Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Nederland wordt een land met meerdere snelheden. Bij ongewijzigd beleid zal de groei en de economische potentie zich meer en meer in de Randstad manifesteren en in enkele steden erbuiten. Aan de randen van het land ontstaat stagnatie. Op veel terreinen gaan landelijke maatregelen en structuren nog steeds uit van huishoudensgroei en van een gediversifieerde bevolkingssamenstelling. Beleid en demografie lopen daarmee niet synchroon. De krimp- en anticipeerregio’s staan onder druk en bestaande maatregelen en initiatieven zijn niet voldoende om de gevolgen effectief aan te pakken.1 De landelijke aanpak van de problematiek speelt onvoldoende in op de locatie- en tijdgebonden probleem van de regio. Om genoemde redenen pleit de indiener voor een integrale aanpak van de problematiek gebaseerd op de inzichten van de betreffende krimpregio’s.

Deze initiatiefwet is een doorontwikkeling van de initiatiefnota «regionale verschillen, omgaan met krimp»2 en pleit ervoor om krimpregio’s meer ruimte te geven om zelf effectief krimpbeleid te formuleren. De initiatiefwet sluit aan bij de kabinetsvisie en legt de verantwoordelijkheid neer op het niveau waar het hoort te liggen. Betrokkenen uit de krimpregio’s willen graag aan de slag om oplossingen te vinden die nu niet mogelijk zijn vanwege de knellende wet- en regelgeving op het gebied van de woningmarkt, arbeidsmarkt, onderwijs en openbaar vervoer.3 Met dit wetsvoorstel zijn de gemeenten in de krimpregio’s aan zet.

Het moet voor het toekomstperspectief van een individu niet uitmaken in welke regio iemand woont of opgroeit. Bewoners van krimpregio’s verdienen gelijkwaardige kansen en voorzieningen zoals alle andere Nederlanders die ook hebben. De kwaliteit van bijvoorbeeld zorg of onderwijs mag niet omwille van de krimpsituatie minder goed zijn dan in een groeiregio. Toch gebeurt dat. De tendens is dat voorzieningen in krimpgebieden schraler worden, dat leegstand leidt tot minder leefbaarheid, dat dorpsscholen wegkwijnen, dat de fysieke afstand tot noodzakelijke zorg langer is dan eigenlijk gewenst.

Volgens de definitie van een krimpregio uit het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling moet er in een krimpregio sprake zijn van een substantiële en structurele daling van de bevolking en huishoudens in een regio.4 De gebieden Eemsdelta, Oost-Groningen, De Marne, Parkstad Limburg, Maastricht-Mergelland, Westelijke Mijnstreek, Zeeuws-Vlaanderen, Achterhoek en Noordoost Friesland zijn krimpregio’s.

De krimpregio’s hebben te maken met het wegtrekken van jongeren, een procentuele toename van het aantal ouderen, een daling van de potentiele beroepsbevolking, een daling van het aantal hoger opgeleiden en de daling van het aantal huishoudens.5 Deze ontwikkelingen leiden tot mismatches tussen vraag en aanbod op het terrein van de arbeidsmarkt, wonen, zorg en onderwijs. In krimpregio’s wonen bovendien relatief veel mensen met een zorgbehoefte. Dit wordt verklaard door bovengemiddelde vergrijzing en het wegtrekken van hoger opgeleide veelal gezondere bevolking en de relatief minder gunstige sociaaleconomische positie van bewoners.6 Het Armoedesignalement laat zien dat in een groot aantal gemeenten in krimpregio’s het aandeel huishoudens met een laag inkomen hoger is dan het landelijk gemiddelde.7 Genoemde ontwikkelingen zorgen er voor dat de leefbaarheid onder druk komt te staan en de regio’s kwetsbaar zijn.8

Vanaf de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw bestaat vanuit de rijksoverheid aandacht voor problematiek gerelateerd aan krimp. In 1974 presenteerde het Kabinet Den Uyl een uitgebreid spreidingsplan dat de werkgelegenheid in het noorden, oosten en zuiden van Nederland moest stimuleren. In 2008 werd er onder Minister van der Laan en Staatssecretaris Ank Bijleveld weer integraal aandacht besteed aan de krimpproblematiek. In het Actieplan Bevolkingsdaling «Krimpen met kwaliteit’, dat in 2009 op nationaal niveau in gang werd gezet, werden drie krimpregio’s en een aantal anticipeerregio’s aangewezen. Staatssecretaris Bijleveld zorgde door een maatregel in het gemeentefonds (de krimpmaatstaf) voor extra financiële ruimte voor gemeenten in de zgn. «top krimpregio’s».9 In 2011 publiceerde Minister Donner de Interbestuurlijke Voortgangsrapportage Bevolkingsdaling waarin hij benadrukte dat het initiatief van de regio’s en de gemeenten zelf moest komen.10

In het regeerakkoord «Bruggen slaan» spreekt het Kabinet Rutte-Asscher de intentie uit om tot een integrale aanpak te komen voor bevolkingsdaling. In de Kabinetsvisie wordt het initiatief bij de regio’s gelegd. De regio’s dienen met een eigen plan van aanpak te komen. Het Kabinet wil dit mogelijk maken door ruimte te bieden in bestaande wet- en regelgeving.11 Het regeringsbeleid richt zich op drie pijlers: onderwijs, huisvesting en voorzieningen. Op verschillende beleidsterreinen zijn afgelopen jaren maatregelen genomen om gewenst resultaat te boeken. Sinds 2014 is een tijdelijke investeringsaftrek binnen de verhuurderverheffing opgezet om krimpgebieden de sloop en herbestemming van corporatiebezit te financieren. Ook blijft de kleine scholentoeslag beschikbaar voor kleinere scholen en wordt de fusietoets in de meeste gevallen voor hen afgeschaft. Verder wordt er bij de verdeling van de middelen voor de participatiewet rekeningen gehouden met regionale verschillen. De decentralisatie-uitkering in het gemeentefonds, de decentralisatie-uitkering in het provinciefonds en een maatstaf krimp in het provinciefonds dienen voor financiële ondersteuning van de gemeenten en provincies.

Genomen maatregelen blijken echter onvoldoende te zijn. De gemeenten in de krimpregio’s worden namelijk vaak geconfronteerd met knellende wet- en regelgeving. In de huidige situatie wordt algemeen geldende wet- en regelgeving toegepast op de krimpgebieden waardoor elke vorm van maatwerk voor de beschreven problematiek ontbreekt. In de huidige situatie kan een gemeente of een groep gemeenten enkel knellende wetgeving aankaarten bij het MKR (Meldpunt Knellende Regelgeving) en hopen dat de overheid op het landelijke niveau het initiatief neemt en hen te hulp schiet. Dit moet en kan anders.

Verschillende gemeenten in de krimpregio’s hebben aangegeven meer mogelijkheden te willen in het oplossen van knellende wet- en regelgeving rondom krimp. Zij willen, wanneer ruimte wordt geboden, hier graag het initiatief in nemen. De gemeenten zien namelijk eerder en beter welke maatregelen en oplossingen in hun regio nodig zijn om weerbaar te worden tegen krimp. De indiener wil de kennis en daadkracht van de regio’s gebruiken om op een snelle en effectieve manier de regio’s krimpbestendig te maken. Het initiatiefwetsvoorstel sluit zich aan bij het Actieplan Bevolkingsdaling van maart 2016 waarin gepleit wordt voor een regionale aanpak om kwalitatief goede en bereikbare voorzieningen voor een regio te behouden. De woon- en leefbaarheidsplannen van de krimpregio’s Eemsdelta, De Marne en Parkstad dienen als voorbeeld.12

Tussen de verschillende krimpregio’s bestaan grote verschillen. De regio’s zijn niet over één kam te scheren.13 Elke krimpregio kampt met een eigen problematiek en heeft een aparte aanpak nodig tegen krimp. Door het creëren van uitzonderingsposities wordt krimpregio’s de ruimte gegeven om de eigen problemen op een effectieve en gerichte manier op te lossen. Het initiatiefwetsvoorstel moet voorkomen dat Nederland een land van twee snelheden wordt. De getroffen gemeenten dienen in staat gesteld te worden om zelf het heft in handen te nemen.

De initiatiefwet wil krimpgemeenten de gelegenheid geven om voor een bepaalde periode af te mogen wijken van voor hen knellende landelijke regelgeving die het effectief tegengaan van de negatieve effecten van krimp belemmert. De indiener introduceert met dit wetsvoorstel een afwijkingsbevoegdheid van bepalingen in of krachtens een aantal wetten voor een krimpgemeente die daartoe een aanvraag doet bij de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Het initiatief ligt bij de gemeenteraad van een krimpgemeente. In de aanvraag tot afwijking zal de gemeenteraad moeten aantonen van wet- of regelgeving ze wil afwijken en op welke wijze deze afwijking noodzakelijk en effectief is voor het mitigeren van de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in die gemeente. Het is uiteraard niet mogelijk om van alle wet- en regelgeving af te wijken daarom is een limitatieve lijst van wetten in het wetsvoorstel opgenomen waarvan kan worden afgeweken. Die limitatieve lijst is tot stand gekomen in overleg met de krimpregio’s en sluit aan bij de punten die de indiener heeft aangedragen in de initiatiefnota «regionale verschillen: omgaan met krimp».14 Het is expliciet de bedoeling om niet enkele artikelen uit deze wetten en erop gebaseerde regelgeving op te nemen in dit wetsvoorstel, maar de gemeenten de nodige flexibiliteit te bieden om zelf voorstellen te doen voor de problemen waarmee ze geconfronteerd. De indiener wil voorkomen dat gemeenten bij voorbaat worden beperkt in het type maatregel dat zij nodig achten. Verder moet de gemeenteraad ook aangeven de wijze waarop ze wil afwijken van bestaande wet- en regelgeving en de periode waarvoor. Ten slotte geeft de gemeenteraad aan de wijze waarop de beoogde effecten van de afwijking worden geëvalueerd. Om te komen tot een integrale aanpak van de problematiek moeten de krimpgemeenten in een bepaalde regio overleg met elkaar voeren alvorens ze een aanvraag doen bij de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Op deze wijze wordt het mogelijk dat krimpgemeenten zelf voorstellen doen voor het oplossen ervan. Indien de aanvraag voor de tijdelijke afwijking onvoldoende gemotiveerd of gespecificeerd is, stelt de Minister voor Wonen en Rijksdienst de gemeenteraad in de gelegenheid om de noodzakelijke informatie voor een beoordeling ervan alsnog aan te leveren. De aanvragen worden in eerste instantie beoordeeld door de Minister in overleg met de vakminister op onder meer de noodzakelijkheid en geschiktheid ervan om de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in die gemeente te mitigeren, alsmede of de voorgestelde afwijking geen strijd oplevert met de Grondwet of andere voor Nederland verbindende internationale verplichtingen. Eveneens kijkt de Minister hoe de afwijking zich verhoudt tot het beleid van de provincie waarin de gemeente gelegen is en het Rijk inzake de krimpgemeente overschrijdende onderwerpen en of er geen onevenredig nadelige gevolgen uitvoortvloeien voor de aan de krimpgemeente grenzende gemeenten, wat de gevolgen zijn voor de Rijksbegroting en of de voorstellen verenigbaar zijn met aanvragen van andere krimpgemeenten die in dezelfde provincie gelegen zijn. Om dit laatste te waarborgen dienen de voorstellen gezamenlijk bekeken te worden. Daarom kunnen de aanvragen uitsluitend worden ingediend in de periode tussen 1 januari en 15 januari of in de periode tussen 1 juli en 15 juli. Naast het overleg dat krimpgemeenten moeten voeren met omringende gemeenten, alvorens ze een aanvraag doen, worden deze omringende gemeenten en de provincie ook in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze kenbaar te maken aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Op deze wijze wordt de congruentie van beleid in een bepaalde regio bevorderd. Indien de Minister voor Wonen en Rijksdienst tot de conclusie komt dat hij de aanvraag niet of slechts gedeeltelijk kan honoreren, stelt hij de gemeenteraad in de gelegenheid om gehoord te worden. In dit overleg kan dan gekomen worden tot een afgewogen voorstel. Het besluit van de Minister op de aanvraag van gemeenteraad wordt toegezonden aan de beide Kamers der Staten-Generaal en aan de gemeenteraad van de krimpgemeente die de aanvraag heeft gedaan. Tegen het besluit staat geen bezwaar en beroep open. De afwijking wordt op voordracht van de Minister voor Wonen en Rijksdienst in overleg met de vakminister in een ontwerp algemene maatregel van bestuur vastgelegd.

Anders dan bij andere experimenteerbepalingen, krijgen de Eerste en Tweede Kamer een expliciete rol in de beoordeling van de maatregelen. De beoordeling van de Minister, waartoe ook een verslag van het overleg tussen de Minister en de gemeente indien de gemeente gehoord is, behoort, wordt samen met het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur toegezonden aan de Eerste en Tweede Kamer. Op deze wijze krijgen de Eerste Kamer en Tweede Kamer de gelegenheid om de voorstellen te beschouwen. De indiener kiest voor deze route omdat de afwijkingen verstrekkend kunnen zijn. Deze wet stelt een kader waarbinnen de krimpregio’s met concrete verzoeken voor aangepaste wetgeving voor een beperkte periode en een beperkt gebied kunnen komen zonder daarmee precedenten voor de rest van het land te scheppen. De afwijkingen zijn tijdgebonden omdat de transitie van een regio gericht op groei naar een regio gericht op bevolkingsdaling een tijdelijke transitie is. De indiener gaat uit van een integrale aanpak en ziet oplossingen van de krimpproblematiek in een sector-overschrijdende aanpak.

Het initiatiefwetsvoorstel leent drie principes van twee bestaande wetten. De Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp) toont aan dat het mogelijk moet zijn om voor bepaalde gebieden die kampen met een specifieke problematiek die voortkomt uit een afwijkende demografische opbouw van de bevolking, een gemotiveerde uitzonderingsbevoegdheid te scheppen zonder precedentwerking voor de rest van het land. Deze afwijking van landelijke wet- en regelgeving beoogt een impuls te geven aan een krimpgemeente, voor een bepaalde duur, voor een bepaald terrein. Ten tweede leent het initiatiefwetsvoorstel de principes van de versnelde procedures en de tranchestructuur van de Crisis- en Herstelwet (Chw).

De initiatiefwet vindt aansluiting bij de Kabinetsnota «De Doe-democratie», Agenda Lokale Democratie en Agenda Stad. Ten eerste, in de Kabinetsnota «De Doe-democratie» geeft het kabinet aan dat het meer ruimte gaat bieden en vertrouwen gaat geven aan maatschappelijke initiatieven en actief gaat bijdragen aan de transitie naar een meer doe-democratie (een vorm van meebeslissen van burgers door zelf maatschappelijke vraagstukken op te pakken). Het initiatiefwetsvoorstel beoogt door het initiatief bij de krimpgemeenten neer te leggen burgers te betrekken zoals geschetst in de kabinetsnota.15 Ten tweede sluit het initiatiefwetsvoorstel aan bij de Agenda Lokale Democratie op het gebied van de co-operatiesamenleving. Door de vervaging van grenzen tussen domeinen zijn de verschillende sectoren allemaal nodig bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. De integrale aanpak van het initiatiefwetsvoorstel houdt rekening met de nieuwe realiteit als het gaat om de relatie tussen burger(s) en politiek.16 Ten derde sluit het initiatiefwetsvoorstel op twee punten aan bij de Agenda Stad. Ten eerste gaat het om het verlenen van experimenteerruimte aan regio’s om het eigen potentieel te benutten. De krimpregio’s kennen net zoals de stad, eigen bijzondere eigenschappen, die door specifieke maatregelen versterkt zouden kunnen worden.17 Ten tweede richt Agenda Stad zich niet alleen op de Randstad en de grote steden maar ook op het stedelijke netwerk in Nederland in onderlinge samenhang, door het benutten van elkaars complementariteit en een goede verbinding tussen stad en ommeland. Een vitaal ommeland, waar krimp- en anticipeerregio’s deel van uit maken, heeft ook positieve invloed op de stedelijke gebieden.18

De indiener wil met deze wet krimpregio’s de mogelijkheid geven zodat krimpgemeenten tijdelijk kunnen afwijken van bepaalde wet- en regelgeving die in krimpgebieden aantoonbaar belemmerend werkt. Tijdelijk betekent een periode van maximaal vier jaar, die op verzoek van de gemeenteraad vier maal kan worden verlengd met maximaal vier jaar. Een vergelijkbare termijn staat ook opgenomen in de Wbmgp.

Afwijking is uitsluitend mogelijk bepalingen bij of krachtens de wetten bedoeld in artikel 9 van het wetsvoorstel. De keuze voor deze wetten is ingegeven door voorbeelden van knellende wet- en regelgeving die door krimpgemeenten zijn aangegeven. De volgende voorbeelden zijn zeker niet als een uitputtende lijst bedoeld, maar slechts ter illustratie van de problemen waar krimpgemeenten mee kampen en huidige regelgeving in hun specifieke situatie belemmerend werken.

Op vlak van onderwijs kan onder meer gedacht worden aan het tegengaan van de uitstroom van bassischoolleerlingen naar België omdat daar gratis kinderopvang is vanaf 2,5 jaar. Door de opzet van geïntegreerde voorzieningen voor kinderen (IKC's) zouden ouders in staat worden gesteld om op basis van kwaliteitsoverwegingen en op basis van een aantrekkelijk financieel arrangement de keuze te maken voor een Nederlandse in plaats van een Belgische voorziening waarmee het voortbestaan van de basisschool in kleine kernen van Zeeuws-Vlaanderen kan worden gesteund. Een afwijking van de wetgeving zou er in kunnen bestaan om in krimpgemeenten, die geconfronteerd worden met deze problematiek kinderen vanaf 2,5 jaar (in plaats van vanaf 4 jaar) het recht op basisonderwijs geven. Een ander voorbeeld op het terrein van onder wijs en kinderopvang zou de mogelijk zijn tot het opzetten van een geïntegreerde kinderopvang19. De verschillende financieringsstromen en regelgeving van lager onderwijs en kinderopvang maken dit echter onmogelijk. Daarom zou gedacht kunnen worden aan een afwijking waardoor het wettelijk mogelijk wordt dat instellingen voor kinderopvang (privaatrechtelijk) gekoppeld kunnen worden aan onderwijsinstellingen (publiekrechtelijk), hetgeen nu uitsluitend kan in het bijzonder onderwijs maar niet in het openbaar onderwijs. Op het terrein van onderwijs kan ook gedacht worden aan het behoud van de beide BRIN-nummers wanneer schoolbesturen elkaar denominatie overstijgend opzoeken als antwoord op krimp.

Op vlak van het omgevingsrecht kan onder meer gedacht worden aan de volgende onderwerpen. Tal van krimpgemeenten kampen met het feit dat ze bestemmingsplannen niet durven wijzigen omdat ze vrezen voor claims ten gevolge van planschade. Daarom zou in bepaalde krimpgemeenten het denkbaar kunnen zijn dat tien jaar na inwerkingtreding van een plantitel, deze automatisch verloopt zonder dat planschade geclaimd kan worden als blijkt dat de geplande functie niet ten uitvoer is gebracht. Ook oude plantitels die aantoonbaar overbodig zijn in krimpgebieden zouden als ze na een aantal jaren niet ten uitvoer zijn gebracht en bij uitvoer aantoonbare overcapaciteit veroorzaken, zonder planschade geschrapt moeten kunnen worden. Ook zou een afwijking het mogelijk moeten kunnen maken dat bij onttrekking van gronden aan de woonbestemming krimpgemeenten niet geconfronteerd worden met schadeclaims indien er een verwachte krimp van de woningbehoefte is. Verder kan gedacht worden aan de invoering van een tijdelijke bouwstop in een bepaalde krimpgemeente om een mis-match tussen vraag en aanbod op de woningmarkt te voorkomen.

Op het vlak van openbaar vervoer denkt de initiatief nemer onder meer aan een afwijking die het mogelijk maakt dat gemeenschapsvervoer subsidie mag ontvangen. Gemeenschapsvervoer is een vorm van openbaar vervoer dat wordt uitgevoerd door dorpsgemeenschappen zelf. Die zetten buslijnen in op verbindingen die niet in de tender staan opgenomen. Aangezien de Wet personenvervoer 2000 voorschrijft dat al het openbaar vervoer in een bepaald gebied door één concessiehouder, met winstoogmerk wordt uitgevoerd, kan dit gemeenschapsvervoer, dat geen winstoogmerk kent geen subsidie ontvangen.

De initiatiefnemer wil nogmaals expliciet benadrukken dat dit slechts enkele voorbeelden zijn ter illustratie van welke maatregelen denkbaar zijn specifiek in krimpgebieden. Het is aan de krimpgemeenten zelf om te komen met voorstellen vanuit hun ervaringen in de praktijk. Deze wet beoogt op geen enkele wijze specifieke maatregelen te treffen, de wet regelt louter de procedure voor krimpgemeenten om maatregelen te kunnen voorstellen.

In de aanvraag moet de krimpgemeente duidelijk maken waarom de afwijking noodzakelijk is, welke maatschappelijke winst er valt te verwachten, hoelang ze moet duren, op welke wijze de krimpgemeente wil afwijken en welke financiële consequenties er te verwachten zijn. In de aanvraag dient een financiële doorrekening te zijn verwerkt. Organisaties uit het maatschappelijk middenveld zoals woningbouwcorporaties en zorginstellingen kunnen als raadgevers optreden bij het opstellen van de voordrachten. De afwijkingen kunnen een integraal karakter hebben omdat het initiatiefwetsvoorstel de mogelijkheid biedt om afwijkingsbevoegdheden voor te dragen die door verschillende beleidsterreinen heen kunnen gaan. Het aantal in te dienen voorstellen kent geen maximum. Elek gemeente dient afzonderlijk zijn voorstellen in maar over de ingediende voorstellen dient wel overeenstemming te zijn met de verschillende gemeenten uit de betreffende krimpregio. Dat bevordert samenwerking en integraliteit. Tevens kunnen de aanvragen slechts worden ingediend gedurende twee periodes van het jaar, zodat deze in samenhang beoordeeld kunnen worden. De structuur van de wet dwingt de gemeenten om samen te werken. Een ingediend voorstel heeft geen vrijblijvend karakter en de gemeente dienen zich te committeren aan het ingediende plan. De provincie en de aan de krimpgemeente die een aanvraag doet grenzende gemeenten, worden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over de aanvraag kenbaar te maken. De provincie stelt hierbij haar expertise ter beschikking en kijkt of het voorstel binnen de begroting en plannen van de provincie past. De aangrenzende gemeenten zullen in hun zienswijze voornamelijk moeten aangeven wat de gevolgen van de afwijking zijn in hun gemeente. De provincie krijgt echter geen bevoegdheid om voorstellen van de gemeenten tegen te houden.

De voorstellen voor afwijking worden door de krimpgemeente voorgelegd aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst. De Minister voor Wonen en Rijksdienst, in overleg met de vakminister, beoordeelt de aanvragen. Indien hij tot de conclusie komt dat hij voornemens is de aanvraag geheel of gedeeltelijk af te wijzen hoort hij eerst de gemeenteraad van de desbetreffende gemeente om alsnog tot een werkbaar voorstel te komen. Van dit horen wordt een verslag opgemaakt dat onderdeel uitmaakt van de beoordeling. Vervolgens zendt Onze Minister voor Wonen en Rijksdienst, in overeenstemming met de vakminister een besluit op de aanvraag aan de beide Kamers van de Staten-Generaal en aan de gemeenteraad van de krimpgemeente die de aanvraag heeft gedaan. Indien Onze Minister, in overeenstemming met de vakminister besluit een of meerdere afwijkingen toe te staan, gaat het besluit dat hij toezendt aan de beide Kamers der Staten-Generaal vergezeld van een voorstel van algemene maatregel van bestuur waarin de afwijking is uitgewerkt. Dit gebeurt binnen zes weken nadat de termijn voor het indienen van zienswijze is verstreken. In het besluit moet de Minister voor Wonen en Rijksdienst, in overleg met de vakminister, alle voorgedragen experimenten voorzien van een waardering. In de waardering moet duidelijk worden onderbouwd waarom een voorstel wel of niet is opgenomen in het voorstel voor een algemene maatregel van bestuur dat in voorhang wordt aangeboden bij de Eerste en Tweede Kamer. De Minister moet tijdens het proces de toewijzing en het behoud van de status van krimpregio voor de regio’s nauwlettend in de gaten houden. Wanneer blijkt dat de situatie in een krimpregio zich heeft hersteld en de regio weer functioneert als een normale regio kan de Minister eventuele aanvragen of aanwijzingen intrekken. Daartoe worden de krimpgemeenten ook in dit wetsvoorstel aangewezen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gemeenten aan deze lijst worden toegevoegd indien daar ook de problematiek van krimp manifesteert. Ook is het mogelijk gemeenten te schrappen indien de krimpproblematiek er zich niet meer voordoet. Een andere reden tot wijziging kan zijn indien er een gemeentelijke herindeling heeft plaatsgevonden. Uiteraard dient een ontwerp van zo een algemene maatregel van bestuur ook te worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer.

De voordracht wordt twee keer per jaar via een tranchestructuur voorgedragen. Het initiatiefwetsvoorstel is er op gericht dat de Staten-Generaal haar oordeel kan vellen over de experimenten en de Afdeling advisering van de Raad van State een advies kan uitbrengen. Op deze manier wordt het democratische proces eerbiedigt en creëert de indiener een balans tussen de noden van krimpgemeenten door hun tijdelijke afwijkende mogelijkheden te geven en anderzijds het uitgangspunt van gelijke behandeling.

De afwijking moet in elk concreet geval altijd worden getoetst aan de Europese regelgeving en de Grondwet. Zo mag een afwijking niet in strijd zijn met dwingende Europees-rechterlijke verplichtingen bijvoorbeeld op het gebied van aanbestedingsrecht, staatssteun en ongeoorloofde marktwerking of met andere juridische beginselen op het gebied van behoorlijk bestuur zoals rechtszekerheidsbeginsel en opgebouwde verwachtingen.

Bij de implementatie van het initiatiefwetsvoorstel moet gewezen worden op de met algemene stemmen aangenomen motie van oud-senator Jurgens. De motie is als volgt: Een algemene, niet nauwkeurig afgebakende bevoegdheid om af te wijken van wetgeving in formele zin staat op gespannen voet met artikel 81 van de Grondwet. Artikel 81 van de Grondwet schrijft voor dat de vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.20 In de Grondwet is een aanwijzing 33a toegevoegd waarin staat dat in hogere regeling niet wordt toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken, tenzij er sprake is van een experiment of ten behoeve van noodsituaties.21 Dit uitgangspunt wordt eveneens gereflecteerd in de Aanwijzingen voor de Regelgeving die bij het redigeren van wetgeving als naslagwerk gebruik worden. Zo bepaalt aanwijzing 22 dat het primaat van de wetgever (regering en Staten-Generaal gezamenlijk) als richtsnoer dient bij de keuze voor het stellen van regels bij wetgeving in formele zin of door delegatie bij AMvB of ministeriële regeling. Hoofdregel daarbij is steeds dat ten behoeve van de democratische en rechtsstatelijke legitimatie van een regeling betrokkenheid van het parlement noodzakelijker wordt, naarmate de betekenis van een regelgeving gewichtiger is. Indien er wordt gedelegeerd, bepaalt aanwijzing 25 dat de regelgevende bevoegdheid zo begrensd en nauwkeurig mogelijk omschreven dient te zijn. In aanwijzing 33a is voorts bepaald dat afwijking van hoger recht door lagere regelgeving achterwege dient te zijn.

Door de toepassing van het principe van de Wbmgp moet er worden stilgestaan bij het gelijkheidsbeginsel. Bij de totstandkoming van de Wbmgp is vastgesteld dat differentiaties tussen regio’s slechts objectief gerechtvaardigd zijn indien de wet voldoende waarborgen bevat die voorkomen dat de maatregelen al te lichtvaardig worden toegepast. Om deze reden zijn de maatregelen inhoudelijk, ruimtelijk en temporeel beperkt van aard. De maatregelen zijn op een afgebakend terrein, in een afgebakende regio en voor een afgebakende duur geldig.

Vanwege de structuur van de wet is het wenselijk de individuele experimenten los van elkaar te evalueren, aangezien elk goedgekeurd experiment eigen instrumenten en uitkomsten heeft.

Iedere individuele goedgekeurde afwijking op de landelijke wetgeving moet na 4 jaar worden geëvalueerd. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties neemt als eindverantwoordelijke deze taak op zich, dit kan worden gedaan in samenwerking met het vakdepartement.

De evaluatie moet uitwijzen of de uitzonderingspositie de beoogde doelstelling heeft behaald. Hierin moeten ook mogelijke onvoorziene neveneffecten en uitkomsten worden meegewogen.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moet door middel van de evaluatie vaststellen in samenwerking met de betreffende krimpregio en haar provincie of een mogelijke verlenging van de uitzinderingspositie van nogmaals 4 jaar noodzakelijk is.

De indiener stelt voor om het mogelijk te maken van bepalingen bij of krachtens onderstaande wetten te kunnen afwijken om de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in een krimpgemeente te mitigeren. Zulk een afwijking is uitsluitend mogelijk bij een algemene maatregel van bestuur die door de Minister voor Wonen en Rijksdienst in overeenstemming met de vakminister aanhangig gemaakt kan worden naar aanleiding van een aanvraag hiertoe door de gemeenteraad van een krimp gemeente. De indiener kiest ervoor om aangewezen krimpgemeenten afzonderlijk de bevoegdheid te geven verzoeken in te dienen voor afwijkingen. Daarmee wordt de lokale volksvertegenwoordiging in staat gesteld een afgewogen en legitiem oordeel te geven. De indiener kiest er niet voor om de afwijkingen alleen per krimpregio te laten indienen omdat een krimpregio geen officiële bestuursvorm is en dus geen eigen volksvertegenwoordiging kent. De indiener verwacht wel dat op basis van de totale procedure in de praktijk er gemeenschappelijkheid zal ontstaan in de voorgestelde experimenten per krimpregio. Hetgeen ook bevordert wordt door het verplichte overleg met de andere krimpgemeenten (artikel 4, tweede lid ervan het wetsvoorstel) en de clustering van aanvragen omdat deze uitsluitend gedurende twee periodes per jaar kunnen worden ingediend. De indiener beseft dat met dit wetsvoorstel een nieuwe procedure wordt geïntroduceerd. Van onderop komen gemeenten met voorstellen tot afwijking van geldende wet- en regelgeving die elders in het land niet kunnen worden toegestaan en elders ook niet noodzakelijk zijn. De indiener kiest er bewust voor om de krimpgemeenten zelf de oplossingen te laten formuleren die zij nodig achten. De krimpgemeenten staan het dichtst bij de krimpproblematiek, kennen hun gebied het beste en zijn daarmee het best in staat de juiste afwijkingen te formuleren.

Het derde lid bepaalt welke elementen deze algemene maatregel van bestuur ten minste moet bevatten. Naast de aanduiding van het werkingsgebied (de krimpgemeente of -gemeenten), bevat deze algemene maatregel van bestuur ook de bepalingen bij of krachtens de in artikel 9 genoemde wetten waarvan wordt afgeweken en de wijze waarop van die bepalingen wordt afgeweken. Verder wordt in deze algemene maatregel van bestuur de termijn bepaald waarvoor wordt afgeweken in de desbetreffende krimpgemeente. Deze periode bedraagt maximaal vier jaar, waarna een verlenging mogelijk is op verzoek van de gemeenteraad. Bij zo een verlenging moeten uiteraard de effecten van de afwijking in de voorbije periode inzichtelijk gemaakt kunnen worden, daarom wordt in deze algemene maatregel van bestuur op welke wijze de afwijking wordt geëvalueerd. Bij de keuze van de termijn van steeds weer 4 jaar met een maximum van 20 jaar sluit de indiener aan bij de termijnen in de Wbmgp. In die wet ging de wetgever oorspronkelijk uit van een maximumduur van tweemaal vier jaar. Later bleek dat maximaal 20 jaar nodig kan zijn en is de wet aldus aangepast. De Wbmgp en dit wetsvoorstel kennen een grote gemeenschappelijkheid. Beide wetten beogen een belangrijke transformatie te bewerkstelligen in een gebied dat is getroffen door uitzonderlijke omstandigheden; hetzij ingrijpende en blijvende demografische verandering, hetzij buitengewone grootstedelijke problematiek. Het zijn omstandigheden die elders in het land niet zo pregnant aanwezig zijn. Hoe snel de experimenten effectief zijn, is op voorhand niet te zeggen. Van daar de mogelijkheid om een experiment steeds weer met maximaal 4 jaar te verlengen als daarvoor steeds weer nut en noodzaak wordt aangetoond door de krimpgemeente. De eindtermijn is gesteld op 20 jaar, omdat een afwijkingsbevoegdheid niet eeuwen ten dage kan en hoeft voortbestaan.

Het vijfde lid bepaalt dat het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur gedurende een periode van vier weken wordt voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. Op deze wijze kunnen de Staten-Generaal een wezenlijke invloed uitoefenen op de inhoud ervan, hetgeen ook wenselijk is omdat er van wetten kan worden afgewezen die mede tot stand gekomen zijn door de Staten-Generaal. Tevens doet de indiener recht aan de strekking van de motie Jurgens.

Dit artikel verduidelijkt het toetsingskader waaraan de Minister voor Wonen en Rijksdienst zich heeft te houden. De Minister, in overeenstemming met de vakminister, moet goed onderbouwen waarom hij besluit een verzoek tot het instellen van een afwijking wel of niet gehonoreerd wordt. Daarbij moet hij in ieder geval de noodzakelijkheid en geschiktheid beoordelen alsmede of een voorgestelde afwijking geen strijd oplevert met de Grondwet of andere voor Nederland bindende internationale verplichtingen. Dat kan EU-regelgeving zijn, maar ook een ieder verbindende bepalingen uit andere verdragen. De afwijkingen die krimpgemeenten aanvragen kunnen immers verstrekkend zijn, misschien wel strijdig met het nationaal belang, de staatsinrichting of met voor Nederland geldende internationale verplichtingen. Vandaar dat de Minister voor Wonen en Rijksdienst de bevoegdheid heeft om hierop te filteren en afwijkingen wel of niet op te nemen in de algemene maatregel van bestuur. De Minister voor Wonen en Rijksdienst beoordeelt eveneens hoe de afwijking zich verhoudt tot het beleid van de provincie waarin de gemeente gelegen is en het Rijk inzake de krimpgemeente overschrijdende onderwerpen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het beleid inzake de veiligheidsregio’s, waarin verschillende gemeenten samenwerken, maar ook bij afwijkingen op vlak van het milieurecht, waar in bepaalde gevallen gedeputeerde staten een vergunning moeten verlenen. Verder dient de Minister voor Wonen en Rijksdienst zijn de beoordeling ook de gevolgen die zo een afwijking heeft voor de aan de krimpgemeente grenzende gemeenten te betrekken. Het is om die reden dat deze gemeenten hun zienswijze kunnen geven. Ook beoordeelt de Minister of de aanvragen binnen één krimpregio samenhangend zijn en in ieder geval niet elkaar tegenwerken. Dit om te voorkomen dat de ene krimpgemeente afwijkingen voorstelt die lijnrecht ingaan tegen de afwijkingen die gelden in een andere krimpgemeente. Ook bevordert dit het voorgeschreven overleg bij de voorbereiding (artikel 4, tweede lid). Ten slotte moet de Minister ook de gevolgen van de afwijking voor de Rijksbegroting in kaart brengen.

Onze Minister moet in het besluit op de aanvraag aan de Staten-Generaal onderbouwen waarom alle ingediende verzoeken wel of niet door worden voorgedragen in de algemene maatregel van bestuur. Hij zendt het besluit alsmede indien een of meerdere verzoeken tot afwijking worden gehonoreerd een ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur aan de Eerste en Tweede Kamer. Op deze wijze kan de Staten-Generaal haar rol als hoeder van de rechtsstaat en democratie waarmaken. Daarom is er bij de algemene maatregel van bestuur ook voorzien in een voorhangprocedure bij beide Kamers. Indien de Minister voor Wonen en Rijksdienst op basis van deze beoordeling tot de conclusie komt dat hij de aangevraagde afwijkingen niet of slechts gedeeltelijk kan inwilligen, stelt hij de gemeenteraad van de aanvragende krimpgemeente in de gelegenheid om gehoord te worden. Hier kan onder meer gezocht worden naar een manier om de aanvragende krimpgemeenten in een aangepaste vorm alsnog tegemoet te komen, zonder daarbij de gerechtvaardigde belangen van de andere aan de deelgemeente grenzende gemeenten te schaden. Van dit horen wordt een verslag gemaakt dat deel uitmaakt van de beoordeling.

De beoordeling wordt samen met het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur waarin de afwijking van de wettelijke bepaling wordt geregeld toegezonden aan de Eerste en Tweede Kamer. Op deze wijze kunnen de Kamerleden zien welke afwijkingen worden toegestaan en welke niet, alsmede de redenen hiervoor. Dit zal de nodige input leveren voor een debat in de Kamer hiervoor.

Dit artikel regelt de evaluatie van de afwijkingen per aanvraag. Dit is zowel noodzakelijk in het kader van de algemene evaluatie van dit wetsvoorstel die is voorgeschreven in artikel 11 van dit wetsvoorstel, als voor een eventuele verlenging van de termijn van de afwijking.

Het tweede lid schrijft voor dat de procedure met betrekking tot verlenging van de afwijking volgens hetzelfde stramien verloopt als de aanvraag voor een afwijking. Dit houdt onder meer in dat ook een verlenging onderbouwd moet worden door de gemeenteraad van de krimpgemeente, waarbij de evaluatie, bedoeld in het eerste lid, een essentiële rol speelt. Ook bij een aanvraag tot verlenging dient overleg gevoerd te worden met de aangrenzende gemeenten en kunnen gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders van de aangrenzende gemeenten hun zienswijze kenbaar maken. Een verlenging wordt ook beoordeeld door de Minister voor Wonen en Rijksdienst en het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur tot verlenging van de afwijking wordt samen met de beoordeling ook toegezonden aan de Eerste en Tweede Kamer.

Er is uitsluitend afwijking mogelijk van bepalingen bij of krachtens de in dit artikel opgenomen wetten. De betreffende wetten zijn: de Crisis- en herstelwet; de Drank- en Horecawet; de Gemeentewet; de Leegstandwet; de Mededingingswet; de Omgevingswet; de Wet langdurige zorg; de Wet marktordening gezondheidszorg; de Wet educatie en beroepsonderwijs; de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen; de Wet op het primair onderwijs; de Woningwet, de Zorgverzekeringswet; de Wet personenvervoer 2000; de wet maatregelen woningmarkt 2014 II.

De indiener kiest er bewust voor om niet op voorhand bepaalde bepalingen bij of krachtens deze wetten uit te sluiten, maar om de krimpgemeenten de mogelijkheid te beiden om de meest effectieve afwijkingen aan te vragen. Het is dan aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst om te beoordelen of deze afwijkingen mogelijk zijn. Uiteindelijk zijn het de Kamers die daarover beslissen in het kader van de voorhang procedure voor het ontwerp van algemeen maatregel van bestuur.