert als een agent van de reiziger (zie overweging 22 van de preambule). In de praktijk worden de begrippen «tour operator» en «reisagent» gehanteerd. Deze begrippen worden niet gebruikt in de richtlijn. Een tour operator is in beginsel een organisator. Een reisagent is in beginsel een doorverkoper.

Uit het tweede lid van artikel 501 blijkt in welke drie gevallen titel 7A niet van toepassing is.

In de eerste plaats betreft het pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen die korter dan 24 uur duren en waarbij geen accommodatie nodig is. Dit geval is uitgesloten omdat reizigers bij korte reizen minder bescherming behoeven en handelaren niet onnodig moeten worden belast (zie overweging 19 van de preambule). Hierbij kan gedacht worden aan dagtripjes die worden aangeboden en die doorgaans bestaan uit een bus- of treinkaartje met daarnaast nog een toegangsbewijs voor een of andere attractie. De voorschriften waaraan een pakketreisovereenkomst of een gekoppeld reisarrangement moet voldoen, zijn te zwaar voor dergelijke reisjes.

In de tweede plaats betreft het pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen die incidenteel, zonder winstoogmerk en uitsluitend aan een beperkte groep reizigers worden aangeboden of gefaciliteerd. Het zijn drie cumulatieve vereisten. Tot deze tweede categorie kunnen bijvoorbeeld reizen behoren die liefdadigheidsinstellingen, sportverenigingen of scholen niet meer dan enkele keren per jaar voor hun leden of leerlingen organiseren, en die niet worden aangeboden aan het publiek. Onder titel 7A valt ook niet de onderneming die zijn werknemers op een uitje trakteert. Hij doet dit in beginsel niet in het kader van zijn handels-, bedrijfs-, ambachts- of beroepsactiviteit wanneer hij niet van dit soort uitjes zijn bedrijf maakt. Een vereniging van kunstliefhebbers die jaarlijks reizen organiseert en aan haar leden aanbiedt, valt echter wel onder de regeling. Wanneer een persoon voor zichzelf en zijn vrienden een reis organiseert is evenwel geen sprake van een situatie die onder de regeling valt.

In de derde plaats is titel 7A niet alleen van toepassing op consumenten. De meeste reizigers die pakketreizen of gekoppelde reisarrangementen afnemen, zijn consumenten in de zin van het consumentenrecht van de Unie. Tegelijkertijd is het onderscheid tussen consumenten en vertegenwoordigers van kleine ondernemingen of beroepsbeoefenaren die een zaken- of dienstreis boeken via dezelfde boekingskanalen als consumenten niet altijd duidelijk in de optiek van de Europese wetgever. Die reizigers hebben vaak een vergelijkbaar beschermingsniveau nodig. Daartegenover staan bedrijven of organisaties die reisarrangementen boeken op basis van een algemene overeenkomst die voor verscheidene reisarrangementen of voor een specifieke periode met bijvoorbeeld een reisagentschap is afgesloten. Een dergelijke algemene overeenkomst voorziet er al in dat de zakenreiziger voldoende beschermd is. Voor andere zakenreizigers is wel hetzelfde beschermingsniveau vereist als voor consumenten. Om die reden geldt deze titel voor zakenreizigers die geen reisarrangementen op basis van een algemene overeenkomst boeken.

Artikel 502 implementeert artikel 5 van de richtlijn. Om reizigers meer duidelijkheid te bieden en in staat te stellen met kennis van zaken een keuze te maken uit de verschillende soorten reisarrangementen, zijn de organisator en de doorverkoper verplicht om op een duidelijke en in het oog springende manier aan te geven of zij een pakketreis dan wel een gekoppeld reisarrangement aanbieden en om informatie te verstrekken over het daarmee corresponderende beschermingsniveau (zie overweging 16 van de preambule). Omdat de organisator dan wel de doorverkoper deze informatie moet verstrekken aan de reiziger voordat de reiziger ermee instemt te betalen, wordt deze informatie ook wel aangemerkt als precontractuele informatie. In artikel 5 van de richtlijn zijn de precontractuele informatieplichten opgenomen waaraan een organisator dan wel doorverkoper moet voldoen. De standaardinformatie die moet worden verstrekt voordat een pakketreisovereenkomst wordt aangegaan, is opgenomen in de formulieren in Bijlage 1 van de richtlijn waarnaar artikel 5 verwijst.

Bij de implementatie van de oude richtlijn zijn de informatieplichten opgenomen in het Gegevensbesluit georganiseerde reizen (zie ook de huidige artikelen 7:501, eerste lid en 7:502, tweede lid BW). In de nieuwe richtlijn zijn de informatieplichten uitgebreid. Mede op grond van de maximale harmonisatie zijn de informatieverplichtingen waaraan handelaren moeten voldoen in het Burgerlijk Wetboek opgenomen. Bij pakketreizen zijn doorverkopers, als de pakketreis wordt aangeboden via een doorverkoper, met de organisator verantwoordelijk voor het verstrekken van precontractuele informatie (zie overweging 24 van de preambule). De reiziger dient alle nodige informatie te ontvangen voordat hij een pakketreis afneemt, ongeacht of die wordt aangeboden met behulp van telecommunicatie, over de toonbank of via andere distributiekanalen (zie overweging 25 van de preambule). De informatieverplichtingen van de richtlijn zijn uitputtend maar laten de informatieverplichtingen die in andere toepasselijke wetgeving van de Unie zijn vastgelegd onverlet voor zover die niet tegenstrijdig zijn (zie overweging 27 van de preambule). Dit betreft in het bijzonder de Verordeningen (EG) nr. 2111/2005, PbEU, L 344 (identiteit luchtvaartmaatschappij), nr. 1107/2006, PbEU, L 204 (per luchtvervoer reizende personen met beperkte mobiliteit), nr. 1371/2007, PbEU, L 315 (rechten treinreizigers), nr. 1008/2008, PbEU, L 293 (exploitatie luchtdiensten in de Gemeenschap) en de Verordeningen (EU) nr. 1177/2010, PbEU, L 334 (rechten boot- en cruiseschippassagiers) en nr. 181/2011, PbEU, L 55 (rechten autobus- en touringcarpassagiers) en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004, PbEU, L 55). Bij pakketreizen zijn doorverkopers samen met de organisator verantwoordelijk voor het verstrekken van precontractuele informatie. Om de communicatie, vooral bij grensoverschrijdende gevallen, makkelijker te laten verlopen, kunnen reizigers ook via de doorverkoper bij wie zij de pakketreis hebben afgenomen, contact opnemen met de organisator (zie overweging 24 van de preambule).

In het eerste lid van artikel 502 zijn alle precontractuele informatieverplichtingen omschreven. De gegevens behoeven alleen te worden verschaft voor zover ze van toepassing zijn op de pakketreis. Er hoeven bijvoorbeeld geen gegevens te worden verschaft over paspoorten als het om een reis naar Schiermonnikoog gaat. Evenmin hoeft bijvoorbeeld een routebeschrijving te worden gegeven van de vliegreis van Amsterdam naar Jakarta. De prijs moet altijd worden meegedeeld.

Onderdeel f van het eerste lid van artikel 502 ziet op het verschaffen van informatie over onder meer visumverplichtingen. De organisatoren dienen algemene informatie over de in het land van bestemming geldende visumplicht te verstrekken. Informatie over de termijn die bij benadering nodig is voor het verkrijgen van een visum, kan worden verstrekt in de vorm van een verwijzing naar officiële informatie van het land van bestemming (zie overweging 28 van de preambule). Bij het verstrekken van de informatie aan reizigers die vanwege hun leeftijd of een lichamelijke handicap bijzonder kwetsbaar zijn, moet de handelaar rekening houden met de specifieke behoeften die hij met betrekking tot deze reizigers redelijkerwijs kon voorzien (zie overweging 25 van de preambule). De precontractuele informatieplichten spreken verder voor zich.

Op de organisator rust een risicoaansprakelijkheid op grond van artikel 510. Het verschaffen van onjuiste of onvoldoende informatie door de organisator wekt bij de reiziger – te of verkeerde – hoge verwachtingen. Volgens die verwachtingen wordt vervolgens de prestatie van de organisator door de reiziger beoordeeld. Voldoet hij niet aan redelijke verwachtingen dan is hij op grond van artikel 510 aansprakelijk. Verzuimt de organisator bijvoorbeeld aan te geven dat het hotel tot de laagste categorie behoort, dan bestaat het gevaar dat de organisator bij de reiziger verwachtingen wekt waaraan het hotel niet blijkt te voldoen. In dat geval is de organisator aansprakelijk, tenzij hem een beroep op overmacht toekomt. Hij moet immers een pakketreis verschaffen die aan de pakketreisovereenkomst beantwoordt. Nu de overeenkomst geen gegevens bevatte over de categorie van het hotel mocht de reiziger verwachten wat normaal is in dergelijke gevallen. Met andere woorden, zwijgt de organisator dan is de kans groot dat de verwachtingen van de reiziger te hoog gespannen zullen zijn. Hetzelfde kan worden opgemerkt, als het voorlichtingsmateriaal onjuistheden bevat. Maakt een organisator in zijn reisgids melding van een zwembad bij het hotel dat in werkelijkheid ontbreekt, dan is de organisator aansprakelijk en moet hij de schade vergoeden.

Het uitgangspunt van de richtlijn is dat belangrijke informatie die de handelaar aan de reiziger verstrekt bindend is. Bijvoorbeeld informatie over de voornaamste kenmerken van de reisdiensten of de prijzen die in advertenties, op de website van de organisator of in brochures als onderdeel van de precontractuele informatie wordt verstrekt. De informatie is echter niet bindend als de organisator zich het recht voorbehoudt deze te wijzigen en deze wijzigingen op een duidelijke, begrijpelijke en in het oog springende manier worden meegedeeld aan de reiziger voordat de pakketreisovereenkomst wordt gesloten (zie overweging 26 van de preambule).

Dit komt tot uitdrukking in artikel 6 van de richtlijn, dat in artikel 503 wordt geïmplementeerd. Het gaat in het eerste lid van artikel 503 om de volgende precontractuele informatieplichten uit artikel 502 eerste lid: de voornaamste kenmerken van de reisdiensten, de totaalprijs van de pakketreis, de betalingsregelingen, het minimum aantal personen dat nodig is om de pakketreis te laten plaatsvinden en de mededeling dat de reiziger de overeenkomst vóór het begin van de pakketreis te allen tijde kan beëindigen tegen betaling van een redelijke beëindigingsvergoeding. Het is steeds mogelijk precontractuele informatie te wijzigen wanneer beide partijen bij de pakketreisovereenkomst daar expliciet mee instemmen.

In het derde lid wordt het tweede lid van artikel 7 van de richtlijn geïmplementeerd. Het verwijst naar de precontractuele informatieverplichtingen die in het eerste lid van artikel 502 zijn opgenomen en somt vervolgens in de onderdelen a tot en met h aanvullende informatieverplichtingen op waaraan de inhoud dan wel de bevestiging van de pakketreisovereenkomst moet voldoen. De informatieverplichtingen strekken ertoe aan de reiziger optimale voorlichting over de pakketreis te verschaffen. Bevat de prospectus, website of andere publicatie onredelijk bezwarende bedingen dan is, voor zover de onderhavige regeling daarvan niet afwijkt, de regeling van de algemene voorwaarden van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing en kan de reiziger een dergelijk beding doen vernietigen.

De gegevens vermeldt in onderdeel d stellen de reiziger in staat snel contact op te nemen met de organisator en efficiënt met hem te communiceren met het oog op een verzoek om bijstand wanneer de reiziger in moeilijkheden verkeert of vanwege tijdens de uitvoering van de pakketreis geconstateerde non-conformiteit.

De verplichting in onderdeel g betreft informatie over beschikbare interne procedures voor klachtenafhandeling en over alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen («ADR») overeenkomstig Richtlijn 2013/11/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (PbEU, L 165) (Richtlijn ADR). Is de handelaar aangesloten bij een instantie tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting in de zin van deze richtlijn, en is deze instantie aangemeld bij het platform voor onlinegeschillenbeslechting overeenkomstig Verordening (EU) nr. 524/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (PbEU, L 165) (Verordening ODR), dan dient de organisator dit eveneens te vermelden. De Richtlijn ADR en de Verordening ODR zijn – waar nodig – geïmplementeerd in de Implementatiewet buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten.

Een groot gedeelte van de handelaren maakt gebruik van de reisvoorwaarden van de Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (ANVR). De ANVR is een brancheorganisatie van reisbureaus en reisorganisaties. De bij de ANVR aangesloten reisbureaus en -organisaties zijn tevens aangesloten bij de Geschillencommissie Reizen. Deze geschillencommissie opereert onder de paraplu van de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (de SGC). De SGC is een instantie in de zin van de Richtlijn ADR en in deze hoedanigheid aangesloten bij het platform voor onlinegeschillenbeslechting overeenkomstig de Verordening ODR. Indien een organisator niet is aangesloten bij de ANVR, kan hij zich aansluiten bij de Algemene Geschillencommissie, die als commissie onder de paraplu van de SGC opereert voor ondernemers die niet zijn aangesloten bij een branchevereniging.

In het eerste lid wordt het recht op indeplaatsstelling in het algemeen aan de reiziger toegekend. Het kan voorkomen dat de reiziger bij nader inzien niet meer op reis kan. Omdat pakketreizen vaak lang van tevoren worden afgenomen, kunnen zich onvoorziene omstandigheden voordoen. Daarom heeft de reiziger onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om zijn rechten en plichten onder de pakketreisovereenkomst aan een andere reiziger over te dragen. Een ander kan in zijn plaats op reis gaan. In dergelijke gevallen dient de organisator de mogelijkheid te hebben de daarmee samenhangende onkosten terug te vorderen, bijvoorbeeld wanneer een ondercontractant (reisdienstverlener) een vergoeding vraagt voor het wijzigen van de naam van de reiziger of voor het annuleren en vervangen van een reisbiljet (zie overweging 30 van de preambule).

De onkosten die de vervanging meebrengen, zijn voor rekening van de reiziger en zijn vervanger. De kosten mogen niet onredelijk zijn en niet meer bedragen dan de werkelijke kosten van de overdracht, waarvan de organisator bewijsstukken moet aanleveren. Vooral het overzetten van vliegtickets, als dat al mogelijk is, blijkt in de praktijk vaak zulke hoge kosten met zich te brengen dat een reiziger zal afzien van indeplaatsstelling.

De reiziger draagt al zijn rechten en verplichtingen tegenover de organisator over aan een derde. Het gaat hierbij niet om een driepartijenovereenkomst, omdat de medewerking van de organisator niet is voorgeschreven. Het lijkt meer op cessie (artikel 3:94 BW). De enkele mededeling aan de organisator doet de rechten en verplichtingen op de derde overgaan. Uitdrukkelijk is bepaald dat de derde aan alle voorwaarden van de reisovereenkomst moet voldoen. Een jongere, die een jongerenreis heeft geboekt, kan zijn pakketreis bijvoorbeeld niet overdragen aan een grootouder.

De indeplaatsstelling moet binnen een redelijke termijn vóór het begin van de pakketreis plaatsvinden. Een tijdslimiet van zeven dagen wordt op grond van de richtlijn in ieder geval als redelijk beschouwd. Het zal duidelijk zijn dat de organisator enige tijd nodig heeft om bijvoorbeeld het vervoersbiljet of de hotelreservering op een andere naam te zetten. De praktijk leert dat zeven dagen voldoende zijn. Binnen zeven dagen voor het begin van de pakketreis blijft het ook nog mogelijk dat een ander in de plaats van de reiziger meegaat, maar alleen als de organisator daar mee instemt. Artikel 6:159 BW betreffende de contractsoverneming is dan van toepassing, zodat de medewerking van de organisator is vereist.

Artikel 510, eerste lid, bepaalt dat de organisator verantwoordelijk is voor de uitvoering van de reisdiensten waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft. Dit geldt ongeacht of de reisdiensten door de organisator of door andere dienstverleners worden verricht. Het betreft de hoofdverplichting van de organisator: het uitvoeren van de door hem aangeboden pakketreis overeenkomstig de verwachtingen die de reiziger op grond van de pakketreisovereenkomst redelijkerwijs mocht hebben. Schiet hij hierin tekort dan is hij aansprakelijk op grond van wanprestatie. Het tekortschieten van de organisator kan daarin bestaan, dat de in de publicaties van de organisator gewekte verwachtingen niet uitkomen. Het hotel ligt niet vlak aan zee, zoals de website voorspiegelde; verzuimd was aan te geven dat naast het hotel inmiddels een uitzicht belemmerend appartementencomplex is verrezen; een lopende verbouwing verstoort de rust en het comfort. Het is daarom van belang dat de organisator duidelijkheid schept in zijn publicaties om de reiziger zoveel mogelijk zekerheid te verschaffen over hetgeen hij mag verwachten. Voor een deel zien de artikelen 502, 503 en 504 op die behoefte.

Op de voet van artikel 6:171 BW geldt overigens een risicoaansprakelijkheid voor de organisator in het geval van fouten van niet-ondergeschikten, bijvoorbeeld dienstverleners die reisdiensten uitvoeren waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft. De reiziger kan in dat geval niet alleen de betreffende dienstverlener aanspreken, maar ook de organisator. Heeft de dienstverlener onrechtmatig gehandeld, dan is hij samen met de organisator hoofdelijk aansprakelijk.

De reiziger is verplicht om, rekening houdend met de omstandigheden van het geval, de organisator onverwijld op de hoogte te brengen van iedere non-conformiteit die hij ervaart tijdens de uitvoering van een in de pakketreisovereenkomst begrepen reisdienst. Indien hij dat nalaat, kan daarmee bij het bepalen van de redelijke prijsverlaging of schadevergoeding (artikel 511) rekening worden gehouden voor zover een mededeling van de non-conformiteit de schade had kunnen voorkomen of beperken (zie overweging 34 van de preambule). Hier is sprake van een klachtplicht voor de reiziger. De vraag of tijdig is geklaagd door de reiziger kan niet in algemene zin worden beantwoord. Het is aan de reiziger als klagende partij om te bewijzen dat en wanneer hij heeft geklaagd. De organisator zal op zijn beurt vervolgens moeten bewijzen dat daarmee niet tijdig is geklaagd. De consequentie van te laat en (of) gebrekkig klagen kan verstrekkend zijn: verval van alle rechten.

Aangetekend moet worden dat wanneer de reiziger een tekortkoming in de nakoming van de pakketreisovereenkomst ontdekt en hij nalaat de organisator hiervan op de hoogte te brengen, waardoor de schade wordt vergroot, artikel 6:101 BW van toepassing is en de vergoedingsplicht van de organisator vermindert.

Met het oog op de samenhang zijn de bepalingen van de richtlijn afgestemd op de internationale verdragen over reisdiensten en op de wetgeving van de Unie inzake passagiersrechten hetgeen in het negende en tiende lid van artikel 510 is weergegeven. De betreffende wetgeving van de Unie is weergegeven in artikel 511, achtste lid. Wanneer het als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden onmogelijk is ervoor te zorgen dat de reiziger tijdig naar de plaats van vertrek kan terugkeren, dient de organisator op grond van het negende lid de kosten van de voor de reiziger noodzakelijke accommodatie op zich te nemen, met een maximum van drie nachten per reiziger, tenzij bestaande of toekomstige Uniewetgeving op het gebied van passagiersrechten in een langere periode voorziet (zie overweging 35 van de preambule). In het tiende lid is bepaald dat indien de toepasselijke wetgeving van de Europese Unie inzake passagiersrechten voor het desbetreffende vervoersmiddel voor de terugkeer van de reiziger in langere termijnen voorziet dan in het negende lid is bepaald, deze termijnen van toepassing zijn.

De organisator mag zich niet beroepen op onvermijdbare en buitengewone omstandigheden om aansprakelijkheid uit hoofde van het negende en tiende lid te beperken indien de betrokken vervoerder zich daarop krachtens het toepasselijke recht van de Unie niet kan beroepen.

Verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PbEU, L 204) verbiedt luchtvaartmaatschappijen om reserveringen door of het instappen van passagiers te weigeren op basis van beperkte mobiliteit of een handicap. Ook moet aan passagiers op basis van deze verordening gratis bijstand worden gegarandeerd om hen in staat te stellen op gelijke voet met andere passagiers gebruik te maken van luchtvervoer. Artikel 2 onder a) van Verordening (EG) nr. 1107/2006 geeft de volgende definitie van «gehandicapten of personen met beperkte mobiliteit»: personen wier mobiliteit bij het gebruik van vervoer beperkt is ten gevolge van een lichamelijke (zintuiglijke of locomotorische, permanente of tijdelijke) handicap, een intellectuele handicap of stoornis, of enige andere oorzaak van handicap, of ten gevolge van leeftijd, en wier situatie vereist dat zij passende aandacht krijgen en dat de aan alle passagiers verstrekte diensten aan hen worden aangepast.

Op grond van het elfde lid is de beperking van de kosten als bedoeld in het negende lid niet van toepassing op de bedoelde personen met beperkte mobiliteit, noch op personen die hen begeleiden, zwangere vrouwen, alleenreizende minderjarigen en personen die specifieke medische bijstand behoeven. Daarvoor is vereist dat de organisator ten minste 48 uur voor het begin van de pakketreis in kennis is gesteld van hun bijzondere behoeften.

Het tweede lid van artikel 511 voorziet erin dat de reiziger in beginsel recht heeft op een volledige schadevergoeding voor schade die is ontstaan ten gevolge van de non-conformiteit.

De reiziger heeft echter geen recht op schadevergoeding indien de tekortkoming aan hem is te wijten. Dit betekent dat de organisator niet aansprakelijk is, indien de tekortkoming in de risicosfeer van de reiziger ligt. Deze mist bijvoorbeeld de boot omdat hij op weg naar het vertrekpunt van de reis door de schuld van een derde in een ongeluk verwikkeld raakt. De organisator is voorts niet aansprakelijk voor gedragingen die zijn toe te rekenen aan derden die niet bij de uitvoering van de pakketreisovereenkomst zijn betrokken, en de non-conformiteit niet kon worden voorzien of voorkomen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om een garagemonteur die bij het nazien van de toerbus een fout heeft gemaakt. De organisator is dan niet aansprakelijk, tenzij deze fout was te voorzien of de gevolgen ervan konden worden opgeheven. Ten derde is de organisator niet aansprakelijk als de non-conformiteit is te wijten aan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden (zie onderdeel l van artikel 500). Overigens laat de onderhavige bepaling onverlet dat de reiziger krachtens de artikelen 6:265 en verder BW de pakketreisovereenkomst kan ontbinden, als de organisator zijn verplichtingen niet nakomt.

Ook immateriële schade dient door de organisator aan de reiziger te worden vergoed. Dit geldt voor zover sprake is van een tekortkoming in de nakoming van een verbintenis die aan de organisator kan worden toegerekend en derving van reisgenot is veroorzaakt (zie overweging 34 van de preambule).

Op grond van het derde lid moet de uitbetaling van schadevergoeding onverwijld plaatsvinden.

De organisator is in beginsel onbeperkt aansprakelijk voor zowel personenschade als zaakschade. In het vijfde lid is ten eerste bepaald dat de organisator zijn aansprakelijkheid voor schade niet kan uitsluiten of beperken als de schade bestaat uit persoonlijk letsel van de reiziger. Daarnaast kan de organisator zijn aansprakelijkheid voor schade die uit zijn eigen handelen of nalaten ontstaat niet beperken of uitsluiten als dat handelen of nalaten opzettelijk of roekeloos geschiedt.

Slechts in het geval dat een reisdienst door een internationaal verdrag wordt beheerst waarbij de Europese Unie of Nederland partij is, komt de organisator een beroep toe op de beperking van aansprakelijkheid krachtens het toepasselijke verdrag, zo is bepaald in het vierde lid. Deze regel geldt ongeacht of de organisator de reisdienst zelf verleent dan wel een derde daarmee heeft belast. De bepalingen van de richtlijn zijn afgestemd op de internationale verdragen over reisdiensten en op de wetgeving van de Unie inzake passagiersrechten. Wanneer de organisator derhalve aansprakelijk is voor het niet of niet goed uitvoeren van de reisdiensten waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft, kan de organisator zich beroepen op de beperking van de aansprakelijkheid van dienstverleners op grond van het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer (Montreal, 1999), het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif, 2002) en het Verdrag van Athene inzake het vervoer van passagiers en hun bagage over zee (1974). Bij deze drie verdragen is de Europese Unie partij. Nederland heeft ervoor gekozen dat de grenzen die zijn gesteld aan schadevergoedingen die door een dienstverlener moeten worden betaald in internationale verdragen waarbij Nederland partij is maar de Europese Unie niet, ook van toepassing zijn op de organisator, omdat de organisator aansprakelijk is voor de uitvoering van de reisdiensten waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft, ongeacht of deze diensten door de organisator of door andere dienstverleners worden verricht. Een voorbeeld van zo’n verdrag is het Verdrag van Straatsburg van 2012 inzake de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart (CLNI 2012).

In andere gevallen dan schade die bestaat uit persoonlijk letsel van de reiziger of schade die is veroorzaakt door opzettelijk dan wel nalatig handelen van de organisator kan de organisator zijn schade beperken tot minimaal driemaal de reissom van de pakketreis. Dat is bepaald in het zesde lid.

Het zevende lid van artikel 511 bepaalt dat de verjaringstermijn twee jaar is voor het indienen van vorderingen tot schadevergoeding op grond van dit artikel, waaronder ook begrepen een vordering tot prijsverlaging. Ondanks dat het Nederlandse recht in een verjaringstermijn van vijf jaar voorziet (artikel 3:310 BW), is er voor gekozen de verjaringstermijn conform de richtlijn in dit geval op twee jaar vast te stellen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de praktijk. In de praktijk heeft lange tijd op grond van de ANVR-voorwaarden een verjaringstermijn van een jaar volstaan.

De richtlijn laat de rechten van reizigers om vorderingen in te dienen op grond van zowel de richtlijn als bepaalde toepasselijke verordeningen en internationale overeenkomsten onverlet, zodat reizigers de mogelijkheid behouden om vorderingen in te dienen bij de organisator, de vervoerder of elke andere aansprakelijke partij of, in voorkomend geval, meer dan één partij (zie overweging 36 van de preambule).

De luchtreiziger wordt beschermd door Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) 295/91 (PbEU, L 46). Op grond van deze verordening en de jurisprudentie van het HvJ EU heeft de reiziger recht op compensatie van de luchtvaartmaatschappij als de vlucht wordt geannuleerd of een vertraging heeft van meer dan drie uur, tenzij sprake is van een buitengewone omstandigheid. Volgens vaste jurisprudentie van het HvJ EU (HvJ EU 17 september 2015, C-257/14, ECLI:EU:C:2015:618, C. van der Lans vs. KLM) doet een buitengewone omstandigheid zich niet voor als de vertraging is veroorzaakt door een technisch probleem. Het oplossen van dergelijke problemen is immers inherent aan de bedrijfsvoering van de luchtvaartmaatschappij.

Daarnaast noemt het achtste lid de Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (PbEU, L 315), Verordening (EG) nr. 392/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2009 betreffende de aansprakelijkheid van vervoerders van passagiers over zee bij ongevallen (PbEU, L 131), Verordening (EU) nr. 1177/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU, L 34) en Verordening (EU) nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU, L 55).

Een voorbeeld van een internationaal verdrag dat is bedoeld in het achtste lid is het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer (Montreal, 1999). Aangetekend moet worden dat het verdrag van Montreal in artikel 35 een vervaltermijn kent die geldt voor vorderingen op grond van het verdrag.

Om overcompensatie te voorkomen is in het negende lid verduidelijkt dat uit hoofde van nationale implementatie toegekende schadevergoeding of prijsverlaging en uit hoofde van de bepaalde verordeningen en internationale overeenkomsten toegekende compensatie of prijsverlaging van elkaar moeten worden afgetrokken.

Op grond van artikel 17 van de richtlijn moeten reizigers die een pakketreis afnemen, volledig tegen insolventie van de organisator zijn beschermd. De richtlijn vereist dat iedere pakketreisovereenkomst is gedekt. Daartoe dienen de in Nederland gevestigde organisatoren ervoor te zorgen dat zij in geval van insolventie de terugbetaling van alle door of namens de reizigers betaalde bedragen garanderen. Indien een pakketreis mede vervoer omvat, moeten de maatregelen voorzien in de repatriëring van de reiziger. Het is eveneens mogelijk reizigers de voortzetting van de pakketreis aan te bieden (zie overweging 39 van de preambule). Veelal is de reiziger meer gebaat bij de uitvoering van de overeenkomst dan bij terugbetaling en repatriëring. Daarom laat artikel 513a, eerste lid ook de mogelijkheid open dat de verplichtingen door een ander worden overgenomen. De maatregelen moeten verzekeren dat ingeval van financieel onvermogen bij de organisator de verplichtingen van de organisator door een ander worden overgenomen, hetzij de reissom geheel of voor een evenredig deel wordt terugbetaald, en dat voor de terugreis wordt gezorgd.

Algemeen gesproken dient de zekerheid een voldoende hoog percentage van de pakketreizenomzet van de organisator te bestrijken. Zij kan afhankelijk zijn van factoren zoals de soort pakketreis, onder meer wat betreft de vervoerswijze of de reisbestemming, en van eventuele wettelijke beperkingen of de toezeggingen van de organisator inzake het bedrag aan vooruitbetalingen dat hij mag aanvaarden en het tijdstip van de betaling daarvan vóór het begin van de pakketreis. Hoewel voor de berekening van de benodigde dekking kan worden uitgegaan van de recentste bedrijfsgegevens, zoals de omzet van het laatste boekjaar, zijn de organisatoren verplicht om bij verhoogd risico de bescherming bij insolventie aan te passen, onder meer bij een aanmerkelijke stijging in het afnemen van pakketreizen.

Doeltreffendheid van de maatregelen houdt in dat de bescherming beschikbaar wordt zodra wegens de liquiditeitsproblemen van de organisator reisdiensten niet worden uitgevoerd, niet of slechts ten dele zullen worden uitgevoerd, of ingeval de dienstverleners reizigers verplichten ervoor te betalen (zie overweging 39 van de preambule). Om doeltreffend te zijn moet de bescherming bij insolventie de te voorziene bedragen van de betalingen waarop de insolventie van de organisator betrekking heeft, en, waar toepasselijk, de te voorziene kosten voor repatriëring dekken. Doeltreffende bescherming bij insolventie hoeft echter geen rekening te houden met zeer geringe risico's, bijvoorbeeld de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste organisatoren, wanneer dit de kosten van de bescherming onevenredig zou beïnvloeden en de doeltreffendheid ervan in de weg zou staan. In dergelijke gevallen kan de borgstelling voor terugbetalingen worden beperkt (zie overweging 40 van de preambule). De richtlijn vereist dat de insolventiebescherming ook tijdens het hoogseizoen, op het moment dat de dekking maximaal dient te zijn, afdoende moet zijn (zie overweging 40 van de preambule). Wanneer van het hoogseizoen sprake is kan per bestemming verschillen.

De in het eerste lid bedoelde maatregelen moeten afdoende zijn en de redelijkerwijs voorzienbare kosten dekken. De bescherming dient toereikend te zijn voor alle te voorziene betalingen die door of namens reizigers worden verricht, waarbij rekening wordt gehouden met het tijdsverloop tussen de ontvangst van de betaling en de uitvoering van de reis of vakantie, alsmede, waar van toepassing, met de te voorziene kosten voor repatriëring.

Op grond van artikel 504, derde lid, onderdeel c, is de organisator verplicht in de pakketreisovereenkomst of bij de bevestiging ervan de reiziger te informeren over de naam en de contactgegevens van de instantie die instaat voor de bescherming bij insolventie. Verreweg het merendeel van de in Nederland opererende organisatoren is deelnemer van de Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR) te Rotterdam, een privaatrechtelijk garantiefonds dat in 1983 in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken is opgericht en dat het eerste reisgarantiefonds was in Europa.

Aan de beschermingsbepalingen is een bijzonder sanctie- en controle systeem verbonden (zie verder artikel III van dit voorstel).

Met het oog op de eerlijke mededinging en de bescherming van reizigers geldt op grond van artikel 19 van de richtlijn ook bij gekoppelde reisarrangementen de verplichting dat afdoende wordt aangetoond dat in geval van insolventie de terugbetaling van betalingen en de repatriëring van reizigers is verzekerd (zie overweging 14 van de preambule). Handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren zijn, net als organisatoren, verplicht om te voorzien in bescherming bij insolventie met betrekking tot de terugbetaling van de door hen ontvangen betalingen en, wanneer zij verantwoordelijk zijn voor het personenvervoer, met betrekking tot de repatriëring van de reizigers. Voor de implementatie van artikel 19 van de richtlijn is in zoverre aansluiting gezocht bij artikel 513a waarin artikel 17 is geïmplementeerd waarnaar het eerste lid van artikel 19 van de richtlijn verwijst (zie overweging 50 van de preambule).

De uitgangspunten voor het treffen van beschermingsmaatregelen tegen financieel onvermogen zijn voor handelaren van gekoppelde reisarrangementen gelijk aan die voor organisatoren. Echter, de verschillende risico’s van gekoppelde reisarrangementen in vergelijking met een pakketreis en het type gekoppeld reisarrangement dat een bepaalde handelaar faciliteert moeten worden onderscheiden, bijvoorbeeld of de handelaar de vooruitbetalingen ontvangt dan wel of repatriëring ook moet worden gedekt. Indien een handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert geen betaling van een reiziger ontvangt, hoeft hij geen zorg te dragen voor bescherming tegen financieel onvermogen. Voor de verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 513a.

In de voorgaande bepalingen ligt een gedetailleerde regeling van informatieplichten, aansprakelijkheid van de organisator en bescherming bij insolventie besloten. De regels strekken in de eerste plaats tot bescherming van de reiziger. Het staat de lidstaten niet vrij van de richtlijn af te wijken ten nadele van de reiziger (zie ook overweging 46 van de preambule). De in de wet neergelegde aansprakelijkheid van de organisator kan niet op andere wijze worden beperkt of uitgesloten.

Op grond van artikel 23 van de richtlijn kunnen reizigers geen afstand doen van rechten die uit de richtlijn voortvloeien (zie ook overweging 3 van de preambule). Contractuele regelingen of verklaringen van een reiziger die direct of indirect inhouden dat hij afstand doet van de rechten die hij uit hoofde van de richtlijn geniet, of dat deze rechten worden beperkt, of die bedoeld zijn om de toepassing van de richtlijn te ontduiken, zijn voor de reiziger niet bindend. In het eerste lid van artikel 513e is daarom uitdrukkelijk bepaald dat van het bij of krachtens titel 7A bepaalde niet ten nadele van de reiziger kan worden afgeweken. Daarnaast benadrukt artikel 23 van de richtlijn dat organisatoren of handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren, zich niet aan hun verplichtingen kunnen onttrekken met het argument dat zij slechts als reisdienstverlener, tussenpersoon of in een andere hoedanigheid optreden. Dit komt tot uiting in het tweede lid van artikel 513e.

De in artikel III opgenomen wijzigingen van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) strekken tot implementatie van de artikelen 18, tweede lid, 24, 25 en 27, eerste lid, van de richtlijn.

Artikel 18 van de richtlijn ziet op in de Europese Unie gevestigde organisatoren en is eveneens van belang voor de interne werking van de Europese Unie, in het bijzonder voor het verrichten van vrije diensten. Op grond van het eerste lid van artikel 18 van de richtlijn moeten lidstaten daartoe elkaars implementatie van artikel 17 van bescherming bij insolventie erkennen. Om op het vlak van bescherming bij insolventie de administratieve samenwerking en het toezicht op organisatoren en, waar van toepassing, doorverkopers die actief zijn in verschillende lidstaten te vergemakkelijken, zijn lidstaten op grond van het tweede lid van artikel 18 van de richtlijn verplicht centrale contactpunten aan te wijzen (zie ook overweging 42 van de preambule). Met de in onderdeel A opgenomen wijziging van artikel 2.3 van de Whc wordt de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aangewezen als het centrale contactpunt, bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de richtlijn. De administratieve samenwerking tussen de verschillende contactpunten heeft tot doel het toezicht op organisatoren die actief zijn in verschillende lidstaten te vergemakkelijken. Het contactpunt stelt de nodige informatie beschikbaar over de Nederlandse eisen voor bescherming bij insolventie en biedt de contactpunten in de andere lidstaten toegang tot de beschikbare overzichten van organisatoren die voldoen aan hun verplichtingen op het gebied van bescherming bij insolventie. Die overzichten zijn openbaar toegankelijk, ook online. Een lidstaat die twijfels heeft omtrent de bescherming bij insolventie van een organisator, kan de lidstaat van vestiging van de organisator om opheldering vragen. De lidstaten moeten dergelijke verzoeken zo spoedig mogelijk beantwoorden, rekening houdend met de urgentie en complexiteit van de aangelegenheid. Een eerste antwoord wordt in elk geval niet later dan 15 werkdagen na de ontvangst van het verzoek gegeven. De ACM zal deze verplichtingen als contactpunt op zich nemen.

Met het in de artikelen 24, 25 en 27, eerste lid, van de richtlijn opgenomen kader voor handhaving en sanctiemogelijkheden gaat de richtlijn van eenzelfde handhavingsregime als de oude richtlijn uit. Voor de implementatie van die bepalingen is daarom aangesloten bij het kader voor de oude richtlijn zoals dat is opgenomen in de Whc. Hieraan wordt invulling gegeven met de in de onderdelen B en C opgenomen wijzigingen van artikel 8.7 en onderdeel a van de bijlage bij de wet. Ingevolge die bepalingen is de ACM belast met het toezicht en bevoegd om sancties op te leggen. In dat verband kan de ACM een bestuurlijke boete opleggen of een last onder dwangsom. De ACM houdt geen prudentieel toezicht. In algemene zin is dat voorbehouden aan De Nederlandsche Bank. Reisgarantiefondsen vallen ook daaronder. De ACM houdt toezicht op de organisator en de handelaar die gekoppelde reisarrangementen faciliteert met betrekking tot de naleving van informatieverplichtingen, en bekijkt of maatregelen zijn genomen voor de bescherming bij insolventie. Op de organisator en handelaar ligt de verplichting om aan te tonen dat hij aan beide voldoet.

Overigens kan de ACM bij onregelmatigheden in de reisbranche buiten de regeling van de pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen ook optreden op grond van bijvoorbeeld artikel 23 Europese Luchtvaartverordening nr. 1008/2008 vanwege het hanteren van niet transparante prijzen, de timeshare-regelgeving of als sprake is van oneerlijke handelspraktijken of onredelijke algemene voorwaarden.