Nr. 9 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE

Graag maken wij van de door Uw Kamer geboden gelegenheid gebruik om in het navolgende naar aanleiding van de gestelde vragen in eerste termijn allereerst enkele meer feitelijke vragen over dit onderwerp te beantwoorden. De beantwoording van die vragen vormt de achtergrond waartegen de in de meegezonden nota’s van wijziging opgenomen evaluatiebepaling en de toegezegde jaarlijkse monitoring moeten worden bezien (Kamerstuk 34 067, nr. 10 en Kamerstuk 34 068, nr. 8). In deze nota’s van wijziging zijn suggesties van de zijde van Uw Kamer meegenomen. Hierna zullen eerst de nota’s van wijziging worden toegelicht (paragraaf 1). Daarna – in paragraaf 2 – zullen wij ingaan op de hoogte van de op te leggen bedragen. Door middel van figuren en tabellen zal inzichtelijk worden gemaakt dat in het overgrote gedeelte van de gevallen de maximale bijdrage niet aan de orde is. Eveneens wordt in die paragraaf nader ingegaan op de schuldenpositie van gedetineerden. Vervolgens zal worden ingegaan op het inningsproces (paragraaf 3). Daarbij zal ook de wijze waarop met de gezinssituatie van de bijdrageplichtige rekening wordt gehouden aan de orde komen. In paragraaf 4 zullen wij ingaan op de positie van gemeenten.

Daarna zullen wij nog enkele andere onderwerpen behandelen. Het gaat achtereenvolgens om de pilot in Heerhugowaard en de Exodushuizen (paragraaf 5) het kabinetstandpunt uit 2008 (paragraaf 6) en de verhouding van de bijdrageregelingen tot straffen en maatregelen (paragraaf 7). De overige door Uw Kamer gestelde vragen zullen wij in onze eerste termijn beantwoorden.

Door verschillende woordvoerders is gevraagd naar het inningsproces en de ingewikkeldheid en omvangrijkheid daarvan in relatie tot de beoogde opbrengsten.

Graag verhelderen wij in dat licht dat een belangrijke leidraad bij de vormgeving van het inningsproces is geweest de uitvoering van de regelingen eenvoudig en inzichtelijk te houden, terwijl er tegelijkertijd ruimte is voor maatwerk.

De vaststelling van de bedragen vindt plaats aan de hand van de beperkte set gegevens die bij het Centraal administratiekantoor (CAK) wordt aangeleverd door de Justitiële informatiedienst (JustID). Doordat wordt gewerkt met vaste bedragen, is de vaststelling van de hoogte van de bijdrage betrekkelijk eenvoudig. Het inningsproces zelf is volgens een standaard model, dat zich in het verleden heeft bewezen, bij het CAK opgezet. Het CAK heeft veel ervaring met het doen van inkomens- en vermogenstoetsen en deze mogelijkheden zijn ingebed in de procedure.

Met betrekking tot de betalingsregelingen is van belang dat in principe een standaardbetalingsregeling wordt aangeboden. Hierdoor is niet alleen voorzien in een laagdrempelige oplossing voor een groot deel van de gevallen, maar dit draagt ook bij aan een eenvoudige en snelle procedure. Ten aanzien van individuele betalingsregelingen en uitstel van betaling kan worden opgemerkt dat deze slechts aan de orde zijn wanneer de bijdrageplichtige een verzoek daartoe doet. Deze verzoeken worden beoordeeld aan de hand van het overeenkomstig de Recofamethode berekende vrij te laten bedrag (zie daarover ook hieronder onder «Positie van gezinnen»). Er wordt dus een standaardrekenmethode gehanteerd. Ten aanzien van de kwijtscheldingsbevoegdheden geldt dat in de wet heldere criteria zijn opgenomen, waardoor daarover op een eenduidige wijze kan worden beslist. Hoewel het zo is dat deze mogelijkheden ook een inspanning vergen van het CAK, zijn zij van groot belang om maatwerk te kunnen leveren in een individueel geval. Dit maatwerk is van belang om rekening te kunnen houden met de omstandigheden van het individuele geval. Aldus kan voorkomen worden dat de bijdrageplichtigen door de bijdragen in dusdanige financiële problemen komen dat andere (sociale) problemen ontstaan. De mogelijkheid tot het treffen van een individuele betalingsregeling is afgestemd met het CAK en is uitvoerbaar zonder al te grote wijzigingen in het proces.

Met betrekking tot de kosten van de uitvoering, hebben wij in de gestelde vragen aanleiding gezien om beide uitvoeringsorganisaties te vragen om een actualisatie van de ingeschatte uitvoeringskosten van de regelingen. Wij hebben expliciet verzocht de nieuwe mogelijkheden in de beide wetsvoorstellen om rekening te houden met de financiële positie van de bijdrageplichtige, te betrekken. Het CAK heeft laten weten dat zijn uitvoeringskosten bij deze stand van zaken naar schatting jaarlijks ongeveer € 5,3 mln bedragen; JustID schat zijn uitvoeringskosten op ongeveer € 0,6 mln. Dat komt neer op uitvoeringskosten van € 5,9 mln. Dit zijn de jaarlijkse uitvoeringskosten voor beide wetsvoorstellen.

Die inschatting van de uitvoeringskosten wijkt daarmee niet substantieel af van de kosten zoals die in de impactanalyse zijn meegenomen. De uitvoeringskosten zijn door de aanvullende mogelijkheden om maatwerk te leveren dus niet substantieel gewijzigd. De uitvoeringskosten van € 5,9 mln zijn zeer beperkt in verhouding tot de opbrengsten, waarbij nog van belang is dat door het maatwerk dat door de aanvullende maatregelen mogelijk wordt, de raming van de opbrengsten naar verwachting positief wordt beïnvloed.

Ook ten aanzien van de eenmalige investeringskosten ten behoeve van de implementatie heb ik het CAK en JustID gevraagd om een actualisatie. Op basis van hun rapportage wordt verwacht dat de eenmalige investeringskosten circa € 6 mln zullen bedragen.

Verschillende woordvoerders brachten de positie van de gemeenten te berde en vroegen in hoeverre er extra druk en kosten voor de gemeenten voortvloeien uit onderhavige wetsvoorstellen, omdat gebruik zal worden gemaakt van de gemeentelijke schuldhulpverlening.

In het Strategisch Beraad Veiligheid van 22 september 2014 heeft de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie het punt van de VNG over de eventuele extra kosten voor de gemeentelijke schuldhulpverlening besproken met de voorzitter van de VNG. Daarbij moet evenwel bedacht worden dat een aantal (ex-)gedetineerden vanwege hun reeds bestaande schuldenproblematiek al bekend zal zijn bij de gemeentelijke schuldhulpverlening, ook zonder de bijdrageregelingen. Eveneens benadrukken wij graag nogmaals dat voor een grote groep (ex-)gedetineerden de bijdrage voor het verblijf niet hoger zal zijn dan € 500,–, terwijl iedere betalingsplichtige – ongeacht de hoogte van het bedrag – een betalingsregeling kan treffen met het CAK. Op voorhand is daardoor niet te zeggen of deze wetsvoorstellen tot een extra druk bij gemeenten leiden voor de gemeentelijke schuldhulpverlening.

Aan de VNG is toegezegd om de mogelijke impact van deze wetsvoorstellen op de gemeentelijke schuldhulpverlening te gaan monitoren in de vijfde monitor Nazorg van het WODC. Het WODC heeft daarvoor gegevens van de gemeente nodig. Om die reden is een oproep gedaan aan de VNG om zoveel mogelijk gemeenten te vragen hun gegevens ter beschikking te stellen aan het WODC. Het WODC zal hiervoor een format ter beschikking stellen met als uitgangspunt een zo beperkt mogelijk uitvraag, zodat de administratieve lasten voor gemeenten beperkt blijven. Voorts heeft de VNG zitting in de begeleidingscommissie van de Monitor Nazorg en blijft de VNG nauw betrokken bij dit traject.

Leden van verschillende fracties wezen op de brief van 15 februari 2008 (zie Kamerstuk 31 200 VI, nr. 109), waarin de toenmalige Staatssecretaris van Justitie Albayrak had aangegeven geen aanleiding te zien om een bijdrage voor gedetineerden in te voeren. De brief vormde een reactie op de motie-De Roon tot het invoeren van een bijdrage voor detentie (Kamerstuk 30 800 VI, nr. 48). Vóór die motie hadden de fracties van PvdD, VVD, SGP, CDA en PVV gestemd.

Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen daarover zetten wij graag uiteen welke redenen ten grondslag lagen aan het kabinetstandpunt uit 2008 en van welke gewijzigde omstandigheden sprake is.

Vooropgesteld wordt dat de brief uit 2008 alleen betrekking had op een bijdrage voor het verblijf in een justitiële inrichting; in de brief wordt niet ingegaan op een bijdrage aan de kosten van opsporing, vervolging, berechting of slachtofferzorg.

De toenmalige Staatssecretaris noemde in haar brief een aantal bezwaren tegen de invoering van een bijdrage voor gedetineerden. De eerste reden om af te zien van de bijdrage in 2008 was dat het internationaal gezien zeer ongebruikelijk zou zijn om een bijdrage voor detentie te vragen. In de tweede plaats werd gewezen op het wettelijk vastgelegde uitgangspunt dat de kosten voor de detentie voor rekening van de overheid komen. De toenmalige Staatssecretaris gaf aan geen aanleiding te zien om van dat principiële uitgangspunt af te wijken. Daarnaast waren redenen om af te zien van de invoering van een bijdrage voor gedetineerden dat de praktische (financiële) haalbaarheid daarvan werd betwijfeld en de vermeende gevolgen voor de resocialisering. Graag gaan wij op deze punten in.

In de brief uit 2008 wordt gewezen op de situatie in de met Nederland vergelijkbare landen het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België, Oostenrijk en Denemarken. In de brief wordt aangegeven dat Denemarken in het verleden een bijdrageregeling had, maar dat die in 1994 is ingetrokken.

In de vragen van de woordvoerders hebben wij aanleiding gezien de situatie in het buitenland nader te bezien. In de hiervoor genoemde landen geldt, zo is ons gebleken, de volgende situatie.

Allereerst heeft Denemarken in 2001 opnieuw een bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting ingevoerd. Zie daarvoor artikel 110 van het Straffuldbyrdelsesloven. Daarnaast is Denemarken niet het enige van de hiervoor genoemde landen waar een bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting wordt geheven. Zo geldt ook in Duitsland en Oostenrijk een bijdrage, de zogenoemde «Haftkostenbeitrag» respectievelijk «Volzugskostenbeitrag». Zie daarvoor artikel 50 van het Duitse Strafvollzugsgesetz respectievelijk artikel 32 van het Oostenrijkse Strafvollzugsgesetz. Het principe dat gedetineerden een bijdrage moeten betalen aan de hoge kosten van hun verblijf in een justitiële inrichting, wordt dus ook in ons omringende landen uitdrukkelijk geaccepteerd en daarom ook gehanteerd.

In de brief uit 2008 wordt gewezen op het uitgangspunt dat in artikel 35 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) zou zijn vastgelegd dat de overheid die een gevangenisstraf oplegt daarvoor geen financiële bijdrage van de gedetineerde vraagt.

In reactie hierop merken wij allereerst graag op dat het uitgangspunt dat alle kosten geheel door de overheid worden gedragen allang niet (meer) als vanzelfsprekendheid kan worden beschouwd. Op steeds meer terreinen worden de gemaakte kosten voor toezicht, de inzet van middelen en de oplegging van sancties, (deels) doorberekend aan de «vervuiler». Wij zien niet in waarom dat hier anders zou moeten zijn. Dat dit uitgangspunt geen vanzelfsprekendheid meer is, blijkt ook wel uit het feit dat wij van adviesorganen, tijdens het rondetafelgesprek op 18 december jl. en tijdens de eerste termijn van de Kamer veel steun hebben gehoord voor het principe dat aan dit wetsvoorstel ten grondslag ligt, namelijk dat de hoge kosten die worden gemaakt voor het verblijf in de inrichting ook deels worden gedragen door de veroorzakers van deze kosten, de gedetineerden zelf.

Verder is van belang dat de achtergrond van artikel 35 Sr niet is het regelen van de verdeling van de kosten van de tenuitvoerlegging tussen de gesanctioneerde en de overheid, maar tussen de rijksoverheid en de gemeente (en andere lagere overheden). Het artikel bepaalt dus in feite dat de rijksoverheid en niet de gemeente de kosten voor detentie betaalt. Onder de voorgaande (straf)wetgeving was dit anders.2 Dit principe wordt met dit wetsvoorstel niet losgelaten.

Overigens maakt artikel 35 Sr het, ook in de lezing dat het artikel mede ziet op de verhouding tussen de gesanctioneerde en de overheid, mogelijk dat in de wet wordt bepaald dat een bijdrage van de gedetineerde wordt verlangd. Dit volgt uit de zinsnede «voor zover niet bij of krachtens enige wet anders is bepaald».

Het doel van de ontnemingsmaatregel is de vermogenspositie van de veroordeelde terug te brengen tot de positie vóór het plegen van het strafbare feit. Het gaat om het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel (criminele winsten). Het te ontnemen bedrag is afhankelijk van de hoogte van de criminele winsten. Bij de schadevergoedingsmaatregel gaat het om de vergoeding van door het slachtoffer geleden schade. De hoogte van de schadevergoedingsmaatregel is afhankelijk van de geleden schade.

De bijdragen uit onderhavige wetsvoorstellen staan los van eventuele criminele winsten of door het slachtoffer geleden schade en zijn daar ook niet afhankelijk van. Het gaat om de doorberekening van een beperkt deel van de kosten die door de overheid worden gemaakt voor de opsporing, vervolging, berechting, slachtofferzorg en het verblijf in de justitiële inrichting.

Kort samengevat, worden met de bijdrageregelingen andere doelen nagestreefd dan met deze strafrechtelijke maatregelen. De ontnemingsmaatregel en de schadevergoedingsmaatregel kunnen niet worden ingezet om de kosten van de overheid door te berekenen, omdat die kosten niet zijn aan te merken als criminele winsten of schade van het slachtoffer.

De geldboete is een (hoofd)straf en heeft in hoofdzaak een punitief doel.

Dit vormt een belangrijk verschil met de beide bijdragen. De bijdragen zijn geen straf en niet punitief van aard. Het gaat slechts om een doorberekening van kosten die door de overheid worden gemaakt, die administratief wordt opgelegd en geïnd. Het achterliggende principe is dat degene die de hoge kosten die de overheid moet maken voor opsporing, vervolging, berechting, de slachtofferzorg en het verblijf in een justitiële inrichting, ook geacht wordt een bijdrage daaraan te betalen. De bijdrage voor de strafvordering en slachtofferzorg kan worden beschouwd als een «griffierecht». De bijdrage voor verblijf is een bijdrage aan de kosten die worden gemaakt voor het verblijf in een justitiële inrichting. De bijdragen staan dus in zekere zin los van het strafbare feit en vormen daar – in tegenstelling tot de geldboete – geen reactie op.

Ook de geldboete kan niet worden ingezet om de kosten die de overheid maakt door te berekenen.