Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In een democratische rechtsstaat is sprake van machtsverdeling tussen de hoogste staatsorganen. De drie basistaken van de staat (wetgeving, uitvoering en rechtspraak) dienen niet in een hand te liggen, maar te worden gespreid over verschillende staatsorganen

die elkaar in evenwicht houden. Naast de wetgevende en uitvoerende staatsmacht is de onafhankelijke rechtspraak de derde staatsmacht.

In de Comptabiliteitswet 2016 is vastgelegd dat er «colleges» zijn die een niet-departementale (eigen) begroting hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de Kiesraad en de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Dit geldt echter niet voor de rechtspraak, die begrotingstechnisch onderdeel uitmaakt van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

De vraag is in hoeverre de derde staatsmacht voor de toekenning van financiële middelen afhankelijk moet zijn van de andere staatsmachten. Deze kerntaak van de overheid vereist een waarborging in de financiering; het is van belang dat de financiering van de rechtspraak objectief plaatsvindt, zo onafhankelijk mogelijk van de andere staatsmachten. Begrotingstechnisch onderscheidt de rechtspraak zich op dit moment echter niet of nauwelijks van een uitvoeringsorganisatie van het Minister van Veiligheid en Justitie. Terwijl de rechtsstatelijke positie van deze onafhankelijke staatsmacht, vanwege de bijzondere positionering in de trias politica, echt anders is.

De wijze waarop de begroting van de rechtspraak op dit moment onderdeel uitmaakt van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie doet naar de mening van de initiatiefnemer onvoldoende recht aan de onafhankelijke positie die zou moeten volgen uit trias politica. Dit voorstel brengt daar verandering in aan.

In 2002 is geprobeerd de onafhankelijke financiering zo goed mogelijk te waarborgen door dit te onttrekken aan het politieke proces. Er werd gesproken over de «wenselijk geachte versterking van de institutionele onafhankelijkheid» van de rechterlijke macht.1 Daartoe was vereist dat de Minister van Justitie een paar stappen terug zou doen.2 Omdat de rechtspraak een onafhankelijke staatsmacht is mag deze voor haar middelen niet afhankelijk zijn van de andere staatsmachten, zo is de gedachte. De vraag hoeveel geld de rechtspraak nodig heeft moet beantwoord worden door een objectief systeem. Daarom moest het begrotingsvoorstel van de Raad voor de rechtspraak, het overkoepelende bestuur van de rechtspraak dat in 2002 werd opgericht als onafhankelijke buffer tussen de gerechten en de regering, een dominante rol gaan spelen, dat in beginsel door de Minister wordt gevolgd. Indien de Minister zich niet kan verenigen met het begrotingsvoorstel van de Raad, treedt hij in overleg met de Raad. Indien dit overleg niet tot overeenstemming leidt en de Minister overwegende bezwaren houdt, beslist het parlement uiteindelijk over de begroting.3Het kwam overigens nog niet voor dat Minister en Rechtspraak het niet eens werden. De bekostiging van de rechtspraak is geregeld in de Wet op de rechterlijke organisatie (artikel 97–104) en het daarop gebaseerde Besluit financiering rechtspraak 2005 (Bfr).

De rechtspraak wordt gefinancierd op basis van PxQ, het door onderhandelingen tot stand gekomen tarief per zaak (P) vermenigvuldigd met het te verwachten aantal zaken (Q), een prognosemodel van het ministerie. Dat wordt «outputfinanciering» genoemd. Ook daarmee is gepoogd de bijdrage aan de Raad objectief, dat wil zeggen niet ingegeven door politieke of budgettaire keuzes, vast te stellen.

In de toelichting bij de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is na het hoofdstuk over de agentschappen (DJI, IND, CJIB, NFI en Dienst Justis) een apart hoofdstuk Raad voor de rechtspraak opgenomen, «waarin de feitelijke vertaling van de aan de rechterlijke organisatie ter beschikking gestelde bijdrage in concrete beleidsdoelstellingen en prestaties van de Raad en de gerechten voor het jaar 2017 wordt gegeven.»4

De begroting van de rechtspraak maakt dus onderdeel uit van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Anders dan bijvoorbeeld de begroting van de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de Kiesraad en de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Om uiteenlopende redenen hebben zij een eigen, «niet-departementale», begroting.

Er is discussie over de positionering en de financiering van rechtspraak. De voorzitter van de Raad voor de rechtspraak zegt in het jaarverslag 2015 dat het een weeffout in de Wet op de rechterlijke organisatie is dat de Rechtspraak als apart onderdeel is ondergebracht bij de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waardoor het huishoudboekje van de Minister leidend is bij de prijsonderhandelingen waardoor financiering van rechtszaken deels een politieke keuze wordt. De (voorzitter van de) Raad vindt dat zij als onafhankelijke staatsmacht een andere benadering behoeft dan andere overheidsdiensten.5 In een artikel in het Nederlands Juristenblad wordt dit alles nader uitgewerkt.6

De Algemene Rekenkamer heeft recent de financiering van de rechtspraak onderzocht. In het rapport «Bekostiging rechtspraak: gevolgen voor doelmatigheid» trekt de Algemene Rekenkamer enkele conclusies over de financiering van de rechtspraak. De hoogte van de jaarlijkse bijdrage van het ministerie aan de Rechtspraak wordt weliswaar berekend door het aantal zaken (q) te vermenigvuldigen met de afgesproken prijs per productgroep (p), maar wordt uiteindelijk bepaald door de beschikbare middelen van de Minister van Veiligheid en Justitie. Verder voert de Minister van Veiligheid en Justitie het systeem van prestatie-bekostiging vanaf 2010 niet meer uit zoals bedoeld. Zo financierde de Minister door de budgettaire krapte de laatste jaren vooraf niet meer alle verwachte zaken.7 Terwijl het budget eigenlijk tot stand zou moeten komen op grond van objectieve overwegingen wordt het budget feitelijk bepaald door de (beperkt) beschikbare middelen bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Algemene taakstellingen van het Kabinet worden aan de Rechtspraak opgelegd en de Rechtspraak wordt geacht bij te dragen aan de financiële problemen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.8 Dit is niet overeenkomstig doel en strekking van het bekostigingssysteem zoals dat onder andere is neergelegd in de Wet op de rechterlijke organisatie. Door vooral het beschikbare budget als uitgangspunt te nemen is de financieringswijze grotendeels los komen te staan van de vraag wat er in de praktijk nodig is om zaken tijdig en zorgvuldig af te handelen.

De wijze waarop de begroting van de rechtspraak op dit moment onderdeel uitmaakt van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie doet volgens de initiatiefnemer van dit voorstel onvoldoende recht aan de onafhankelijke positie van de derde staatsmacht. Indiener vindt het wenselijk wijziging aan te brengen in de begrotingssystematiek door er voor te zorgen dat de begroting voor de rechtspraak voortaan als aparte begroting ingediend wordt op Prinsjesdag. Dat is zuiverder en past beter bij de positie die de rechtspraak heeft in de trias politica.

Dit voorstel laat onverlet dat de Minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk blijft voor de verdediging van deze begroting. Ook wijzigt dit voorstel niets aan de huidige PxQ-financieringssystematiek. Volledigheidshalve merkt indiener op dat dit voorstel er niet toe leidt dat er geen discussie plaats kan vinden over het budget dat nodig is voor goede rechtspraak, een aparte begroting levert geen immuniteit op voor bezuinigingen.

De Minister van Veiligheid en Justitie heeft in zijn brief aan de Tweede Kamer «Positionering en financiering rechtspraak» van 22 september 2016 gereageerd op het voorstel de rechtspraak een aparte begroting toe te kennen.9 Een en ander mede in verband met de indiening van een amendement op de (op dat moment bij de Tweede Kamer aanhangige) Comptabiliteitswet 2016.10 De Minister schrijft hierover: «Als een voordeel kan worden gezien dat daarmee nog meer dan nu de bijzondere positie van de rechtspraak in het staatsbestel tot uitdrukking wordt gebracht en dat daarmee tegemoet wordt gekomen aan een wens die bij de Raad voor de rechtspraak leeft. De Raad voor de rechtspraak zou dan niet langer een afzonderlijk onderdeel zijn van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, maar zou een eigen niet-departementale begroting hebben waarvoor de Minister van Veiligheid en Justitie beheersverantwoordelijk is.» (...) «De bijzondere positie van de rechtspraak rechtvaardigt wel dat ook in de bekostiging wordt gewaarborgd dat de rechter altijd onafhankelijk recht kan spreken. De rechtspraak kan en mag niet worden beschouwd als een uitvoeringsorganisatie.» (...) «Uit de bijzondere wettelijke regeling volgt dat de rechtspraak niet kan en mag worden beschouwd als een willekeurige overheidsdienst.»

Al met al is de Minister geen voorstander van het op dat moment aanhangige amendement. De Minister ziet geen noodzaak het huidige «goed werkende» stelsel te wijzigen. In de Kamer heeft de Minister mondeling nog tegen het amendement ingebracht dat er gevolgen aan de wetswijziging zouden kunnen zitten die niet goed zouden kunnen worden voorzien, alsmede dat een dergelijk voorstel niet als amendement ingebracht zou moeten worden omdat het dan niet de gebruikelijke procedures doorloopt, zoals het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State.

Ook de Minister van Financiën toonde zich in het wetgevingsoverleg over de Comptabiliteitswet op 26 september 2016 geen voorstander van het voorstel.«Je kunt het ook heel principieel aanvliegen: de rechtspraak is onafhankelijk, want er is een trias politica; de rechtspraak moet dus ook een eigen begroting hebben. Als ik het helemaal afpel, constateer ik dat het niet heel veel uitmaakt; ik zeg het maar een beetje platvloers. Natuurlijk is de rechtspraak in Nederland onafhankelijk, maar de beslissing over ter beschikking gestelde middelen is uiteindelijk een politieke beslissing.»11

Per brief van 6 oktober 2016 licht de Minister van Financiën zijn bezwaren verder toe:

De onafhankelijkheid van de rechtspraak is verankerd in Grondwet, wet- en regelgeving en wordt verder gewaarborgd in het stelsel van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zoals vastgelegd in de Wet op de rechterlijke organisatie en het bekostigingssysteem zoals vastgelegd in het Besluit financiering rechtspraak. Dit stelsel heeft zich de afgelopen 15 jaar bewezen als goed werkend. (...) Het kabinet ziet noch vanuit financieel, noch vanuit rechtsstatelijk perspectief aanleiding om dit te veranderen. Vele andere instituties hebben een onafhankelijke positie. (...) Een apart begrotingshoofdstuk is daarvoor niet nodig. (...) Juist afgelopen periode is gewerkt aan de verbetering van het begrotingsbeheer bij Veiligheid en Justitie (VenJ), zodat het Ministerie van VenJ meer solide en beter in control is. Een onderdeel afzonderen in een apart begrotingshoofdstuk draagt niet bij aan deze verbetering van het begrotingsbeheer. (...) Mocht de bedoeling zijn om bezuinigingen bij de Raad voor de rechtspraak in de toekomst te voorkomen dan is een aparte begroting daarvoor niet opportuun. De Tweede Kamer kan op basis van een integrale afweging vanuit haar budgetrecht de begroting van VenJ amenderen en zo extra middelen toevoegen aan de Raad voor de rechtspraak. Uiteraard dienen conform goed gebruik dergelijke amendementen voorzien te zijn van een adequate dekking.12

Dat amendement haalde het niet op 11 oktober 2016. Voor het amendement stemden de fracties van de SP, de PvdD, GroenLinks, D66, 50PLUS, Klein, de Groep Kuzu/Öztürk, Houwers, de SGP, de ChristenUnie, de Groep Bontes/Van Klaveren en de PVV. De aanwezige leden van de overige fracties stemden er tegen, zodat het werd verworpen. De Partij van de Arbeid had tijdens de debatten en in de media sympathie uitgesproken voor het voorstel,13 het feit dat het kabinet dit voorstel met klem ontraadde woog echter zwaar voor de PvdA.14 De voorzitter van de Raad voor de rechtspraak reageerde teleurgesteld op het verwerpen van dit voorstel voor een eigen begroting: «Een aparte, niet-departementale begroting past beter bij de positie die de Rechtspraak heeft als onafhankelijke staatsmacht in onze trias politica. Als dit amendement was aangenomen, zou de Rechtspraak niet meer behandeld kunnen worden als uitvoeringsorganisatie van V en J. Jammer dat de Tweede Kamer niet voor het amendement heeft gestemd.»15

De door de Ministers van Financiën en Veiligheid en Justitie genoemde bezwaren tegen dit voorstel zijn naar de mening van de initiatiefnemer weinig overtuigend of zwaarwegend. Dat het systeem zo goed werkt en dat de rechtspraak altijd volgens afspraak is gefinancierd wordt weersproken en weerlegd door de Raad voor de rechtspraak en de Algemene Rekenkamer, zoals hiervoor is beschreven. Dat het niet de bedoeling van dit voorstel kán zijn om bezuinigingen bij de Raad voor de rechtspraak in de toekomst te voorkomen is al eerder vermeld, aanvullend kan hier worden opgemerkt dat ook andere organisaties met een aparte begroting (soms tot hun eigen spijt) niet gevrijwaard zijn gebleven van bezuinigingen de laatste jaren. Dat is dus inderdaad niet de reden van dit voorstel.Verder wil het feit dat er wel meer instituties zijn met een onafhankelijke positie maar zonder aparte begroting niet zeggen dat er geen goede redenen zijn deze discussie nu wel te voeren over de rechtspraak, die in ons staatsbestel de derde staatsmacht is. Dat dit in 2002 in de Wet op de rechterlijke organisatie niet is geregeld kan worden beschouwd als een weeffout die kan worden rechtgezet.16

De onafhankelijkheid van de rechtspraak kan niet los worden gezien van de discussie over de financiering. Een en ander blijkt ook uit de parlementaire geschiedenis van de Wet op de rechterlijke organisatie. De gedachte is toen geweest dat er een model voor de financiering van de rechtspraak moest worden gemaakt waarbij financiering plaats zou vinden op basis van objectieve maatstaven (de besproken P vermenigvuldigd met Q). Door de kans op willekeurige of te krappe toekenning van middelen te verkleinen wordt de rechterlijke onafhankelijkheid beter gewaarborgd. Niet de regering, maar de Raad voor de rechtspraak werd met het beheer en het onderhoud van het financieringssysteem belast, juist omdat het systeem aan de rechterlijke onafhankelijkheid raakt. Uit de Memorie van antwoord aan de Eerste Kamer: «In de behandelingstijden ligt immers een oordeel besloten over de tijd die de rechter zou mogen nemen om tot een uitspraak te komen. (…) Het gevaar dat in economisch slechtere tijden de bekostiging zou kunnen worden teruggeschroefd door neerwaartse bijstelling van de behandelingsduur per zaak, achten wij gelet op het voorgaande niet reëel.»17

Ook in internationaal verband wordt stevig aangedrongen op objectieve en transparante financiering van rechtspraak. Gewezen kan worden op de aanbeveling die het Europees netwerk van de Raden voor de rechtspraak (ENCJ) in zijn verklaring van Warschau van 3 juni 2016 op nam: «The creation of the budget for the justice system should be systemically and practically free from inappropriate political interference, so that courts are financed on the basis of objective and transparent criteria.»18

Initiatiefnemer van dit voorstel is van mening dat de onafhankelijke positie die de rechtspraak inneemt in onze democratische rechtsstaat onvoldoende terug gezien kan worden in de rijksbegroting. De rechtspraak is onderdeel van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, er is nauwelijks onderscheid met uitvoeringsorganisaties.

Doordat de Rechtspraak niet is afgezonderd van de begroting van de andere staatsmachten, maar een onderdeel vormt van het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van VenJ, wordt zij behandeld als een uitvoerende dienst, in plaats van als een onafhankelijke staatsmacht.19

Voor bijvoorbeeld de Raad van State, de Staten-Generaal, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de Kiesraad en Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten geldt dat zij een aparte (niet-departementale) begroting hebben. Voor onze derde staatsmacht geldt dit vooralsnog niet. Meer erkenning van de institutionele onafhankelijkheid van de Rechtspraak is noodzakelijk. Met dit voorstel wordt de Comptabiliteitswet 2016 gewijzigd, zodat de Raad voor de rechtspraak aangemerkt wordt als college in de zin van die wet. Voor de goede orde wordt er op gewezen dat de Raad voor de rechtspraak daarmee nog geen hoog college van Staat is geworden. Ook verandert er niets aan de huidige bekostigingssystematiek van de rechtspraak, dat blijft PxQ: de prijs per rechtszak vermenigvuldigd met het te verwachten aantal zaken. Dat blijft zo.

Wat eveneens zo blijft is dat er bezuinigd zou kunnen worden op de rechtspraak, als een meerderheid van de Tweede Kamer daartoe zou besluiten. Met dit voorstel wordt echter wel de onafhankelijkheid van de Rechtspraak gemarkeerd: een aparte begroting, een eigen Kamerstuknummer en een aparte behandeling in de Kamer, waar dan een discussie plaats kan vinden over de vraag welk budget nodig is voor goede rechtspraak.

Een aparte begroting voor de rechtspraak is zuiverder omdat dat beter past bij de positie die de rechtspraak heeft in onze trias politica. De Minister van Veiligheid en Justitie blijft verantwoordelijk voor de verdediging van deze begroting, maar door aparte behandeling wordt de Raad voor de Rechtspraak niet meer behandeld als uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Met dit voorstel zorgen we er voor dat het systeem van de objectieve financiering, zoals dat in 2002 ook bedoeld was, beter kan worden nageleefd en feitelijk wordt vervolmaakt.

Deze wijzigingen van de Comptabiliteitswet 2016 regelen dat de begroting van de Raad voor de rechtspraak wordt losgekoppeld van die van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waardoor – net als bijvoorbeeld voor de Kiesraad – een aparte begroting voor de Raad wordt vastgesteld. Dit wordt bewerkstelligd door de Raad voor de rechtspraak toe te voegen aan de colleges in artikel 1.1 en de Minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk te maken voor het beheer van de begroting van de Raad voor de Rechtspraak, artikel 4.4.

De Raad voor de rechtspraak wordt aangemerkt als college in de zin van de Comptabiliteitswet 2016. Daardoor krijgt de rechtspraak een niet-departementale begroting, waarvoor de Minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk is. Volledigheidshalve wordt nogmaals opgemerkt dat de Raad hiermee geen Hoog college van Staat wordt zoals de Algemene Rekenkamer (dit geldt natuurlijk evenzo voor de in dat artikel opgenomen Kiesraad en CTIVD).