Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Na artikel I, onderdeel H, worden in het voorstel van wet de volgende onderdelen ingevoegd:
Ha
Artikel 26 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het zesde lid wordt «eerste en tweede lid» vervangen door: eerste lid.
2. In het zesde lid wordt «artikel 6 of 25» vervangen door: artikel 25.
3. Na het zesde lid wordt een lid toegevoegd, luidende:
7. In afwijking van het tweede lid kan voor een voorkomen waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 6 geldt, ten hoogste één vergunning voor permanent opslaan van CO2 of een vergunning voor het opsporen van CO2-opslagcomplexen worden verleend.
Hb
In artikel 26a, eerste lid, wordt «artikel 26, zesde lid» vervangen door: artikel 26, zesde en zevende lid.
B
Na artikel I, onderdeel K, worden in het voorstel van wet de volgende onderdelen ingevoegd:
Ka
In artikel 31 wordt «26, tweede lid» vervangen door: artikel 26, tweede en zevende lid.
C
Artikel I, onderdeel L, derde lid, van het voorstel van wet komt te luiden:
3. In het derde lid wordt «14, 17» vervangen door «14, 16, 17» en «Artikel 26, zesde lid» wordt vervangen door: Artikel 26, zesde en zevende lid.
D
Na artikel I, onderdeel L, wordt een onderdeel ingevoegd, luidende:
La
Na artikel 31n wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 31o
Indien artikel 42, derde lid, van toepassing is, vangt de houder van een vergunning voor permanent opslaan van CO2 niet aan met het permanent opslaan van CO2 dan nadat een overeenkomst als bedoeld in artikel 42, derde lid, tot stand is gekomen.
E
Artikel I, onderdeel O, wordt als volgt gewijzigd:
1. Aan artikel 36, tweede lid, wordt de volgende zinsnede toegevoegd: of door het belang van leveringszekerheid.
2. Aan artikel 36, derde lid, wordt de volgende zin toegevoegd: Onze Minister kan voorts beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake het belang van leveringszekerheid.
F
Na onderdeel Oa wordt een onderdeel ingevoegd, luidende
Ob
Na artikel 42, tweede lid, wordt een lid toegevoegd, luidende:
3. Indien een vergunning voor het winnen van koolwaterstoffen geldt voor een gebied waarvoor een vergunning voor permanent opslaan van CO2 geldt, is de houder van de winningsvergunning verplicht om medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een overeenkomst tussen de vergunninghouder en de houder van de vergunning voor permanent opslaan van CO2. De overeenkomst strekt ertoe dat winnen en permanent opslaan van CO2 in onderlinge overeenstemming zal geschieden. In de overeenkomst kan worden bepaald dat verplichtingen die krachtens de hoofdstukken 2, 3 en 4 rusten op de in artikel 22 bedoelde aangewezen personen, rusten op een van deze aangewezen personen. Onze Minister kan eisen stellen aan de tot stand te brengen overeenkomst. De overeenkomst en de wijzigingen in de overeenkomst worden aan Onze Minister overgelegd.
G
In het in artikel I, onderdeel X, voorgestelde artikel 133, eerste lid, wordt in de aanhef «Een exploitant van een productie-installatie en een eigenaar van een niet-productie-installatie of een pijpleiding is,» vervangen door: Een exploitant van een productie-installatie, een eigenaar van een niet-productie-installatie, een eigenaar van een pijpleiding en een netbeheerder als bedoeld in artikel 1 van de Gaswet zijn,»
Deze nota van wijziging betreft 3 wijzigingen:
1. het mogelijk maken dat voor hetzelfde voorkomen van delfstoffen wordt voorzien in een winningsvergunning en een vergunning voor het permanent opslaan van CO2;
2. het opnemen van de leveringszekerheid als grond waarop voorschriften en beperkingen aan de instemming met een winningsplan kunnen worden verbonden
3. aanvulling van artikel 133, eerste lid, in verband met het retribueren van kosten van het toezicht op de naleving door het Staatstoezicht op de mijnen bij gasnetwerken.
Om in 2050 tot een duurzame energievoorziening te komen en opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder de 2 graden Celsius, is het nodig om de CO2-emissies vergaand te reduceren. Energiebesparing, elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen en afvang en opslag van CO2 (CCS) zullen allemaal moeten worden aangewend om dit te realiseren. Op dit moment zijn de kosten van CCS nog relatief hoog en is de keten van alle CCS stappen – afvang, transport en opslag – nog niet grootschalig in de praktijk getest. Om in 2030 CCS breed toe te kunnen passen zijn er nu grootschalige demonstratieprojecten nodig. In het afgelopen half jaar is gebleken dat het huidige wettelijke verbod om in hetzelfde voorkomen gelijktijdig koolwaterstoffen te winnen en permanent CO2 op te slaan een belemmering is om te komen tot grootschalige demonstratieprojecten. Gelet op het belang dat op korte termijn gestart kan worden met grootschalige demonstratie is het van belang deze belemmering nu zo snel mogelijk weg te nemen. Deze nota van wijziging strekt hiertoe.
Op dit moment staat de Mijnbouwwet de permanente opslag van CO2 tegelijkertijd met de winning van aardolie of aardgas niet toe. Permanente opslag van CO2 is thans alleen toegestaan in velden die niet (meer) in productie zijn en waarvoor geen opsporings- of winningsvergunning meer geldt. Doel van de voorgestelde wijziging van artikel 26 van de Mijnbouwwet is de permanente opslag van CO2 tijdens de winning van deze koolwaterstoffen mogelijk te maken. Deze wetswijziging verandert niets aan het bestaande kabinetsbeleid om vooralsnog alleen CO2 opslag op zee toe te staan.
Op 12 december 2015 heeft Nederland ingestemd met het klimaatakkoord onder de UNFCCC1. Dit akkoord heeft als doel de opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder 2 graden Celsius, met een duidelijk zicht op 1,5 graden Celsius. Hiermee heeft Nederland de verplichting op zich genomen tot het nemen van maatregelen om haar broeikasgasuitstoot te beperken op een manier die de hoogst mogelijk ambitie weerspiegelt2. Om de opwarming van de aarde te beperken tot onder deze 2 graden Celsius, moet in 2050 wereldwijd 80–95% van de CO2 emissies worden teruggedrongen.
Op basis van de huidige beschikbare kennis is de inzet van vrijwel alle nu bekende CO2-arme energiebronnen en technologieën vereist om de gewenste CO2-reductie te bereiken. Energiebesparing, elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen en afvang en opslag van CO2 zullen allemaal moeten worden aangewend om deze ambitie waar te maken. In het SER-Energieakkoord voor duurzame groei (2013) wordt CCS als onvermijdelijk gezien om op de lange termijn te komen tot een volledig duurzame energievoorziening. In het Energierapport 2016 geeft het kabinet aan dat het in internationaal verband streeft naar een CO2-arme energievoorziening, die veilig, betrouwbaar en betaalbaar is en wordt CO2-afvang, -transport en -opslag als een mogelijkheid gezien om dit doel te behalen.
CCS wordt gezien3 als een technologie die op de middellange termijn noodzakelijk is om de benodigde CO2-reductiedoelstellingen te behalen. Zeker in sectoren binnen de industrie waar nog weinig of geen alternatieven zijn voor de reductie van de CO2 uitstoot. Bij de toepassing van CCS wordt de CO2 die uitgestoten wordt bij industriële processen of bij de opwekking van elektriciteit uit fossiele brandstoffen of biomassa afgevangen voordat deze in de atmosfeer komt. Vervolgens wordt deze CO2 getransporteerd en opgeslagen. De opslag zal in Nederland met name plaats gaan vinden in lege of gedeeltelijk lege olie- of gasvelden. Op dit moment is het injecteren van CO2 als mijnbouwhulpstof tijdens de winning van koolwaterstoffen al toegestaan.
CCS kan in de nabije toekomst een kosteneffectieve maatregel zijn om CO2 te reduceren. Maar CCS bevindt zich momenteel nog in de innovatiefase en het zal naar verwachting nog zeker tien jaar duren voordat CCS is ontwikkeld om op commerciële schaal te kunnen worden toegepast. De kosten van CCS zijn nog relatief hoog en de keten van alle CCS stappen – afvang, transport en opslag – zijn nog niet grootschalig in de praktijk getest. Om CCS breed te kunnen toepassen in 2030 zijn grootschalige demonstratieprojecten nodig om kostenreductie te realiseren en ervaring op te doen met deze gehele keten van afvang, transport en opslag. Ook kunnen zo mogelijke juridische, maatschappelijke en institutionele knelpunten worden opgelost om de weg vrij te maken voor bredere toepassing van CCS. Om een demonstratieproject tot stand te brengen, zijn grote investeringen nodig vanuit het bedrijfsleven. De overheid kan deze kosten verminderen door bijvoorbeeld demonstratieprojecten te subsidiëren.
De afstand tussen de locatie waar CO2 wordt afgevangen en de opslaglocatie heeft invloed op de benodigde investeringen voor een demonstratieproject. In theorie is er voor de komende decennia genoeg opslagcapaciteit voor CO2 op zee. Op de Noordzee bevindt zich namelijk een groot aantal gasvelden, welke recent uit productie zijn genomen of in de komende decennia uit productie zullen gaan, en die mogelijk geschikt zijn voor het opslaan van CO2. Deze velden liggen op enige afstand van de kust, wat de kosten voor opslag verhoogt. Demonstratieprojecten in deze verder gelegen velden komen vanwege de hoge kosten niet van de grond. Om in de toekomst dit opslagpotentieel te kunnen benutten, is het belangrijk om kostenreductie te realiseren.
Om voor de eerste demonstratieprojecten de kosten te beperken kan het aantrekkelijk zijn om CO2 op te slaan in een opslaglocatie dicht bij de kust, om zo de transportkosten zo laag mogelijk te houden. Demonstratieprojecten van CO2-opslag in olie- of gasvelden waar de winning net is beëindigd of waar nog gewonnen wordt, kunnen tegen lagere kosten gerealiseerd worden, mede omdat de benodigde infrastructuur al deels aanwezig is.
Het kabinet ziet in CCS een veelbelovende technologie. Naast het bereiken van de benodigde reductiedoelstellingen biedt de toepassing van CCS ook kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Nederland behoort in Europees én wereldwijd verband tot de koplopers op het gebied van CO2-afvang en -transport. Sinds 2005 wordt bij een waterstoffabriek in de Botlek de CO2 afgevangen en getransporteerd naar kassengebieden in Zuid-Holland. Sinds 2010 gebeurt dit ook bij een bioethanolfabriek in datzelfde gebied. Bij een kunstmestfabriek in Terneuzen wordt CO2 afgevangen en sinds 2010 geleverd aan een kassengebied in Zeeuws-Vlaanderen. Injectie van CO2 ten tijde van winning gebeurt op zeer beperkte schaal op het continentaal plat (blok K12), waarbij CO2 dat vrijkomt bij de winning van aardgas sinds 2004 teruggevoerd wordt in het gasveld waaruit het afkomstig is. Het betreft hier echter relatief kleinschalige projecten. Verdere ervaring op het gebied van opslag van CO2 en op het gebied van de gehele CCS-keten is nodig.
Ook wordt er in ons land al decennialang wetenschappelijk onderzoek gedaan naar CCS, waardoor een samenhangend onderzoeksnetwerk is ontstaan dat uniek is in de wereld. Daarnaast heeft de aanwezigheid van olie- en gasvoorkomens ervoor gezorgd dat er in Nederland veel kennis en ervaring aanwezig is op het gebied van de diepe ondergrond en het transport van gas. Tot slot beschikt Nederland over lege gasvelden die potentieel geschikte CO2-opslaglocaties vormen. Het kabinet acht het wenselijk dat ons land die koploperspositie op het gebied van CCS behoudt. Hiermee kan Nederland niet alleen nationaal, maar op termijn ook mondiaal een belangrijke bijdrage leveren aan de reductie van CO2.
De opslag van CO2 ten tijde van de winning van olie of gas kan de ontwikkeling van CCS faciliteren en versnellen. Opslag van CO2 ten tijde van winning kan kostenvoordelen met zich meebrengen, vanwege de al aanwezige infrastructuur en kennis van het veld (reservoir) of omdat er gebruik kan worden gemaakt van een veld dat gunstig gelegen is. De opslag van CO2 ten tijde van winning kan zorgen voor een extra hoeveelheid gewonnen olie of gas of het versneld produceren hiervan, hoeveel en in welke mate is afhankelijk van de eigenschappen van het voorkomen. Deze factoren kunnen er aan bijdragen dat de opslag van CO2 economisch aantrekkelijk wordt en eerder grootschalig en tegen lagere kosten kan worden toegepast.
De veiligheid van het afvangen, transporteren en opslaan van grote hoeveelheden CO2 is een belangrijk onderwerp. Afvang, transport en opslag van CO2 mag alleen plaatsvinden indien dit veilig kan. Om een CO2 opslagvergunning te verkrijgen, moet de aanvrager kunnen aantonen dat het betreffende veld geschikt is voor de permanente opslag van CO2. De aanvrager van de opslagvergunning moet aantonen dat het voorkomen voldoet aan alle technische eisen en veiligheidsvoorschriften.
Wanneer permanente opslag tegelijkertijd plaatsvindt met de winning van olie of gas, is het van groot belang dat de veiligheid van zowel de winning van olie of gas als de opslag van CO2 goed geborgd is en dat monitoring gebeurt conform geldende regelgeving. Een CO2-opslagvergunning is vereist voor de permanente opslag; daarnaast blijft een winningsvergunning vereist voor de winning uit dat voorkomen. Indien de vergunninghouder voor het winnen van koolwaterstoffen niet gelijk is aan de vergunninghouder voor het permanent opslaan van CO2, moeten beide partijen kunnen aantonen dat zij hun activiteiten veilig kunnen uitvoeren, rekening houdend met de activiteit die de andere partij uitvoert. Dit wordt geregeld in een overeenkomst tussen beide vergunninghouders, die tot stand komt, voordat de vergunninghouder voor het permanent opslaan van CO2start met het opslaan. In deze overeenkomst moet tevens zijn opgenomen welke aansprakelijkheid bij welke partij berust. De aanvrager van een opslagvergunning dient ten tijde van de aanvraag aan te tonen dat de opslag op een veilige en verantwoorde wijze kan plaatsvinden, zoals aangegeven in artikel 31b. In het geval dat de permanente opslag van CO2 zal gaan plaatsvinden tegelijk met de winning van olie of gas, zal in de aanvraag van de opslagvergunning expliciet aandacht worden besteed aan de mogelijk extra risico’s die deze activiteiten met zich meebrengen, hoe deze worden beheerd en worden aangegeven hoe de veiligheid wordt geborgd. De Minister is ten alle tijden bevoegd om de opslagvergunning te weigeren, te wijzigen of in te trekken wanneer de veiligheid niet kan worden geborgd of wanneer er aanleiding is om dat in twijfel te trekken. Om de aanvrager van de opslagvergunning te faciliteren, wordt de komende periode in kaart gebracht welke additionele (veiligheids)risico’s in kaart moeten zijn gebracht als onderdeel van de vergunningaanvraag, indien de opslag plaatsvindt tijdens winning.
Huishoudens en bedrijven in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland zijn fysiek afhankelijk van laagcalorisch gas. Apparaten die geschikt zijn voor laagcalorisch gas functioneren niet met hoogcalorisch gas en omgekeerd. Dit geldt niet alleen in Nederland maar ook in de ons omringende landen waar laagcalorisch gas wordt gebruikt. Laagcalorisch gas wordt gewonnen uit het Groningenveld en enkele kleine gasvelden en kan door middel van stikstofinstallaties van de landelijk netbeheerder GTS worden geproduceerd door bijmenging van stikstof bij hoogcalorisch gas, dat in de rest van de wereld wordt gewonnen.
Afnemers van laagcalorisch gas zijn dus fysiek afhankelijk van voldoende laagcalorisch gas en dit gas moet ook op de juiste momenten – ook als het heel koud is en de vraag heel hoog – aan de afnemers kunnen worden geleverd. Dit wordt bedoeld met het belang van leveringszekerheid.
Leveringszekerheid kent een volumematige en een capaciteitsmatige component. De volumematige component houdt in dat over een langere periode (bijvoorbeeld een jaar) voldoende gas beschikbaar moet zijn. De capaciteitsmatige component houdt in dat op een bepaald moment dit gas ook daadwerkelijk naar afnemers kan worden getransporteerd. Daarvoor is van belang dat op momenten dat het erg koud is – in Nederland wordt uitgegaan van een piekvraag bij een temperatuur van – 17° C – het gassysteem zodanig is ingericht dat op korte termijn relatief veel gas kan worden ingevoed door de gasopslagen, stikstofinstallaties en het Groningenveld om voldoende druk op het net te houden om iedereen te beleveren. Bij een tekort aan capaciteit of volume zullen afnemers moeten worden afgeschakeld; dit kan tot risicovolle situaties leiden.
Tot dusver is het begrip leveringszekerheid in de Mijnbouwwet niet opgenomen. Dat neemt niet weg dat leveringszekerheid een af te wegen belang is. De gaswinning uit het Groningenveld en de kleine laagcalorische gasvelden in combinatie met de bestaande stikstofinstallaties van GTS was in het verleden ruim voldoende om de leveringszekerheid op het laagcalorische systeem te borgen. Doordat de winning uit het Groningenveld tot aardbevingen leidt, is de maximaal toegestane winning de afgelopen jaren echter substantieel verlaagd, waardoor de leveringszekerheid nu meer dan voorheen een belang is geworden dat moet worden gewogen in de besluitvorming. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in zijn uitspraak van 18 november 2015 over de gaswinning in Groningen bevestigd dat dit belang kan worden betrokken bij de belangenafweging van de Minister van Economische Zaken in het kader van het instemmingsbesluit. De voorgestelde wijziging van artikel 36, tweede en derde lid, expliciteert het belang van leveringszekerheid en maakt duidelijk dat in verband hiermee voorschriften aan de instemming met het winningsplan kunnen worden verbonden.
Onderdelen A tot en met D en F
In artikel 26 van de Mijnbouwwet wordt het gelijktijdig winnen en opslaan van stoffen beperkt. Zo verbiedt artikel 26, tweede lid, het gelijktijdig in werking zijn van een opsporings- of winningsvergunning op grond van artikel 6 en een opslagvergunning als er sprake is van twee verschillende vergunninghouders. Artikel 26, zesde lid, verbiedt deze activiteiten in het geval van de permanente opslag van CO2, ook als er sprake is van dezelfde vergunninghouder. Met de voorgestelde wijziging van artikel 26 blijven het eerste en tweede lid van dat artikel gelden voor de opslag van andere stoffen dan CO2. Het zesde lid wordt beperkt tot de situatie opslag van CO2 en opsporen van CO2-opslagcomplexen, ongeacht wie de vergunninghouder is. In het nieuwe zevende lid wordt bepaald dat opsporen/winnen en permanent opslaan van CO2/opsporen CO2-opslagcomplexen wel tegelijkertijd zijn toegestaan. Omdat dit lid positief is geformuleerd, is een verwijzing of het gaat om verschillende of dezelfde vergunninghouder niet nodig; het mag hier gaan om dezelfde vergunninghouder, maar het mogen ook twee verschillende vergunninghouders zijn. De open procedure voor het aanvragen en verlenen van een opslagvergunning voor het permanent opslaan van CO2 is ook van toepassing indien de aanvrager de houder van de winningsvergunning voor dat voorkomen is. Het is geen automatisme dat aan die vergunninghouder de opslagvergunning wordt verleend. Er kan echter slechts aan één partij een vergunning voor permanent opslaan van CO2 of het opsporen van CO2-opslagcomplexen worden verleend. Deze eis volgt uit artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de Richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad, waarin is bepaald dat er per opslagcomplex slechts één exploitant voor opslag of opsporen van CO2-opslagcomplezen mag zijn. Deze eis sluit aan bij hetgeen reeds in de Mijnbouwwet is opgenomen voor andere activiteiten, namelijk dat een vergunning een exclusief recht inhoudt om binnen een afgebakend gebied een bepaalde activiteit uit te voeren.
Omdat het kan voorkomen dat twee verschillende vergunninghouders in hetzelfde gebied verschillende activiteiten gaan verrichten, is het, onder meer vanuit het oogpunt van veiligheid, noodzakelijk om te waarborgen dat zij in onderlinge overeenstemming de activiteiten van winnen en permanent opslaan verrichten. De verplichting om een overeenkomst te sluiten geldt op grond van artikel 42, tweede lid, reeds in het geval twee vergunninghouders voor het winnen van delfstoffen of aardwarmte actief zijn in aangrenzende voorkomens en redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een van hen (of beiden) bij de winning de grens van het vergunningsgebied overschrijdt. In het voorgestelde derde lid wordt de verplichting tot het sluiten van een overeenkomst opgelegd aan de houder van de winningsvergunning en de houder van de vergunning voor permanent opslaan van CO2. Om er zeker van te zijn dat de houder van de winningsvergunning bij de winning rekening houdt met het feit dat er tevens permanent CO2 in het complex wordt opgeslagen, en dat de houder van de vergunning voor permanent opslaan van CO2 er bij de opslag rekening houdt met het feit dat er ook wordt gewonnen, wordt voorgesteld dat de houder van de vergunning voor permanent opslaan van CO2 niet mag starten met zijn activiteiten voordat de overeenkomst tot stand is gekomen.
In de artikelen 26a, eerste lid, 31 en 31a, derde lid, wordt verwezen naar artikel 26, zesde lid. Het voorstel om een nieuw zevende lid toe te voegen aan artikel 26 noopt tot het aanpassen van de verwijzingen in deze artikelen.
Onderdeel E
De Minister van Economische Zaken kan voorschriften verbinden aan zijn instemming met een winningsplan. Door de toevoeging aan artikel 36, tweede lid, kunnen voorschriften worden opgenomen die gerechtvaardigd worden door het belang van leveringszekerheid. Een dergelijk voorschrift zou er bijvoorbeeld op kunnen zien dat het technisch mogelijk moet blijven om in gevallen van extreme koude voldoende gas uit het Groningenveld te winnen om in de fysieke vraag van afnemers te kunnen voorzien. De toevoeging in het derde lid maakt het mogelijk beperkingen en voorschriften te stellen of wijzigen bij een instemmingsbesluit, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake het belang van leveringszekerheid.
Onderdeel G
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2015/16, 34 348, nr. 3, blz. 29, tweede alinea) is beschreven dat de kosten voor het toezicht van het Staatstoezicht op de mijnen op gasnetwerken aan de netbeheerder wordt doorberekend. De voorgestelde wijziging van artikel 133 van de Mijnbouwwet voorziet abusievelijk niet in de mogelijkheid om retributies in rekening te brengen bij netbeheerders van gastransportnetten en wordt daarom met dit voorstel aangevuld.
De Minister van Economische Zaken, H.G.J. Kamp