Inleiding
Dit wetsvoorstel heeft tot doel de mogelijkheden uit te breiden om in het College van procureurs-generaal (hierna: het College) een lid te benoemen met specialistische kennis en ervaring op het gebied van financiën en bedrijfsvoering. Daartoe wordt erin voorzien dat in het College ten hoogste één lid kan worden benoemd, dat niet voldoet aan de vereisten tot benoeming als rechterlijk ambtenaar, bedoeld in hoofdstuk 2 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
De achtergrond van deze wetswijziging wordt gevormd door de opdrachten waaraan het openbaar ministerie (hierna: OM) uitvoering geeft op het gebied van financiën, bedrijfsvoering, digitalisering en huisvesting. Gezien deze opdrachten is het voor een goede besturing van het OM wenselijk om te beschikken over voldoende mogelijkheden om in het College een bestuurder te kunnen benoemen die beschikt over specialistische kennis en ervaring op het gebied van financiën en bedrijfsvoering (inclusief ICT), alsmede over een netwerk met relevante partijen binnen en buiten de rijksoverheid op deze gebieden. Om een procureur-generaal te kunnen benoemen die voldoet aan dit profiel, wordt het met dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt om één procureur-generaal in het College aan te stellen voor wie niet het wettelijke vereiste van een juridische opleiding geldt. Deze procureur-generaal zal volledig deelnemen aan, en medeverantwoordelijk zijn voor, alle collegiale beraadslaging en besluitvorming door het College. In dat verband zal deze procureur-generaal dezelfde bevoegdheden hebben als iedere andere procureur-generaal, met uitzondering van de bevoegdheid tot het uitoefenen van individuele rechterlijke taken. Hiertoe is wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) noodzakelijk.
Hiermee wordt tevens uitvoering gegeven aan de aankondiging in de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 25 juni 2015 aan de Tweede Kamer naar aanbeveling van de commissie Hoekstra1 om te zorgen voor een gediversifieerde samenstelling van het College, door specifieke deskundigheid op het gebied van bedrijfsvoering in het College vertegenwoordigd te laten zijn. Dat wordt met dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt.
Het OM heeft als wettelijke taak de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en andere bij de wet vastgestelde taken (art. 124 Wet RO), en is vanuit die taak verantwoordelijk voor het realiseren van de door het kabinet gestelde doelstellingen op het gebied van opsporing en vervolging. Het OM dient deze taken uit te voeren binnen de budgettaire kaders zoals deze zijn vastgesteld in de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Aan het hoofd van het OM staat het College.
De taken van de procureurs-generaal die het College vormen zijn onder te verdelen in die van:
− het als College besturen (inclusief beheer) van het OM enerzijds;
− het als procureur-generaal uitoefenen van de individuele rechterlijke functie anderzijds. Een procureur-generaal is van rechtswege bevoegd om op te treden als plaatsvervangend advocaat-generaal, plaatsvervangend officier van justitie bij alle parketten – art 135, zesde lid, Wet RO).
In de huidige samenstelling van het College zijn alle leden bevoegd om deze beide taken uit te oefenen.
Als gevolg van toenemende complexiteit op het gebied van de rechtshandhaving, alsmede de als gevolg van diverse taakstellingen verminderde beschikbaarheid van middelen voor de rechtshandhaving, zijn aan het functioneren van het OM gedurende de afgelopen jaren steeds hogere eisen gesteld. Het belang van prioriteitsstelling, sturing en ketenbrede afstemming door het OM is sterk toegenomen. In dat verband staat het OM voor de taak om significante financiële taakstellingen te realiseren2 en bij te dragen aan versterking van de prestaties van de strafrechtketen in het kader van het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (inclusief de werkwijze ZSM, digitalisering, herziening van het Wetboek van Strafvordering). Daarnaast heeft het OM te maken met de organisatorische gevolgen van de Wet herziening gerechtelijke kaart en aanvullende trajecten (o.a. Task Force OM/ZM3).
Op het gebied van financiering werkt het OM sinds 2012 met een bekostigingssysteem dat zich kenmerkt door een «PxQ-financiering». Binnen dit systeem staat toerekening van kosten voor prestaties en het afrekenen op basis van geleverde prestaties (in plaats van op activiteiten) centraal.
Op het gebied van ICT en informatievoorziening staat het OM voor een aantal omvangrijke vernieuwingsprojecten, zoals digitalisering van het strafdossier en het verstrekken van digitale informatie aan ketenpartners in het kader van het Programma Digitaal Werken in de Strafrechtketen. Deze trajecten worden vanuit de Tweede Kamer op intensieve wijze gevolgd. De Tijdelijke Commissie ICT van de Tweede Kamer heeft digitalisering van de strafrechtketen aangemerkt als één van de kwetsbare ICT-processen binnen de rijksoverheid.4
De opdrachten waar het OM in bovengenoemd verband voor staat zijn ingrijpend en fundamenteel van karakter, en brengen met zich mee dat onderwerpen op het gebied van financiën en van bedrijfsvoering een sterkere rol spelen in de besturing van het OM dan voorheen. Van het College wordt gevraagd dat zij een samenhangende en integrale sturing voert op zowel de prestaties van het OM als op financiën en bedrijfsvoering (inclusief ICT en personeelsbeleid), hetgeen onder meer inhoudt dat het College verantwoordelijk is voor de uitvoering van wettelijke taken, de realisatie van de maatschappelijke doelstellingen zoals bepaald door het kabinet, het beheersen van de risico’s verbonden aan bedrijfsvoering, en financiering van het OM binnen de begrotingskaders zoals vastgelegd in de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Voor een goede besturing van het OM is het dan ook wenselijk om binnen het College expertise te kunnen aantrekken op het gebied van financiën en bedrijfsvoering.
Op grond van artikel 1, onderdeel b, Wet RO wordt een procureur-generaal aangesteld als rechterlijk ambtenaar. Voor de benoeming van een rechterlijk ambtenaar is vereist dat betrokkene jurist is. De huidige regelgeving staat er aan in de weg om in het College een lid te benoemen dat beschikt over de voor de goede uitvoering van de taakopdrachten door het OM vereiste bedrijfskundige of financiële deskundigheid, maar geen jurist is. In 1997 was de overweging van de toenmalige Minister van Justitie dat «het de voorkeur verdient vast te leggen dat alle leden van het College jurist dienen te zijn» omdat het «voor het draagvlak en het gezag van de leiding van belang [is] dat ook de leiders van die organisatie over de binnen die organisatie relevante kwalificaties beschikken».5
In verband met de veranderde taak van het College en het toegenomen belang van besluitvorming en aansturing op het gebied van beheer en financiën, bestaat thans de behoefte om dit standpunt aan te passen en de mogelijkheid te introduceren van het benoemen van een lid van het College dat beschikt over kennis, vaardigheden en een netwerk op het gebied van bedrijfsvoering en financieel beheer, en dat niet per definitie jurist is.
Met de voorliggende wijziging wordt beoogd betere mogelijkheden te bieden om niet-juridische expertise en ervaring in te brengen in zowel de interne organisatie als de externe oriëntatie van het OM. Een lid van het college dat langs deze weg wordt benoemd is ten volle medeverantwoordelijk voor alle collegiale besluitvorming door het College, maar kan in het bijzonder belast worden met de besturing en begeleiding van onderstaande taken.
Interne organisatie OM
Eén van de taken van het OM is het vormgeven van een toekomstbestendig OM dat een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement genereert en daarbij zo efficiënt mogelijk presteert. Daartoe heeft het OM het programma OM 2020 in het leven geroepen. Dit programma bestaat uit (deels lopende, deels nieuwe) initiatieven en projecten waarin opgaven centraal staan op de gebieden:
– vernieuwing van de werkomgevingen,
– versterking van de operatie op de parketten,
– professionalisering van de staf- en ondersteunende functies,
– competentiegericht personeelsbeleid,
– een efficiëntere bedrijfsvoering, in het bijzonder huisvesting, facilitair beheer en informatisering/digitalisering.
Externe oriëntatie OM
Het kunnen toevoegen van expertise en ervaring op het gebied van financiën en bedrijfsvoering is tevens in het belang van een adequate besturingsrelatie tussen de Minister van Veiligheid en Justitie en het College op deze gebieden, waarbij vanuit de Minister behoefte bestaat aan reguliere afstemming met een bestuurlijk verantwoordelijke binnen het College die beschikt over meer specialistische kennis en ervaring inzake financiën en bedrijfsvoering (inclusief ICT), en die beschikt over een actueel netwerk op dit gebied met relevante partijen zowel binnen als buiten de rijksoverheid.
In het kader van digitaliseringstrajecten verstrekt het OM regelmatig opdrachten aan derden (marktpartijen) voor het ontwikkelen en onderhouden van specifieke systemen en het trainen van het OM-personeel om met de nieuwe systemen te kunnen werken. Het gaat daarbij om omvangrijke trajecten die gepaard gaan met hoge kosten. Het College dient steeds in staat te zijn om aan de Minister te kunnen verantwoorden welke kosten voor welke werkzaamheden zijn gemaakt, alsmede welke resultaten zijn geboekt met de bestede middelen. De mogelijkheid tot het inzetten van ervaren specialist op financieel en/of bestuurlijk terrein als lid van het College is dan ook wenselijk met het oog op de uitdagingen waarvoor het OM staat. Het vereiste van een juridische opleiding zou daarbij een belemmering vormen.
Het in artikel 130, vierde lid, Wet RO beoogde lid is integraal bevoegd ten aanzien van alle gezamenlijke bestuurstaken van het College, draagt collegiale medeverantwoordelijkheid voor alle beslissingen van het College en krijgt derhalve net als de overige leden van het College de functiebenaming «procureur-generaal».
De leden van het College zijn collectief verantwoordelijk voor het bestuur van het OM. Met dit wetsvoorstel wordt nadrukkelijk geen verandering beoogd in de taken en bevoegdheden van het College als zodanig, bijvoorbeeld ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving. Ieder lid heeft op basis van onderlinge taakverdeling zijn specifieke aandachtsgebieden, maar de besluitvorming van het College is collegiaal en integraal. Ieder lid van het College heeft daarin een gelijke stem ten aanzien van alle collegiale besluitvorming. Dit brengt met zich mee dat het lid van het College dat als specifiek aandachtsgebied beleidsmatige dossiers heeft, ook deelneemt aan besluitvorming betreffende de financiën en de bedrijfsvoering. De in artikel 130, vierde lid, van de Wet RO bedoelde procureur-generaal beslist op diens beurt op gelijke voet met de overige procureurs-generaal volwaardig mee over onderwerpen van juridische, respectievelijk beleidsmatige aard. Besluiten die het College neemt, kunnen daarmee integraal worden afgewogen. Financiële en bedrijfseconomische kwesties zijn uit de aard der zaak vaak verknoopt met de taken waar het OM op grond van artikel 124 Wet RO mee belast is. Door de verschillende disciplines in het College te vertegenwoordigen wordt bewerkstelligd dat bij besluitvorming alle relevante aspecten, waaronder bedrijfsvoeringsaspecten, van een besluit worden meegewogen. Op grond van artikel 133, eerste lid, Wet RO kan het College een procureur-generaal machtigen één of meer van zijn bevoegdheden uit te oefenen, tenzij de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarbij wordt vanzelfsprekend rekening gehouden met de niet-juridische achtergrond van de in artikel 130, vierde lid, van de Wet RO bedoelde procureur-generaal.
Met dit wetsvoorstel wordt afgeweken van het uitgangspunt dat een procureur-generaal van rechtswege plaatsvervangend advocaat-generaal bij het landelijk ressortsparket en plaatsvervangend officier van justitie bij de andere parketten is.6 Voor dit plaatsvervangerschap is, mede gelet op de daaraan verbonden bevoegdheden, vereist dat betrokkene een juridische achtergrond heeft.
De benaming van de functie van het niet-rechterlijk collegelid is «procureur-generaal». Hiermee wordt voorkomen dat de leden van het College verschillende functiebenamingen krijgen. Tevens wordt hiermee tot uitdrukking gebracht dat het niet-rechterlijk collegelid integraal bevoegd en medeverantwoordelijk is voor de uitvoering van de bestuurstaak van het OM (inclusief opsporingsbeleid).
Artikel 130, derde lid, Wet RO bepaalt dat het College bestaat uit ten minste drie en ten hoogste vijf leden. Voor besluitvorming zijn op grond van artikel 131, eerste lid, ten minste drie leden nodig. Bij het staken der stemmen is de stem van de voorzitter van het College doorslaggevend (artikel 131, derde lid,). Deze bepalingen blijven gehandhaafd.
Omdat het College uit ten minste drie leden dient te bestaan, is het rechterlijk gehalte in het College voldoende gewaarborgd. De in artikel 130, vierde lid, van de Wet RO bedoelde procureur-generaal kan niet worden aangewezen als voorzitter van het College (nieuw artikel 130, vierde lid).
De niet-rechterlijke procureur-generaal is evenals zijn rechterlijke ambtsgenoten een ambtenaar in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. In dit wetsvoorstel is daarop aanvullend geregeld dat de Minister van Veiligheid en Justitie bevoegd gezag is ten aanzien van deze niet-rechterlijke ambtenaar. Anders dan de overige leden van het College is de rechtspositie van het niet-rechterlijke lid niet geregeld bij en krachtens de Wrra. Voor dit lid van het College zijn de rechtspositionele aangelegenheden krachtens de Ambtenarenwet in het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: het Arar) vastgelegd. Dat brengt met zich mee dat het in het Arar geregelde, bijvoorbeeld ten aanzien van bezoldiging, werktijden, verlof en arbeidsongeschiktheid, van toepassing is op de in artikel 130, vierde lid, van de Wet RO bedoelde procureur-generaal. Hiermee wordt aangesloten bij de systematiek die geldt ten aanzien van het niet-rechterlijk lid van de gerechtsbesturen.
Invoering van deze wet is niet van invloed op administratieve lasten van overheid, burgers of bedrijven. Er zijn evenmin financiële gevolgen te verwachten.
Het wetsvoorstel is ter consultatie toegezonden aan het College en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR), en is via internetconsultatie voor een ieder openbaar gemaakt. Op de internetconsultatie zijn geen reacties ontvangen. Het College en de NVvR hebben wel advies uitgebracht7.
Het College geeft in zijn advies aan verheugd kennis te hebben genomen van het voorstel om het mogelijk te maken een deskundige op het gebied van financiën en bedrijfsvoering als procureur-generaal in het College te benoemen. Het uitgangspunt dat het daartoe mogelijk wordt een procureur-generaal aan te stellen die geen juridische opleiding heeft genoten, maar wel volwaardig lid zal zijn van het College, wordt door het College volledig onderschreven. Het College kan zich er dan ook geheel in vinden dat deze procureur-generaal volledig zal deelnemen aan en medeverantwoordelijk zal zijn voor alle besluitvorming van het College.
Het College onderschrijft de keuze om deze procureur-generaal niet van rechtswege bevoegd te maken om op te treden als plaatsvervangend advocaat-generaal of plaatsvervangend officier van justitie. Om die reden wordt in het wetsvoorstel, anders dan voorgesteld door het College, ervan afgezien deze procureur als rechterlijk ambtenaar aan te stellen. Een aanstelling als rechterlijk ambtenaar is, anders dan het College stelt, niet van doorslaggevend belang om op gelijke voet met de andere procureurs-generaal volledig deel te kunnen nemen aan de collegiale besluitvorming.
Terecht merkt het College op dat de formulering van het voorgestelde artikel 130, vierde lid, van de Wet RO in de consultatieversie van dit voorstel er geen blijk van gaf dat ook rechterlijk ambtenaren ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet zijn. Dit heeft geleid tot een technische aanpassing van het betreffende voorgestelde artikellid. De toelichting op de rechtspositie van de nieuwe procureur-generaal is naar aanleiding van het advies van het College aangevuld.
Tot slot stelt het College dat het voorgestelde artikel 1a van de Wrra overbodig is, nu deze wet per definitie al niet van toepassing zou zijn op een procureur-generaal die geen rechterlijk ambtenaar is. De Wrra bevat ook bepalingen die zich specifiek richten op de leden van het College van procureurs-generaal. Met artikel 1a van de Wrra wordt daarom verzekerd dat ook die bepalingen uitgezonderd zijn van toepassing op de in artikel 130, vierde lid, Wet RO bedoelde procureur-generaal.
De NVvR geeft in overweging om ter zake van de bevoegdheid van het College om op grond van het nieuwe artikel 130, zesde lid, van de Wet RO algemene en bijzondere aanwijzingen te geven betreffende de uitoefening van taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie, te bepalen dat het niet-rechterlijke lid van het College zich dient te onthouden van het geven van aanwijzingen door het College die ingrijpen in officiersbevoegdheden in strafrechtelijke aangelegenheden. Dit advies wordt niet overgenomen. Aangezien het hier, zoals hierboven al is aangegeven, gaat om collegiale besluitvorming waaraan een integraal afwegingsproces vooraf gaat, is de bepaling omtrent het geven van aanwijzingen ongewijzigd gelaten. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.
Artikel I, onderdeel A en artikel II
Met de toevoeging aan artikel 1, onderdeel b, onder 5°, van de Wet RO wordt het in artikel 130, vierde lid, bedoelde lid van het College uitgesloten van de daar gegeven definitie van «rechterlijke ambtenaren». Daarmee is de Wrra reeds grotendeels niet van toepassing op dit lid. In het nieuwe artikel 1a van die wet worden met hetzelfde doel de bepalingen waarin specifiek wordt verwezen naar de leden van het College van procureurs-generaal niet van toepassing verklaard op het betreffende lid.
Artikel I, onderdeel B
Het nieuwe vierde lid van artikel 130 van de Wet RO creëert de mogelijkheid om ten hoogste één lid te benoemen in het College dat niet voldoet aan de eisen van benoembaarheid als rechterlijk ambtenaar. Wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, dan is het betreffende lid uitgesloten van het voorzitterschap van het College.
Artikel I, onderdeel C
Het in artikel 130, vierde lid, Wet RO bedoelde lid van het College wordt uitgezonderd van het zijn van plaatsvervangend advocaat-generaal en plaatsvervangend officier van justitie. Zie voor een toelichting hierop paragraaf 2.2.2 van het algemeen deel.
Artikel III
De voorgestelde inwerkingtredingsbepaling maakt het mogelijk dat de wet op een nader te bepalen tijdstip in werking treedt.
De Minister van Veiligheid en Justitie, G.A. van der Steur