Nr. 27 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 januari 2015

1. Aanleiding

Ingevolge een daartoe strekkend verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken uit uw Kamer, d.d. 29 december 2014, informeer ik u met deze brief mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de invoering van de Wet verlaging bezoldigingsmaximum WNT (hierna: WNT-2).

De Vaste Kamercommissie vraagt mij om een uiteenzetting over enerzijds de voortvarende parlementaire behandeling van het desbetreffende wetsvoorstel, en anderzijds de noodzaak om de volledige invoering van de WNT-2, voor alle delen voor alle sectoren, pas per 1 januari 2016 te realiseren. In deze brief ga ik hier graag op in. Daarmee reageer ik ook op de verschillende door de Vaste Kamercommissie ter zake gestelde vragen.

2. Samenvatting

De WNT-2 is per 1 januari 2015 volledig van kracht geworden. Voor aanstellingen van topbestuurders bij het Rijk, zelfstandige bestuursorganen en andere overheden en semipublieke instellingen, geldt als maximuminkomen de nieuwe norm van € 178.000. Dit is ongeveer € 50.000 lager dan de norm van de WNT zoals deze in 2013 en 2014 gold. In deze sectoren wordt op dit moment een aanzienlijk deel van de zittende topfunctionarissen boven de nieuwe norm bezoldigd.1 De wet zal dus zeker direct effect hebben op de praktijk, en om deze reden hechtte het kabinet aan een voortvarende parlementaire behandeling.

Voor bestuurders van wie de bezoldiging door de invoering van de WNT-2 boven het toepasselijke wettelijk bezoldigingsmaximum komt, gaat op dat moment de overgangsperiode tellen waarin de wet voorziet gezien de internationale verplichtingen die voortvloeien uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Na de overgangsperiode gaat ook voor hen de nieuwe norm gelden.

Voor de zorg- en welzijnssector, woningcorporaties en het onderwijs golden en gelden behalve het wettelijk bezoldigingsmaximum op grond van ministeriële regelingen ook nog lagere normen. Voor het onderwijs zijn dit gedifferentieerde maxima per (deel)sector. Voor de zorg- en welzijnssector en woningcorporaties golden en gelden voor kleinere instellingen afhankelijk van een aantal criteria gestaffelde normen aflopend tot 46% van de norm van € 178.000. Voor deze sectoren zegt de wet dat de sectorminister de desbetreffende regeling moet vaststellen en dat wanneer dat niet voor 1 januari 2015 is gebeurd, de regeling van 2014 blijft gelden en het wettelijk bezoldigingsmaximum zodoende gaat gelden op 1 januari 2016. Dit overgangsjaar is onderdeel van de wet (artikel 7.4, tweede lid); de memorie van toelichting wijst er op, en ook het nader rapport en de beantwoording van schriftelijke vragen tijdens de wetsbehandeling attendeerden er op.

Na de invoering van de oorspronkelijke WNT (hierna: WNT-1) voerde in 2013 de Minister voor Wonen en Rijksdienst de sectorale staffel voor de woningcorporaties direct in. Door de rechtbank is deze regeling onverbindend verklaard, omdat onvoldoende bleek dat recht werd gedaan aan de zwaarte van de taken en verantwoordelijkheden van de topfunctionarissen en de ministeriële regeling als gevolg daarvan in strijd was met de zorgvuldigheid die bij de totstandkoming hiervan vereist was. Mede in verband met deze jurisprudentie is bestuurlijke zorgvuldigheid vereist, waarvoor overleg met de sector essentieel is. De Minister van VWS voerde wegens de vereiste zorgvuldigheid na het aannemen van de WNT-1 de staffel voor de zorg- en welzijnssector niet direct, maar per 1 januari 2014 in. De sectorministers zullen tegen deze achtergrond de aangepaste ministeriële regelingen voortvarend maar zorgvuldig invoeren. Als gevolg daarvan en op basis van wat daarover in de WNT-2 is opgenomen, is 2015 voor de sector zorg en welzijn, de woningcorporaties en het wetenschappelijk onderwijs een overgangsjaar voor de invoering van de WNT-2 (het jaar 2013 was voor een deel van deze sectoren ook een overgangsjaar voor de WNT-1). De Minister van OCW heeft ervoor gekozen om de sectorale beloningsmaxima voor alle overige onderwijssectoren die uitstegen boven het WNT-2-maximum direct per 1 januari jl. af te toppen. Omdat deze beloningsmaxima per sector gelden, en niet worden bepaald door een staffel met specifieke instellingscriteria, was dit relatief eenvoudig. Per 1 januari 2016 wordt de verlaagde wettelijke maximumnorm (en in diverse sectoren eveneens de lagere normen voor kleinere instellingen) ook voor de overige sectoren volledig toegepast.

3. Directe toepassing van de WNT per 1 januari 2015

In reactie op de in de eerste alinea van de commissiebrief gestelde vraag en vraag 1 benadruk ik dat het tot wet verheven wetsvoorstel op 1 januari 2015 in werking is getreden en volledig uitvoerbaar is. Voor duizenden instellingen waarvoor geen specifieke sectornorm geldt of waarvoor reeds een verlaagde sectornorm was vastgesteld die lag onder het nieuwe algemene maximum van de WNT-2, geldt dat verlaagde maximum, respectievelijk die verlaagde sectornorm. De vele instellingen waarvoor de verlaagde norm direct van toepassing is omvatten de gehele publieke sector: het Rijk, de zelfstandige bestuursorganen, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en de vele door deze decentrale overheden ingestelde publieke instellingen.

Ook een zeer groot deel van de semipublieke sector is direct onderworpen aan de verlaagde norm. Dit betreft onder meer de door het Rijk, gemeenten en provincies gesubsidieerde instellingen op zeer diverse terreinen, de landelijke en regionale publieke media-instellingen, instellingen voor beroepsonderwijs, drinkwaterbedrijven en regionale energienetbeheerders.

Voor een aantal semipublieke instellingen waarvoor al bij ministeriële regeling een verlaagde sectornorm was vastgesteld, zoals voor de uit de begroting voor ontwikkelingssamenwerking gesubsidieerde instellingen, de cultuurfondsen en instellingen op het terrein van het primair onderwijs heeft de normverlaging geen direct effect, omdat de voor deze sectoren vastgestelde lagere maxima al lager waren dan het verlaagde algemene WNT-maximum van € 178.000.

4. De mogelijkheid van toepassing van het overgangsjaar 2015

Reeds bij de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is nadrukkelijk stilgestaan bij de noodzaak van de zorgvuldige implementatie van de beoogde verlaagde normen (antwoord op vraag 4 van de commissie). Het wetsvoorstel bevat daarom, zoals toegelicht in het nader rapport en de memorie van toelichting, een overgangsbepaling op grond waarvan bestaande sectorregelingen die niet nog dit jaar tijdig en op een zorgvuldige wijze tijdig kunnen worden aangepast aan de normverlaging, automatisch gedurende een jaar van kracht blijven. Deze bepaling is opgenomen in artikel 7.4, tweede lid. Deze bepaling is juist opgenomen om de invoering van de wet als zodanig op de beoogde datum van 1 januari 2015 mogelijk te maken.

De memorie van toelichting zegt over bedoelde overgangsbepaling onder meer het volgende: «Mocht het dit jaar niet goed mogelijk zijn om tijdig een zorgvuldige aanpassing van de bestaande sectornormen voor te bereiden en tot stand te brengen, dan is de vakminister op grond van het tweede lid bevoegd om bestaande sectornormen voor het jaar 2015 nog niet aan te passen aan de normverlaging. In dat geval blijven de voor 2014 vastgestelde bedragen automatisch gelden voor het kalenderjaar 2015. Deze bedragen kunnen derhalve boven het wettelijke bezoldigingsmaximum (zoals dat voor 2015 geldt!) liggen. Benadrukt wordt dat het hier om een bevoegdheid van de Minister gaat: hij kan er derhalve voor kiezen om met ingang van 1 januari 2015 de verlaagde maxima of gedifferentieerde normen aan te passen aan het wettelijke bezoldigingsmaximum. In dat geval dienen ook alle bedragen onder het wettelijk bezoldigingsmaximum te liggen. Indien hij voor 1 januari 2015 geen nieuwe bedragen heeft vastgesteld, dan blijven voor 2015 van rechtswege de bedragen van 2014 van kracht.»2

In de op 30 september 2014 uitgebrachte nota naar aanleiding van het verslag is over de hiervoor bedoelde overgangsbepaling het volgende gezegd: «Voor de ministeriële regelingen bevat het wetsvoorstel een overgangsvoorziening (artikel I, onderdeel I, artikel 7.4) dat indien de ministeriële regelingen niet tijdig voor 1 januari 2015 tot stand gebracht kunnen worden, de bedragen voor het jaar 2014 ook nog in 2015 van rechtswege van kracht blijven – ook indien deze bedragen hoger zijn dan het wettelijke bezoldigingsmaximum. Met ingang van 1 januari 2016 zullen vervolgens ook de verlaagde en gedifferentieerde normen aangepast moeten zijn.»3

In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer heeft de regering op 28 november 2014 naar aanleiding van vanuit die Kamer geuite zorgen dat ook in de nabije toekomst uit kan worden gegaan van hogere bedragen dan het nieuwe bezoldigingsmaximum, over de aanpassing van sectornormen het volgende opgemerkt: «Ten slotte het voorgestelde artikel 7.4, tweede lid. Op grond van dit artikel kunnen bij inwerkingtreding van dit voorliggend wetsvoorstel per 1 januari 2015 de bestaande sectornormen nog één jaar boven de nieuwe 100%-norm liggen, indien het niet mogelijk is om op zorgvuldige wijze de sectornormen (staffels en verlaagde maxima) aan de nieuwe 100%-norm aan te passen. Hierdoor kan hoogstens één jaar uitstel worden verkregen. Met ingang van 1 januari 2016 dienen echter de sectornormen te voldoen aan de 100%-norm.»4

5. De daadwerkelijke toepassing van het overgangsjaar

Het wetsvoorstel werd door de Tweede Kamer aangenomen op 16 oktober 2014. Het tijdig vóór 1 januari 2015 behandelen en aannemen van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer alsook het inwerkingtreden van de wet werd mogelijk geacht, maar was geenszins zeker.

Door de verschillende vakministers die zelfstandig verantwoordelijk zijn voor sectorale regelgeving op grond van de WNT, is na het aannemen van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer op 16 oktober 2014 verder onderzocht of het in dat geval mogelijk was om de sectornormen tijdig en zorgvuldig aan de WNT-2 aan te passen en of de desbetreffende sectoren in staat waren om, conform de wettelijke mogelijkheden, tijdig een onderbouwd voorstel te kunnen doen. Zorgvuldigheid is niet alleen wenselijk met het oog op de ordelijke uitvoering van de wet, maar ook noodzakelijk om eventueel voor de rechter te kunnen standhouden.5 Hierbij verschilt de normstelling in de ene sector van die in de andere sector. De regeling voor de OCW-sectoren is een relatief eenduidige regeling en bevat voor elke (deel)sector één aparte (verlaagde) bezoldigingsnorm. De zogenoemde staffels voor zorginstellingen en woningcorporaties zijn anders op het vlak van juridische grondslag en opzet dan de regeling voor de OCW-sectoren, omdat deze staffels rekening houden met een indeling van de instellingen in bepaalde klassen aan de hand van verschillende criteria (zoals bij woningcorporaties de grootte van de gemeente en het aantal verhuureenheden en bijvoorbeeld bij zorginstellingen de moeilijkheidsgraad van de bedrijfsvoering, bestuurlijke complexiteit, en omvang van de instelling).

In de nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer heeft de regering op 15 december 2014 vervolgens het volgende opgemerkt: «Voor de verschillende sectoren, waarvoor krachtens de wet in 2014 sectorale normen van kracht zijn, wordt ook al rekening gehouden met het benutten van het overgangsjaar waarvoor het voorgestelde artikel 7.4 de grondslag biedt. Dat overgangsjaar ziet op de door de vakministers ingerichte bezoldigingsstelsels voor hun sectoren waarvan bovenkant wordt gevormd door de huidige 130%-norm, zoals voor de hoogste klasse van woningcorporaties en voor de topfunctionarissen in het wetenschappelijk onderwijs. Deze sectornormen worden bij gebruikmaking van het overgangsjaar ingevolge artikel 7.4 per 1 januari 2016 aangepast.»6 Met deze aankondiging («wordt ook al rekening gehouden met het benutten van het overgangsjaar») is de Eerste Kamer geïnformeerd voorafgaand aan de plenaire behandeling (antwoord op vraag 3 van de commissie).

Toen op 16 december 2014 de desbetreffende Kamercommissie uit de Eerste Kamer voorstelde het wetsvoorstel in 2014 af te handelen, was het evident, dat een tijdige en zorgvuldige aanpassing van alle toen geldende sectornormen niet meer mogelijk was. Aanpassing van die normen vereist immers volgens de wet (artikel 2.9, tweede lid) dat de vakminister die de sectornorm vaststelt, rekening houdt met onder meer de bezoldiging voor vergelijkbare functies in de publieke sector, de bezoldiging in relevante andere sectoren van de arbeidsmarkt en de verhouding met het desbetreffende loongebouw. Gegeven de impact van de gedifferentieerde normering d.m.v. een staffel en de vereiste bestuurlijke zorgvuldigheid, ook gelet op de jurisprudentie ter zake, is hierbij overleg met de sector essentieel.

In de sectoren waarin sprake is van het overgangsjaar geldt wat betreft het overgangsrecht het volgende. Ten aanzien van topfunctionarissen met bestaande bezoldigingsafspraken, die binnen het «oude» toepasselijke staffelbedrag vallen, doch boven het met ingang van 1 januari 2016 voor hen geldende staffelbedrag, gaat het overgangsrecht met ingang van die datum in. Voor zover topfunctionarissen al voor 2015 onder het overgangsrecht vielen omdat hun bezoldiging al boven de WNT-1 norm, respectievelijk het (lagere) toepasselijke staffelbedrag lag, blijft de overgangsregeling identiek aan die van topfunctionarissen in sectoren zonder overgangsjaar. Hierna ga ik in op de toepassing van het overgangsjaar in de verschillende (deel)sectoren.

Onderwijs

Woningcorporaties

Zorg- en welzijnssector

6. Anticiperen op de normverlaging

Van deze brief maak ik tevens gebruik om de vragen van het lid Kerstens van uw Kamer te beantwoorden, die op 12 december 2014 zijn ingediend (kenmerk: 2014Z23009). Deze Kamervragen gaan over de mogelijkheid bezoldigingen tussentijds te verhogen anticiperend op een toekomstige lagere norm. In de WNT-2 is geen bepaling opgenomen om te voorkomen dat topfunctionarissen voor de uit deze wet volgende normverlaging hun bezoldiging kunnen verhogen, zoals die wel in de WNT-1 was opgenomen. Hier is bewust voor gekozen. Bij de oorspronkelijke WNT gold het overgangsrecht niet voor afspraken die zijn gemaakt tussen de dag van aanvaarding in de Tweede Kamer (6 december 2011) en de dag van inwerkingtreding (1 januari 2013). Anders dan bij de WNT-1 is er in de aanloop naar de normverlaging uit de WNT-2 sprake van een geldend wettelijk kader voor de normering van bezoldigingen. Hierdoor zijn er geen onbegrensde salarisverhogingen mogelijk, maar zijn die slechts volgens de bestaande regelgeving toegestaan.

Door het lid Kerstens van uw Kamer is tevens gevraagd of het «opplussen» van de bezoldiging in de jaarrapportages zichtbaar kan worden gemaakt. In antwoord daarop acht ik het voorstelbaar dat op basis van geaggregeerde data mogelijk trends kunnen worden vastgesteld. Uit het eerste uitvoeringsjaar 2013 is wel gebleken, dat de bezoldiging van een individuele (top)functionaris om tal van redenen kan fluctueren. Dit kan naast het verhogen van de bezoldiging te maken hebben met uitbetalingen met betrekking tot de beëindiging van het dienstverband, een voor de inwerkingtreding van de wet afgesproken indexatie of andere fluctuerende bezoldigingscomponenten. Aan de hand van de data die instellingen op basis van de wet aan de vakminister melden zal daarom niet per individuele topfunctionaris vast te stellen zijn wat de oorzaak is van een verschil in de bezoldiging. Bovendien worden de data voor een heel kalenderjaar gemeld en is er zodoende geen informatie beschikbaar over het tijdstip waarop een salarisverhoging heeft plaatsgevonden. Wanneer op basis van de analyse van de data desondanks blijkt dat dergelijke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan, zal ik daaraan in de komende jaarrapportages nadrukkelijk aandacht kunnen besteden. Voor de rapportage over 2013 was dit niet mogelijk, omdat er over het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de WNT geen vergelijkbare cijfers beschikbaar zijn.

Verhogingen van bezoldigingen anticiperend op een toekomstige normverlaging juicht het kabinet uiteraard niet toe. Dergelijke handelingen doen immers juist afbreuk aan de doelen die aan het topinkomensbeleid voor de (semi)publieke sector ten grondslag liggen. Niettemin moet worden vastgesteld, dat dergelijke handelingen niet in strijd zijn met het op dat moment geldende wettelijk kader. In het toezicht en de handhaving van de WNT zal nauwlettend worden toegezien op de grenzen hiervan en zal worden gehandeld wanneer hier buiten wordt getreden.

7. Tot slot

Al met al beschouw ik het gebruik van de expliciet in de wet verankerde mogelijkheid van toepassing van het overgangsjaar 2015 voor bepaalde instellingen in beperkte deelsectoren door de desbetreffende vakministers als legitiem en verantwoord. Dit is bovendien, zo antwoord ik op de vragen 2 t/m 5 van de vaste Kamercommissie, geheel overeenkomstig de na overleg in de ministerraad op 27 juni 2014 in het wetsvoorstel verankerde beleidslijn.

Hoewel als achtergrond speelt dat deze nieuwe normering wederom aanpassing vergt van het veld binnen deze specifieke (deel)sectoren, en dat zij daartegen hebben geprotesteerd, vertrouwt het kabinet er desalniettemin op dat betrokkenen, bestuurders en hun raden van toezicht, gegeven het feit dat de wet in werking is getreden, snel het overleg over de nieuwe staffels zullen afronden.

Hoewel die nieuwe staffels formeel pas in 2016 van kracht worden, zou het kabinet het waarderen wanneer ook nu, net als eerder, instellingen en hun bestuurders eerder vrijwillig tot matiging overgaan en dus sneller aan de WNT-normen voldoen door al in 2015 op de verlaagde normen te anticiperen. Het kabinet heeft de verwachting dat dergelijke goede voorbeelden doen volgen. De regelgeving biedt daar nadrukkelijk alle ruimte voor.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk