Nr. 5 VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene bepaling. Graag willen zij diverse opmerkingen maken en de regering vragen stellen.

Maar allereerst merken zij op dat ook voor hen de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten, in het bijzonder de klassieke grondrechten, de basis van de Nederlandse staat zijn. Voor de leden van de VVD-fractie is Nederland een «democratische rechtsstaat» en naar hun mening moet er alles aan worden gedaan om dat zo te houden.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voornemen om de Grondwet nader aan te kleden met een algemene bepaling die duidelijk maakt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Zij menen dat dit een waardevolle toevoeging kan zijn aan onze Grondwet, die ook gedeeltelijk recht zou doen aan de geest van het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 om op sobere wijze de symbolische en inhoudelijke betekenis van de Grondwet te versterken.

Deze leden constateren dat dit wetsvoorstel een nieuwe stap is in het voortdurende debat over verdere aankleding en versterking van de Grondwet. Deze leden vragen de regering naar haar visie op de verder ontwikkeling van de Grondwet. Zij vragen voorts of de regering ook het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 heeft betrokken bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel en zo ja op welke wijze?

Met het toevoegen van de voorgestelde algemene bepaling aan de Grondwet wordt beoogd te expliciteren dat de Grondwet de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten waarborgt. Daar deze beginselen reeds leidend in de Nederlandse Grondwet zijn, vragen de leden van de VVD-fractie de regering nader in te gaan op de meerwaarde van deze bepaling. Wat is de juridische status van de algemene bepaling binnen de huidige Grondwet? Gaarne krijgen deze leden een reactie.

Wat is naar het oordeel van de regering het verschil tussen een «algemene bepaling», zoals voorgesteld, en een «preambule» voorafgaand aan artikel 1 van de Grondwet? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering. Waarom is er niet gekozen voor een preambule, waarin de algemene basisprincipes en de uitgangspunten voor de Grondwet staan, zo vragen de leden van de VVD-fractie?

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de suggestie van de Staatscommissie Grondwet (2010). Zij vragen de regering waarom er niet is gekozen voor de suggestie van deze commissie, te weten «Nederland is een democratische rechtsstaat». Door deze formulering worden de beginselen «democratie» en «rechtsstaat» met elkaar verbonden. Waarom zou deze suggestie niet voldoen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de VVD-fractie willen hier aandacht vragen voor wat zij noemen de «weerbare democratie». In hoeverre is de algemene bepaling een bijdrage aan het voorkomen van langs legale weg bewerkstelligen van een niet-democratische staatsinrichting in Nederland? In hoeverre kan het parlement als medewetgever wetsvoorstellen toetsen aan de voorgestelde algemene bepaling? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de PvdA-fractie kunnen de regering steunen in het «gemis» dat wordt ervaren van het ontbreken van de drie kernbeginselen in de Grondwet. De democratie, de rechtsstaat en de grondrechten horen vastgelegd te zijn in de Grondwet, zo menen de aan het woord zijnde leden. De regering heeft ervoor gekozen het lidwoord «de» expliciet te gebruiken in de formulering. Kan de regering toelichten wat daar richting de burger het beoogde effect van is? Wat is precies het doel van de gekozen formulering? Speelt het huidige tijdsgewricht ook en rol om de bepaling op te nemen, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

De regering zal, zo veronderstellen de leden van de PvdA-fractie, ook aan de inwoners van Nederland willen uitleggen waarom een algemene bepaling opgenomen wordt, of wellicht moet worden opgenomen? Hoe gaat de regering de communicatie richting de burger over deze aanpassing van de Grondwet invullen? Wordt er bijvoorbeeld gedacht aan een bijzonder moment, dan wel een feestelijke bijeenkomst, waar alle Nederlanders met elkaar kunnen delen dat we leven in een land dat de drie kernbeginselen waarborgt en de pijlers vormen van onze samenleving?

De regering stelt enerzijds, zo lezen de leden van de CDA-fractie, dat de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten in de loop van de geschiedenis steeds essentiëler zijn geworden voor het functioneren van ons staatsbestel. Zij stelt anderzijds, dat het als een gemis wordt ervaren dat de Grondwet deze drie kernbeginselen niet met zoveel woorden vastlegt. De leden van de CDA-fractie vragen, bij welke gelegenheden dit als een gemis wordt ervaren. Deze leden vragen, wat een algemene bepaling voorafgaande aan de Grondwet anders toevoegt dan een globale inhoudsopgave.

De leden van de CDA-fractie constateren dat de voorgestelde algemene bepaling zodanig algemeen geformuleerd is, dat de toegevoegde waarde lijkt te ontbreken. Beoogt de voorgestelde algemene bepaling de democratie, de rechtsstaat of de grondrechten te versterken? Beoogt de voorgestelde algemene bepaling de Grondwet een meer evocatief, inspirerend en declaratoir karakter te geven? Beoogt de voorgestelde algemene bepaling de maatschappelijke en educatieve functie van de Grondwet te versterken?

De leden van de CDA-fractie zijn van mening, dat de Grondwet sober behoort te zijn. Het opnemen van een nieuwe bepaling in de Grondwet is alleen wenselijk als die leidt tot een normatieve versterking van de Grondwet. In het geval van een algemene bepaling zijn deze leden daarvan niet overtuigd. Wat voegt de algemene bepaling toe aan de rechten van burgers of aan de plichten van de staat, zo vragen deze leden.

Het is voor de leden van de SGP-fractie duidelijk dat de rechtsstaat, de parlementaire democratie en de grondrechten ook in de huidige Grondwet min om meer impliciet gesteld worden. Deze leden vragen zich daarom af in hoeverre dit voorstel daadwerkelijk een toevoeging beoogt aan de bestaande functie van de Grondwet, slechts een leesregel wil zijn van de Grondwet, of ook een normatieve werking beoogt te hebben.

De redactie van deze algemene bepaling is sober. Deze leden vragen zich af waarom er niet tevens voor is gekozen om bijvoorbeeld uitdrukkelijk historische wording van Nederland, de joods-christelijke wortels van de Nederlandse staat of de verhouding tussen rijk, gemeenten en provincies in deze algemene bepaling op te nemen.

De leden van de CDA-fractie constateren, dat opname van een algemene bepaling wezensvreemd is aan de Nederlandse Grondwet. Noch de Grondwetgever van 1814, noch alle daarop volgende Grondwetgevers hebben tot op heden de noodzaak van een preambule voor Nederland of de opneming van een algemene bepaling onderkend, ook niet die van 1848, ook niet die van 1917, en ook niet die van 1983. Deze leden vragen dan ook, welke doorslaggevende reden er voor de regering is om te breken met deze traditie in meer dan tweehonderd jaar Koninkrijk.

De regering stelt, dat het onderhavige wetsvoorstel de waarborgfunctie koppelt aan de Grondwet als zodanig. Daarmee is het primair de wetgever die de interpretatieve functie uitoefent. Het is immers de wetgever die bij eventuele grondwetswijzigingen ervoor moet zorgen dat deze wijzigingen in overeenstemming zijn met de waarborgfunctie die met de algemene bepaling wordt geformuleerd. Ook is het aan de wetgever om in geval van nieuwe wetgeving ervoor te zorgen dat de waarborgfunctie van de Grondwet, bijvoorbeeld voor de grondrechten, wordt gerespecteerd, zoals ook in par. 4.2 MvT wordt gesteld. De leden van de CDA-fractie vragen de regering, of de wetgever onder de huidige Grondwet niet evenzeer gehouden is de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten te waarborgen.

De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting op het voorstel geen expliciete uitleg over waarom afgeweken wordt van het tekstvoorstel voor een algemene bepaling, dat in 2010 gedaan is door de Staatscommissie Grondwet. Dat verwondert hen, zeker nu de Afdeling advisering van de Raad van State adviseert dat tekstvoorstel te volgen. De aan het woord zijnde leden zouden graag precies vernemen waarin de nu voorgestelde bepaling afwijkt van de formulering als gedaan door de Staatscommissie Grondwet, waarbij in ieder geval ingegaan wordt op het verschil in adressant, functie, reikwijdte en normatief gehalte.

Bij de leden van de D66-fractie wekt de opsomming van de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten, als hetgeen door de Grondwet gewaarborgd wordt, de indruk van een limitatieve opsomming. In de toelichtende stukken stelt de regering dat dit niet zo bedoeld is. De Grondwet waarborgt bijvoorbeeld ook de positie van de Koning in ons staatsbestel en kent regels maar meer van organisatorische aard waarbij ten behoeve van enige flexibiliteit juist geen volledigheid is betracht. Ook op dit aspect vragen de aan het woord zijnde leden zich af of de gekozen formulering van de algemene bepaling wel voldoende recht doet aan het oogmerk dat het zou moeten dienen.

De leden van de D66-fractie vernemen graag welke waarde de toevoeging «de» voorafgaand aan de begrippen grondrechten, democratie en rechtsstaat vastlegt. Er lijkt immers mee geïmpliceerd te worden dat al deze begrippen in een vastomlijnd en te definiëren concept gevat kunnen worden. In hoeverre wordt daarmee nog ruimte opengelaten voor verdere ontwikkeling van de Nederlandse democratische rechtsstaat binnen de Grondwet zelf? Een Grondwet die zich traditioneel kenmerkt door haar summiere, terughoudende en open karakter. Als de toevoeging «de» geen specifieke meerwaarde heeft, is het dan niet beter deze te schrappen in lijn met hetgeen de Afdeling advisering van de Raad van State lijkt te suggereren?

De leden van de D66-fractie merken op dat in de algemene bepaling slechts de grondrechten genoemd worden. Dit terwijl internationale mensenrechten, die op grond van de artt. 93 en 94 Grondwet direct doorwerken en voorrang krijgen op nationale regels, er, meer dan de in de Grondwet opgenomen grondrechten, voor zorg dragen dat in het individuele geval de democratie, de rechtsstaat en persoonlijke vrijheden gewaarborgd worden. Is de gekozen formulering daarmee dan niet feitelijk misleidend ten aanzien van de inhoud en werking van de Grondwet? Zo nee, waarom niet?

De leden van de D66-fractie lezen in de Grondwet vooral formele beperkingsgronden op grondrechten, zoals de bepaling dat de beperking bij formele wet moet gebeuren. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het EVRM of het grondrechtenhandvest van de Unie. Zonder materiele beperkingsvereisten, zoals subsidiariteit en proportionaliteit, die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn, is het niet zonder meer zeker dat de Grondwet grondrechten ook daadwerkelijk waarborgt. Wie controleert immers, zonder constitutionele toetsing, in concreto of de formele wetgever geen ongerechtvaardigde inperkingen op die grondrechten tot stand brengt?

De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de voorgestelde algemene bepaling een bepaling is waar de wetgever wetsvoorstellen die worden ingediend, aan toetst, een en ander vergelijkbaar met de huidige toetsing aan de artikelen van de Grondwet. Met andere woorden: in hoeverre toetst de wetgever aan deze algemene bepaling? Hoe zou dit zijn als er wordt gekozen voor een «preambule»? Wordt daar dan ook aan getoetst? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Artikel 120 Grondwet verbiedt de rechter wetten te toetsen aan de Grondwet. Deze taak is voorbehouden aan de wetgever. In hoeverre bestaat de mogelijkheid dat rechters straks aan de algemene bepaling gaan toetsen omdat deze ongenummerd is en vooraf gaat aan de artikelen van de Grondwet? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De leden van de CDA-fractie constateren, dat bij de grondwetsherziening van 1983 het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod de plaats van art. 1 gekregen heeft. Een algemene bepaling zoals de regering nu voorstelt, gaat daaraan vooraf. Welke betekenis moet worden gehecht aan die tekstplaatsing, zo vragen deze leden. De regering stelt immers, dat uit de kaderstellende functie van de algemene bepaling waarbinnen de andere bepalingen van de Grondwet moeten worden begrepen, niet kan worden afgeleid dat zij een hogere regeling zou zijn met een sterkere grondwetsrang.

«De algemene bepaling geeft de contouren aan waarbinnen onze Grondwet door een ieder gelezen en begrepen dient te worden». Welke aanwijzingen heeft de regering, dat de Grondwet zonder deze algemene bepaling tot nu toe niet juist gelezen en begrepen is, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

«Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat met de algemene bepaling verandering wordt aangebracht in het genuanceerde samenstel van regels die ons constitutionele stelsel vormen». De leden van de CDA-fractie achten dit een verrassende argumentatie voor een Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet. Is de regering ook overigens van opvatting, dat er een verandering in de verhouding tussen wetgever en rechter niet wenselijk is, zo vragen deze leden.