Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de fracties van de VVD, het CDA en D66 vragen aandacht voor de situatie dat er sprake is van faillissement van een eigenrisicodrager (of einde van het werkgeverschap). Het Verbond van Verzekeraars stelt voor om de re-integratieverantwoordelijkheid bij faillissement van een werkgever of bij het einde van het werkgeverschap van een eigenrisicodrager niet bij UWV te leggen, maar deze te laten liggen bij de verzekeraar die garant staat voor de dekking van de lasten. De genoemde leden vragen wat het oordeel is van de regering over dit voorstel.

De regering begrijpt de suggestie van het Verbond van Verzekeraars. Er zijn echter meerdere redenen om de re-integratieverantwoordelijkheid voor (ex-)werknemers van een werkgever die failliet is gegaan of waarvan het werkgeverschap is beëindigd niet bij de private verzekeraar te leggen. Dit zou bovendien een stelselwijziging inhouden. In de eerste plaats is het in de systematiek van de Wet WIA de werkgever die wettelijk verantwoordelijk is voor de re-integatie van zijn (ex-)werknemers en niet zijn verzekeraar. Bij faillissement van een werkgever of het einde van het werkgeverschap, ligt het daarmee in de rede dat de re-integratieverantwoordelijkheid terugvalt naar het UWV. Voorts is er bij eigenrisicodragers met een private verzekering sprake van verschillende relaties, waardoor het niet per definitie logisch is de re-integratieverantwoordelijkheid bij de private verzekeraar te leggen. De werkgever heeft namelijk een aparte contractuele relatie met de werknemer. En de werkgever heeft een aparte contractuele relatie met de verzekeraar. Er is echter geen directe relatie tussen de (ex-)werknemer en de verzekeraar van de voormalige werkgever. Bij het wegvallen van de werkgever door faillissement of einde van het werkgeverschap kan dit voor complexe situaties zorgen. In de tweede plaats hoeven werkgevers die eigenrisicodrager voor de WGA zijn zich niet verplicht (privaat) te verzekeren. In het geval een werkgever niet verzekerd is, is het van belang dat de werknemer niet tussen wal en schip valt bij faillissement van de werkgever. De regering begrijpt echter de wens van verzekeraars en zal naar aanleiding hiervan met het Verbond van Verzekeraars in overleg treden.

De leden van de fractie van de SP vragen waarom de regering niet heeft gekozen voor een geheel publiek stelsel, en welke overwegingen de regering heeft om vast te houden aan een hybride stelsel. Zij vragen op welke wijze onderzoek is gedaan naar een volledig publiek stelsel, of de regering de voordelen van een publiek stelsel kan benoemen, en of de regering kan aantonen dat een hybride stelsel effectiever is dan een publiek stelsel. Ook vragen zij of de regering zich situaties kan voorstellen waarin een publiek stelsel de re-integratie beter borgt dan een privaat stelsel.

De regering heeft er niet voor gekozen om een grote stelselwijziging voor de WGA te onderzoeken en acht een dergelijke stelselwijziging op dit moment ook niet wenselijk. Zoals in de memorie van toelichting is opgenomen constateert de regering dat de hybride WGA-markt in de afgelopen jaren nog onvoldoende zijn meerwaarde heeft getoond. Voor een deel is dit te wijten aan slechte risico-inschattingen van verzekeraars, en voor een deel is dit te wijten aan ongelijkheid in de hybride markt. In de afgelopen jaren zijn de randvoorwaarden voor verzekeraars om betere risico-inschattingen te maken verbeterd. Uit contacten met verzekeraars blijkt ook dat zij, mede naar aanleiding van de met deze wet beoogde maatregelen juist nu hard werken om nieuwe verzekeringsproducten te ontwikkelen met de focus op preventie en re-integratie. De regering acht het dus te vroeg om de hybride markt los te laten terwijl de ontwikkelingen hoopvol en kansrijk zijn. Dat laat onverlet dat het aan private verzekeraars is om nu ook daadwerkelijk hun meerwaarde in deze markt aan te tonen. Zoals toegezegd in de kamerbrief van 6 oktober 20151 is de Minister van SZW daarover al in gesprek met verzekeraars.

De leden van de fractie van de SP vragen of de regering het eens is dat het een logisch gevolg van marktwerking is dat partijen een positie proberen te verwerven door een aantrekkelijke premie te vragen, en of «het elkaar scherp houden» in geval van (semi-)marktwerking niet bestaat uit concurrentie door een lage premie te vragen, en of de financiële belangen dan niet per definitie leidend worden?

Het doel van de hybride markt is inderdaad dat de verschillende spelers op de markt elkaar scherp houden en dat private partijen met elkaar concurreren. De regering is van mening dat met gezonde concurrentie in beginsel niets mis is zolang de belangen van de zieke en arbeidsongeschikte werknemers en van de werkgevers goed geborgd zijn. Ook bij private verzekeraars moeten de kosten en de opbrengsten van de WGA-verzekering in balans zijn. Als dit niet het geval is lijden de verzekeraars immers verliezen. Gebrekkige kwaliteit van data die private verzekeraars nodig hebben voor een reële risico-inschatting was in het verleden één van de oorzaken van te lage premies. Hierdoor hebben verzekeraars grote verliezen geleden. Inmiddels is de kwaliteit van deze data verbeterd waardoor verzekeraars een betere risico-inschatting kunnen maken. De Nederlandsche Bank (DNB) houdt jaarlijks de premiestelling van verzekeraars in de gaten om te voorkomen dat verzekeraars premies vaststellen die lager zijn dan de kosten passende bij de risico-inschatting. In een recent bericht constateert DNB dat er een significante resultaatverbetering voor de WIA/WGA portefeuille van private verzekeraars over boekjaar 2014 heeft plaatsgevonden. Ook wordt verwacht dat deze verbetering zich doorzet naar boekjaar 2015.2 Als verzekeraars effectief inzetten op preventie en re-integratie kunnen zij de uitkeringslasten beperken en daarmee de prijzen van hun verzekering laag krijgen en houden en een bijdrage leveren aan de doelen van het hybride stelsel. Zoals hiervoor ook is vermeld blijkt uit contacten met verzekeraars dat zij inmiddels aan de slag zijn met de ontwikkeling van producten die bijdragen aan deze doelen. Op de vraag van de leden van de fractie van de SP of de regering ook andere wettelijke maatregelen heeft overwogen om de re-integratie van zieke werknemers te verbeteren is het antwoord dan ook dat het huidige stelsel het inzetten van effectieve re-integratiemiddelen door werkgevers en verzekeraars reeds stimuleert. Het nemen van aanvullende maatregelen acht de regering daarom niet opportuun.

De leden van de fractie van de SP vragen of de regering aanwijzingen heeft dat in aanloop naar de invoering van voorliggend wetsvoorstel werkgevers zijn overgestapt. Ook vragen zij hoeveel bedrijven in de periode tussen 1 januari 2015 en 1 juli 2015 zijn overgestapt.

De timing van de aankondiging van de maatregelen3 is zodanig gekozen dat werkgevers niet anticiperend zouden kunnen overstappen. Terugkijkend constateert de regering dat het aantal overstappers van UWV naar eigenrisicodragerschap en van eigenrisicodragerschap naar UWV in de genoemde periode klein is. In tabel 1 zijn de absolute en relatieve aantallen werkgevers die in de betreffende periode zijn overgestapt gegeven.

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom is vastgehouden aan een omslagstelsel terwijl vele experts hebben aangegeven dat een fonds bij de overheid een gelijk speelveld beter kan borgen. Deze leden vragen, los van overgangsmaatregelen, waarom niet is gekozen voor fondsvorming? Ook vragen zij of de € 1,5 miljard opbrengst uit de rentehobbel in de Werkhervattingskas zou kunnen dienen als startkapitaal voor een dergelijk fonds?

Er zijn diverse experts5 die erop hebben gewezen dat verschillen tussen het omslagstel dat UWV hanteert en het kapitaaldekkingsstelsel dat private verzekeraars hanteren leidt tot ongelijkheid in het speelveld. Daarom komen zij met het advies om ook voor UWV een kapitaaldekkingsstelsel (een fonds) te hanteren. Deze experts wijzen echter op twee specifieke verschillen tussen het omslagstelsel en het kapitaaldekkingsstelsel die de ongelijkheid veroorzaken. Dit betreft in de eerste plaats de financiering van zogenoemde publieke staartlasten, en in de tweede plaats de verschillen in premiestelling tussen UWV en private verzekeraars, die met name de eerste jaren na overstap van private verzekering naar UWV aanzienlijk kunnen zijn. De regering kiest ervoor om op deze twee aspecten van het omslagstelsel aanpassingen te doen waardoor deze oorzaken van ongelijkheid worden weggenomen. De publieke staartlasten zullen uit het gevormde staartlastenvermogen worden gefinancierd. En bij UWV terugkerende werkgevers zullen, doordat de premie gebaseerd wordt op de totale historische WGA-lasten, een premie betalen die meer vergelijkbaar is met een premie die zij zouden betalen bij een private verzekeraar. Daarmee zijn de verschillen die ook de experts hebben benoemd tussen het omslagstelsel en kapitaaldekkingstelsel aangepakt, en worden de eigenschappen van het kapitaaldekkingsstelsel binnen de kaders van het omslagstelsel benaderd. De regering acht het niet opportuun om ook bij UWV een gehele omslagstelsel bij UWV om te vormen naar een kapitaaldekkingsstelsel. Een dergelijke wijziging zou leiden tot vorming van aanzienlijke reserves bij UWV. De € 1,5 miljard opbrengst uit de rentehobbel in de Werkhervattingskas zou hiervoor ontoereikend zijn omdat binnen een kapitaaldekkingsstelsel alle toekomstige risico’s moeten worden gedekt. Daarnaast zou een dergelijke grote stelselwijziging tot aanzienlijke lasten voor de uitvoering leiden.

De leden van de fractie van de VVD vragen in hoeverre de nadelen die samenhingen met ingang van de Wet BEZAVA nu worden ondervangen, en waarom er niet voor is gekozen om eerst het stelsel aan te passen en daarna te bezien wat het effect is en dan pas de Wet BEZAVA in te laten gaan?

In de Wet BEZAVA is geregeld dat werkgevers vanaf 1 januari 2017 eigenrisicodrager kunnen worden voor het totale WGA-risico, dus voor het risico van zowel vaste als flexibele krachten. Omdat verzekeraars hebben aangegeven deze marktuitbreiding niet per 2016 aan te kunnen en hun toch de kans te bieden om goed voorbereid in de markt te stappen is de beoogde inwerkingtredingsdatum van deze maatregel verschoven van 1 januari 2016 naar 1 januari 2017.6 Verzekeraars hebben daarnaast warm gereageerd op de maatregelen om het evenwicht op de hybride markt te verbeteren. Er zijn geen signalen ontvangen dat samenloop van de koppeling van de WGA-vast en -flex met verbeteringen in de hybride WGA-markt tot problemen bij verzekeraars of uitvoerders leidt. De regering ziet dan ook geen enkele aanleiding om de koppeling van de WGA-vast en -flex nogmaals uit te stellen.

De leden van de D66-fractie constateren dat de overstap van een private naar de publieke verzekering in de huidige situatie financieel aantrekkelijk kan zijn voor werkgevers, doordat staartlasten worden achtergelaten bij de private verzekeraar. Bij een overstap van publiek naar privaat is dit niet het geval. Hierdoor is er een ongelijkheid in de premies. Het wetsvoorstel zou er toe moeten bijdragen om deze ongelijkheid te verkleinen. De leden van de fractie van D66 vragen of de regering, bij voorkeur kwantitatief, kan schetsen hoe groot het effect van dit wetsvoorstel is op de WGA-premies bij UWV en private verzekeraars?

De wijzigingen in de premiesystematiek ter verbetering van de hybride WGA-markt hebben geen effecten op de premies bij private verzekeraars. Zij hanteren hun eigen systematiek om premies voor werkgevers vast te stellen op basis van een risico-inschatting. De wijzigingen in de premiesystematiek bij UWV hebben alleen betrekking op grote en middelgrote werkgevers die terugkeren naar UWV. Kleine werkgevers betalen nu en straks een sectorale premie, voor hen hebben de veranderingen geen invloed. Voor (middel)grote werkgevers geldt nu nog dat hun premie (deels) wordt gebaseerd op hun historische WGA-lasten in relatie tot hun loonsom.7 Tot deze historische WGA-lasten worden op dit moment alleen de publieke WGA-lasten gerekend. Als een werkgever overstapt van eigenrisicodragerschap naar UWV blijven de uitkeringslasten die zijn ontstaan tijdens het eigenrisicodragerschap achter bij de verzekeraar, daardoor begint de werkgever als het ware weer met een schone lei en zijn er de eerste jaren na terugkeer naar UWV geen (publieke) WGA-lasten. Doordat de WGA-last in de premieberekening wordt gerelateerd aan de loonsom komt de premie in dit geval veelal zo laag uit dat de werkgever de minimumpremie betaalt. Door dit wetsvoorstel worden naast de publieke WGA-lasten ook de private WGA-lasten in de berekening gerelateerd aan de loonsom van de betreffende werkgever. Hierdoor ontstaat een realistischer inschatting voor het WGA-risico van de betreffende werkgever. De regering kan deze effecten niet kwantificeren omdat deze afhankelijk zijn van de schadelast van de individuele werkgever die daadwerkelijk de overstap maakt naar UWV. De verwachting in algemene zin is dat het verschil in premiehoogte tussen werkgevers die recent naar UWV zijn teruggekeerd en werkgevers die al langer (dan vier jaar) bij UWV verzekerd zijn, zal verminderen. Waar werkgevers die overstappen naar UWV nu nog te maken krijgen met de minimumpremie in de eerste jaren, en vervolgens ingroeien naar een structureel premieniveau dat past bij hun WGA-lasten, zal de premiebepaling voor werkgevers die naar UWV overstappen door deze maatregelen direct op basis van structurele lasten plaatsvinden.

De leden van de fractie van D66 vragen wat de oorspronkelijke bestemming van de rentehobbelreserve was.

Al voor inwerkingtreding van de Wet WIA is gesignaleerd dat de (omslag)premie bij UWV in de eerste jaren van de WGA lager zou zijn dan bij private verzekeraars. Om dit verschil in premiehoogte te mitigeren is ervoor gekozen om de lagere publieke premie te corrigeren door middel van een tijdelijke opslag. De opbrengst van de rentehobbelopslag is in de reserve van de Werkhervattingskas terecht gekomen. Er is destijds geen bestemming geformuleerd voor deze reserve. Omdat de rentehobbelopslag hetzelfde doel had als de hogere premie die UWV nu gaat heffen door in de premieberekening niet alleen publieke, maar ook private WGA-lasten mee te nemen, ligt het nu ook in de rede om nu ook de opgebouwde rentehobbelreserve in te zetten voor de financiering van staartlasten. In feite hebben werkgevers die in de periode van 2007 tot en met 2012 de rentehobbelopslag hebben betaald al bijgedragen aan de financiering van hun publieke staartlasten.

De leden van de fractie van D66 merken op dat dit wetsvoorstel er voor zorgt dat bij een overstap naar eigenrisicodragerschap voor (middel)grote werkgevers de financiële prikkel tot re-integratie van werknemers die al ziek waren op het moment van overstap, wordt verkleind. Zij vragen wat hiervan het effect zal zijn op de re-integratie van deze werknemers. Tevens vragen zij welke mogelijkheden de regering ziet om de prikkels bij deze werkgevers en bij het UWV om deze werknemers te re-integreren te kunnen vergroten.

Het klopt dat werkgevers na overstap van UWV naar eigenrisicodragerschap in mindere mate een financiële prikkel hebben om de re-integratie van werknemers die al ziek waren op het moment van overstap ter hand te nemen. Het is echter niet zo dat de betreffende werknemers tussen wal en schip vallen. UWV zal als publieke verzekeraar werk blijven maken van de re-integratie van zieke werknemers en kan daarbij ook de werkgever inschakelen, zelf als deze inmiddels eigenrisicodrager is geworden. De re-integratieverantwoordelijkheid voor (ex-)werknemers die reeds ziek waren op het moment dat de werkgever eigenrisicodrager wordt, blijft gewoon bij UWV liggen. Er is dus geen sprake meer van een knip in de re-integratieverantwoordelijkheid. De regering is van mening dat de voordelen van het in één hand houden van de re-integratieverantwoordelijkheid ruimschoots opweegt tegen de verminderde financiële prikkel. Werkgevers houden hoe dan ook een financiële prikkel om aan preventie te werken. De (financiële) verantwoordelijkheid van werkgevers die overstappen van UWV naar de private markt wordt nu gelijk getrokken met die van werkgevers die vanuit de private markt overstappen naar UWV. De regering acht het derhalve ook niet nodig aanvullende (financiële) prikkels te introduceren voor werkgevers die vanuit de publieke verzekering eigenrisicodrager worden.

De leden van de D66-fractie begrijpen dat de regering de overstaptermijn van drie jaar gelijk wil trekken voor de publieke en de private verzekering, om strategisch gedrag van werkgevers op de korte termijn te voorkomen. Temeer daar verzekeraars al adverteerden om werkgevers hiertoe in 2016 aan te moedigen. Niettemin vragen deze leden of hierdoor sommige werkgevers niet in problemen kunnen komen, bijvoorbeeld als een verzekering van rechtswege eindigt en de werkgever niet tegen een betaalbare premie elders kan verzekeren. Deze leden vragen of ook in dat geval een gelijkgetrokken overstaptermijn, terugkeer naar het UWV onmogelijk kan maken.

De regering wijst erop dat het niet zo is dat de overstaptermijnen van de publieke en de private verzekeringen worden gelijkgetrokken. Private verzekeraars gaan over hun eigen offertes en over de contracten die zij met werkgevers afsluiten. De maatregel om de overstaptermijn gelijk te trekken heeft alleen betrekking op werkgevers die vanuit de publieke verzekering van UWV eigenrisicodrager willen worden. In de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) was reeds een termijn van drie jaar opgenomen voordat een werkgever weer eigenrisicodrager kan worden, nadat het eigenrisicodragerschap is beëindigd. Dat betekent dus dat een werkgever die vanuit eigenrisicodragerschap weer terug de publieke verzekering instroomt zich voor minimaal drie jaar bij UWV verzekert. Door de formulering in de wet geldt de driejaarstermijn onbedoeld niet voor werkgevers waarvan het eigenrisicodragerschap van rechtswege eindigt, bijvoorbeeld omdat de verzekeraar de garantieverklaring intrekt. Dit wordt nu hersteld. Er is dus ook geen sprake van dat werkgevers niet zouden kunnen terugkeren naar de publieke verzekering van UWV. Werkgevers die geen betaalbaar aanbod krijgen op de private markt kunnen te allen tijde terug naar UWV. De publieke verzekering van UWV is en blijft de defaultoptie.

De leden van de PvdA en CDA-fractie constateren dat de financiële effecten afhankelijk zijn van het aantal overstappers. De leden van de PvdA-fractie achten het niet ondenkbaar dat de voorgestelde wijzigingen, nu het evenwicht op markt verbetert ten bate van private verzekeraars, juist nadelig uitpakken voor de publieke verzekering, zowel qua uitstroom als instroom. De leden van de CDA-fractie constateren dat wanneer een werkgever overstapt naar het UWV deze geconfronteerd wordt met een hogere premie dan tot nu toe. Indien een werkgever overstapt naar de private markt heeft dat echter tot gevolg dat de publieke staartlasten bij het UWV achterblijven, hetgeen een negatief effect heeft op het EMU-saldo.

De leden van de PvdA-fractie vragen of kan worden toegelicht in hoeverre deze verschuiving van privaat naar publiek in de toekomst betaald kan worden uit de Werkhervattingskas? De leden van de PvdA-, CDA- en SP-fractie vragen of de verwachtingen wat betreft overstappers en de mogelijke gevolgen van het EMU-saldo8 zijn berekend en of de regering deze berekeningen aan de Kamer doen toekomen? De leden van de PvdA-fractie vragen of deze berekeningen alsnog opgesteld kunnen worden en de resultaten hiervan aan de Kamer worden gezonden.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Belastingdienst in zijn reactie op het wetsvoorstel aangeeft dat voor oude en nieuwe gevallen aparte berekeningsmethoden worden geïntroduceerd, wat de uitvoering complex maakt. Is hier sprake van een uitvoeringsprobleem dat tijdelijk is? Hoe groot zijn de gevolgen hiervan? In hoeverre, zo informeren deze leden, zijn deze te ondervangen met lagere regelgeving.

Het klopt dat voor werkgevers die uiterlijk op 1 juli 2015 bij UWV verzekerd waren, vanaf 1 januari 2017, de oude premieberekeningssystematiek gehanteerd wordt. Voor werkgevers die na 1 juli 2015 de publieke verzekering bij UWV instroomden wordt vanaf 1 januari 2017 de nieuwe premieberekeningssystematiek uitgevoerd. Dit maakt de uitvoering complexer, maar niet onuitvoerbaar. De lagere regelgeving waarin de premieberekeningssystematiek is opgenomen wordt op dit moment uitgewerkt. Inmiddels blijkt uit contacten met UWV en de Belastingdienst dat hier geen uitvoeringsproblemen ontstaan en dat de maatregelen uitvoerbaar zijn.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Belastingdienst en het UWV ook spreken van een negatief effect van het schrappen van het overgangsmoment van 1 juli. Welk doel was gediend bij het schrappen van het overgangsmoment? Had dit nu juist niet minder flexibiliteit voor werkgevers opgeleverd en hierdoor ook een negatief effect op de concurrentiekracht van de verschillende partijen? En hoe wordt in dit verband omgegaan met het hele proces van bekendmaking basispremies door het UWV tot doorgeven bij de Belastingdienst of de werkgever eigenrisicodrager wordt? De leden van deze fractie vragen of dit proces wordt geoptimaliseerd.

Ook de leden van de CDA-fractie merken op dat er vanuit het UWV en de Belastingdienst opmerkingen zijn gemaakt over het aantal overstapmomenten. Het UWV verzocht om het aantal overstapmomenten te beperken tot één per jaar. Dit zou kunnen voorkomen dat veel werkgevers pro forma verzoeken om eigenrisicodrager te kunnen worden, maar dat verzoek bij nader inzien weer intrekken. Wat vindt de regering van deze redenering en is inmiddels met het UWV en de belastingdienst nader overleg gevoerd over deze kwestie? Zo ja, wat was de uitkomst van dit overleg? Zo nee, wanneer, zo willen deze leden weten, zal dit nader overleg dan plaatsvinden.

Het klopt dat de regering in een eerdere versie van het wetsvoorstel een maatregel heeft opgenomen om het overstapmoment van 1 juli te schrappen om daarmee terug te keren naar één overstapmoment per jaar. De gedachte hierachter was dat hierdoor voor werkgevers meer éénduidigheid en transparantie zou ontstaat. Ook private contracten lopen vaak van 1 januari tot en met 31 december. De Belastingdienst en UWV hebben op dit voorstel laten weten dat zij geen bezwaar hebben tegen één overstapmoment maar dat bij het schrappen van het overstapmoment van 1 juli de processen met name binnen de Belastingdienst onder grote druk komen te staan vanwege samenloop van werkzaamheden aan het einde van het jaar. Het voorstel van de Belastingdienst was om het overstapmoment van 1 januari te schrappen, waardoor processen aan het einde van het jaar binnen de Belastingdienst juist ontlast werden. De regering acht het echter onwenselijk om terug te gaan naar één overstapmoment op 1 juli omdat dit moment niet aansluit bij voor werkgevers logische overstapmomenten. De regering heeft daarop besloten om zowel het overstapmoment op 1 juli als het overstapmoment op 1 januari te laten bestaan. Dit is voor UWV en de Belastingdienst uitvoerbaar en zij konden daarmee instemmen. Afgesproken is dat de Belastingdienst in nader overleg met het Ministerie van SZW treedt over de druk op de processen aan het einde van het jaar.