Nr. 5 VERSLAG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De fractie Klein heeft met interesse kennis genomen van de voorgenomen «Wijziging van de Kieswet in verband met het afschaffen van de mogelijkheid voor politieke groeperingen om lijstencombinaties te vormen.» De regering geeft middels dit wetsvoorstel gehoor aan de motie Taverne c.s. die op 9 december 2014 door de Tweede Kamer werd aanvaard. De fractie Klein plaatst echter wel enkele vraagtekens bij de relatie tussen het gehanteerde restzetelsysteem en het al dan niet toestaan van het vormen van lijsten-combinaties.

Voorts wijst het lid van de fractie Klein naar de aangenomen motie-Klein c.s. (TK 34 300 VII nr. 48) waarin aandacht wordt gevraagd voor een constitu-tionele toets bij wetsvoorstellen. Hoe beoordeelt de regering het wetsvoorstel in relatie tot de Grondwet?

In de memorie van toelichting leest het lid van de fractie Klein dat de Kies-raad in zijn advies benadrukt dat de mogelijkheid om lijstencombinaties aan te gaan in 1973 niet is ingevoerd om kleine partijen te compenseren voor het restzetelsysteem van de grootste gemiddelden. Kan de regering zich voorstellen dat het mogelijk is dat in sommige situaties een onverwachts neveneffect kan ontstaan dat op zichzelf waardevol genoeg is om vervolgens te behouden en te bewaken? Anders gezegd: het mag dan zo zijn dat het neveneffect – het compenseren van kleine partijen voor het nadeel dat zij ondervinden als gevolg van het gehanteerde restzetelsysteem – aanvankelijk niet een beoogde uitkomst van het invoeren van de mogelijkheid van het vormen van lijstencombinaties is geweest, kan de regering zich desalniettemin voorstellen dat deze compensatie waardevol is; zelfs zó waardevol dat het behouden dient te blijven? Is de regering van mening dat dit neveneffect heeft bewezen waardevol en nuttig – zelfs fair – te zijn?

De Kiesraad wijst er tevens op dat de mogelijkheid tot het aangaan van lijstcombinaties niet alleen is voorbehouden voor de kleine politieke partijen maar dat alle politieke partijen van deze mogelijkheid gebruik mogen maken. Het systeem werkt dus neutraal ten opzichte van de partijgrootte van de deelnemende partijen. Echter, zoals in de memorie van toelichting valt te lezen, zijn het vooral de kleinere partijen die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt. Zij hebben «de vruchten geplukt in de vorm van extra zetels», zo valt er te lezen. Onze fractie vraagt zich af in hoeverre dit nu echt een probleem vormt. Het gegeven dat een mogelijkheid voor alle deelnemende partijen open staat maar slechts door een beperkt deel van die partijen daadwerkelijk gebruik wordt, kan toch moeilijk als oneerlijk of onredelijk bestempeld worden? Is de regering van mening dat kleine partijen op een oneigenlijke manier gebruik hebben gemaakt van een mogelijkheid die voor alle partijen open staat; oftewel van de mogelijkheid tot het vormen van lijstencombinaties? Is de regering van mening dat, omdat niet iedereen er voor kiest om van een bepaalde mogelijkheid gebruik te maken, dit betekent dat diegenen die er wél gebruik van maken vervolgens onrechtmatig profiteren?

Kan de regering bovendien een nader overzicht verschaffen welke (grote) partijen sinds 1973 van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt, vooral omdat de bijlage van de memorie van toelichting enkel spreekt van lijstencombinaties vanaf 2002 terwijl deze mogelijkheid al vanaf 1973 bestaat? En wat wordt in dezen dan bestempeld als een «grote» en als een «kleine» partij? Hoe rijmt de stelling van de regering dat vooral kleine partijen van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt terwijl in de bijlage ook «grote» partijen als de PvdA genoemd worden?

De regering stelt, zo lezen de leden van de PvdA-fractie, dat de mogelijkheid van lijstencombinaties de doorzichtigheid van de verdeling van de zetels over de lijsten vermindert, maar acht dit overkomelijk als de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties als een opmaat werkt voor fusie of een gezamenlijke kandidaatstelling. De regering geeft vervolgens aan dat dergelijke processen van krachtenbundeling van politieke groeperingen zich nauwelijks nog voordoen. Kan de regering dit standpunt nader toelichten in het licht van de huidige trend naar relatief kleine «grote» partijen en veel kleine fracties die in het parlement zijn vertegenwoordigd? Veel kleine partijen in het parlement betekent minder »slagkracht» bij de parlementaire controle en dat is een democratisch probleem, zo menen de leden van de PvdA-fractie. Ziet de regering deze trend ook? Zo ja, welke consequentie heeft dat voor het onderhavige voorstel? Zo nee, waarom niet?

Deelt de regering de mening dat, gezien de trend van steeds meer kleine(re) partijen, fusies en samenwerking op geen enkele wijze moet worden gefrustreerd, dan wel belemmerd? Zo nee, waarom niet? De politieke stabiliteit in Nederland is gebaat bij het behouden van het huidige stelsel, zo menen de leden van de PvdA-fractie. Heeft de regering dit ook meegewogen bij het indienen van het voorstel?

De leden van de CDA-fractie vragen, waarom het streven naar een zo groot mogelijk aantal zetels voor de eigen partij en voor partijen waarmee de eigen partij een lijstverbinding aangaat, afkeuring verdient. Zij vragen dit in hert licht van de opmerking van de regering dat deze vermoedt, dat het verkrijgen van een betere positie bij de verdeling van restzetels de voornaamste reden is om lijsten te combineren. Deelt de regering de opvatting van de leden van de CDA-fractie, dat afsplitsingen in de loop van een zittingsperiode van een vertegenwoordigend orgaan in veel sterkere mate inbreuk maken op het stelsel van evenredige vertegenwoordiging?

De leden van de CDA-fractie vragen, hoe de regering het feit beoordeelt dat de partijen die in de Tweede Kamer de motie-Taverne c.s. hebben ingediend, bij de Provinciale Statenverkiezingen in 2015 alle drie lijstverbindingen zijn aangegaan?

De leden van de CDA-fractie onderstrepen, dat de kracht van een stelsel van evenredigheid is dat dit een getrouwe weergave is van de politieke krachtsverhoudingen, en dat ook minderheden goed aan bod kunnen komen. Tegelijkertijd onderkennen deze leden, dat het juist daardoor juist moeilijk is om tot een werkbare regeringsmeerderheid te komen. Deze leden vragen de regering in te gaan op de suggestie van de secretaris van de staatscommissie Grondwet, Martin van Haeften, in een opinieartikel in de Volkskrant (21 september 2015). Hij stelt voor het systeem van lijstverbindingen juist te versterken door het blok van samenwerkende partijen dat bij de verkiezingen het grootste is geworden een bonus te kennen van extra zetels. Deze leden ontvangen graag een reactie van de regering op de gesignaleerde zwakte van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en de voorgestelde mogelijkheid om het systeem van lijstverbindingen te versterken.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de motie Taverne met een krappe meerderheid is aangenomen. Daaruit valt op te maken dat een groot aantal politieke partijen nog altijd het nut van lijstencombinaties inziet en dat niet uit te sluiten is dat bij een grote minderheid wel behoefte aan krachtenbundeling bestaat. Waarom kiest de regering er desondanks toch voor om de mogelijkheid voor lijstencombinaties af te schaffen?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering opmerkt dat zich nauwelijks nog processen van krachtenbundeling voordoen. Toch zijn er nog altijd partijen die lijstverbindingen aangaan. Zijn deze lijstverbindingen in zichzelf niet een vorm van krachtenbundeling?

De leden van de ChristenUnie-fractie menen dat er geen overtuigende aanwijzingen zijn dat de lijstencombinaties opportunistisch en los van inhoudelijke verwantschap ingezet worden voor bevoordeling. Kan de regering enkele concrete casus aandragen waarin dat wel het geval zou zijn geweest?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering naar haar visie op de krachtenbundeling van politieke bewegingen. Erkent de regering dat politieke partijen die niet tot een fusie komen en inhoudelijk verschillend blijven, desalniettemin ideologisch dicht bij elkaar kunnen liggen?

De leden van de SGP-fractie constateren dat de Kiesraad het een misver-stand noemt dat de lijstcombinatie werkt in het voordeel van kleinere partijen. Deze leden benadrukken juist dat de Kiesraad hierbij uit het oog verliest dat dit niet alleen in de praktijk, maar ook in theorie wél het geval is. Voor een grotere partij levert het aangaan van een lijstcombinatie met een of meer kleinere partijen een relatief klein voordeel op bij de verdeling van restzetels. Voor kleinere partijen levert het aangaan van een lijstverbinding met een grotere partij juist een relatief veel groter voordeel op. De stelling van de Kiesraad is daarom grotendeels onjuist. Alle partijen vergroten weliswaar hun kans op een restzetel, maar dat is met name voor kleinere partijen die deelnemen aan de combinatie voordelig. Voor grotere partijen kan de consequentie van de lijstcombinatie zelfs zijn dat zij de kans op een restzetel verkleinen ten opzichte van een zelfstandige deelname. Erkent de regering dat de Kiesraad hierbij ten minste een ongenuanceerd standpunt heeft ingenomen?

Het advies van de Kiesraad gaat alleen in op de effecten van lijstverbindingen voor de Tweede Kamerverkiezingen. Veruit het grootste aantal lijstverbindingen vindt echter plaats op lokaal niveau. Om dit wetsvoorstel goed te beoordelen, is naar de mening van de leden van de SGP-fractie ook onderzoek nodig naar de effecten op gemeentelijk niveau. Waarom is hiervoor niet gekozen? Wat is de achtergrond van de versnelling van het advies van de Kiesraad, terwijl juist ook dit onderdeel relevant is voor een weloverwogen oordeel?

Ten slotte zouden deze leden graag nog in het bijzonder aandacht willen vragen voor het systeem van restzetelverdeling bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. Daarbij is sprake van een dubbel nadeel van het vervallen van de lijstverbinding voor kleinere partijen, vanwege de getrapte verkiezingen. Zou in het bijzonder voor deze verkiezing aanpassing van het systeem van restzetelverdeling niet op zijn plaats zijn? Is juist bij die verkiezingen ook door de Kiesraad niet erkend dat de lijstverbindingsmogelijkheid een compensatie is voor het dubbele nadeel dat partijen ondervinden? (zie ook TK 20 264 nr. 3 blz. 85–86) Wordt dit niet verder versterkt als ook voor de verkiezingen van de provinciale staten de lijstverbindingsmogelijkheid komt te vervallen?

De regering geeft aan, zo lezen de leden van de SGP-fractie, dat de zetelverdeling zoveel mogelijk de krachtsverhoudingen tussen de politieke groeperingen moet weerspiegelen. Uit de tabellen bij het advies van de Kiesraad bij de toepassing van het systeem d’Hondt blijken juist heel grote onevenwichtigheden. Zo hebben bijvoorbeeld de vijf kleinste partijen in 2012 samen 1.071.055 stemmen. De SP heeft er 161.202 (!) minder. Toch heeft deze partij in dat stelsel hetzelfde aantal zetels.

Een ander voorbeeld bij ditzelfde systeem. De zeven kleinste partijen hebben gezamenlijk 2.629.766 stemmen behaald. Dat levert hen in het systeem d’Hondt 40 zetels op. De grootste partij heeft 124.818 stemmen minder, maar volgens dat model van restzetelverdeling levert dit toch één zetel meer op.

Dit zijn slechts twee voorbeelden, die met meer vergelijkbare voorbeelden uit te breiden zouden zijn. Gezien het wettelijk uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging is het voor de leden van de SGP-fractie de vraag hoe dit past bij dit gekozen uitgangspunt. Vindt de regering dit logische uitkomsten van het model? Zou niet iedere stem van de burger in principe evenveel moeten tellen? Moet het systeem van restzetelverdeling daar niet zoveel mogelijk bij aansluiten?

Een belangrijke overweging in de motie-Taverne is dat «uitgebrachte stemmen in beginsel terecht moeten komen bij die partij die de stemmen ook daadwerkelijk heeft gekregen». De leden van de SGP-fractie vragen zich af hoe dit principe heeft doorgewerkt bij dit wetsvoorstel. Het huidige systeem van restzetelverdeling heeft als consequentie dat er ook partijen zijn die een restzetel krijgen, terwijl zij voor die zetel geen enkele stem hebben gekregen. Hoe is dat te rijmen met de gedachte dat de stemmen zoveel mogelijk uit moeten komen bij de partij die die stemmen ook heeft gekregen? Hoe verhoudt zich de gedachte dat een partij een zetel krijgt zonder hier stemmen tegenover te hebben staan zich tot de gedachte dat het dan logischer zou zijn om een zetel toe te kennen aan een partij die ten minste nog een groter of kleiner deel van deze zetel heeft behaald?

De regering geeft aan dat de het systeem d’Hondt decennialang nagenoeg ongewijzigd van kracht is gebleven. Maar nu blijkt dat de uitkomsten ervan zeer onevenwichtig zijn, vragen de leden van de SGP-fractie zich af of het toch niet logischer zou zijn om die onevenwichtigheid er tegelijkertijd uit te halen. Het systeem d’Hondt werkt immers – anders dan de regering stelt – helemaal niet neutraal ten aanzien van de partijgrootte. De Kiesraad heeft zich vooral uitgelaten over de onderlinge verhouding van de verschillende systemen van restzetelverdeling ten opzichte van de bestaande systematiek van lijstverbindingen. Deze leden zouden graag zien dat de regering aangeeft wat naar de opvatting van de regering de mate van evenredigheid is van de verschillende systemen van restzetelverdeling. In hoeverre benaderen de verschillende modellen zoveel mogelijk de Grondwettelijk gewaarborgde evenredige verdeling?

Argument van de regering is dat bij het voorstel rond de verkiezingen van de Eerste Kamer ook het systeem van restzetelverdeling niet is aangepast. De leden van de SGP-fractie vinden dit een onjuist beroep. Bij de behandeling van dat wetsvoorstel was het argument juist dat deze thematiek beter integraal bezien kon worden. Dan kan het «niet-aanpassen» bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer naar de mening van de leden van de SGP-fractie geen argument zijn om het dan ook niet te doen als het systeem helemaal tegen het licht wordt gehouden. Wil de regering daarom alsnog komen met een principiële beschouwing over de verhouding tussen evenredigheid en de verschillende modellen van restzetelverdeling?

Een van de doelen die de regering met het wetsvoorstel heeft is om de systematiek van de zetelverdeling zo transparant mogelijk te laten zijn. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of het principe van eenvoud en transparantie niet ook vereist dat er bij de restzetelverdeling wordt gekozen voor een systeem dat zoveel mogelijk aansluit bij wat iedereen kan begrijpen: de partij die het meeste stemmen over heeft, krijgt een restzetel. Is het huidige stelsel niet veel te ingewikkeld? Hoeveel burgers begrijpen de huidige systematiek van de grootste gemiddelden? Een lijstverbinding is voor de meeste burgers wel duidelijk. Dat is naar de mening van deze leden niet het geval voor het systeem van restzetelverdeling. Is dit niet nog onbegrijpelijker voor kiezers dan de lijstverbinding die duidelijk op alle stembiljetten is aangegeven?

De fractie Klein plaatst enkele vraagtekens bij de relatie tussen het gehan-teerde restzetelsysteem en het al dan niet toestaan van het vormen van lijstencombinaties. Het systeem dat momenteel gebruikt wordt voor de rest-zetelverdeling van Tweede Kamerzetels – het systeem van de grootste gemiddelden – «is in het voordeel van de grote partijen», zo stelt de memorie van toelichting. Kan de regering argumenteren waarom er momenteel een systeem gehanteerd wordt dat, óók volgens de regering, in het voordeel werkt van de grote partijen? Wat rechtvaardigt het gebruik van dit systeem dat dus overduidelijk kleine partijen benadeelt daar zij niet een vergelijkbaar voordeel genieten middels dit systeem?

Verderop valt te lezen dat «het aangaan van lijstencombinaties voor kleinere partijen een manier kan zijn om hiervoor – voor dit systeem van grootste gemiddelden – te compenseren.» Is de regering het met de fractie Klein eens dat in deze zinsnede gesuggereerd wordt dat het mogelijk is dat kleine partijen door middel van de mogelijkheid van het aangaan van lijsten-combinaties gecompenseerd worden voor het nadeel dat zij ondervinden door het gehanteerde restzetelsysteem? Volgt hier vervolgens uit dat het ook billijk is dat kleine partijen in dezen op deze manier gecompenseerd (kunnen) worden?

Het lid van de fractie Klein plaatst vraagtekens bij de conclusies die de regering trekt uit de door haar gehouden consultatieronde. De regering heeft twee partijen in dezen geconsulteerd: de Kiesraad en de bevolking middels een internetconsultatieronde. De Kiesraad beperkt zich slechts tot een wets-technische bespreking van het wetsvoorstel, daar het afschaffen van de figuur van de lijstencombinaties de uitkomst is van een politieke overweging. Wat betreft de internetconsultatieronde is het resultaat helder: in het meren-deel van de reacties wordt er afwijzend op het voorstel gereageerd. Vervolgens trekt de regering de conclusie dat «de reacties op de consultatie voor de regering geen reden zijn om het conceptwetsvoorstel te wijzigen.» Kan de regering nader beargumenteren op welke wijze zij tot deze conclusie komt op basis van de resultaten van de consultatieronde? Hoe kan de regering concluderen dat zij in de reacties op de consultatieronde geen reden ziet om het conceptwetsvoorstel te wijzigen terwijl uit deze consultatieronde eerder pessimisme dan optimisme jegens dit wetsvoorstel spreekt? Kan de regering aangeven wat dan het nut of de noodzaak is van een dergelijke consultatieronde? Kan de regering aangeven welke kosten aan deze consultatieronde verbonden zijn geweest? Kan de regering aangeven welke reacties op de consultatieronde haar wel hadden doen bewegen dit conceptwetsvoorstel aan te passen?

In de internetconsultatieronde is bovendien een aantal keren opgemerkt dat het afschaffen van de mogelijkheid om lijsten te verbinden gepaard zou moeten gaan met een aanpassing van het systeem van restzetelverdeling, zo valt in de memorie van toelichting te lezen. Wat heeft de regering met deze opmerkingen gedaan? Is de regering van mening dat deze opmerkingen reden kunnen zijn om het systeem van restzetelverdeling nader te onderzoeken en wellicht te herzien wanneer men tegelijkertijd wil vasthouden aan het idee om de mogelijkheid van lijstencombinaties af te schaffen?