Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

In hoeverre een bepaalde (ongewenste) situatie daadwerkelijk een «probleem» is, casu quo of er in een bepaalde situatie sprake is van «noodzaak voor verandering», is – zoals zo vaak – een kwestie van weging. Het feit dat het huidige systeem van kieskringen het Nederlandse kiesstelsel erg complex maakt en bovendien enkele ongewenste neveneffecten genereert, vormt voor de initiatiefnemer voldoende reden om dit onderdeel van de Kieswet kritisch te onderzoeken. De initiatiefnemer sluit zich in dezen aan bij de inbreng van de leden van de D66-fractie die stellen dat het «altijd goed is democratische processen tegen het licht te houden en waar nodig bij de tijd te brengen.»2

Ongewenste neveneffecten als gevolg van het bestaan van kieskringen – neveneffecten die dit wetsvoorstel aldus wil elimineren – komen in de gewijzigde memorie van toelichting uitgebreid aan de orde.3 De initiatiefnemer wil enkelen daarvan hier nog even uitlichten. Allereerst levert het bestaan van kieskringen extra administratieve rompslomp op voor zowel indieners van kandidatenlijsten als de overheid. Men denke hierbij aan administratieve lasten bij het opstellen en indienen van kandidatenlijsten en bijbehorende bescheiden enerzijds, en aan lasten voor centrale stembureaus bij hun besluit over de geldigheid van kandidatenlijsten evenals bij het berekenen van de verkiezingsuitslag anderzijds. Ook wanneer in de toekomst eventueel het elektronisch stemmen ingevoerd wordt, is een eenvoudiger kiesstelsel als gevolg van het ontbreken van kieskringen waarschijnlijk een welkom gevolg.4

Een van de voornaamste problemen van het bestaan van kieskringen is echter dat hierdoor het verkiezingsproces minder transparant wordt. Er vindt een volstrekt onoverzichtelijke toewijzing van zetels plaats als gevolg van het «doorschuiven van zetels» (omdat een kandidaat meerdere zetels heeft behaald) gecombineerd met het feit dat zetels per kieskring worden verdeeld. Het resultaat is dat de kiezer het zicht op zijn stem volledig kwijt raakt.5 Deze kiezer wordt bovendien met een kluitje in het riet gestuurd door het kandideren van regionale kandidaten op regionale lijsten. De gemiddelde kiezer is er namelijk niet van op de hoogte dat een deel van de kandidaten die op de lijst staan die hij krijgt voorgeschoteld slechts alleen op díe lijst (of op nog enkele andere lijsten) staan. Hij weet zogezegd niet dat dit niet-landelijke kandidaten betreft. Bovendien weet de gemiddelde kiezer ook niet dat deze niet-landelijke kandidaten vervolgens haast geen schijn van kans maken om verkozen te worden.6

Als antwoord op de bovengenoemde problemen wil de initiatiefnemer middels de voorgestelde wijziging van de Kieswet een vereenvoudiging van het kiesstelsel bewerkstelligen. Hierdoor wordt de transparantie van dit stelsel verhoogd. Het gevolg van het afschaffen van kieskringen is onder andere dat Nederland voor de Eerste en Tweede Kamerverkiezingen alsmede voor de verkiezingen van het Europese parlement zogezegd één kieskring. Politieke partijen mogen voor deze verkiezingen voortaan enkel een enkelvoudige lijst inleveren. Hierdoor krijgen alle kiezers voortaan voor dergelijke verkiezingen per partij dezelfde lijst gepresenteerd. In de ogen van de initiatiefnemer wordt hierdoor een eenvoudiger, duidelijker en reëler plaatje aan de kiezer gepresenteerd. Deze zal hierdoor naar verwachting de meerwaarde van verkiezingen beter kunnen herkennen.

De initiatiefnemer wijst de leden van de CDA-fractie in dit kader ook graag op de vijf waarborgen zoals die door de Adviescommissie Inrichting Verkiezingsproces in 2007 in haar rapport «Stemmen met Vertrouwen» naar voren zijn geschoven, te weten: stemvrijheid, stemgeheim, kiesgerechtigheid, integriteit, controleerbaarheid en transparantie.7 Vooral de laatste drie waarborgen worden volgens de initiatiefnemer middels dit initiatiefwetsvoorstel steviger verankerd.

Deze vereenvoudiging is voorts mogelijk en begrijpelijk doordat mettertijd het aantal kandidaten dat op een lijst geplaatst mag worden, is verhoogd. Zoals ook in het door de Kiesraad gepubliceerde rapport «Kieskringen; Ontwikkeling – werkwijze – alternatief» valt te lezen, is «door de laatste verhoging (in 2009 red.) van het maximumaantal kandidaten per lijst tegenwoordig geen enkele partij meer gedwongen regionaal verschillende lijsten in te dienen.»8 De Kiesraad zelf geeft een vergelijkbaar oordeel in zijn, in het kader van dit wetsvoorstel uitgebrachte advies van 16 november vorig jaar: «Sinds een verruiming van het aantal kandidaten op een lijst in 2009 is het mogelijk om voldoende (regionale) kandidaten op een lijst te plaatsen en is het hiervoor niet meer noodzakelijk om per kieskring verschillende lijsten in te dienen.»9

De initiatiefnemer wil er op deze plaats op wijzen dat hij geenszins een tegenstander is van regionale kandidaatstelling; hij vindt het uitstekend dat politieke partijen personen kandideren die voor die partij in een bepaalde regio politiek actief zijn. Echter, hij ziet niet in waarom dit middels een systeem van kieskringen gefaciliteerd moet worden wanneer het politieke partijen ook binnen een systeem van eenduidige lijsten vrij staat om deze lijst te vullen met kandidaten die een sterke regionale herkenbaarheid hebben. Zie voor een verdere uitleg van dit standpunt het antwoord op vraag 1 van deze nota.10

Het vastleggen en verankeren van mogelijkheden in wetten is (in dit geval) sowieso theoretisch: het zorgt ervoor dat het wettelijk mogelijk is om het een of het ander te doen of te laten. Het is middels de huidige wetgeving niet verplicht om gebruik te maken van de mogelijkheid om met gedifferentieerde kandidatenlijsten uit te komen.

De initiatiefnemer is van mening dat er goede redenen bestaan om deze theoretische mogelijkheid af te schaffen. Enerzijds omdat er bijzonder weinig gebruik gemaakt wordt van deze mogelijkheid – de Kiesraad spreekt in dezen van «incidenteel gebruik».18 Voor een nadere uitleg van dit argument verwijst de initiatiefnemer de leden van de SGP-fractie graag door naar het antwoord op vraag 6 van deze nota.19 Het feit dat politieke partijen de laatste decennia steeds minder (vaak) gedifferentieerde lijsten hebben ingeleverd is ook logisch verklaarbaar daar de noodzaak hiervoor met de jaren is afgenomen. Anders gezegd: het nut van het bestaan van kieskringen is sterk gereduceerd. Met name sinds de wijziging van de Kieswet in 2009 – toen het aantal kandidaten voor partijen met méér dan 15 zetels werd verhoogd tot 80 kandidaten – is de noodzaak voor partijen om met verschillende lijsten uit te komen verdwenen.20

Daarnaast kleven er enkele fikse nadelen aan het bestaan van kieskringen, waaronder onduidelijkheid voor de kiezer als gevolg van het veelvuldig «doorschuiven van zetels», gecombineerd met het gegeven dat zetels per kieskring worden verdeeld. Voor een nadere uitleg van dit argument verwijst de initiatiefnemer de leden van de SGP-fractie graag naar de antwoorden op vragen 2, 15 en 17 van deze nota alsmede naar de opsomming van nadelen zoals deze is terug te vinden in de gewijzigde memorie van toelichting.21

De initiatiefnemer bedoelt hiermee te zeggen dat wanneer een bepaalde mogelijkheid mogelijk is maar hier amper nog gebruik van wordt gemaakt, mogelijkerwijs geconstateerd kan worden dat de betreffende mogelijkheid overbodig is. Het klopt dat enkele partijen in de afgelopen jaren nog met verschillende lijsten zijn uitgekomen. Echter, deze situatie verdient nuancering. Immers, voor de verkiezingen van de Eerste Kamer is er namelijk sinds 1983 nimmer gebruik meer gemaakt van deze mogelijkheid. Voor de verkiezingen van de Tweede Kamer geldt dat er de laatste decennia duidelijk een neerwaartse tendens zichtbaar is. In 2010 kwam er zelfs geen enkele partij uit met verschillende lijsten. De kieskringen kenden een korte opleving in 2012 toen twee landelijke partijen – de PvdA en de SP – wél met gedifferentieerde lijsten uitkwamen.22 Hierbij moet wel gezegd worden dat deze lijsten nagenoeg homogeen waren. Enkel de laatste paar posities wisselden per lijst; daar waren regionale kandidaten geplaatst die in feite door hun lage positie nagenoeg onverkiesbaar waren. In lijn hiermee volgt de constatering dat het überhaupt sinds 1989 zelden is voorgekomen dat een kandidaat is gekozen die niet in het hele land verkiesbaar was. Anders gezegd: díe kandidaten die sinds 1989 daadwerkelijk op slechts (één of) enkele lijsten prijkten – niet-landelijke kandidaten die in (één of) enkele kieskringen verkiesbaar waren – hebben op enkelen na uiteindelijk nooit een zetel behaald.23 Meer specifiek: kandidaten die sinds 1989 enkel op één unieke lijst hebben gestaan zijn in het verleden nog nooit verkozen.

De enige keer dat een partij overigens écht nog met ruim gevarieerde lijsten uitkwam – dat wil zeggen dat over de gehele lijst de kandidaten verschilden – was in 2002, te weten «Leefbaar Nederland». Deze partij behaalde toen geen enkele zetel.

Kandidaten die in slechts één kieskring onderaan een lijst staan, maken een verwaarloosbare kans om gekozen te worden. Daarbij komt nog dat kiezers er meestal niet van op de hoogte zijn dat deze kandidaten nagenoeg kansloos zijn. Er wordt derhalve in de ogen van de initiatiefnemer een vertekend beeld aan de kiezer gepresenteerd wanneer men deze laatste probeert te imponeren met een regionaal aanbod van kandidaten op verschillende lijsten. Zie voor een nadere uitleg van dit probleem het antwoord op vraag 2 en 4 van deze nota.25

De initiatiefnemer wijst de leden van de PvdA-fractie graag op de mogelijkheid voor politieke partijen om op een andere wijze rekening te kunnen houden met lokale spreiding door de regionale kandidaten meer verspreid op de lijst te plaatsen; ook meer in de hogere regionen. Echter, het is geenszins de bedoeling van de initiatiefnemer om zich te mengen in de kandidaatstelling of de volgorde van kandidatenlijsten van partijen. Het is een groot goed dat politieke partijen hier zelf zeggenschap over hebben.

Dat gezegd hebbende begrijpt de initiatiefnemer dat doordat regionale kandidaten binnen de huidige wetgeving op regionale lijsten worden gezet, het hierdoor voor kiezers duidelijk wordt wie er in die regio de betreffende partij steunt. Tegelijkertijd plaatst de initiatiefnemer ook vraagtekens bij deze constatering van de leden van de PvdA-fractie. In hoeverre is het van belang dat uit een lijst blijkt wie die partij steunt casu quo of deze wordt gesteund door lokale personen? De initiatiefnemer is in de veronderstelling dat het bij het samenstellen van een kandidatenlijst vooral de bedoeling is dat deze laat zien aan de kiezer wie namens die partij bereid is om een zetel in te nemen in het bestuurlijke orgaan waarvoor de verkiezingen gehouden worden. Wanneer iemand een bepaalde partij steunt – anders gezegd, wanneer iemand met een bepaalde partij sympathiseert, – kan diegene deze attitude prima kenbaar maken middels het verlenen van hulp aan de campagne die deze partij voert voor die betreffende verkiezing. De kandidatenlijst presenteert idealiter enkel kandidaten die bereid zijn voor die partij zitting te nemen in een bestuursorgaan. In de ogen van de initiatiefnemer mag een kandidatenlijst nooit een campagne-instrument zijn met (regionaal) bekende Nederlanders als «pseudo-kandidaten».

Vooropgesteld wil de initiatiefnemer benadrukken dat er zijns inziens absoluut niets mis is met regionale herkenbaarheid. Een Limburger voelt zich met recht Limburger, evenals een Zeeuw zich met trots een echte Zeeuw noemt. Hetgene wat volgens de initiatiefnemer achterhaald is het gegeven dat regionale spreiding van kandidaten middels van een stelsel van kieskringen moet worden gefaciliteerd, terwijl dat niet nodig is en er wel belangrijke nadelen aan kleven.

Op de vraag in hoeverre een grote regionale herkenbaarheid automatisch betekent dat de betrokken Kamerleden géén vertegenwoordigers van het hele Nederlandse volk zijn, kan de initiatiefnemer duidelijk zijn. Volksvertegenwoordiger zijn betekent dat diegene die zitting neemt in een bestuursorgaan daar zit met een legitimatie van de kiezers op zak; deze persoon is gelegitimeerd om voor de komende periode zonder last politieke beslissingen te nemen. In dit verband wijst initiatiefnemer naar Grondwetsartikel 50: «De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.» Echter, «het volk» als een homogene entiteit bestaat niet. Volksvertegenwoordigers vertegenwoordigen altijd een specifieke groep kiezers. Wanneer dat niet zo zou zijn, zouden er simpelweg geen verschillende politieke partijen hoeven te zijn. Dan zou slechts één politieke partij voor het hele land – als vertegenwoordiger van alle Nederlandse burgers – volstaan. Het is logisch dat volksvertegenwoordigers een eigen specifieke achterban hebben. De zetelverdeling van het parlement is idealiter een weergave van onze pluriforme samenleving. Deze kan regionaal gedefinieerd zijn, maar ook andere scheidslijnen kunnen in dezen bepalend zijn, bijvoorbeeld bepaalde politiek ideologische stromingen, religieuze opvattingen of meer sociaal/ culturele overtuigingen en identiteiten.

De initiatiefnemer heeft gemeend om het aantal ondersteuning verklaringen ongewijzigd te laten voor de onderscheiden verkiezingen. Dat betekent voor Tweede Kamerverkiezingen dat het aantal ondersteuningsverklaringen dat nodig is middels dit wetsvoorstel gehandhaafd blijft op 580 verklaringen per deelnemende nieuwe politieke partij. Wel is initiatiefnemer van mening dat het onlogisch is om bij verkiezingen voor het Europees parlement, waar Nederland ook 1 kiesgebied is, slechts 30 ondersteuningsverklaringen te eisen. Zie hiervoor ook het antwoord op vraag 27 van deze nota.30

Op zich hebben de leden van de VVD-fractie gelijk dat het vandaag de dag door moderne communicatiemiddelen gemakkelijker is om kiezers te bereiken. Dit is echter in de ogen van de initiatiefnemer eerder een voorwaarde dan een goede geldige reden om tot een dergelijke verhoging over te gaan. Het blijft immers een individuele inhoudelijke keuze om een ondersteuningsverklaring te ondertekenen.

De initiatiefnemer ziet vervolgens geen bijzondere relatie tussen het bevolkingsaantal respectievelijk het aantal kiesgerechtigden enerzijds, en het aantal ondersteuningsverklaringen dat verzameld dient te worden anderzijds. Het hierna volgende historische overzicht toont aan dat de ontwikkeling van het aantal ondersteuningsverklaringen in het verleden geen tred heeft gehouden met het aantal kiesgerechtigden: tot 1989 waren in totaal 25 ondersteuningsverklaringen per kieskring vereist. Het aantal kiesgerechtigden was in 1986 10.727.701. Bij wijziging van de Kieswet in 1989 werden de ondersteuningsverklaringen verlaagd naar 10 per kieskring, hetgeen tevens van toepassing was voor de zittende partijen. Het aantal kiesgerechtigden was in 1989 11.112.189. In 1997 werd het aantal ondersteuningsverklaringen, eveneens voor alle – ook zittende – partijen verhoogd tot 50 ondersteuningsverklaringen per kieskring. Het aantal kiesgerechtigden was in 1998 11.755.132. De bureaucratische ervaring van dit hoge aantal ondersteuningsverklaringen leidde twee jaar later (in 1999) al tot afschaffing van deze verplichting voor de zittende partijen. Voor nog niet in de Tweede Kamer vertegenwoordigende partijen is het aantal op dat moment verlaagd naar 30 ondersteuningsverklaringen per kieskring Het aantal kiesgerechtigden in 2002 was 12.035.935.31

De beantwoording van de bovenstaande vraag hangt in feite af van de definitie die men aanhoudt van het woord «lijstduwer». Wanneer men een bepaald getal, een bepaald aantal wil achterhalen, zal men eerst precies moeten weten waarnaar men zoekt. Men kan een lijstduwer bijvoorbeeld typeren als diegene die als laatste op een lijst staat vermeld. Maar kandidaten die hun sympathie voor een bepaalde partij kenbaar willen maken, laten zich vaak ook onderaan zo’n lijst plaatsen; zij zijn volgens een andere definitie óók lijstduwer, of lijstduwers.

Dit daargelaten wil de initiatiefnemer graag aangeven dat hij geen voorstander is van het fenomeen «lijstduwer» zoals deze hierboven in de tweede definitie gevat wordt. De initiatiefnemer is van mening dat het ambt van volksvertegenwoordiger een serieuze aanstelling is. Op een kandidatenlijst zouden enkel de namen mogen prijken van mensen die serieus van plan zijn om hun zetel, zodra ze gekozen zijn, ook daadwerkelijk in te nemen. Zogenaamde «pseudo-kandidaten» verdienen in de ogen van de initiatiefnemer geen plaats op zo’n lijst. Lijstduwers worden veelal ingezet als «stemmentrekkers»: politieke partijen plaatsen «populaire» (regionale) burgers onderaan de lijst met de bedoeling dat zij extra stemmen trekken voor de partij. Extra stemmen die extra zetels opleveren, zetels die die lijstduwers vervolgens niet van plan zijn om in te nemen. Dit is volgens de initiatiefnemer een discutabele praktijk. Het feit dat het bestaan van kieskringen, en dus de wettelijke mogelijkheid voor partijen om met verschillende lijsten uit te kunnen komen, kan betekenen dat er nóg meer lijstduwers op kandidatenlijsten verschijnen, is een fenomeen dat met behulp van dit wetsvoorstel wordt ingeperkt. In het geval van verschillende lijsten – en dus verschillende lijstduwers – geldt nóg meer dan bij »enkelvoudige» lijstduwers dat zij eigenlijk enkel als «stemmertrekkers» gekatapulteerd zijn. Immers, iedere kandidaat – die instemt met zijn kandidatuur in slechts één kieskring – geeft daarmee de facto aan dat hij niet wenst verkozen te worden. De kans om dan gekozen te worden is immers nihil.32

De leden van de PvdA-fractie vragen hoeveel gevallen de initiatiefnemer kent van lijstduwers die de drempel voor een voorkeurszetel enkel door een plaatsing op één regionale lijst hebben gehaald (of zelfs de volledige kiesdeler) en desondanks hun kandidatuur toch ingetrokken hebben. Voor zover bekend is het geen enkele keer in de geschiedenis voorgekomen dat een «unieke» kandidaat – dat wil zeggen een kandidaat die slechts in één kieskring verkiesbaar was – gekozen is. In díe zin komt de initiatiefnemer dan ook niet toe aan de beantwoording van deze vraag: er valt niets in te trekken wanneer er (nog) nooit op basis van dit gegeven een zetel is verkregen. Zoals gezegd: niet-landelijke kandidaten zijn in de praktijk nagenoeg kansloos, helemaal wanneer ze slechts op één lijst prijken.

Ook dit is een vraag waarvan de beantwoording niet zo eenvoudig is. Het is moeilijk vergelijken met een eenduidige landelijke lijst die nooit bestaan heeft. Hoe zou die lijst er dan uit hebben gezien? Welke volgorde van de kandidaten zou daarop te zien zijn geweest? De beantwoording van deze vraag hangt af van de gekozen volgorde van deze fictieve lijst – een volgorde waar men eigenlijk niet achter kan komen.

Vastgesteld kan worden dat het fenomeen van «doorschuiven» veelvuldig voorkomt als gevolg van het feit dat kandidaten veelal meervoudig verkozen worden én het indienen van verschillende lijsten: tientallen keren per verkiezing wanneer een partij verschillende lijsten indient, deze lijsten erg homogeen van aard zijn en wanneer deze partij meer dan één zetel heeft behaald. Bovendien, hierdoor kan het gebeuren dat een kandidaat een zetel misloopt op basis van toeval – of liever gezegd: pech. Immers, wanneer er uiteindelijk nog een zetel te verdelen valt tussen enkele regionale kandidaten die op verschillende lijsten prijken, kan een kandidaat net naast het net vissen simpelweg omdat als gevolg van het doorschuiven van zetels en het bestaan van kieskringen, de zetel van zijn kieskring al vergeven is. Dit is zuur voor die kandidaat en uiterst onoverzichtelijk voor de kiezer. Zie voor een nadere uitleg het antwoord op vraag 17 van deze nota.33

De initiatiefnemer vraagt zich af in hoeverre door de leden van de PvdA-fractie in deze vraagstelling twee zaken door elkaar gehaald worden. Het feit dat een politieke partij vooral in één regio aanhang heeft, is volgens de initiatiefnemer geen probleem. Als een partij bijvoorbeeld enkel aanhang heeft in één provincie casu quo regio, of zelfs alleen in één gemeente, maar daar vervolgens wel de 580 benodigde ondersteuningsverklaringen ophaalt en uiteindelijk ook voldoende stemmen verzamelt om met één of meerdere zetels in het parlement te komen, is daar niets mis mee. Die groep stemmers maakt immers ook deel uit van de Nederlandse bevolking die aan een kandidaat een mandaat kan geven. De initiatiefnemer heeft voorts niet verklaard dat regionale vertegenwoordiging ten principale een achterhaald concept is. In de gewijzigde memorie van toelichting krijgt het fenomeen van het sturen van een «afgevaardigde naar Den Haag» wél die kwalificering.34 De reden hiervoor is dat dit principe heden ten dage «ouderwets» is; ouderwets omdat de aard van onze Nederlandse samenleving mettertijd veranderd is – de wereld is zogezegd kleiner geworden. Nog maar weinig kiezers hanteren het idee dat er een lokale afgevaardigde naar Den Haag gestuurd dient te worden. Men spreekt eerder van regionale vertegenwoordiging (als één van de scheidslijnen waarop mensen zich binnen de politieke context onderscheiden van elkaar); een gegeven dat de pluriformiteit van de Nederlandse samenleving weergeeft. Voor een verdere verduidelijking van dit punt verwijst de initiatiefnemer graag naar het antwoord op vraag 11.35

Bovendien kan regionale vertegenwoordiging én mobiliteit volgens de initiatiefnemer heel goed hand in hand gaan en wordt de vereniging van deze twee fenomenen middels het systeem van kieskringen juist gedwarsboomd. Men kan zich voorstellen dat een Limburger naar Amsterdam verhuist en daar voorts graag tijdens de Tweede Kamerverkiezingen op een regionale kandidaat waar hij specifiek binding mee heeft – een Limburgse kandidaat – zijn stem wil uitbrengen. Wanneer deze kandidaat enkel op de lijst van één of beide kieskringen in Limburg staat vermeld, kan deze «Limburger» nooit zijn stem uitbrengen op zijn favoriete kandidaat. Wanneer deze regionale kandidaat op een enkelvoudige lijst van een politieke partij staat (en dan dienen politieke partijen deze kandidaten ook een plek te geven op deze lijst) is deze kiezer hier wél toe in staat. Het afschaffen van de kieskringen houdt dus in feite veel meer rekening met de toegenomen mobiliteit van veel Nederlanders binnen Nederland.

Het doorschuiven van zetels is een veelvuldig voorkomend fenomeen dat – als gevolg van het feit dat kandidaten veelal meervoudig gekozen worden én er verschillende, edoch nagenoeg homogene lijsten worden ingeleverd – vele malen kan voorkomen. De vraag in hoeverre een toedeling van zetels als gevolg van dit systeem door kiezers als onrechtvaardig ervaren wordt, is moeilijk te beantwoorden vooral daar het zeer de vraag is in hoeverre kiezers überhaupt op de hoogte zijn van dit doorschuifsysteem en het bestaan van verschillende lijsten.

In aanvulling op de uitleg in de gewijzigde memorie van toelicht volgt hieronder ter verduidelijking nogmaals een uiteenzetting van het probleem rondom het doorschuiven van zetels: kandidaten die hoog op een kandidatenlijst staan halen meestal meerdere zetels binnen. Zij kunnen logischerwijs slechts één zetel uiteindelijk innemen; de andere zetels worden doorgeschoven naar de kandidaten die onder hen op de lijst staan. Van belang hierbij is echter dat zetels óók per kieskring worden verdeeld. Wanneer een «hoge» kandidaat een zetel in een bepaalde kieskring inneemt (omdat diegene daar de meeste (van al zijn) stemmen heeft behaald) heeft dat consequenties voor al die kandidaten die óók op de lijst behorende bij die kieskring staan; logischerwijs het meeste voor diegenen die enkel op die ene lijst te vinden zijn. Diegenen zien hun kansen slinken omdat er al een zetel van hun kieskring vergeven is; vergeven veelal aan een landelijke kandidaat. Partijen leveren immers gedifferentieerde lijsten in die enkel op de laatste plaatsen echt onderling verschillen. De bovenste kandidaten zijn juist landelijke kandidaten die op alle lijsten, in elke kieskring, prijken. Het resultaat is dat de toevalligheid waarmee kandidaten hun zetel uiteindelijk gaan innemen – in welke kieskring – een grote invloed heeft op de uiteindelijke toewijzing van zetels aan andere (regionale) kandidaten.

Dit hangt vervolgens nauw samen met de kieskring waarin kiezers hun stem uitbrengen. Wanneer een regionale kandidaat op enkele lijsten staat, zou het uiteindelijk voor de kiezer gunstiger kunnen zijn om middels zijn stempas op deze kandidaat te stemmen in een andere kieskring simpelweg omdat de zetels in zijn eigen kieskring al vergeven zijn waardoor zijn kandidaat daar al kansloos is. Probleem is dat de kiezer nooit van te voren kan voorzien waar hij het beste zijn stem kan uitbrengen; in welke kieskring hij het beste kan gaan stemmen om zijn kandidaat aan een zetel te helpen. Hij kan immers nooit voorzien hoe de dobbelsteen zal vallen; in welke volgorde casu quo in welke kieskring de kandidaten die boven zijn kandidaat op de lijst staan (de landelijke kandidaten) hun zetel uiteindelijk gaan innemen. In feite is dit het voorbeeld van de kiezer in de kieskring Friesland versus Groningen zoals dat ook in de gewijzigde memorie van toelichting is terug te vinden.36

Zetels worden aldus als gevolg van het bestaan van kieskringen eigenlijk geheel toevallig aan de kandidaten toegewezen. Voor de landelijke kandidaten geldt dan meestal (bij een voldoende aantal behaalde zetels) dat ze wel een zetel toegewezen krijgen maar dat het verschillend is en van het toeval afhangt waar ze uiteindelijk die zetel gaan «ophalen» – in welke kieskring. Voor de niet-landelijke kandidaten – die daar afhankelijk van zijn – geldt vervolgens dat de toewijzing van hun zetels op deze zelfde toevalligheid berust. Anders gezegd: sommige kandidaten krijgen juist als gevolg van deze toevallige verdeling uiteindelijk géén zetel toegewezen. Het beste voorbeeld hiervan valt te lezen in het onderzoek «Kieskringen; Ontwikkeling-werkwijze-alternatief» dat is uitgevoerd door de heer B. Michel en in 2011 is gepubliceerd door de Kiesraad.37 De SP behaalde in 2006 bij de Tweede Kamerverkiezingen 25 zetels. De partij nam deel met 10 verschillende lijsten, waarop de eerste 24 kandidaten precies dezelfde waren. Tussen de kieskringen was de 25^e plaats gedifferentieerd.38 Voor de 25^e zetel kwamen derhalve 10 regionale kandidaten in aanmerking. Uiteindelijk werd deze 25^e zetel aan Paul Lempens voor de kieskring Limburg toegewezen. Dit berustte destijds op zuiver toeval omdat in de andere kieskringen de zetels al waren toegewezen aan de 24 meervoudig gekozen kandidaten.39 «Alleen omdat op de lijst van kieskring 19 nog één zetel beschikbaar was, is de heer Lempens (red.) verkozen. Hij had ook met nul stemmen die zetel nog behaald.» Als enkele tientallen kiezers in een andere kieskring hun stem zouden hebben uitgebracht (zónder op een andere kandidaat te stemmen!), dan zou een andere regionale kandidaat zijn verkozen.40 In bijlage 2 bij deze nota worden nog enkele voorbeelden van dit fenomeen opgesomd.41

In de gewijzigde memorie van toelichting wordt er niet zozeer gesproken van een Fries die in Groningen niet op zijn lokale Friese kandidaat kan stemmen. Het voorbeeld dat in deze toelichting wordt gebruikt spreekt van een situatie waarin sommige kiezers wellicht beter met hun stempas in Groningen hadden kunnen gaan stemmen om er op deze manier voor te zorgen dat hun lokale Friese kandidaat wél een zetel toegewezen had gekregen. Het frappante is dat deze kiezers dit echter alleen hadden kunnen doen met de wijsheid van achteraf. Van tevoren hadden zij natuurlijk nooit kunnen voorzien dat zij via deze «omweg» het beste hun lokale kandidaat hadden kunnen steunen.43 Voor een verdere verduidelijking verwijst de initiatiefnemer de leden van de SGP-fractie graag naar het antwoord op vraag 17 van deze nota.44

Dit daargelaten is het correct dat er in de praktijk geen of nauwelijks gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om in de verschillende kieskringen met afwijkende lijsten uit te komen (zie hiervoor ook het antwoord op vraag 6 van deze nota).45 Echter, wetgeving gaat nooit zozeer over de mate waarin er daadwerkelijk (uiteindelijk) gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die wetgeving biedt; wetgeving gaat over het al dan niet creëren van mogelijkheden. Daarbij moet dan worden bedacht in hoeverre deze mogelijkheden wenselijk en noodzakelijk zijn en of zij niet bepaalde ongewenste neveneffecten sorteren. De initiatiefnemer is van mening dat het onwenselijk is dat er middels de huidige wetgeving allerlei ongewenste neveneffecten kunnen ontstaan als gevolg van de mogelijkheid om in de verschillende kieskringen met verschillende lijsten uit te komen.46 Bovendien trekt hij de noodzaak van de kieskringen in twijfel daar immers ook op een eenduidige lijst regionale kandidaten kunnen worden geplaatst. Met name sinds de laatste verhoging in 2009 van het maximumaantal kandidaten per lijst zijn grote partijen tegenwoordig niet meer gedwongen regionaal verschillende lijsten in te dienen.47 Dit wetsvoorstel gaat bovendien op dit punt nog een stapje verder daar het voorstelt om het voortaan voor alle deelnemende partijen – groot of klein, oud of nieuw – mogelijk te maken dat zij een kandidatenlijst met daarop maximaal 80 kandidaten mogen inleveren.

De initiatiefnemer wijst in dezen graag naar het antwoord dat reeds is gegeven op vraag 14 van deze nota.48 Het is erg lastig een eenduidig antwoord te geven op de bovenstaande vraag omdat de beantwoording in feite afhangt van de definitie die men geeft voor het woord «lijstduwer». Wat is precies een lijstduwer? Is dat strikt diegene die als laatste op een lijst vermeld staat? Is dat iemand die zich kandidaat stelt om zijn sympathie met die betreffende partij kenbaar te maken? Is dat iemand die fungeert als «stemmentrekker»? Alleen wanneer men het erover eens is wat een lijstduwer precies is, kan men deze vraag beantwoorden. Daarbij komt nog dat wanneer men één van de laatste twee definities geeft, het vervolgens nog lastig is om precies te bepalen wanneer iemand vooral sympathiseert of als stemmentrekker fungeert en dus niet zozeer als bereidwillige kandidaat staat gekandideerd. De invulling van díe definities is wéér een ander complex vraagstuk.

De initiatiefnemer is geen voorstander van het gebruik van het fenomeen «lijstduwer» wanneer hiervoor een van de laatste twee definities wordt gehanteerd. De initiatiefnemer is namelijk van mening dat een kandidatenlijst enkel ingezet mag worden als instrument om de uiteindelijk behaalde zetels toe te wijzen aan personen die die zetels ook daadwerkelijk in willen nemen. Een kandidatenlijst zou volgens de initiatiefnemer nooit als een campagne-instrument mogen worden gebruikt.

Ter verduidelijking van de kritiek die de initiatiefnemer heeft op het fenomeen «lijstduwer»: in het verleden hebben verschillende partijen met gedifferentieerde lijsten deelgenomen aan Tweede Kamerverkiezingen. Het inleveren van dergelijke lijsten biedt partijen de kans om meer kandidaten aan de kiezer te presenteren. In feite is er in het huidige stelsel geen limiet aan de mate waarin deze lijsten onderling van elkaar mogen verschillen.49 Het gevolg is opmerkelijk: tijdens de Tweede Kamerverkiezingen van 1998 nam het CDA met 13 verschillende lijsten deel: 2 gelijkluidende lijsten en 12 op zichzelf staande lijsten met daarop 67 of 68 kandidaten. In totaal prijkten er 239 namen op de kandidatenlijst van het CDA destijds. Dat terwijl er maar 150 Kamerzetels te verdelen zijn en het in de Nederlandse parlementaire geschiedenis nog nooit is voorgekomen dat een politieke partij de absolute meerderheid (dus 75 plus 1 zetel) heeft behaald. In lijn hiermee: de PvdA kwam bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2012 uit met 20 verschillende lijsten waarvan de laatste vijf plaatsen telkens wisselden. In totaal presenteerde de PvdA zo 169 kandidaten aan de kiezers. De vraag die dergelijke aantallen kandidaten doet rijzen is: in hoeverre wordt in deze situaties een reëel aantal benodigde kandidaten gepresenteerd, en in hoeverre kan men ervan uitgaan dat dit kandidaten zijn die inderdaad het Tweede Kamerlidmaatschap in voldoende mate ambiëren en appreciëren?50

In de periode van 1922 tot 1989 gold dat, als een kandidaat was gekozen in twee (of meer) kieskringen, het lot besliste op welke lijst de kandidaat was gekozen. Men gaf aan deze regeling de voorkeur boven de mogelijkheid om de kandidaat zélf te laten kiezen in welke kieskring hij was gekozen. In dat laatste geval zou de gekozen kandidaat namelijk de facto beslissen wie van de twee daartoe in aanmerking komende kandidaten op de andere lijsten een plaats zou innemen in het vertegenwoordigend lichaam. Voor deze periode is het van belang dat het verschijnsel van meervoudig gekozen kandidaten, en de daaraan verbonden nadelen, als een uitzondering op de hoofdregel werd gezien, doordat partijen nog veelal hun kandidaten regionaal spreidden over de kieskringen. Niet alleen vanwege het beperkte aantal kandidaten op een kandidatenlijst, maar ook omdat men zo, onder de bepalingen van de Kieswet van destijds, de invloed van de voorkeurstemmen teniet kon doen.51 Wanneer partijen het kieskringenstelsel ten volle zouden benutten, door louter regionaal gedifferentieerde lijsten in te dienen, doet zich het probleem van meervoudig gekozen kandidaten uiteraard niet voor. Echter, bij de huidige werking van het kieskringenstelsel, waarbij nagenoeg alle kandidaten meervoudig gekozen zijn, doen zich deze nadelen wél voor. In deze context biedt loting ook geen uitkomst, integendeel. Het zou zelfs leiden tot een zuiver willekeurige toewijzing van zetels. Het zou namelijk puur toevallig zijn voor welke kieskring een meervoudig kandidaat wordt benoemd, en dus in welke andere kieskring de overblijvende zetel kan worden toegewezen aan een regionale kandidaat.

Er bestaat overigens reeds een voorziening in de Kieswet om de willekeurige toewijzing van zetels te kanaliseren. Artikel H10a van de Kieswet regelt dat een politieke groepering, indien deze in de verschillende kieskringen verschillende kandidatenlijsten inlevert, een zogenaamde «moederlijst» kan inleveren. Deze moederlijst bepaalt in welke volgorde kandidaten benoemd dienen te worden. Dat is overigens geen garantie, omdat individuele kandidaten niet verplicht zijn zich te conformeren aan de moederlijst. En áls zij zich daar aan conformeren, dan kunnen die kandidaten op elk moment daarvan afstand nemen. In een eerder advies bepleit de Kiesraad om de moederlijst af te schaffen, omdat dit afbreuk doet aan het uitgangspunt van transparantie, en sinds de invoering van de moederlijst in 1997 er door geen enkele politieke groepering gebruik van is gemaakt (die ten slotte nauwelijks echt regionaal gedifferentieerde lijsten hebben ingediend).52

Dit vloeit voort uit de systematiek van de Kieswet waarbij de bepalingen voor verkiezing van het Europees parlement zijn vastgelegd in een afzonderlijk hoofdstuk Y van de Kieswet. Daarbij zijn op grond van artikel Y2 van de Kieswet alle bepalingen voor de Tweede Kamerverkiezing van overeenkomstige toepassing op de verkiezing van het Europees parlement, tenzij anderszins in hoofdstuk Y is vastgelegd. Het huidige artikel H4 bepaalt – dus ook voor de verkiezing van het Europees parlement – dat voor iedere kieskring ten minste 30 ondersteuningsverklaringen moet worden ingeleverd. Nu artikel Y12 regelt dat bij de verkiezing van het Europees parlement Nederland als één kieskring geldt, zijn thans slechts 30 ondersteuningsverklaringen vereist voor deze verkiezing.

Het wetsvoorstel regelt voor de Tweede Kamerverkiezing dat Nederland geen kieskringen meer heeft. Krachtens artikel Y2 is deze regeling mede van toepassing op de verkiezing van het Europees parlement, en om die reden kan de bijzondere bepaling van artikel Y12 worden geschrapt. Doordat in artikel H4 het aantal ondersteuningsverklaringen wordt bepaald op 580 voor de Tweede Kamerverkiezing, en deze bepaling krachtens artikel Y2 mede van toepassing is op de verkiezing van het Europees parlement, wordt voorgesteld dat ook bij die verkiezing het aantal ondersteuningsverklaringen 580 bedraagt.

De initiatiefnemer verwijst graag naar het bovenstaande antwoord op de vraag 26.54 Wanneer het aantal ondersteuningsverklaringen voor de Eerste Kamerverkiezingen méér zou zijn dan één, zou dit een onneembare horde kunnen vormen voor partijen die slechts in één provincie vertegenwoordigd zijn. De Kiesraad trekt in zijn advies met betrekking tot dit wetsvoorstel dezelfde conclusie: «De keuze voor slechts één ondersteuningsverklaring is volgens de Kiesraad goed te begrijpen vanuit het feit dat het bij Eerste Kamerverkiezingen regelmatig voorkomt dat een partij niet in alle provincies aan de verkiezingen deelneemt, omdat zij niet in alle provinciale staten afgevaardigden heeft. Zou gekozen worden voor een groter aantal verklaringen, dan zou het voor een partij die slechts in één provincie vertegenwoordigd is, praktisch onmogelijk kunnen worden om aan Eerste Kamerverkiezingen te kunnen deelnemen.»55

Van de andere kant is de initiatiefnemer een voorstander van een verhoging van het aantal ondersteuningsverklaringen voor Europese verkiezingen. De initiatiefnemer juicht het toe wanneer dergelijke drempels hoog worden gesteld. Kandidaatsstelling moet niet lichtzinnig kunnen plaatsvinden, zo valt ook in de gewijzigde memorie van toelichting te lezen.56 Wanneer de mogelijkheid zich dus voordoet om dit aantal te verhogen zonder dat dit onneembare barrières opwerpt waardoor nieuwe partijen onrechtvaardig in de problemen komen (zoals bij het verhogen van het aantal ondersteuningsverklaringen ten behoeve van deelname aan de Eerste Kamerverkiezingen het geval zou zijn), is de initiatiefnemer voorstander ervan deze kansen te grijpen.

De positie van de Eerste Kamer is in het kader van dit initiatiefwetsvoorstel niet aan de orde. De wijze waarop de zetels in de Eerste Kamer worden gekozen is niet – zoals de leden van de D66-fractie suggereren – gebaseerd op het principe van een districtenstelsel. Bij Eerste Kamerverkiezingen is er namelijk sprake van slechts één uitslag en niet, zoals bij het districtenstelsel, van meerdere uitslagen en uitslagenrondes. Daarnaast, wat betreft de vraag in hoeverre het passend zou zijn wanneer er aparte lijsten per provincie zouden blijven bestaan: juist de Eerste Kamerverkiezingen zijn een goed voorbeeld van het feit dat kieskringen heden ten dage overbodig zijn. Sinds 1983 is er bij deze verkiezingen immers geen gebruik meer gemaakt van gedifferentieerde lijsten. Bovendien is regionale spreiding bij Eerste Kamerverkiezingen sowieso een feit daar deze spreiding gegarandeerd wordt doordat de kiezers automatisch over het land verspreid zijn; zij zijn immers de provinciale staten leden.

De Kiesraad onderstreept deze stellingname. In zijn advies aangaande dit wetsvoorstel valt te lezen dat de raad «thans geen overtuigende bezwaren ziet tegen de in het wetsvoorstel opgenomen schrapping van de mogelijkheid om bij Eerste Kamerverkiezingen per provincie een lijst in te leveren.59

De initiatiefnemer kan mededelen dat hij ook van de VNG advies ontvangen heeft. Het advies is als bijlage bij deze nota toegevoegd.64 Het advies van de VNG is kort en bondig: «De Vereniging van Nederlandse Gemeenten is voorstander van dit initiatief om de Kieswet te wijzigen. De gemiddelde kiezer is zich niet bewust van het feit dat er kieskringen bestaan en weet niet welke gevolgen dit heeft voor de zetelverdeling. Door deze wetswijziging wordt het kiesstelsel transparanter en beter controleerbaar.»65

De Unie van Waterschappen is niet geconsulteerd omdat de verkiezingen voor de Waterschappen geen relatie hebben met de kieskringen.

De bestuurscolleges van de BES hebben dit initiatiefwetsvoorstel voor consultatie toegezonden gekregen. Over de consultatietermijn is nog nader overleg geweest. Wij hebben vervolgens echter geen reactie of advies mogen ontvangen en concluderen derhalve dat deze bestuurscolleges geen bezwaren tegen dit initiatiefwetsvoorstel koesteren en stilzwijgend akkoord gaan.