Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING1

In het regeerakkoord «Bruggen slaan» (oktober 2012) is aangekondigd dat van alle zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) zal worden nagegaan of de zbo-vorm de meest geëigende is. Daarbij is een drietal uitgangspunten geformuleerd:

• 1. Per zbo wordt de afweging gemaakt of de publieke taak van het zbo binnen het private domein kan worden uitgevoerd dan wel dat deze binnen het publieke domein moet worden uitgevoerd;

• 2. Indien de taak binnen het publieke domein moet worden uitgevoerd, zou deze in beginsel moeten worden ondergebracht bij een agentschap, tenzij er goede redenen zijn om daarvan af te wijken;

• 3. Als de uitvoerende organisatie een zbo moet zijn, zou dat zich in beginsel moeten beperken tot het bestuur.

In het kader van de Hervormingsagenda Rijksdienst is het kabinet vervolgens nagegaan tot welke conclusies deze herpositionering voor de verschillende zbo’s moet leiden.

De belangrijkste wijzigingen betreffen het meerjarenprogramma en het werkprogramma. In verband met de opheffing van de CCS krijgt de DG CBS de bevoegdheid om deze programma’s vast te stellen. Daarbij is met name de invulling van de – verhoudingsgewijs beperkte – ruimte om (niet-Europees verplichte) statistieken van overheidswege te maken van belang. De statistieken die het CBS op grond van Europese regelgeving dient te maken, zijn immers een gegeven. De DG CBS moet bij uitstek in staat geacht worden het van overheidswege te verrichten statistische onderzoek goed en onafhankelijk in te vullen en (zie punt 4 van het schema) te bevorderen dat de statistische informatievoorziening van overheidswege aansluit bij de behoeften van praktijk, beleid en overheid.

Voorgesteld wordt de Minister te laten bewaken dat de door DG CBS vastgestelde programma’s passen binnen de geldende financiële en organisatorische voorwaarden. Het wetsvoorstel voorziet hierin door de Minister een goedkeuringsbevoegdheid te geven met betrekking tot de door de DG CBS vastgestelde programma’s. Op deze wijze wordt het toezicht op de programma’s transparant belegd. De financiële en organisatorische voorwaarden maken wat betreft het meerjarenprogramma deel uit van een door de Minister – in overeenstemming met het kabinet – naar aanleiding van het ontvangen meerjarenprogramma te maken standpunt. Dat standpunt zal zoveel mogelijk aansluiten bij de in de rijksbegroting opgenomen meerjarenraming voor het CBS die als kader dient voor de vaststelling van het meerjarenprogramma door de DG CBS. Maar het standpunt kan daarvan afwijken ingeval van bij de meerjarenraming nog niet voorziene omstandigheden zoals nieuwe taakstellingen. Op grond van het huidige artikel 17 van de Wet op het CBS bepaalt de Minister een dergelijk standpunt ook al en de goedkeuringsbevoegdheid sluit daar goed op aan. De Minister kan zijn goedkeuring uitsluitend onthouden indien het meerjarenprogramma niet past binnen de in het standpunt opgenomen financiële en organisatorische voorwaarden. De aldus ter verwezenlijking van het meerjarenprogramma bepaalde financiële en organisatorische voorwaarden zijn uiteraard ook leidend voor de jaarlijkse werkprogramma’s. De Minister kan uitsluitend zijn goedkeuring aan een werkprogramma onthouden indien dat werkprogramma niet past binnen de financiële en organisatorische voorwaarden van het standpunt dat is opgesteld naar aanleiding van het meerjarenprogramma dat het kalenderjaar omvat waarop het werkprogramma betrekking heeft.

Het wetsvoorstel bevat geen wezenlijke wijzigingen met betrekking tot de positie van de DG CBS. Het kabinet heeft in het Regeerakkoord opgenomen nader te willen kijken naar de positionering van zbo’s. Onder regie van het overleg der secretarissen-generaal (SGO) is onderzocht of de zelfstandige status van de bestaande zbo’s in het licht van het huidige beleid nog te rechtvaardigen is. Dit onderzoek heeft geresulteerd in het rapport «Herpositionering zbo’s» (Kamerstukken II 2013/14, 25 268, nr. 79, bijlage en Kamerstukken I 2013/14, C, M, bijlage). Naar aanleiding daarvan heeft het kabinet in de hiervoor (hoofdstuk 1) genoemde brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 13 mei 2014 geconcludeerd dat bij het CBS twee zbo’s een onnodig zware inrichting vormen en dat één zbo de voorkeur heeft. Het kabinet acht de zbo-status derhalve gerechtvaardigd.

In dat kader zij ook gewezen op de toenemende nadruk die vanuit de Europese Unie wordt gelegd op de onafhankelijkheid van de nationale instituten voor de statistiek. Deze nadruk blijkt reeds uit de eisen die in diverse verordeningen van de Europese Unie en in de Europese Praktijkcode gesteld worden aan de inrichting van deze instituten3 en wel in het bijzonder uit artikel 5bis van Verordening (EG) nr. 223/2009 van het Europees parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek (PbEU 2009, L87). Dit artikel is op 8 juni 2015 in werking getreden en aan Verordening 223/2009 toegevoegd door Verordening (EU) 2015/759 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2015 tot wijziging van Verordening 223/2009 betreffende de Europese statistiek (PbEU 2015, L123). Het artikel verscherpt de voorheen geldende onafhankelijkheidseisen. Het bepaalt dat het hoofd van een nationaal instituut voor de statistiek (in casu DG CBS) als enige de beslissingsbevoegdheid heeft ten aanzien van processen, statistische methoden, normen en procedures en over de inhoud en het tijdstip van statistische berichten en publicaties voor alle Europese statistieken. Dat heeft inherent tot gevolg dat de DG CBS geen instructies hierover kan en mag krijgen van de Minister en daaruit vloeit voort dat de DG CBS in een onafhankelijke positie ten opzichte van de Minister moet staan. Dit noodzaakt tot behoud van de zbo-status van de DG CBS.

Het ontnemen van de zbo-status zou bovendien haaks staan op de eerder door de wetgever gekozen lijn dat de zbo-status recht doet aan de noodzaak om op onafhankelijke en deskundige wijze statistieken te produceren. De belangen van statistiek en wetenschap mogen immers op geen enkele wijze worden doorkruist door politieke belangen (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 277, nr. 3, p. 4).

Ook wordt geen wijziging aangebracht in de regeling omtrent de rechtspersoonlijkheid van het CBS. Bij de vormgeving van een krachtens publiekrecht ingesteld zbo zijn er gelet op de Kaderwet zbo’s twee opties met betrekking tot rechtspersoonlijkheid. De eerste optie is die waarbij het zbo onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon Staat omdat het geen eigen rechtspersoonlijkheid gekregen heeft. Deze optie is aangewezen als het zbo voor de door hem zelfstandig te verrichten wettelijke taken het privaatrecht niet nodig heeft. De tweede optie is de situatie waarin het zbo eigen rechtspersoonlijkheid heeft en dus geen deel uitmaakt van de rechtspersoon Staat. Deze optie is aangewezen indien het zbo voor de uitvoering van zijn taken wel privaatrechtelijke rechtshandelingen moet kunnen verrichten. Gelet op de noodzaak die taken zelfstandig uit te voeren, dient dan immers zelfstandig te kunnen worden deelgenomen aan het privaatrechtelijke verkeer. Het voorgaande impliceert dat een zbo alleen de beschikking dient te hebben over eigen rechtspersoonlijkheid indien het zbo het privaatrecht nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken. Deze redeneerlijn is ook gevolgd bij de vormgeving van de Autoriteit Consument en Markt (zie Kamerstukken I 2012/13, 33 186, F Herdruk, p. 7) en is in lijn met het Regeerakkoord, dat bepaalt dat als de juridische status van zbo is aangewezen, de zelfstandige status bij voorkeur dient te worden beperkt tot alleen het bestuur en zbo’s dus in beginsel niet over eigen rechtspersoonlijkheid dienen te beschikken. Alhoewel een en ander onverlet laat dat er wellicht nog andere redenen, dan de hierboven genoemde noodzaak om zelfstandig aan het privaatrechtelijke verkeer te kunnen deelnemen, kunnen zijn voor het bij uitzondering toekennen van rechtspersoonlijkheid aan een zbo, geeft de weergegeven redeneerlijn op zichzelf reeds voldoende aanleiding om in dit wetsvoorstel te kiezen voor behoud van de eigen rechtspersoonlijkheid van het CBS. Eén van de taken van het CBS betreft immers de in artikel 5 van de Wet op het CBS neergelegde bevoegdheid om in incidentele gevallen statistische werkzaamheden voor derden te verrichten. In dat kader dient het CBS zelfstandig contracten met derden te kunnen aangaan.

Bij werk voor derden voert het CBS tegen betaling statistisch onderzoek uit dat niet valt onder de taken van de artikelen 3 en 4 van de Wet op het CBS. Het gaat om additioneel onderzoek in opdracht van private partijen. Onderzoek voor andere overheden zal immers doorgaans vallen onder artikel 3 van de Wet op het CBS omdat het van overheidswege wordt verricht en relevant is voor het overheidsbeleid op het desbetreffende terrein. Dit is bevestigd in een tweetal uitspraken van de civiele voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag (uitspraken van 29 april 2008, Rechtspraak.nl, JAAN 2008/52 en 29 september 2009, Rechtspraak.nl, JAAN 2009/128). Het CBS kan bij het additionele onderzoek voor derden gebruik maken van reeds bestaande expertise en data. Daarbij mag uiteraard geen sprake zijn van werkzaamheden die de goede marktwerking verstoren (zie artikel 5 van de Wet op het CBS). De in hoofdstuk 4B van de Mededingingswet opgenomen regels, vaak aangeduid als de «wet markt en overheid», gelden als uitgangspunt voor de beoordeling daarvan. Deze regels beogen concurrentie onder ongelijke voorwaarden te voorkomen en worden, voor zover van toepassing, door het CBS bij zijn werkzaamheden in acht genomen. De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving ervan.

Dit wetsvoorstel brengt evenmin verandering in de situatie dat het CBS «slechts» één bestuurslid heeft (de eenhoofdigheid van het CBS). Dit hangt samen met het feit dat er geen signalen zijn ontvangen die het wenselijk maken het aantal leden uit te breiden en met de verwachting dat de opheffing van de CCS ook niet tot die wenselijkheid leidt. Daarbij spelen twee zaken een rol.

Allereerst speelt een rol dat de Kaderwet zbo’s en de Wet op het CBS voldoende waarborgen bieden, zowel voor de onafhankelijkheid van de DG CBS als voor een goede besluitvorming door de DG CBS. Zijn onafhankelijkheid is geborgd doordat de DG CBS als zbo geen hiërarchische of ondergeschiktheidsrelatie heeft ten opzichte van de Minister. Ook borgt de Kaderwet de onafhankelijkheid van het personeel van het CBS ten opzichte van de Minister. Bevoegdheden die gericht zijn op het waarborgen van een goede besluitvorming zijn opgenomen in zowel de Kaderwet zbo’s als de Wet op het CBS. Het gaat om de bevoegdheid van de Minister om de DG CBS te kunnen schorsen of ontslaan wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulde functie dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen redenen (art. 12 van de Kaderwet zbo’s) en het feit dat voorgesteld artikel 2a, tweede lid, van de Wet op het CBS, net als het huidige artikel 10, eerste lid, van de Wet op het CBS, voorziet in een maximale benoemingstermijn van de DG CBS. Gedacht moet voorts worden aan de in de Kaderwet zbo’s en Wet op het CBS opgenomen sturingsbevoegdheden van de Minister met betrekking tot meerjarenprogramma, werkprogramma, begroting, jaarverslag en jaarrekening van het CBS en aan de verplichting om elke vijf jaar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het CBS te evalueren (artikel 39 Kaderwet zbo’s). Gelet op de Wet op het CBS en de onverkorte toepassing van de Kaderwet zbo’s is er dan ook geen reden om aan te nemen dat de onafhankelijkheid en goede besluitvorming van de DG CBS onvoldoende zijn geborgd of dat er onvoldoende garanties bestaan tegen te eigenmachtig optreden van de DG CBS. In aanvulling daarop voorziet voorgesteld artikel 2b van de Wet op het CBS er bovendien in dat de DG CBS een bestuursreglement vaststelt. In dat bestuursreglement wordt vastgelegd welke werkwijze en procedures gelden voor het leidinggeven aan de CBS-organisatie. Het heeft niet alleen betrekking op de werkwijze van de DG CBS maar ook op de werkwijze van degenen die de dagelijkse leiding hebben over de onderdelen van de CBS-organisatie. Het bestuursreglement behoeft ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s de goedkeuring van de Minister.

In de tweede plaats speelt een rol dat, zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven, de DG CBS zelf desgewenst een structuur, zoals een financiële auditcommissie of een klankbordcommissie, kan inrichten die hem adviserend ondersteunt bij de uitvoering van zijn taken. Een dergelijke klankbordcommissie kan hem bijvoorbeeld adviseren over en ondersteunen bij de invulling van het nationale statistische programma.

Alhoewel er dus nu geen redenen zijn om verandering te brengen in de eenhoofdigheid van het CBS, is het evenwel goed dat aspect van tijd tot tijd te bezien. Dat zal elke vijf jaar gebeuren bij de periodieke zbo-evaluatie op basis van artikel 39, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s. In het kader van die evaluatie zullen allerlei aspecten van de besluitvorming en het bredere functioneren van de DG CBS worden bezien die bepalend zijn voor de doelmatigheid en doeltreffendheid. Te denken valt aan een evaluatie van de werking van bij de CBS-organisatie aanwezige controlemechanismen («checks and balances») en aan een evaluatie van de wijze waarop de DG CBS uitvoering geeft aan zijn «bevorderingstaken» (bevorderen dat de statistische informatievoorziening voorziet in de behoeften van praktijk, beleid en wetenschap en bevordering van de nauwkeurigheid en volledigheid van die informatievoorziening). Het wetsvoorstel bepaalt in aanvulling daarop dat ook expliciet zal worden geëvalueerd op de onafhankelijkheid van het functioneren van het CBS (voorgesteld artikel 58 van de Wet op het CBS). Deze evaluatie zal door een daartoe samengestelde visitatiecommissie bestaande uit externe deskundigen worden uitgevoerd. Gelet op het voor DG CBS (en CCS) gehanteerde vijfjaarlijkse evaluatieritme – de laatste evaluatie die aan de Tweede en Eerste Kamer werd toegezonden, betrof de periode tot en met 2009 (zie Kamerstukken II 2011/12, 25 268, nr. 74) –, zal de eerste evaluatie na inwerkingtreding van de hier voorgestelde wijziging van de Wet op het CBS, naar verwachting de jaren 2015 tot en met 2019 betreffen.

Het in artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikel 2a, eerste lid, van de Wet op het CBS bepaalt dat het CBS uit één lid bestaat, namelijk de DG CBS. Deze wijze van regelen wijkt iets af van het huidige artikel 8, eerste lid, van de Wet op het CBS en sluit aan bij de Kaderwet zbo’s die spreekt over het lidmaatschap van een zbo dan wel de leden van een zbo (zie bijvoorbeeld de artikelen 12 tot en met 14 van de Kaderwet zbo’s). De regeling van het tweede en derde lid van het voorgestelde artikel 2a is niet nieuw maar overgenomen van de huidige artikelen 10, eerste lid, respectievelijk 8, tweede lid, van de Wet op het CBS. Daarbij is de bevoegdheid van de Minister om regels te stellen over de plaatsvervanging van de DG CBS vormgegeven als «kan-bepaling» (voorgesteld artikel 2a, derde lid, van de Wet op het CBS), gelet op het tot nu toe ontbreken van dergelijke regels.

Het in artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikel 2b van de Wet op het CBS voorziet in de verplichting van de DG CBS om een bestuursreglement vast te stellen. Een bestuursreglement is ingevolge de Kaderwet zbo’s niet verplicht, maar bij publiekrechtelijke zbo’s wel gangbaar. Indien een bestuursreglement bij of krachtens een bijzondere wet wordt voorgeschreven, voorziet de Kaderwet in de verplichting dat een dergelijk bestuursreglement de goedkeuring van de Minister behoeft. Met het oog op het, ook na opheffing van de CCS, voldoende waarborgen van een goede besluitvorming, voorziet dit wetsvoorstel in de verplichting tot het vaststellen van een bestuursreglement door de DG CBS. Het zal de werkwijze van het «bestuur» van het CBS in bredere zin regelen en dus niet alleen regels over de werkwijze van de DG CBS bevatten maar ook regels over de werkwijze van degenen die leiding geven aan de verschillende onderdelen van de CBS-organisatie. Voorgesteld artikel 2b, tweede lid, bepaalt daarom dat het bestuursreglement ten minste een regeling bevat van de structuur van de CBS-organisatie, van de samenstelling en werkwijze van de leidinggevenden van de onderdelen van de CBS-organisatie en van hun onderlinge taakverdeling op hoofdlijnen. Zo heeft de Minister van meet af aan zicht en controle op de bij het CBS aanwezige besluitvormingsprocessen en interne checks and balances. Het gaat daarbij om de CBS-organisatie in brede zin, dus ook om de desgewenst door de DG CBS in te stellen commissies. Gelet daarop is aan artikel 1 een begripsbepaling van «CBS-organisatie» toegevoegd die dit duidelijk maakt. Met het begrip «CBS-organisatie» wordt gedoeld op de hele organisatie, dat wil zeggen alle bij of voor het CBS werkzame personen. Niet alleen de DG CBS derhalve, maar ook het personeel en de leden van eventueel door de DG CBS in te stellen ondersteunende commissies. Dergelijke commissies worden dus, ook als zij volledig uit externe leden bestaan, als onderdeel van de (structuur van de) CBS-organisatie in de regeling van het bestuursreglement meegenomen.

De thans in artikel 25, onderdelen a en b, opgenomen taken van de CCS worden door artikel I, onderdeel C, toegevoegd aan artikel 3 omdat ze betrekking hebben op de daargenoemde taak van het CBS, te weten het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap. Toegevoegd wordt bovendien de eis dat de directeur-generaal vooraf gehoord dient te worden indien een van de Ministers een nieuw statistisch onderzoek wil instellen of een onderzoek dat reeds plaatsvindt, wil wijzigen. Deze rol verschuift van de CCS naar de DG CBS zodat het CBS zijn taak om een statistische informatievoorziening

van overheidswege te bevorderen die voorziet in de behoeften van praktijk, beleid en

wetenschap kan waarmaken. Dan is het immers nodig dat de DG CBS bekend is met alle verlangens met betrekking tot statistische informatie en een compleet overzicht heeft van hetgeen op dat terrein gaande is. Dat heeft bovendien als voordeel dat statistische onderzoeken zoveel mogelijk op elkaar kunnen worden afgestemd, hetgeen een gunstige uitwerking zal hebben op enquêtedruk en kosten. Zie in soortgelijke zin ook Kamerstukken II 2001/02, 28 277, nr. 3, p. 32–33.

De voorgestelde onderdelen I tot en met L van artikel I brengen wijzigingen met zich voor de bevoegdheden van de Minister. Allereerst voorziet artikel I, onderdelen I en J, erin dat de DG CBS het meerjarenprogramma en het werkprogramma vaststelt in plaats van de CCS. Geregeld wordt voorts dat de DG CBS een door hem vastgesteld meerjarenprogramma en een vastgesteld werkprogramma ter goedkeuring voorlegt aan de Minister. In de onderdelen I en J wordt de verhouding geregeld tussen deze nieuwe goedkeuringsbevoegdheden en de al bestaande verplichting voor de Minister om in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad een standpunt te bepalen over de te vervullen financiële en organisatorische voorwaarden ter verwezenlijking van het meerjarenprogramma (zie het huidige artikel 17, tweede lid, van de Wet op het CBS). Voorzien wordt in de bepaling dat de Minister uitsluitend zijn goedkeuring aan het meerjarenprogramma onthoudt als het meerjarenprogramma naar het oordeel van de Minister niet past binnen die voorwaarden (voorgesteld artikel 14, vijfde lid, van de Wet op het CBS). Indien het meerjarenprogramma niet blijkt te passen binnen de financiële en organisatorische voorwaarden onthoudt de Minister zijn goedkeuring. In de praktijk zal het zover doorgaans niet hoeven te komen. Als blijkt dat het meerjarenprogramma niet past, zal de DG CBS daarvan op de hoogte worden gesteld en worden uitgenodigd tot het aanbrengen van wijzigingen. Het aldus aan de voorwaarden aangepaste meerjarenprogramma kan vervolgens door de Minister worden goedgekeurd.

Ook voor het werkprogramma (en tussentijdse wijzigingen daarvan) is opgenomen dat de Minister uitsluitend zijn goedkeuring kan onthouden indien het werkprogramma of de tussentijdse wijzigingen niet passen binnen de in het standpunt bepaalde financiële en organisatorische voorwaarden (voorgesteld artikel 15, zesde lid, van de Wet op het CBS). Zoals in paragraaf 2.1 al is aangegeven, wordt het werkprogramma getoetst aan het standpunt dat is bepaald naar aanleiding van het voor dat werkprogramma relevante meerjarenprogramma.

Ten slotte is geregeld dat ook de Eerste Kamer het standpunt toegezonden krijgt (voorgesteld artikel 17, tweede lid, van de Wet op het CBS). Dit sluit aan bij de huidige praktijk waarin niet alleen de Tweede Kamer het standpunt ontvangt maar ook de Eerste Kamer.