Nr. 7 VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet van de leden Bergkamp, Van den Hul en Özütok tot wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) ter nadere invulling van het verbod om ongeoorloofd onderscheid te maken op grond van geslacht. Graag willen deze leden enkele opmerkingen maken en een paar vragen stellen.

De leden van de VVD-fractie memoreren dat zowel de Raad van State als de indieners van het voorstel van wet stellen dat er strikt juridisch gezien geen noodzaak bestaat om de gronden geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie toe te voegen aan de Awgb. Dit neemt echter niet weg, dat de leden van de VVD-fractie het een goede zaak vinden dat de personen waar het om gaat, wettelijke bescherming genieten.

Wetende dat dit wetsvoorstel alleen betrekking heeft op de Awgb en niet op andere wetten, vragen de leden van de VVD-fractie hoe de indieners aankijken tegen het aanpassen van andere, relevante wetgeving en de strafwetgeving. In hoeverre is dat noodzakelijk? De leden van de VVD-fractie vragen de indieners daar op in te gaan.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende voorstel tot wijziging van de Awgb. Met de initiatiefnemers concluderen deze leden, dat er juridisch beschouwd geen noodzaak bestaat om de gronden geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie toe te voegen aan de Awgb. In dat licht vragen deze leden de initiatiefnemers nader in te gaan op de vraag, of een wetswijziging het juiste instrument is om de discriminatie van transgender personen en intersekse personen buiten enige twijfel te stellen en meer zichtbaar uit te dragen. Deze leden vragen de initiatiefnemers of wijziging van de Awgb niet veeleer een sluitstuk zou moeten zijn van de gewenste verandering in de samenleving in de omgang met transgender personen en intersekse personen.

De initiatiefnemers stellen, dat met het voorliggende wetsvoorstel mogelijke interpretatieverschillen over de toepasselijkheid van de Awgb worden weggenomen. De leden van de CDA-fractie vragen of de initiatiefnemers voorbeelden kunnen geven van de bedoelde interpretatieverschillen. In dit verband vragen deze leden ook een toelichting van de initiatiefnemers op de keuze om «niet vooruit te lopen op een internationaal juridisch toetsingskader, maar de rechter de ruimte voor eigen invulling van deze begrippen te geven».

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel dat strekt tot wijziging van de Awgb ter nadere invulling van het verbod om ongeoorloofd onderscheid te maken op grond van geslacht. Deze leden onderschrijven het belang van een ruime uitleg van het begrip «geslacht» in het kader van de Awgb. Deze leden hebben in deze fase op een enkel punt behoefte aan een nadere toelichting.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren met de Raad van State dat er strikt juridisch beschouwd, geen noodzaak is om de gronden geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie toe te voegen aan de Awgb. Ook de jurisprudentie of de rechtspraktijk op dit punt geven geen aanleiding tot misverstand over de ruime uitleg van het begrip «geslacht». Ook de initiatiefnemers stellen dat er geen materiële wijziging van de wetgeving is beoogd maar uitsluitend een verduidelijking.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende voorstel om de Awgb te wijzigen. Zij constateren dat de indieners aangeven dat de toe te voegen verbijzonderingen van het begrip geslacht in juridische zin niet nodig zijn en feitelijk dus alleen symbolische betekenis hebben om bepaalde vormen van discriminatie meer zichtbaar uit te dragen. Zij vragen zich af of dit een gewenst doel is bij het wijzigen van de wet. Is wetswijziging in de ogen van de indieners het middel om te bereiken wat zij willen bereiken? Deze leden hebben de nodige vragen bij de voorgenomen wetswijziging.

Deze leden vragen de indieners of het een gewenste ontwikkeling is om het onderscheid tussen man en vrouw te vervagen. Vervolgens vragen deze leden of het niet mogelijk is dat juist als gevolg van dit wetsvoorstel op momenten waarop het onderscheid er wel degelijk toe doet de begrippen man en vrouw minder scherp gedefinieerd zijn en dus ook minder bescherming zullen bieden.

De indieners van het voorstel beogen verduidelijking van de rechtspositie. In de praktijk noemen zij echter in de toelichting diverse groepen die zij ook beogen te beschermen. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of juist met dit voorstel niet wat aan de ene kant beoogd wordt – verduidelijking zonder uitbreiding van de reikwijdte – aan de andere kant tenietgedaan wordt voor andere groepen, die niet expliciet genoemd worden?

Meer in het algemeen vragen de leden van de SGP-fractie zich af of juist het karakter van de Awgb niet is om algemene regels te stellen, zonder dit voor allerlei specifieke groepen precies te benoemen. Leidt het expliciet noemen van bepaalde verbijzonderingen er niet toe dat daarmee niet genoemde kenmerken of relevant geachte factoren minder bescherming krijgen?

Dit geldt temeer nu de in de Awgb als gevolg van dit wetsvoorstel alleen bij het begrip geslacht (extra) verbijzonderingen zullen komen te staan. Is het logisch om voor één van de gronden van de Awgb een steeds verdergaande verfijning aan te brengen?

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers een nadere toelichting te geven op de zinsnede, «dat op het moment dat de overheid iemands psychologische of fysieke zijn niet erkent en ondersteunt, mensen zich gedwongen kunnen voelen om zich te conformeren aan de bestaande kaders indien zij maatschappelijk willen functioneren». Welke vooronderstellingen over de taken en verantwoordelijkheden van de overheid liggen hieraan ten grondslag, zo vragen deze leden.

Delen de initiatiefnemers de mening van de leden van de CDA-fractie, dat het doel van de Awgb is om discriminatie, dat wil zeggen achterstelling onder meer op grond van geslacht, tegen te gaan? Hoe verhoudt dat zich met de wens van de initiatiefnemers om de Awgb uit te breiden tot bescherming van het zelfbeeld?

De initiatiefnemers verwijzen naar onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), waaruit blijkt dat de bejegening van intersekse personen door anderen zich vooral kenmerkt door ongewenste reacties die voortkomen uit onwetendheid, ongemak en onbegrip. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers, in hoeverre zij met een wijziging van de Awgb onwetendheid, ongemak en onbegrip ten aanzien van intersekse personen willen opheffen.

De initiatiefnemers verwijzen naar de Jogjakarta Beginselen, waarin onder meer is vastgelegd hoe mensenrechten dienen te worden toegepast in het kader van genderidentiteit. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers nader uiteen te zetten waarin de Nederlandse wetgeving tekortschiet om te bewerkstelligen «that no child’s body is irreversibly altered by medical procedures in an attempt to impose a gender identity».

De initiatiefnemers constateren, dat in Nederland de richtlijn onder medische professionals die intersekse personen behandelen sinds 2006 het verstrekken van volledige informatie is. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers nader uiteen te zetten in hoeverre de opgesomde problemen die intersekse personen ondervinden, op te lossen zijn met een wijziging van de Awgb. Deze leden krijgen de indruk dat de gesignaleerde problematiek eerder een vraagstuk van niet adequate zorg is dan een vraagstuk van discriminatie. Gerichte aanpak van de problemen in de zorg ligt dan meer voor de hand dan wijziging van de Awgb.

Het SCP constateert in het rapport Leven met intersekse/DSD, dat er nog weinig gedegen kennis is uit onderzoek en dat het onduidelijk is wat de impact van intersekse/DSD is op de leefsituatie. Het SCP stelt, dat het op grond van de beschikbare informatie uit eerder onderzoek en de interviews niet mogelijk is gebleken, om goed in beeld te krijgen in hoeverre intersekse personen frequent belemmeringen in participatie binnen opleiding, werk en in de vrije tijd ondervinden. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers in dit verband, wat de toegevoegde waarde is van wijziging van de Awgb.

De initiatiefnemers stellen, dat het College voor de Rechten van de Mens betwijfelt of intersekse personen in alle gevallen door vigerende wetgeving worden beschermd In dit verband verwijzen de indieners naar een verzoek van het College aan het VN-Comité tegen Foltering om de Nederlandse regering op te roepen hierover meer duidelijkheid te geven. Kunnen de initiatiefnemers aangeven, op welke gevallen deze vraag naar verduidelijking precies betrekking heeft, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert, dat het voorliggende wetsvoorstel de begrippen «genderidentiteit» en «genderexpressie» invoert, die in het voorstel zelf niet zijn gedefinieerd, maar in een voetnoot bij de memorie van toelichting worden omschreven (MvT blz. 6, voetnoot 26).

De initiatiefnemers omschrijven genderidentiteit als de diepe innerlijke overtuiging en individuele beleving van eenieder van de eigen kunne, met inbegrip van de eigen lichaamsbeleving, die al dan niet overeenkomt met het geslacht dat bij geboorte werd toegewezen. De leden van de CDA-fractie constateren, dat het hier gaat om het wegen van een persoonlijke beleving van geslacht. Deze leden vragen de initiatiefnemers in dit verband, hoe een overheid discriminatie op basis van persoonlijke beleving kan wegen.

De initiatiefnemers stellen dat de termen genderidentiteit en genderexpressie in toenemende mate kunnen worden beschouwd als onderdeel van het dagelijkse Nederlandse spraakgebruik. De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers deze stelling nader te onderbouwen.

De initiatiefnemers stellen, dat veel transgender personen graag zouden zien dat de overheid een expliciet verbod op discriminatie van transgender personen verankert in de wet en verwijzen daarbij naar onderzoek van het SCP. De leden van de CDA-fractie vragen of de initiatiefnemers doelen op de volgende passage: «Er zijn in totaal zo’n 30 suggesties gedaan op juridisch gebied. In verreweg de meeste gevallen ging het om betere wettelijke verankering van het verbod op discriminatie op grond van genderidentiteit en betere juridische bescherming van transgenders (die bv. uit de kast zijn gekomen).» Klopt het, dat er voor het bedoelde onderzoek 450 respondenten zijn ondervraagd?

De leden van de D66-fractie vernemen graag van de initiatiefnemers in hoeverre dit initiatiefwetsvoorstel de bejegening richting intersekse personen in de vorm van ongewenste reacties tegengaat. Zij ontvangen graag een toelichting. Kunnen de initiatiefnemers aangeven in hoeverre andere Europese landen gehoor geven aan de oproep van de Mensenrechtenrechtencommissaris van de Raad van Europa uit 2015 om de nationale gelijkebehandelingswetgeving aan te passen om zo ook bescherming te bieden op basis van geslachtskenmerken? In hoeverre geven landen, ook buiten de Raad van Europa, gehoor aan de oproep van de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten?

De leden van de D66-fractie vragen zich af in hoeverre dit initiatiefwetsvoorstel bijdraagt aan het wegnemen van de onzekerheid en schaamte voor transgender personen. Daarnaast wordt het zakken op de LHBTI-rechtenranglijst genoemd als zorgelijk punt, hetgeen de aan het woord zijnde leden onderkennen. Op basis waarvan wordt deze ranglijst opgesteld en welke landen, die de explicitering van discriminatie tegen intersekse en transgender personen wel hebben opgenomen in de wet, staan boven Nederland.

De leden van de SP-fractie delen met de indieners de zorgen over de problemen waar transgenders en intersekse personen tegenaan lopen. Zij begrijpen ook dat de Awbg aanpassen niet juridisch noodzakelijk is. De daadwerkelijke positie van intersekse personen en transgenders wordt immers niet versterkt door deze wet. De leden van de SP-fractie vragen zich af of het zwaartepunt niet meer zou moeten liggen op een werkelijke verbetering van de positie dan alleen een juridische, die dus niet noodzakelijk is.

De leden van de fractie van de SP vragen dan wel een nadere toelichting aan de initiatiefnemers over waarom andere wetten, zoals de Raad van State ook opmerkt, niet aangepast worden. Met name als het gaat om de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De leden van de SP-fractie begrijpen dat een aanpassing van deze wet niet het onderscheid tussen mannen en vrouwen vervangt, maar zouden ook in deze wet intersekse personen en transgenders niet als verduidelijking dan moeten worden toegevoegd?

De initiatiefnemers stellen, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat er in beginsel geen noodzaak bestaat om naast de Awgb andere wet- en regelgeving aan te passen, omdat geen materiële wijziging van de wetgeving is beoogd, maar uitsluitend een verduidelijking. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers in dit verband mogelijke gevolgen buiten beschouwing laten voor wet- en regelgeving waarin expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen vrouwen en mannen.

De initiatiefnemers stellen, dat het onderhavige wetsvoorstel niet zal leiden tot meer onduidelijkheid bij de interpretatie van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen en het Burgerlijk Wetboek dan nu reeds het geval is als gevolg van de Transgenderwet. Wat zijn de consequenties voor de wetgeving ter bescherming van vrouwen in de periode van zwangerschap en bevalling, nu ook de mogelijkheid bestaat dat een persoon die bij de geboorte als vrouw is geregistreerd, doch inmiddels als man wordt erkend, een kind baart, zo vragen deze leden.

De initiatiefnemers noemen in de paragraaf consultatie de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 23 juni 2016 (TK 30 420, nr. 247). De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorliggende wetsvoorstel zich verhoudt tot de contouren van de wijziging van de Awgb, die in de bedoelde brief zijn geschetst.

De initiatiefnemers hebben zich bij de uitwerking van het voorliggende wetsvoorstel gebaseerd op rapporten, beschouwingen en aanbevelingen van internationale gouvernementele organisaties als de VN, de Raad van Europa en de Europese Unie. De leden van de CDA-fractie constateren, dat dit niet de gebruikelijke wijze van consultatie is. Kunnen de initiatiefnemers, anders dan in voetnoten, een overzicht geven van de bij de uitwerking van het voorliggende wetsvoorstel geraadpleegde documenten?

De initiatiefnemers hebben «op informele basis» de meest betrokken belangenorganisaties (Transgender Netwerk Nederland, Nederlands Netwerk Intersekse/DSD, COC Nederland, ILGA Europe en Transgender Europe) geconsulteerd. Waarom zijn de adviezen van deze organisaties, die mede ten grondslag liggen aan de door de initiatiefnemers gemaakte juridische en beleidskeuzes, niet bij de memorie van toelichting aan de Kamer overgelegd?

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers het voorliggende wetsvoorstel voor advies voor te leggen aan bijvoorbeeld het College voor de Rechten van de Mens, de Landelijke Brancheorganisatie van Antidiscriminatievoorzieningen, Samenwerkende Antidiscriminatievoorzieningen Nederland, de Raad voor de Rechtspraak en Amnesty International. Deze leden hechten eraan, dat deskundigen ook hun licht laten schijnen over de concrete juridische uitwerking in het voorliggende wetsvoorstel.

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de initiatiefnemers nader toe te lichten waarin de noodzaak gelegen is om af te wijken van de gemaakte keuze om de in artikel 1, eerste lid, van de Awgb genoemde gronden niet nader te omschrijven.

De initiatiefnemers stellen in hun toelichting op dit punt dat er reeds eerder van dit uitgangspunt is afgeweken door de in het huidige tweede lid van artikel 1 opgenomen verbreding van het begrip «geslacht» tot «zwangerschap, bevalling en moederschap». Deze begrippen volgen echter niet direct uit het begrip «geslacht». De door de initiatiefnemers gewenste toe te voegen begrippen «geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie» volgen, in tegenstelling tot de begrippen «zwangerschap, bevalling en moederschap» wel direct uit de reeds bestaande ruimte uitleg van het begrip «geslacht». De leden van de fractie van de ChristenUnie verzoeken de initiatiefnemers expliciet op dit punt in te gaan in de gevraagde nadere toelichting.

In het huidige tweede lid van artikel 1 van de Awgb zijn de gronden zwangerschap, bevalling en moederschap opgenomen als verbijzonderingen van het begrip geslacht. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of de in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen gronden net zo duidelijk en voor ieder controleerbaar zijn vast te stellen als de reeds in de Awgb opgenomen gronden.

Verder vragen zij of de indieners duidelijker kunnen aangeven waarom er bij de reeds in de wet opgenomen gronden, gesproken wordt over «direct onderscheid», terwijl bij dit wetsvoorstel over «onderscheid» wordt gesproken.