Nr. 61 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

Met de Omgevingswet worden 26 wetten teruggebracht naar één wet. Met de AMvB’s worden in eerste instantie ruim 60 algemene maatregelen van bestuur teruggebracht naar 4. Deze harmonisatie en integratie is geen doel op zich, maar komt voort uit de maatschappelijke behoefte om regels te versimpelen, beter vindbaar te maken en meer ruimte te bieden voor initiatieven.

Met de stelselherziening wordt specifieke regelgeving geïntegreerd in een beperkt aantal kerninstrumenten, zo komt bijvoorbeeld de Planwet Verkeer en Vervoer te vervallen en wordt het verkeers- en vervoerplan onderdeel van de omgevingsvisie. Dat zijn minder regels. Terecht stelt de heer Veldman dat het wetsvoorstel het raamwerk is van het nieuwe omgevingsrecht, de fundering. De inrichting en uitwerking moet nog plaatsvinden in de AMvB’s. Dit leidt tot nog meer harmonisatie en integratie. Zoals ik in de brief Contouren Uitvoeringsregelgeving Omgevingswet1 heb aangegeven zal voor een aantal activiteiten in het geheel geen rijksregels meer gelden. Het gaat om activiteiten waar decentrale overheden het nationale belang doelmatiger en doeltreffender kunnen behartigen dan het Rijk en er geen internationaalrechtelijke verplichting bestaat die rijksregels vereisen. Ook activiteiten die nu in het Activiteitenbesluit milieubeheer niet meldingsplichtig zijn, worden niet meer aangewezen als een te reguleren activiteit in de rijksregels. Het gaat bijvoorbeeld om kantoren, scholen, theaters en sportcomplexen. De gemeente kan op grond van lokale gevolgen bepalen of milieuregels nodig zijn. De beoordeling van activiteiten als het uitrukken van hulpvoertuigen met sirenes, strooivelden en de lichtmasten bij sportvelden past beter op een lokaal niveau. In totaal gaat het om zo'n 70.000 gevallen die niet langer in rijksregels zullen worden geregeld.

Uiteraard is het aan decentrale overheden zelf hoe ze hier invulling aan geven. Met de stelselherziening bied ik die ruimte. Ik leg de bal op de stip en het is aan medeoverheden om hem in te schieten. Daar zijn al verschillende goede voorbeelden van te zien, zo heeft de gemeente Ede voor de uitbreiding van een woonkern het aantal beleidsnota’s waaraan getoetst moet worden bij ruimtelijke ontwikkelingen, teruggebracht van 70 nota’s naar 4 nota’s op hoofdlijnen.

Ik deel de mening van de heer Veldman dat er een voorkeur is voor algemene regels in plaats voor vergunningen. Dit draagt ook bij aan de vermindering van administratieve lasten. De administratieve lastenvermindering is voor de wet al in beeld gebracht. De wet is het fundament. Bij de AMvB’s zullen de grootste reducties worden bereikt. Vanzelfsprekend wordt bij de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving verder onderzoek gedaan naar de vermindering van administratieve lasten en zal ik bij de voorhang uw Kamer hierover informeren.

Ik herken mij in het door de heer Veldman gehouden betoog over gedetailleerde lokale bouwregels. Het is een gezond uitgangspunt om af te stappen van ingeslepen gewoonten om allemaal gedetailleerde bouwregels te stellen. Het omgevingsplan biedt hiervoor een mooi startpunt.

Voor «redelijke eisen van welstand» geldt dat deze eisen «redelijk» moeten zijn. Het gaat niet om de vraag of een bouwwerk «mooi genoeg is», maar om de vraag of het «niet te lelijk is». Dat uitgangspunt wordt nog wel eens uit het oog verloren.

Natuurlijk zijn er gebieden waar het uiterlijk van bouwwerken dominant is voor de beleving van ruimtelijke kwaliteit. Welstandsbeleid is gemeentelijk beleid. Alleen een gemeente kan gebiedsgericht bepalen of er regels hebben te gelden voor het uiterlijk van bouwwerken en hoe gedetailleerd die regels moeten zijn. De Omgevingswet sluit hier goed op aan. Het uitgangspunt is dat een gemeente dergelijke regels alleen stelt voor locaties waar dat nodig is. Zoals wij hiervoor het vertrouwen uitspreken in gemeenten, roep ik gemeenten op om ook vertrouwen te hebben in bouwinitiatieven van burgers en ondernemers. Groot voorstander ben ik van een dienstbare overheid, waar initiatiefnemers terecht kunnen voor advies en support bij het ontwikkelen van hun initiatieven. Ook zonder gedetailleerde regels, gaat er dan een heleboel vanzelf goed.

De heer Veldman bedoelt waarschijnlijk de vervolgevaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving (Pbl). Deze evaluatie zal in 2017 plaatsvinden. Ik ben voornemens de ladder op te nemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De uitkomsten van de evaluatie zullen zo nodig nog meegenomen worden. Ik ga er vooruitlopend daarop alles aan doen om te voorkomen dat de ladder door een te strikte toepassing averechts werkt in transformatie- en herstructureringsgebieden. Dit is toegelicht in de nota naar aanleiding van het nader verslag (vraagnr. 14.10, blz. 156, Kamerstuk 33 962, nr. 23).

Uiteraard is vertrouwen het uitgangspunt. Maar het geldende rijksbeleid behelst dat vraaggerichte programmering wordt bevorderd. Daarmee moet overprogrammering, ongewenste versnippering en leegstand worden voorkomen. De ladder is hiervoor het belangrijkste instrument. Het legt geen uitkomsten vast en in die zin is er alle vertrouwen in gemeenten dat zij de ladder goed toepassen. De inhoudelijke invulling ligt volledig bij decentrale overheden. De ladder dwingt wel af dat een voorgenomen ontwikkeling goed wordt onderbouwd. Provincies hebben hierin ook een rol. De rijksoverheid gaat het probleem van leegstand en krimp niet met normering oplossen, maar biedt wel instrumenten, zoals de ladder.

In de afgelopen maanden zijn gesprekken gevoerd met de praktijk over de ervaringen met de ladder voor duurzame verstedelijking. Hieruit kwamen niet alleen knelpunten, maar ook positieve geluiden, onder meer dat de ladder ook daadwerkelijk de discussie over ruimtelijke gevolgen van krimp en leegstand agendeert. Ook dwingt de ladder tot het maken van scherpe keuzes in tijden van afnemende groei. De ladder maakt duidelijk dat regionale afstemming nodig is, en bevordert regionale en lokale visievorming. Het is bovendien de aanjager van bestuurlijke samenwerking.

Ik verken thans samen met het veld op welke wijze nog meer afweegruimte voor decentrale overheden gevonden kan worden. Tegelijk moet voorkomen worden dat de ladder een «afvink»-lijstje wordt.

Gemeenten kunnen zowel gebruikers als eigenaren van gebouwen aanslaan voor de rioolheffing. De eigenaar kan het tarief doorberekenen aan de huurders via de huur en zal dat in de meeste gevallen ook doen. Volgens een benchmark van de Stichting Rioned2 zijn de eigenaren- en de gebruikersheffing voor de meeste huishoudens een vast bedrag. 10% van de eigenaren, vooral in de grotere gemeenten, betaalt een heffing gerelateerd aan de WOZ-waarde. Er zijn ook gemeenten die verschillen kennen in tarieven voor eigenaren-bewoners en huurders.

Gemeenten zijn op grond van de Gemeentewet vrij in de vaststelling van de tarieven voor de rioolheffing. Vanzelfsprekend ben ik bereid samen met mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg te gaan met de VNG over de uitgangspunten voor de kostentoedeling aan verschillende gebruikersgroepen.

De lessen van de Commissie-Elias hanteer ik als uitgangspunt bij de nadere uitwerking van het digitaal stelsel. Conform het advies van de commissie wordt gebruik gemaakt van impactanalyses en een gefaseerde planning. Naar aanleiding van de commissie Elias zal ik extra aandacht besteden aan sturing op de regels die het Bureau ICT Toetsing (BIT) gaat stellen.

In de planning zal, conform de aanbevelingen van de commissie-Elias, worden uitgegaan van een gefaseerde uitwerking. Iedere fase leidt tot een zelfstandig werkend afgerond geheel en wordt voorafgegaan door een go/no-go-moment. Bij inwerkingtreding zal het dienstverleningsniveau op minimaal hetzelfde niveau als het huidige liggen. Gebruikers kunnen dan een omgevingsvergunning digitaal aanvragen en meldingen digitaal doen. Omgevingsplannen en -visies kunnen digitaal worden ingezien. Over de verdere uitwerking van deze fase worden interbestuurlijk afspraken gemaakt in het bestuursakkoord dat ik voornemens ben te sluiten met medeoverheden. Deze stapsgewijze aanpak geeft voldoende mogelijkheid tot bijsturing. Deze fasering wordt ook meegenomen bij de te maken interbestuurlijke financiële afspraken over de financiering van de stelselherziening in het bestuursakkoord dat Rijk en medeoverheden voornemens zijn te sluiten.

Een meer uitgebreide planning van het digitaal stelsel is in ontwikkeling. De doorontwikkeling van het digitale stelsel in de periode 2019–2024 is afhankelijk van nader onderzoek en de afspraken die met de medeoverheden worden gemaakt in het kader van de implementatie.

Dit doe ik door de implementatie zo dicht mogelijk bij de doelgroep zelf te leggen en door nu al te beginnen. Want met veel van de werkwijzen van de wet, zoals integraal werken of brede burgerparticipatie, kan nu al begonnen worden. Dit ondersteun ik samen met mijn ambtgenoot voor Wonen en Rijksdienst en decentrale overheden met het programma «Houd het eenvoudig, maak het beter». Hierin worden nu al pilots uitgevoerd, bijvoorbeeld 39 gemeenten die een omgevingsplan opstellen en 33 gemeenten die een omgevingsvisie opstellen. Ook stelt de Minister voor Wonen en Rijksdienst een expertteam beschikbaar dat gemeenten en bouwsector helpt om te komen tot versnelling van gebiedsontwikkeling juist door een attitude te bewerkstelligen die is gericht op «doen wat kan» in plaats van «kijken wat mag».

Wat betreft de implementatie heb ik met vertegenwoordigers van de VNG, de UvW en het IPO overeenstemming bereikt over de inhoud en organisatie ervan. Dit leggen we nu vast in een Bestuursakkoord en ik heb er vertrouwen in dat ik dat samen met de VNG, het IPO en de UvW voor de zomer kan ondertekenen. Binnen de koepelorganisaties is veel enthousiasme om de implementatie van de Omgevingswet op te pakken.

Het Bestuursakkoord markeert het begin van een meerjarige implementatieperiode waarin we als Rijk en decentrale overheden samen optrekken om de doelen en bedoelingen van de wet te realiseren met een gezamenlijk programma, bestaande uit opleiding, pilots, een helpdesk en «living labs». In dit programma is nadrukkelijk aandacht voor gedrags- en cultuurverandering, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het implementatieprogramma wordt van onderop opgebouwd, afgestemd op de behoeften in de uitvoeringspraktijk. En er wordt samengewerkt met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties om ook daar te komen tot een attitudeverandering. Iedereen zal immers moeten leren werken met én in de geest van de nieuwe wet.

Een zware voorhangprocedure is geen formele benaming. Uit het nader verslag (Kamerstuk 33 962, nr. 16) maak ik op dat diverse partijen onder zware voorhang verstaan dat de Kamers kunnen verzoeken dat een onderwerp niet bij AMvB maar bij wet wordt geregeld. In de Wet milieubeheer is deze mogelijkheid als nahangprocedure geregeld bij milieukwaliteitseisen (artikel 21.6, vijfde lid).

De procedure uit de Wet milieubeheer kent een belangrijk nadeel. Deze is van toepassing als een AMvB al is vastgesteld. Dus aan het slot van (of eigenlijk na) het totstandkomingsproces. Dan kan een minderheid van één vijfde van de leden van de Tweede of Eerste Kamer de regering vragen om regeling bij wet. De AMvB wordt dan ingetrokken en een wetsvoorstel wordt voorbereid. Deze procedure leidt dus niet zo zeer tot een inhoudelijk debat of tot inhoudelijke verbeteringen van de voorgestelde regels, maar tot een dubbele procedure. Van een effectieve inhoudelijke parlementaire sturing is dan geen sprake. Ook kan die procedure leiden tot een lange periode van onzekerheid of verminderde bescherming van de leefomgeving aangezien de nieuwe normen die bij de AMvB zouden worden ingesteld, niet in werking kunnen treden omdat gewacht moet worden op de inwerkingtreding van de wet. De regering is dan ook niet voornemens om in een dergelijke nahangprocedure te voorzien.

De voorhangprocedure in de Omgevingswet zorgt voor vroegtijdige (vóór de adviesaanvraag bij de Afdeling advisering van de Raad van State) en inhoudelijke betrokkenheid van het parlement. Namelijk op het moment dat de belangrijkste politieke keuzes aan de orde zijn. Onderdeel daarvan kan ook zijn dat het parlement op dat moment uitspreekt dat de betreffende onderwerpen bij wet moeten worden geregeld.

De stelselherziening omvat nog de Invoeringswet Omgevingswet. Het parlement heeft bij de Invoeringswet Omgevingswet de rol van medewetgever. Uw Kamer kan dan desgewenst onderwerpen alsnog op wetsniveau regelen. Het nieuwe stelsel kan pas in werking treden als beide Kamers met de Invoeringswet hebben ingestemd.

Ik ben het eens met de heer De Vries dat de Invoeringswet het sluitstuk is van de stelselherziening. De stelselherziening omvat in zijn geheel de Omgevingswet, de uitvoeringsregelgeving, de aanvullingswetten en de Invoeringswet en -regelgeving. De Invoeringswet bevat – naast het overgangsrecht – ook een aantal inhoudelijke onderwerpen, die de Omgevingswet zelf inhoudelijk en het verdere stelsel completeren.

De vraag over de bereidheid om gezamenlijk advies te vragen aan de Raad van State kan ik eveneens bevestigend beantwoorden. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar advies over het wetsvoorstel voor de Omgevingswet op 13 januari 2014 geadviseerd om het wetsvoorstel voor de Invoeringswet tegelijkertijd met de ontwerp-AMvB’s voor advies aan de Afdeling voor te leggen (Kamerstuk 33 962, nr. 4). Zoals al is aangegeven in het nader rapport, streeft het kabinet ernaar de ontwerp-AMvB’s en het wetsvoorstel Invoeringswet gelijktijdig aan de Afdeling voor te leggen. De Afdeling kan deze dan met oog voor de onderlinge samenhang beoordelen.

De vraag kan bevestigend beantwoord worden. Van een aantal Europese milieubeginselen en andere beginselen is nu al bekend dat zij een belangrijke rol spelen bij de uitvoeringsregelgeving. Net zoals op wetsniveau zullen deze beginselen vaak benut worden voor de onderbouwing van keuzes in de regelgeving en opgenomen worden in de nota van toelichting. Soms zal ook bepaald worden dat beginselen betrokken moeten worden bij bepaalde bevoegdheden. In dat geval worden de beginselen opgenomen in de AMvB-tekst zelf. Dit laatste is vooral aan de orde in het Besluit kwaliteit leefomgeving omdat dit besluit gericht is tot bestuursorganen.

Voor het preventiebeginsel en het BBT-beginsel bepaalt het wetsvoorstel dat deze betrokken moeten worden bij het vaststellen van de algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten (zie artikelen 4.22, tweede lid en 4.23, tweede lid). Deze beginselen vormen ook een onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningen (zie artikelen 5.23, tweede lid en 5.25, tweede lid). Daartoe worden ze opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Internationaal erkende beginselen op het gebied van cultureel erfgoed en natuurbeleid vormen een onderdeel van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen (zie artikelen 5.21, tweede lid en 5.28, tweede lid). Deze beginselen worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Zo zal het voorzorgsbeginsel tot uitdrukking komen in de beoordelingsregels voor vergunningen bij de Natura 2000-activiteit.

Het beginsel van geen achteruitgang («standstill») is uitgewerkt in verschillende EU-richtlijnen, bijvoorbeeld in de kaderrichtlijn water, de kaderrichtlijn mariene strategie, de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Die uitwerking verschilt enigszins van richtlijn tot richtlijn. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving zal het voor de verschillende Europees verplichte programma’s verwoord worden conform de richtlijnen.

Ook het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel) zal terugkomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving bij de implementatie van artikel 7 van de richtlijn overstromingsrisico’s.

Tot slot spelen beginselen zoals het profijtbeginsel en «de vervuiler betaalt» een rol bij de financiële bepalingen in de uitvoeringsregelgeving. Die zorgen er bijvoorbeeld voor dat de kosten als gevolg van een initiatief zoveel mogelijk op de initiatiefnemer drukken.

Duurzame ontwikkeling is in de bijlage bij het wetsvoorstel gedefinieerd als «een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen». Het heeft een centrale plaats in artikel 1.3 dat de doelen van de wet bevat. Artikel 2.1 bepaalt vervolgens dat bestuursorganen hun taken en bevoegdheden uitoefenen met het oog op de doelen van de wet.

In de nota naar aanleiding van het verslag (blz. 34–36) is uitgebreid ingegaan op de betekenis van het begrip «duurzame ontwikkeling» voor de toepassing van de wet (Kamerstuk 33 962, nr. 12). Het begrip krijgt betekenis via twee lijnen: de lijn van het beleid en de lijn van besluitvorming. Een kerninstrument bij het bereiken van duurzame ontwikkeling langs de weg van het beleid is de omgevingvisie. In de omgevingvisie wordt «duurzame ontwikkeling» geconcretiseerd in beleidsdoelstellingen en wordt gekozen voor bij dat beleid passende instrumenten. De doelen van de wet vormen ook het kader voor de bestuurlijke belangenafweging over veelomvattende besluiten, zoals nationale en decentrale regelgeving en projectbesluiten. Bij die belangenafweging is overigens ook het beleid weer van groot belang, zeker waar het een aspect als duurzame ontwikkeling betreft, omdat dit vaak het schaalniveau en de tijdschaal van een individueel besluit overstijgt. De stappen op de weg naar duurzame ontwikkeling zijn een politieke keuze, steeds balancerend tussen het beschermen en het benutten de fysieke leefomgeving.

Het is niet mijn bedoeling om voor alle aspecten die in artikel 2.1, derde lid, zijn opgesomd omgevingswaarden voor te stellen. Dat verhoudt zich niet met het subsidiariteitsbeginsel. Het Rijk zal alleen omgevingswaarden vaststellen als dat nodig is voor een nationaal belang en dat belang niet doelmatig en doeltreffend door de gemeenten en provincies kan worden behartigd. Of als dit nodig is voor bijvoorbeeld de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of voor de doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden.

De bescherming van landschappen is, zoals ook is aangegeven in de nota naar aanleiding van het verslag, vervallen als rijkstaak en behoort tot de taken van de provincies. De bescherming van stedenbouwkundige waarden is een onderwerp dat primair tot het gemeentelijke belang behoort. Ik ben daarom niet van plan om over deze onderwerpen op nationaal niveau omgevingswaarden voor te stellen. Ook voor veel andere aspecten die in het derde lid van artikel 2.1 zijn opgenomen, is rijksbemoeienis niet nodig. Daarnaast lenen niet al deze aspecten zich voor omgevingswaarden. Omgevingswaarden moeten immers in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen worden uitgedrukt. Dat is bij bijvoorbeeld «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties» moeilijk voorstelbaar. En het zal ook niet altijd nodig zijn om beleidsdoelstellingen juridisch bindend vast te leggen. Het wetsvoorstel laat overheden alle ruimte om doelstellingen bijvoorbeeld alleen in de omgevingsvisie te noemen.

Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is het juist de verantwoordelijkheid van gemeenten om op het lokale niveau de afweging te maken over het al dan niet vaststellen van omgevingswaarden voor aspecten die de lokale omgeving betreffen. Geur is daar een goed voorbeeld van. Iedere gemeente kan zelf de afweging maken of het gewenst is om, gegeven de lokale situatie, een beleidsdoel voor geur juridisch vast te leggen in het omgevingsplan in de vorm van een omgevingswaarde. Gemeenten kunnen daarbij echter ook andere vormen gebruiken, bijvoorbeeld direct werkende algemene regels in het omgevingsplan. Ook voor geluid kunnen gemeenten een eigen afweging maken.

Het subsidiariteitsbeginsel heeft natuurlijk tot gevolg dat verschillende gemeenten hierover verschillende keuzes kunnen maken. Ook op dit moment stellen gemeenten hun eigen regels. Voor omgevingswaarden wordt dit niet anders. De kenbaarheid van omgevingswaarden is geborgd, zij komen immers in het omgevingsplan te staan.

De MilieuGezondheidsRisico-indicator (MGR) van het RIVM over milieu en gezondheid wordt niet verplicht gesteld. Hoewel het kabinet het gebruik van beslissingsondersteunende instrumenten van harte ondersteunt, is het niet voornemens het gebruik daarvan dwingend voor te schrijven. De bijdrage die dergelijke instrumenten kunnen leveren aan de besluitvorming verschilt van geval tot geval. De MilieuGezondheidsRisico-indicator is één van de instrumenten waarmee gezondheid (nu nog ten dele) in beeld kan worden gebracht.

Een gezonde leefomgeving is één van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. De Omgevingswet borgt gezondheid allereerst doordat we op nationaal niveau regels stellen over onder meer:

• – waterkwaliteit

• – inzameling en zuivering van afvalwater

• – zwemwaterkwaliteit

• – luchtkwaliteit

• – binnenwaarde voor geluid in woningen

• – geluidniveau’s door activiteiten

• – regels voor bouwen en slopen vanwege gezondheid

• – eisen over de maximale uitstoot van stoffen naar lucht, water, bodem door bedrijven

Het gezondheidsbelang is dus ingebakken in de te stellen nationale regels. Daarnaast krijgen andere overheden meer kansen en mogelijkheden om het gezondheidsbelang tot zijn recht te laten komen. Zo kunnen gemeenten na afweging van verschillende belangen komen tot strengere regels aan activiteiten in situaties waar druk is op de gezondheid van bewoners. Denk aan een gebied waar bewoners te veel lawaai ondervinden. Dit kan alleen als de rijksregels de mogelijkheid bieden tot strengere lokale regels.

Het omgevingsplan gaat straks over de hele fysieke leefomgeving, niet alleen ruimtelijke ordening. Dit geeft meer mogelijkheden om in het omgevingsplan ook regels op te nemen die te maken hebben met gezondheid, zoals uitstoot van stoffen. Dit geeft vooraf sturing op een goede locatie voor bedrijven.

Alle belangen worden vanaf het begin betrokken in bijvoorbeeld omgevingsvisies en -plannen, dus ook gezondheid wordt vanaf het begin meegenomen. Dit zorgt voor betere oplossingen en voor het combineren van mogelijkheden. Een voorbeeld is de bouw van een parkeergarage die ook een geluidswal is om geluidshinder voor bewoners te verminderen.

De indicator is met name bedoeld om te worden gebruikt in risicovolle situaties waarin cumulatie een rol kan spelen. Het is bedoeld als hulpmiddel om in dergelijke situaties te komen tot een verstandige keuze.

De indicator die door RIVM wordt ontwikkeld, is niet geschikt voor voorzorg. De indicator berekent de gezondheidsrisico's aan de hand van verminderde levensjaren. Dat betekent dat voldoende wetenschappelijke kennis beschikbaar moet zijn om dit te kunnen berekenen. Dergelijke kennis zal niet voorhanden zijn bij nieuwe risico's waarbij voorzorg speelt. In dergelijke gevallen dient het eventuele bestaan van een volksgezondheidsrisico op een andere wijze te worden beoordeeld.

Op de vraag of de indicator ook duidelijkheid geeft over effecten onder de norm kan positief geantwoord worden.

De heer de Vries wijst op de hoorzitting waar de heer Backx heeft gevraagd om een haakje om expliciet rekening te moeten houden met gezondheid in het ruimtelijke spoor en om op basis van gezondheidsrisico's vergunningen te kunnen weigeren. Ik deel het standpunt om gezondheid goed te regelen in het omgevingsrecht.

In de Omgevingswet zijn de sturingsmogelijkheden voor gemeenten op basis van gezondheid voldoende geborgd. Daarbij is sprake van een evenwicht tussen gezondheid van de omwonenden en rechtszekerheid voor de initiatiefnemer. Niemand wil immers dat mensen ziek worden of dat de overheid de uitbreiding van ziekmakers niet zou kunnen tegenhouden. Maar er mag ook geen situatie van willekeur ontstaan, waarbij initiatiefnemers geen zekerheid meer hebben over bijvoorbeeld bedrijfsuitbreidingen of het verkrijgen van een vergunning.

Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen drie situaties:

• 1. Situaties waar bekende gezondheidsrisico’s spelen, die afdoende gedekt zijn door de normen en algemene Rijksregels. Deze zullen worden vastgelegd in de uitvoeringsregelgeving.

• 2. Situaties waar gezondheid evident geen rol speelt. Dit is bijvoorbeeld bij veel kleinere initiatieven in de leefomgeving het geval (bouwvergunningen).

• 3. Situaties waar nieuwe gezondheidsrisico’s opspelen, waarop de wetenschap nog geen goed antwoord heeft. Het is belangrijk dat het bevoegd gezag daar adequaat kan handelen uit voorzorg.

In concrete situaties waar nieuwe gezondheidsrisico’s optreden, zoals de uitbreiding van een veehouderij bij het risico van Q-koorts, kan de gemeente onder de Omgevingswet als volgt handelen:

• – Het omgevingsplan gaat straks over de hele fysieke leefomgeving, niet alleen ruimtelijke ordening. Dit geeft meer mogelijkheden om in het omgevingsplan ook regels op te nemen die te maken hebben met gezondheid.

• – De gemeente kan primair sturen op gezondheid door het omgevingsplan te wijzigen. Bijvoorbeeld door geen uitbreidingen toe te staan of alleen onder bepaalde condities. Dit is een transparante en kenbare manier voor de initiatiefnemer.

• – Dit vraagt wel om een goede motivering van het besluit. Het is geen willekeur. Daarbij kan de gemeente gebruik maken van de expertise van de GGD of RIVM.

• – Als spoed vereist is om een ongewenste, risicovolle ontwikkeling bij te sturen, kan de gemeente een voorbereidingsbesluit nemen vóór de aanpassing van het omgevingsplan. Daarmee wordt een deel van het omgevingsplan tijdelijk bevroren en worden ook nieuwe vergunningaanvragen tijdelijk in de ijskast gezet tot na aanpassing van het omgevingsplan. In het voorbeeld kan daarmee de uitbreiding van de veehouderij worden tegengehouden als dat nodig is.

• – De aanpassing van het omgevingsplan gebeurt met de uitgebreide voorbereidingsprocedure en gemeenten moeten aangeven hoe belanghebbenden (bewoners én initiatiefnemers) zijn betrokken.

• – Met de aanpassing van het omgevingsplan is ook voor initiatiefnemers volstrekt helder wat er wel en niet mag in het gebied. Ze weten of en zo ja onder welke voorwaarden ze mogen uitbreiden.

De gemeente kan ook zonder het omgevingsplan te wijzigen direct bij vergunningverlening voor milieubelastende activiteiten rekening houden met gezondheid:

• – De gemeente kan de vergunning weigeringen vanwege regels die gesteld worden vanwege gezondheid. In het wetsvoorstel staat dat hierover regels worden gesteld bij AMvB.

• – Hierbij geldt dat een goede motivering van het besluit doorslaggevend is. Ook hier kan de gemeente gebruik maken van de GGD of RIVM.

• – In de toelichting op het Besluit kwaliteit leefomgeving zal ik nadrukkelijk beschrijven dat deze mogelijkheden bestaan en hoe deze werken.

Het ondoordringbaar bos van regels heeft niet zo zeer te maken met het aantal algemene regels, maar vooral met het feit dat de algemene regels van decentrale overheden en het Rijk nu verspreid zijn over tientallen tot honderden bestemmingsplannen, verordeningen en wetten, AMvB’s en ministeriele regelingen. Na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal het aantal documenten spectaculair dalen. Nagenoeg alle algemene regels voor burgers en bedrijven zijn dan opgenomen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening, en twee algemene maatregelen van bestuur: het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Dat leidt niet alleen tot een veel betere toegankelijkheid voor burgers en bedrijven, maar ook een veel betere afstemming bij voorbereiding van de regels, waardoor doublures, strijdende en schurende regels worden geschrapt of aangepast. Daarnaast zal de ondersteuning die de Laan van de Leefomgeving zal bieden ook bijdragen aan de toegankelijkheid van de algemene regels.

Ook voor bevoegde instanties in de handhaving bevordert dat de duidelijkheid. Waar, ondanks genoemde verbeteringen, een algemene regel in een specifiek geval toch nog tot onduidelijkheid zou kunnen leiden, kan het bevoegd gezag, ambtshalve of op verzoek, zo nodig via maatwerk alsnog duidelijkheid verschaffen.

De onderzoekslasten voor bedrijven hebben in hoofdzaak niet te maken met de vraag, of een regel in de vergunning of in algemene regels staat. In algemene zin hebben algemene regels minder onderzoekslasten voor initiatiefnemers tot gevolg, omdat een deel van het onderzoek reeds in algemene zin heeft plaatsgevonden bij voorbereiding van die regels. Maar ook bij vergunningen heeft verlaging van onderzoekslasten expliciet de aandacht. En ik zie daar ook goede mogelijkheden voor bij de uitwerking van de AMvB’s.

Als de heer De Vries bedoelt dat een goede afweging moet worden gemaakt bij het toevoegen van plancapaciteit in een situatie dat al van overtollige capaciteit sprake is, kan ik op het eerste deel van de vraag met «ja»» antwoorden. De ladder voor duurzame verstedelijking is het instrument op nationaal niveau dat gericht is op het voorkomen van toekomstige overtollige plancapaciteit. Die afweging moet dus bijvoorbeeld bij de vaststelling van het omgevingsplan worden gemaakt.

Ik ga ervan uit dat de heer De Vries met de «statiegeldregeling» bedoelt dat de provincie eist dat in bepaalde regio’s alleen mag worden gebouwd als bestaande bebouwing op kosten van een bouwer worden gesloopt en als dat niet mogelijk blijkt, de bouwer een bijdrage stort in een sloopfonds. Ik vind het ongewenst om een bouwer te verplichten tot een bijdrage aan een sloopfonds. Dit is een maatschappelijk probleem waarvan de kosten niet afgewenteld behoren te worden op de individuele bouwer.

In het geldende rijksbeleid (Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Kamerstuk 32 660) is bepaald dat beleid over de afstemming tussen stedelijke ruimte en groene ruimte wordt overgelaten aan provincies. Daarmee heeft het Rijk het centrale landschapsbeleid afgeschaft. De ladder voor duurzame verstedelijking neem ik op in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het is aan provincies of zij daarbij een «groen voor rood»-regeling toepassen.

Het projectbesluit geldt als opvolger van het inpassingsplan, waarmee het Rijk en de provincies zelf een gemeentelijk omgevingsplan kunnen aanpassen voor zover het gaat om de uitvoering van projecten van publiek belang. Voor andere interventies, zoals het wegwerken van een overschot aan kantorencapaciteit uit bestaande omgevingsplannen, is het instrumentarium van instructieregels en instructies het aangewezen instrument.

Ik ben het met de heer De Vries eens dat een directe mogelijkheid tot wijziging van het omgevingsplan door de provincie voor dit soort belangen, een buitenproportionele inbreuk zou vormen op de gemeentelijke vrijheid. Provincies en het Rijk kunnen het schrappen van bijvoorbeeld plancapaciteit met het geven van een instructie realiseren. De gemeente kan vervolgens bepalen wat er nog wel wordt toegestaan op een locatie. Vandaar dat de Omgevingswet het primaat voor het direct wijzigen van het omgevingplan in deze situaties laat bij de gemeenten. De provincie kan een voorbereidingsbesluit nemen totdat het omgevingsplan is aangepast. Zo worden ongewenste ontwikkelingen tegengegaan. Dit instrumentarium is overigens niet minder effectief dan zelf het omgevingsplan aanpassen.

De PvdA-fractie heeft diverse vragen gesteld over het tegengaan van overcapaciteit in plannen door het wegbestemmen van onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden in relatie tot planschade. Samengevat heeft deze fractie mij gevraagd:

• – hoe onbenutte mogelijkheden kunnen worden wegbestemd zonder dat dit tot planschade leidt,

• – om bij de Invoeringswet met een regeling daarvoor te komen en

• – of ik de opvatting van de fractie deel dat een ongebruikte omgevingsvergunning na verloop van 10 jaar vervalt.

Hierna beantwoord ik deze vragen gezamenlijk.

Ik deel de wens van de PvdA dat het wegbestemmen van onbenutte planologische mogelijkheden eenvoudiger en beter moet. Daarmee kan overcapaciteit in krimpregio’s en de kantorenmarkt beter worden tegengegaan. De regering zal bij de invulling van hoofdstuk 15 (schade) een regeling voorbereiden die bij de Invoeringswet aan uw kamer wordt voorgelegd. Het vertrekpunt zal daarbij het huidige artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw zijn, waarin een vergelijkbare regeling is opgenomen zoals u voorstelt. Bekeken wordt nog in hoeverre de daarbij opgenomen voorwaarden en termijnen in stand worden gelaten en hoe een dergelijke regeling uitpakt bij organische groei.

Ik ben geen voorstander van het van rechtswege laten vervallen van een ongebruikte omgevingsvergunning na 10 jaar. De regeling zoals die nu is opgenomen in het wetsvoorstel biedt meer ruimte voor maatwerk en flexibiliteit. Op grond van het wetsvoorstel kan het bevoegd gezag een vergunning intrekken als daar binnen een jaar geen gebruik van is gemaakt. Tegelijkertijd biedt deze regeling de mogelijkheid om onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden in stand te laten als daar goede redenen voor zijn, ook al is dat jaar verstreken. Een vergunning die altijd na 10 jaar vervalt als er geen gebruik van is gemaakt, kan tot onredelijke situaties leiden. Gebruik van de vergunning is in dat geval niet per definitie ongewenst. Omgekeerd kan het ongewenst zijn om 10 jaar te wachten alvorens een vergunning kan worden ingetrokken. Kortom, de regeling in het wetsvoorstel is flexibeler en biedt mijns inziens meer mogelijkheden voor het tegengaan van krimp en het aanpakken van overcapaciteit dan een regeling waarbij een omgevingsvergunning van rechtswege vervalt na 10 jaar.

Een automatisme om terug te vallen op een oude bestemming heeft niet mijn voorkeur. Daarmee wordt voorbij gegaan aan mogelijk gewijzigde omstandigheden. Het zou goed kunnen dat het omgevingsplan deels wel is verwezenlijkt, waardoor de oude functie niet meer passend is bij de wel gerealiseerde functies. Denk aan een gebied dat voorheen agrarisch was en in het omgevingsplan de functie heeft voor woningen. Het is wenselijk dat de gemeente ook in die gevallen een afweging maakt, afhankelijk van de lokale omstandigheden.

Met de stelselherziening van het omgevingsrecht waar het wetsvoorstel onderdeel van uitmaakt zijn naar verwachting substantiële baten te behalen, onder andere door de overgang van vergunningen naar algemene regels, het verminderen van onderzoekslasten en plankosten en het verkorten van procedures. Daarnaast brengt het omgevingsrecht ook kosten met zich mee, zoals de monitoring van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waar de leden van de PvdA-fractie in het Nader Verslag naar hebben gevraagd.

Voor het wetsvoorstel zijn de kosten en baten in beeld gebracht. Dit financiële plaatje van het wetsvoorstel wordt aangevuld met onderzoek naar de kosten en baten van de overige onderdelen van de stelselherziening, zoals de AMvB’s, Invoeringswet, aanvullingswetten en implementatie. Hierin worden ook de kosten voor toezicht en handhaving meegenomen. Deze onderzoeken zullen als uitwerking van het te sluiten bestuursakkoord gezamenlijk met de medeoverheden worden begeleid.

Het wetsvoorstel zelf laat al een positief beeld zien. Uit het onderzoek komt een structurele lastenreductie naar voren van € 10,8 tot € 15,4 miljoen per jaar voor bedrijven en van € 0,5 miljoen per jaar voor burgers. Het wetsvoorstel levert in het algemeen een positieve bijdrage aan de draagkracht van het Nederlandse bedrijfsleven. De leges vormen hierbij een aparte categorie. Het onderzoek stelt daarnaast dat de wet tot een structurele lastenreductie kan leiden van € 34,5 tot € 51,2 miljoen voor gemeenten, van € 2,1 tot € 2,2 miljoen voor provincies en van nog eens € 1,8 miljoen voor de waterschappen. Naast lastenreductie en aanvullende inkomsten, levert de Omgevingswet overheden ook incidentele toename van lasten op, omdat zij intensief kennis zullen moeten nemen van de inhoud van de Omgevingswet.

Voor zover de regelgeving leidt tot nieuwe verplichtingen voor gemeenten of provincies is het op grond van artikel 108 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 110 van de Provinciewet verplicht dat het Rijk de kosten vergoedt (via gemeentefonds en provinciefonds). Het vijfde lid van artikel 110 Gemeentewet bepaalt dat het vaststellen van een programma niet kan worden opgedragen, dan nadat is aangegeven hoe de financiële gevolgen ervan voor de gemeente worden gecompenseerd. Als een wettelijk voorschrift of schriftelijk verzoek van een ander bestuursorgaan leidt tot incidentele kosten voor een ander bestuursorgaan en die kosten vallen niet onder de dekking van het Gemeentefonds of Provinciefonds of een specifieke uitkering op grond van de Financiële verhoudingswet, is het wenselijk dat het bestuursorgaan dat die kosten veroorzaakt die ook draagt. Voor de in het wetsvoorstel opgenomen rijksomgevingswaarden zal het overigens eerder uitzondering dan regel zijn dat de gemeente aan de lat zal staan voor het vaststellen van een programma bij dreigende overschrijding.

De wijze van financiering van maatregelen die in een programma kunnen worden opgenomen, is aan het betreffende bestuursorgaan zelf. De financiële haalbaarheid van maatregelen is een overweging om maatregelen al dan niet in een programma op te nemen.

Het profijtbeginsel speelt een rol in de Omgevingswet. Het vormt bijvoorbeeld, met proportionaliteit en toerekenbaarheid, een van de criteria op basis waarvan de kosten van de grondexploitatie toegerekend worden aan een exploitatiegebied. Verder speelt dit beginsel een rol bij overeenkomsten van schadevrijwaring bij schade als gevolg van een besluit of project. Dit onderwerp zal via het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden ingevoegd in het daarvoor gereserveerde hoofdstuk 15. Daarbij zal ook de rol van het beginsel worden betrokken. Verder heb ik laten onderzoeken of derden kan laten meebetalen aan maatregelen uit een programma, als zij profijt van die maatregelen hebben. Om derden, bijvoorbeeld via een heffing, verplicht mee te laten betalen aan maatregelen zijn namelijk hele specifieke wettelijke grondslagen nodig. En daarvoor is het nodig om precies te weten om welke maatregelen het gaat en in welke omstandigheden een financiële bijdrage aan de orde is. Dat is niet op voorhand in algemene zin te zeggen. Een programma is een algemeen instrument en de invulling zal van geval tot geval verschillen.

U noemt het digitaal stelsel een omvangrijk ICT-project. Veel meer dan grootse ICT zaken zijn echter organisatorische veranderingen nodig om uiteindelijk, middels ICT, het digitale stelsel te laten slagen. We maken afspraken over de taken en verantwoordelijkheden van alle partijen in dit traject. De bronhouders, de beheerders maar ook mijn rol als stelselverantwoordelijke en toezichthouder op dit stelsel. Dit zijn afspraken over het leveren en ontvangen van informatie, het valideren van gegevens en het verstrekken van informatieproducten. Duidelijke organisatorische en sturingsafspraken is een randvoorwaarde voor een succesvolle realisatie van het digitale stelsel.

Voor een toelichting op de opties en kostenverdeling verwijs ik naar mijn antwoord op een vraag van de heer Veldman [vraag 8].

Over de actualiteit van de gegevens wil ik afspraken maken en de gebruiker informeren. Hierdoor wordt het digitaal stelsel voor de gebruiker betrouwbaar. De afspraken gaan over de termijnen waarbinnen bronhouders (wijzigingen van) gegevens toevoegen aan het digitaal stelsel.

Duidelijkheid over de afspraken geeft de gebruiker het vertrouwen dat hij op de informatie kan bouwen.

De transactiekosten van de stelselherziening, waarnaar wordt gevraagd, zijn onderdeel van de implementatiekosten, die uiteen vallen in eenmalige investeringen, transitiekosten en structurele exploitatiekosten bij zowel het Rijk als de medeoverheden.

Dit betekent een incidentele toename van lasten voor medeoverheden, omdat zij intensief kennis zullen moeten nemen van de inhoud van de Omgevingswet. Daarnaast zullen bijvoorbeeld kosten moeten worden gemaakt voor de inrichting van het informatiepunt en de ontwikkeling van het digitale stelsel. Deze kosten zijn afhankelijk van de keuzes die interbestuurlijk worden gemaakt bij de implementatie en zullen nader worden gespecificeerd in aanvullend onderzoek. Het voorziene onderzoek zal worden uitgevoerd door een onafhankelijk extern bureau. Het onderzoek zal door het Rijk en de medeoverheden gezamenlijk worden begeleid als uitwerking van het te sluiten bestuursakkoord. Er is dus sprake van joint fact finding. Op basis van dat onderzoek naar de kosten en baten zullen concrete afspraken volgen over verdeling van de investerings-, transitie- en exploitatiekosten tussen het Rijk en de decentrale overheden.

Het begrip «ruimtelijke ordening» komt niet terug in de Omgevingswet. Het stelsel van de huidige Wet ruimtelijke ordening is echter goed herkenbaar in het wetsvoorstel. Zo is de omgevingsvisie de opvolger van de structuurvisie, komt het systeem van instructieregels van Rijk en provincie terug en deelt de gemeente aan elke locatie een functie toe in het omgevingsplan (nu: wijst een bestemming aan in het bestemmingsplan).

De systeemverantwoordelijkheid voor het Rijk wijzigt op zichzelf niet met dit wetsvoorstel. Er wordt immers aangesloten op bestaande toedeling van taken, waarbij het primaat ligt bij de decentrale overheden. Het Rijk zorgt ervoor dat er wetgeving is en de daarbij behorende systemen zoals standaarden en digitale voorzieningen bestaan en functioneren. Evaluatie en regulier overleg met de koepels en het veld zorgen ervoor dat ik goed zicht houd op het functioneren van het wettelijk systeem.

Of een bepaald onderwerp als een provinciaal of nationaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Deels ligt de keuze vast in het wetsvoorstel, doordat daarin wettelijke taken van het Rijk en de provincies zijn verankerd. Daarnaast maken het Rijk en de provincies binnen de kaders van het in artikel 2.3 vastgelegde subsidiariteitsbeginsel zelf de afweging welke belangen zij behartigen. Zij hebben hierin dus een zelfstandige beleidsruimte. Keuzes op dit gebied worden niet gemaakt in het traject van de wet, maar in het beleidsmatige traject. De huidige Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte vormt het kader voor het voorbereiden van de uitvoeringsregelgeving. Deze visie zal na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden vervangen door de nationale omgevingsvisie.

Zoals de heer Smaling treffend opmerkt, is de mens geen heilige. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de belangen van derden moeten ook onder het nieuwe stelsel goed beschermd worden. Bij het handelen van overheden, burgers en bedrijven vormt vertrouwen het uitgangspunt, maar dat moet niet beschaamd worden. Het betekent ook de toepassing van passende instrumenten. Bijvoorbeeld dat bij complexe activiteiten een vergunning is vereist als een voorafgaande concrete afweging door de overheid aangewezen is. Het betekent ook adequaat toezicht en handhavend optreden als overtredingen worden geconstateerd. De regering werkt parallel aan dit wetstraject aan de professionalisering van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

De Omgevingswet bevat het fundament voor een nieuw stelsel. Het biedt een evenwichtig instrumentenpakket om de balans te bewaken tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving en te zorgen voor een evenwichtige belangenafweging. Dat betekent ook dat niet alle regels kunnen worden afgeschaft. Er zijn kaders nodig om de balans te bewaken. Het wetsvoorstel bevat daarvoor ook diverse waarborgen en verplichtingen, bijvoorbeeld tot het stellen van omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels. Deze kaders bieden de ruimte maar begrenzen tegelijk ook de ruimte voor vertrouwen. Normstelling alleen is niet genoeg. Daar hoort ook een cultuurverandering bij, met verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven, een professioneel bestuur en als sluitstuk adequate uitvoering, toezicht en handhaving. Op die manier draagt het stelsel als geheel bij aan de doelen voor de fysieke leefomgeving.

De visie op grondbeleid die ik u bij brief van 20 december 20135 heb gegeven, is mijn uitgangspunt en omvat:

• – verruiming van de mogelijkheden voor een flexibel grondbeleid, zodat gemeenten sneller kunnen reageren op ontwikkelingen in de markt;

• – handhaving van een evenwichtige en gevarieerde gereedschapskist voor zowel actief- als faciliterend grondbeleid;

• – versterking van de mogelijkheden voor een faciliterend grondbeleid, zodat gemeenten kunnen ontwikkelen zonder financiële risico’s en burgers en bedrijven de kans krijgen zelf het voortouw te nemen;

• – transparantie zodat gemeenteraden bij het vaststellen van plannen goed zijn geïnformeerd over financiële consequenties en mogelijke risico’s.

Deze visie wil ik op verschillende manieren vormgeven. In de eerste plaats maak ik dit beleid concreet door middel van de Aanvullingswet grondeigendom. Daarin wil ik decentrale overheden voldoende toereikende instrumenten geven voor het voeren van zowel actief als faciliterend grondbeleid om ruimtelijke opgaven aan te kunnen pakken. Zij moeten beschikken over een goed gevulde gereedschapskist om hun ruimtelijke plannen uit te voeren; deze gereedschapskist wil ik opnemen in de Omgevingswet. In de tweede plaats geeft ik mijn visie voor het rijksbeleid vorm in de nationale omgevingsvisie. Deze omgevingsvisie wordt een integrale visie op strategisch niveau, die sectorale visies en beleidsplannen vervangt en waarin ook het grondbeleid een plaats krijgt volgens bovenstaande uitgangspunten.

Op dit moment zijn de checks and balances om overcapaciteit te voorkomen geborgd in de afweging van de gemeenteraad om tot een goede ruimtelijke ordening te komen. Bij deze afweging speelt de ladder voor duurzame verstedelijking een belangrijke rol. Hiermee kan overprogrammering, ongewenste versnippering en leegstand worden voorkomen. In de Omgevingswet zal de borging plaatsvinden door het vereiste om in een omgevingsplan te komen tot een evenwichtige toebedeling van functies aan locaties. De genoemde ladder keert teug in de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet, zie het antwoord op een vraag van mevrouw Dik-Faber [vraag 130].

De bepalingen uit het wetsvoorstel VTH6 zullen via de Invoeringswet Omgevingswet in de Omgevingswet worden opgenomen. Daarvoor is afdeling 18.3 gereserveerd.

Het wetsvoorstel VTH zal niet leiden tot inhoudelijke veranderingen in de regeling van de omgevingsvergunning, maar ondersteunt de verdere professionalisering van de verlening daarvan en het toezicht op de naleving van die vergunningen.

De afweegruimte wordt allereerst bepaald door artikel 2.3 van het wetsvoorstel, waarin het uitgangspunt «decentraal, tenzij» is verwoord. Voor vele onderwerpen en activiteiten zijn er geen redenen voor centrale regels, en bepalen de decentrale overheden zelf of ze regels stellen, en zo ja, welke afweegruimte ze in de regels opnemen. Ook bepalen ze of die ruimte gericht is tot het bestuursorgaan (zoals bij instructieregels of beoordelingsregels) of de initiatiefnemer (zoals in algemene regels).

Waar wel argumenten zijn voor het stellen van rijksregels, bepaalt het Rijk welke afweegruimte daarbinnen aan bestuursorganen en initiatiefnemers wordt gegeven.

Het wetsvoorstel zelf sluit het bieden van afweegruimte niet op voorhand uit voor bepaalde onderwerpen. In de brief Contouren uitvoeringsregelgeving en de nota naar aanleiding van het verslag heb ik meer inzicht gegeven in de afweegruimte op AMvB-niveau. In de uitvoeringsregelgeving zal uiteindelijk worden bepaald in de vraag in welke gevallen en onder welke omstandigheden afweegruimte wordt geboden. Zo zal van de minimumeisen voor veiligheid en gezondheid bij bouwen niet kunnen worden afgeweken, terwijl voor bijvoorbeeld geluid bij ruimtelijke ontwikkelingen wel een zekere afweegruimte zal worden geboden.

Het is juist dat materiële normen van belang zijn voor de toetsing door de rechter. Dat is nu ook het geval. De materiële normen op het gebied van het omgevingsrecht zullen gebundeld op AMvB-niveau worden opgenomen.

De wijze van toetsing door de bestuursrechter wordt geregeld door de Algemene wet bestuursrecht. Die wet bevat het bestuursprocesrecht en algemene eisen voor besluitvorming door bestuursorganen waaronder regels over zorgvuldigheid en belangenafweging. Deze eisen moeten worden gelezen in samenhang met de materiële omgevingsrechtelijke normen in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. De Omgevingswet brengt geen wijziging in (de jurisprudentie over) de toetsing door de bestuursrechter. Via de Invoeringswet zal de Algemene wet bestuursrecht weliswaar op het punt van de rechtsbescherming worden gewijzigd, maar die aanpassingen betreffen vooral de bevoegdheid van de rechter (de vraag welke besluiten appellabel zijn en bij welke bestuursrechter beroep openstaat; zie hoofdstuk 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting), niet de rechterlijke toetsing. De regering beoogt met de Omgevingswet dus geen verandering in de wijze waarop de rechter toetst, waarbij de rechter soms indringend en soms meer marginaal toetst, afhankelijk van de aard van de normen en de mate van vrijheid die deze het bestuur laten.

Het begrip belanghebbende is gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht. Belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit Awb-begrip heeft betekenis en werking voor het gehele terrein van het bestuursrecht, dus ook voor het omgevingsrecht. In de Omgevingswet, waar het begrip overigens maar beperkt voorkomt, wordt hierbij aangesloten. Het begrip belanghebbende speelt een rol bij de voorbereiding van besluiten en in de fase van beroep bij de bestuursrechter.

In de parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn eisen ontwikkeld waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een belanghebbende. Zo is onder meer van belang of sprake is van een rechtstreeks belang en een persoonlijk (kenmerkend) belang. Zo is de geadresseerde van een besluit altijd belanghebbende. Al naar gelang de aard en inhoud van het besluit in kwestie kunnen ook belangen van derden rechtstreeks bij een besluit zijn betrokken. De plek waar betrokkene woont is daarbij een factor. In de rechtspraak wordt soms als hulpmiddel een afstands- en zichtcriterium gehanteerd. In andere gevallen is de ruimtelijke uitstraling doorslaggevend of de afstand waarop de (milieu)gevolgen van een activiteit merkbaar zijn.

Overigens is in het wetsvoorstel gebruik gemaakt van de ruimte die de Awb laat om de kring van inspraakgerechtigden bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4) in de bijzondere wetgeving te verbreden tot «een ieder». De plek waar betrokkene woont is dan dus niet relevant.

De watertoets is een belangrijk instrument dat ervoor zorgt dat water genoeg aandacht krijgt in ruimtelijke plannen. Beleidsmatig is de toets en het bijbehorende proces verankerd in het Bestuursakkoord Water, de Bestuurlijke Notitie Watertoets (2001) en Handreiking watertoets.

Ik zal de watertoets moderniseren in de AMvB’s. Daarbij ben ik voornemens om de reikwijdte te verbreden ten opzichte van het huidige recht. De gemoderniseerde watertoets bestaat uit een inhoudelijke instructieregel voor omgevingsplannen, projectbesluiten en voor onderdelen van de provinciale verordening waarin functies aan locaties worden toegedeeld. Ook zal de gemoderniseerde watertoets van toepassing worden op een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit die voorziet in een ontwikkeling met gevolgen voor de waterhuishouding. Bij al deze besluiten moet het bestuursorgaan rekening houden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Voor een duiding van die gevolgen moeten de opvattingen van het bestuursorgaan dat is belast met het beheer van die watersystemen worden betrokken.

Met de milieueffectrapportage (mer) krijgt het milieubelang een volwaardige plaats in de besluitvorming. Ik vind de mer dan ook een belangrijk instrument. Voor de eisen wordt strak aangesloten bij de eisen in de EU-richtlijnen. Onderwerpen zoals gezondheid, klimaat en veiligheid horen daar bij, voor zover ze aan de orde zijn in het plan of programma of project. De aparte procedurestappen voor de mer worden met het wetsvoorstel zoveel mogelijk gecombineerd met de procedure van het besluit waarvoor een milieueffectrapport is gemaakt. Een voorbeeld is het besluit over de mer-beoordeling. De beslissing daarover maakt straks deel uit van het ontwerpbesluit. De verantwoordelijkheid voor goede besluitvorming en de inzet van de mer ligt bij de bestuursorganen. Voor projecten kan het bestuursorgaan zelf het beste bepalen of een advies van de Commissie voor de mer nodig is. Het advies van de Commissie is bij projecten dan ook niet meer verplicht. Onder de Crisis- en herstelwet is hier ervaring mee opgedaan en daaruit bleek dat bestuursorganen op een verstandige manier met deze keuzemogelijkheid omgaan. Bij plannen blijft het advies van de Commissie voor de mer wel verplicht.

De Commissie voor de mer heeft een goede naam opgebouwd en heeft haar toegevoegde waarde herhaaldelijk bewezen. De Commissie is dan ook als adviesorgaan in de wet opgenomen. Het advies van de Commissie zal naar mijn verwachting onder de Omgevingswet juist daar ingezet worden waar die toegevoegde waarde goed tot zijn recht komt.

Naar mijn mening voorziet het wetsvoorstel in een adequate rechtsbescherming. Bij keuzes over het openstellen van beroep is zoveel mogelijk aangesloten bij keuzes die ten aanzien van parallelle rechtsfiguren uit de huidige wetgeving zijn gemaakt. Dit is ook in overeenstemming met het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau. De hoofdlijnen van de rechtsbescherming zijn beschreven in hoofdstuk 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. De juridische uitwerking zal, via de Invoeringswet Omgevingswet, geschieden in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In een enkel geval is in het wetsvoorstel een van de bestaande wetgeving afwijkende oplossing gekozen, maar ook dan is sprake van een adequate rechtsbescherming. Een voorbeeld hiervan betreft de rechtsbescherming tegen gedoogplichtbeschikkingen.

Ook voor minder draagkrachtige appellanten is de toegang tot de rechtsbescherming afdoende verzekerd. Dit wordt niet in de Omgevingswet geregeld, maar geldt algemeen via de Awb. De Awb bepaalt dat van de indiener van een beroepschrift een griffierecht wordt geheven. In dit verband merk ik op dat het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Awb in verband met aanpassing van griffierechten, dat bij uw Kamer aanhangig is, bij tweede nota van wijziging8 is aangepast. Daarbij is de tariefsverhoging voor bestuursrechtelijke zaken gematigd, gelet op het belang van een laagdrempelige toegang tot de rechter in eerste aanleg. Verder kan een appellant met een laag inkomen in aanmerking komen voor gefinancierde rechtshulp.

Juist in die gebieden waar ruimte nodig is voor nieuwe ontwikkelingen en tegelijk de kwaliteit bewaakt moet worden kan de Omgevingswet zich bewijzen. De verschillende instrumenten van de Omgevingswet kunnen daarbij helpen. Het bevoegd gezag kan straks (generiek of individueel) op een aantal terreinen strengere maatwerkregels stellen aan activiteiten in een gebied. Dat wordt geregeld in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het kan ook de toegekende, maar onbenutte ruimte in vergunningen verkleinen. Vergunningen onder de Omgevingswet kunnen straks worden ingetrokken als vergunde activiteiten gedurende een jaar niet hebben plaatsgevonden. Bovendien kan een koepelvergunning helpen bij het omgaan met de gebruiksruimte op een terrein, zoals emissies of risicocontouren. Ook de programmatische aanpak biedt de mogelijkheid om op de gebruiksruimte de regie te voeren en belastende activiteiten en maatregelen zo op elkaar af te stemmen dat aan de wettelijke regels wordt voldaan. Het wetsvoorstel en de nieuwe AMvB’s blijven dit faciliteren.

Daarbij kunnen in de omgevingsvisie keuzes worden gemaakt voor welke gebieden het vrijgeven van onbenutte gebruiksruimte aan de orde is. Daaraan kan ook een duurzaamheidsprogramma, al dan niet met een programmatische aanpak, worden gekoppeld. In het programma kan dan worden benoemd hoe het bestuursorgaan zal omgaan met onbenutte ruimte in vergunningen.

Gezien het subsidiariteitsbeginsel zullen de decentrale overheden de hoofdrol blijven vervullen bij de zorg voor recreatieve routenetwerken. Openluchtrecreatie is vooral een lokale opgave. Deze taak berust in de eerste plaats bij de gemeente. De gemeente is immers verantwoordelijk voor de ruimtelijke besluitvorming en voor lokale wegen. Bij routenetwerken die de gemeentegrenzen overschrijden kunnen bestuurlijke afspraken een rol spelen. Zo is bijvoorbeeld in de regio Zwolle een convenant over recreatieve netwerken gesloten.

Daarnaast kunnen de provincies bepalen in hoeverre zij een taak voor de borging van recreatieve routenetwerken op zich nemen. Die taak past bij hun wettelijke taak op grond van artikel 2.18, onder a, van het wetsvoorstel: de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. Veel provincies zetten actief in op de ontwikkeling van recreatieve routenetwerken.

In het Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur is afgesproken dat het Rijk geen taak heeft bij de landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen. Ook zijn deze routenetwerken in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte niet aangemerkt als nationaal belang; wel heeft het Rijk bij de aanleg en aanpassing van infrastructuur een medeverantwoordelijkheid voor het zo veel mogelijk in stand houden en verbeteren van kruisende fiets- en wandelroutes. Naar mijn mening kunnen decentrale overheden het belang van de borging van recreatieve routenetwerken doelmatig en doeltreffend behartigen. In lijn met het subsidiariteitsbeginsel zie ik daarom geen reden om hierover op nationaal niveau regels te stellen. Het Rijk heeft wel enkele beleidsmatige taken en uitvoeringstaken, maar die vergen geen wettelijke verankering. Zie in dit verband ook het antwoord op een vraag van mevrouw Van Veldhoven [vraag 110].

Niet alle plannen leiden tot een win-win situatie voor alle betrokkenen. Dat ben ik met u eens. De activiteiten van de één kunnen gevolgen hebben voor de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor een ander. Daarbij komt soms een belangentegenstelling aan het licht. U lijkt in speltheoretische termen van mening te zijn dat het in alle gevallen gaat om een niet-coöperatieve situatie, waarbij de winst van de een het verlies is van de ander – met andere woorden: een zero sum game. Of, om niet alleen de speltheorie maar ook de rechtstheorie op het wetsvoorstel los te laten: een Hobbesiaanse oorlog van allen tegen allen. Dit wereldbeeld deel ik absoluut niet. In veel gevallen is het wel degelijk mogelijk om een initiatief zo vorm te geven, dat dit voor alle betrokkenen (initiatiefnemer, overheid en belanghebbenden) een zo goed mogelijk resultaat oplevert – met andere woorden: dat een Pareto-optimum wordt bereikt waar allen mee kunnen leven. Zo is het bijvoorbeeld bij het project Ruimte voor de Rivier goed gelukt om tegelijkertijd de waterveiligheid te verhogen, de gebiedskwaliteit van de uiterwaarden sterk te verbeteren en de mensen die in de uiterwaarden en langs de dijken wonen en die geraakt worden door het project een adequate oplossing te bieden. Met de Omgevingswet wil ik alle ruimte bieden aan dit soort initiatieven, waarbij het geheel meer is dan de som der delen.

Natuurlijk kan ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet iedere belanghebbende altijd volledig tevreden worden gesteld. Het is in dat geval aan de overheid om de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en een heldere, goed onderbouwde en democratisch verantwoorde keuze te maken. Met de Omgevingswet streef ik er juist naar om het bevoegd gezag in staat te stellen om een meer integrale afweging mogelijk te maken tussen verschillende soms strijdige belangen dan tot nog toe mogelijk was. In deze afweging krijgen veiligheid, gezondheid en een goede omgevingskwaliteit een belangrijke rol. Die afweging kan in de meeste gevallen het beste op lokaal niveau plaatsvinden. Daarom krijgen gemeenten meer afwegingsruimte. Zij hebben daarmee de kans om de fysieke leefomgeving niet alleen veiliger en gezonder, maar ook mooier te maken. Ik verwacht van de uitvoerende overheden dat zij daarbij zelf het goede voorbeeld geven door te streven naar de beste oplossing voor alle betrokken partijen in plaats van maximalisatie van eigen nut, en dat zij ook initiatiefnemers en belanghebbenden verleiden om over hun eigen schaduw heen te springen [zie vraag 58]. Uiteraard biedt de Omgevingswet daarnaast voldoende rechtsbescherming voor belanghebbenden [zie vraag 48].

Hoe EU-normen werken is bepaald in de EU-richtlijnen en EU-verordeningen zelf. Daarin is ook voor alle lidstaten aangegeven wanneer aan die normen moet worden voldaan. EU-regelgeving geeft daarbij zelf aan wat de aard van de norm is.

Er is geen hiërarchie binnen de EU-normen aan te geven. EU-richtlijnen moeten worden omgezet in nationale regelgeving. Bij die omzetting is het aan de lidstaten om vorm en middelen te kiezen mits het doel dat de richtlijn beoogt binnen de gestelde termijn wordt gerealiseerd en voldaan wordt aan de randvoorwaarden die het Hof van Justitie aan omzetting stelt.

Op dit moment zijn er drie regelingen voor het verhalen van gebiedsoverstijgende kosten: «bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen», «bovenplanse verevening» en «bovenwijkse voorzieningen». De huidige drie regelingen voor gebiedsoverstijgende kosten worden teruggebracht tot één eenvoudigere en betere regeling. Als duidelijke begrenzing geldt daarbij dat het exploitatiegebied profijt heeft van de voorzieningen waarvan de kosten worden verhaald, dat die kosten toerekenbaar zijn aan het gebied en dat die kosten proportioneel zijn. Deze drie criteria blijven van belang om te voorkomen dat initiatiefnemers moeten betalen voor kosten die niets met het gebied te maken hebben. Het uitgangspunt voor het bijeenbrengen van de drie regelingen is dat initiatiefnemers op basis van de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid bijdragen. Voor gemeentelijke regelingen die hieraan voldoen worden de mogelijkheden voor verhaal van gebiedsoverstijgende kosten niet verminderd. In de uitvoeringsregeling wordt de toepassing van de gebiedsoverstijgende kosten verder verduidelijkt.

Gemeenten kunnen daarnaast, wanneer zij zelf eigenaar zijn, zelf een gemeentelijke grondexploitatie voeren voor hun eigen projecten. Dit staat los van het in hoofdstuk 12 bedoelde kostenverhaal. Het staat gemeenten vrij binnen de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording de baten van de eigen gemeentelijke grondexploitaties over elkaar te vereffenen.

De heer Ronnes wijst op verplichtingen in de vorm van een plan- en projecttoets die vanuit habitatrichtlijn (artikel 6) gelden voor plannen en projecten. Voor bestemmingsplannen, straks omgevingsplannen, geldt die verplichting ook: ook dit zijn immers plannen in de zin van de habitatrichtlijn. Dat kan inderdaad betekenen, dat initiatiefnemers die een uitbreiding willen realiseren in of vlakbij een Natura 2000-gebied te maken kunnen krijgen met een plantoets en een projecttoets.

Wel wil ik bezien of de manier van toetsen niet eenvoudiger kan. Mijn inzet is dat met het wetsvoorstel de onderzoekslasten voor initiatiefnemers worden verminderd. Dit kan door fasering, versobering en hergebruik van onderzoeksgegevens. Bij het omgevingsplan kan bijvoorbeeld een goede fasering zorgen voor verlaging van de onderzoekslasten. Ook kan het vaker gebruikmaken van bestaande gegevens de onderzoekslasten beperken. Onderzoeksgegevens zijn tenminste twee jaar geldig. Digitale ondersteuning maakt het makkelijker om deze te bewaren, op te vragen en te delen. Dit bevordert het hergebruik van onderzoeksgegevens. Alles bij elkaar zorg ik voor een aanzienlijke vermindering van de onderzoekslasten van zowel eenvoudige als complexe projecten.

Met de heer Madlener constateer ik een toenemende behoefte aan het bouwen van eigen woningen en kleinschalige bebouwing. Ik merk dat gemeenten door de toenemende behoefte aan kleinschalige ontwikkeling en de situatie op de markt er zelf toe overgaan om kavels aan particulieren uit te geven. De afgelopen jaren zijn, ook in de Randstad, de nodige initiatieven ontwikkeld voor zelfbouw. Daarbij denk ik bijvoorbeeld aan projecten als Amsterdam (bijvoorbeeld zelfbouw in De Houthaven), Rotterdam (Kralingen en Katendrecht), Leiden (Leiden-Noord), Den Haag (www.ikbouwindenhaag.nl) en Almere. Mijn verwachting is dat gemeenten met de Omgevingswet nog meer ruimte bieden aan burgers voor het bouwen van eigen woningen.

Ik constateer voorts dat de heer Madlener ervan uitgaat dat alleen wanneer de gemeente kavels uitgeeft, particulieren de mogelijkheid hebben om naar eigen inzicht een woning te bouwen. Maar ook los van de uitgifte door een gemeente, bestaan die mogelijkheden nu en in de toekomst al voor een gemeente. Als een gemeente met ontwikkelaars overeenkomsten sluit, kan zij afspreken dat particulieren naar eigen inzicht een woning bouwen. De tendens is ook dat gemeenten zich terugtrekken en meer een faciliterend grondbeleid voeren. Diverse ontwikkelaars zijn ook door de gewijzigde markt en behoeften in toenemende mate overgegaan tot het bouwen van kleinschalige projecten waarbij de eindgebruiker meer invloed krijgt op de bouw van de woning.

Met het wetsvoorstel wil ik faciliterend grondbeleid, organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie mogelijk maken. De Omgevingswet biedt hiervoor het instrumentarium en neemt bestaande belemmeringen voor uitnodigingsplanologie weg. Bij deze transitie past ook dat de toekomstige bewoner of gebruiker meer zeggenschap heeft over de inrichting van de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel is gericht op het maken van plannen, waarin zij niet langer een blauwdruk zijn voor een gebied, maar een uitnodiging om te komen met innovatieve oplossingen die leiden tot betere kwaliteit.

Ik ben in ieder geval geen voorstander om bij wet voor te schrijven aan wie en met welke kavelgrootte de gemeente kavels mag uitgeven. Ik wil meer mogelijkheden bieden voor faciliterend grondbeleid, zodat burgers en bedrijven kansen krijgen zelf het voortouw te nemen. Ik heb er alle vertrouwen dat gemeenten die afweging lokaal kunnen maken.

In het geldende rijksbeleid (Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte) is bepaald dat de afstemming tussen stedelijke en groene ruimte overgelaten wordt aan de provincies. Daarmee heeft het Rijk het centrale landschapsbeleid afgeschaft. Nationale instrumenten voor de balans rood/groen/blauw zijn vervallen en daarvoor in de plaats is de ladder voor duurzame verstedelijking gekomen. De ladder voor duurzame verstedelijking is op nationaal niveau het instrument gericht op het voorkomen van toekomstige overtollige plancapaciteit.

Provincies stellen zelf ruimte-voor-ruimte-regelingen op. De regelingen bestaan om te voorkomen dat gebouwen langdurig leegstaan en verpauperen. Provincies hebben de mogelijkheid om, naast hergebruik, deze gebouwen te slopen en in ruil daarvoor – en ter financiering daarvan – woningen terug te bouwen. Ruimte voor ruimte leidt per saldo tot een substantiële vermindering van het bebouwde oppervlak. De komst van de Omgevingswet zorgt dat verschillende provinciale verordeningen worden geïntegreerd tot een omgevingsverordening. Inhoudelijk zal dit voor de genoemde regelingen waarschijnlijk beperkte betekenis hebben.

In 2013 is in opdracht van IenM, IPO, VNG en UvW een verkenning gestart naar een adequaat implementatieprogramma. Dit was op een moment dat er nog geen wetsvoorstel in uw Kamer lag. Ik ken geen wetstraject waarin zo vroeg is gestart met de voorbereiding van de implementatie. Recent heb ik over de implementatie gesproken met de vertegenwoordigers van de koepelorganisaties. Binnen de koepelorganisaties is veel enthousiasme om de implementatie van de Omgevingswet op te pakken. Dit leggen we nu vast in een bestuursakkoord en ik heb er vertrouwen in dat ik dat samen met VNG, IPO en UvW voor de zomer kan ondertekenen.

Sinds de eerste briefings is dus gestart met de voorbereiding van de implementatie. Sterker nog: de implementatie is al gestart. Dit ondersteun ik samen met collega Minister Blok en decentrale overheden met het programma «Houd het eenvoudig, maak het beter». Hierin worden nu al pilots uitgevoerd, bijvoorbeeld 39 gemeenten die een omgevingsplan opstellen en 33 gemeenten die een omgevingsvisie opstellen. Ook stelt de Minister voor Wonen en Rijksdienst een expertteam beschikbaar dat gemeenten en bouwsector helpt om te komen tot versnelling van gebiedsontwikkeling juist door een attitude te bewerkstelligen die is gericht op «doen wat kan» in plaats van «kijken wat mag». Ook heb ik jaarlijks regiobijeenkomsten over de Omgevingswet georganiseerd en heb ik recent samen met de G32 een reeks «roadshows» gehouden waarin met name de voorbeelden centraal stonden van projecten waar gemeenten al werken in de geest van de Omgevingswet.

Nu ervaring opdoen in de geest van de Omgevingswet is cruciaal om de implementatie later soepel te laten verlopen. De introductie van de Omgevingswet is daarmee geen big bang maar een logisch gevolg van een werkwijze waarmee overheden, burgers en bedrijven al ervaring hebben opgedaan.

Monitoring is een centraal onderdeel in de beleidscyclus voor de fysieke leefomgeving. In deze cyclus zullen overheden zich via monitoring een beeld vormen van de actuele kwaliteit van de leefomgeving. Met de resultaten van de monitoring wordt vervolgens rekening gehouden bij het actualiseren van de omgevingsvisie en bij het opstellen van programma’s waarmee de kwaliteit van de leefomgeving wordt verbeterd.

Het wetsvoorstel regelt over monitoring het volgende. Verschillende EU-richtlijnen, waaronder de kaderrichtlijn water en de richtlijn luchtkwaliteit, bevatten concrete verplichtingen tot monitoring. Deze verplichtingen worden geïmplementeerd in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving. Uitgangspunt hierbij is dat er niets anders of méér wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding is.

Het wetsvoorstel bevat voor omgevingswaarden een algemene plicht tot monitoring. Steeds als een omgevingswaarde wordt vastgesteld – of het nu door het Rijk is of door de provincie of gemeente – moet daarbij ook worden aangegeven hoe de monitoring plaatsvindt. Het doel hiervan is om te zien of aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de omgevingswaarden voor waterveiligheid. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving zullen de nieuwe normen voor de waterveiligheid worden opgenomen en zal tevens worden bepaald hoe de monitoring daarvan plaatsvindt.

Bij verplichte programma’s met een programmatische aanpak ziet de monitoring ook op de uitvoering van het programma. Hiermee wordt bewaakt dat op het in het programma vastgelegde tijdstip aan het doel van het programma is voldaan.

Verder is in het wetsvoorstel de taak van het Planbureau voor de Leefomgeving opnieuw vastgelegd. Het PBL rapporteert via de cyclus van de Balansen van de Leefomgeving over de ontwikkeling van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Voor de planning van de ontwikkeling van het digitale stelsel verwijs ik naar mijn antwoord op een vraag van de heer Veldman [vraag 8].

Ik noemde in het antwoord op een eerdere vraag van mevrouw Van Veldhoven [vraag 87] al het bestuursakkoord. Dit markeert het begin van een meerjarige implementatieperiode waarin we als Rijk en medeoverheden samen optrekken om de doelen en bedoelingen van de wet te realiseren. Het digitale stelsel is onderdeel van die implementatie.

Ja. De Omgevingswet, de nieuwe AMvB’s en nieuwe ministeriële regelingen zullen tijdig voor inwerkingtreding van de stelselherziening worden gepubliceerd zodat de uitvoeringspraktijk – die overigens niet alleen bestaat uit «de ambtenaren» – zich daarop kan oriënteren en voorbereiden.

Ditzelfde geldt voor al het overgangsrecht dat nodig is voor een soepele invoering van deze stelselherziening en dat zal worden geregeld in de Invoeringswet en het Invoeringsbesluit (en zo nodig ook nog een Invoeringsregeling).

Ook zal in de invoeringsbegeleiding van de stelselherziening voldoende aandacht worden besteed aan en voorlichting worden gegeven over de stelselherziening en het daarmee samenhangende overgangsrecht. Naast een informatiepunt bij het Rijk (zoals het huidige Infomil) kunnen ook de eigen koepelorganisatie (IPO, VNG, Unie) een actieve ondersteunende rol vervullen. Verder zal de opleidingsmarkt, naar mate de stelselherziening dichterbij komt, in toenemende mate voorzien in de opleidingsbehoefte. Ten slotte wordt ook in vakliteratuur en door vakverenigingen al sinds enige tijd veel aandacht besteed aan de komende wijzigingen in het omgevingsrecht.

Afweegruimte wordt door het Rijk geboden in de voorgenomen algemene maatregelen van bestuur, vooral het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving. Decentrale bestuursorganen kunnen daar naar eigen inzicht binnen de gegeven kaders gebruik van maken. Dat betekent dat de verschillen tussen gemeenten kunnen toenemen, afhankelijk van de keuzes die de lokale democratie maakt.

Overigens zal de inzet van een flexibiliteitsregeling steeds begrensd zijn door wettelijke criteria. Deels heeft deze concretisering reeds plaatsgevonden op wetsniveau. Zo moet een maatwerkvoorschrift of vergunningvoorschrift met betrekking tot een milieubelastende activiteit voldoen aan beste beschikbare technieken, en mag de activiteit geen significante verontreiniging veroorzaken. Zo is het risico voor verkeerde uitleg beperkt. Wel kan de afweegruimte in verschillende gebieden tot een verschillende uitkomst leiden. Zo zal bij een klein oppervlaktewater, zoals een beek, eerder significante verontreiniging optreden dan bij een grote rivier. In dat geval bepalen de natuurlijke omstandigheden de afwegingsruimte voor een bestuursorgaan.

De opsomming van oogmerken in artikel 2.1, derde lid, geeft in den brede aan welke aspecten onder de doelstellingen van de wet vallen. Het eerste en tweede lid van artikel 2.1 bevatten de opdracht aan bestuursorganen om de doelen van de wet in acht te nemen en rekening te houden met de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de daarbij betrokken belangen. Het derde lid benoemt de verschillende oogmerken die bij de uitwerking van de wet of bij de begrenzing van regels kunnen worden betrokken. Dat lid biedt dus de mogelijkheid voor de overheid (zowel het Rijk als de provincie, de gemeente en het waterschap) om bij het stellen van regels een of meer oogmerken specifiek mee te nemen of juist niet van toepassing te verklaren.

De juridische werking zit in de toepassing van artikel 2.1, derde lid, in latere artikelen van het wetsvoorstel, vooral in de sturing van de wet op de uitvoeringsregelgeving. Zo bepaalt artikel 4.22 dat de algemene rijksregels over milieubelastende activiteiten worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu. Dat is een harde grens voor de bevoegdheid van het Rijk om regels te stellen over milieubelastende activiteiten. En het is, op grond van artikel 4.5, tevens een instructie aan het bevoegde gezag om bij het stellen van maatwerkvoorschriften deze oogmerken in acht te nemen.

Het oogmerk «beschermen van het milieu» heeft hier inderdaad een brede betekenis en omvat ook de bescherming tegen geluidsoverlast en de bescherming van de bodemkwaliteit en luchtkwaliteit.

Deze vraag van D66 lijkt te zijn gebaseerd op een misverstand. Het klopt dat ik ervoor heb gekozen de term «milieubelastende activiteit» te gebruiken in plaats van het begrip «inrichting». Voor de mogelijkheden om een koepelvergunning aan te vragen of te verlenen maakt deze keuze echter geen verschil. De belangrijkste redenen om te kiezen voor het begrip activiteit en niet het inrichtingenbegrip zijn:

• – Beter aansluiten bij de begrippen uit Europese richtlijnen (met name RIE en Seveso);

• – Geen onderscheid meer tussen activiteiten op basis van de vraag of ze binnen of buiten de inrichting plaatsvinden, maar op basis van de milieubelastendheid van die activiteiten;

• – Minder dubbelingen in de wet- en regelgeving;

• – Activiteiten kunnen concreet en direct benoemd en begrensd worden, zonder de tussenstap van de inrichting.

Ik onderschrijf dat experimenten voldoende gericht moeten zijn. In het experimenteerartikel is daarom opgenomen dat een experiment alleen kan worden aangewezen als dat bijdraagt aan de doelen, bedoeld in artikel 1.3, aanhef en onder a. Kort gezegd betreft dat het bereiken en behouden van een goede kwaliteit van de leefomgeving. Per experiment wordt bepaald wat het concrete doel is. Voor andere doelen kan niet worden geëxperimenteerd.

Bij de tweede nota van wijziging is expliciet bepaald dat ook de monitoring op die doelen gericht moet zijn. Ook is bepaald dat aanvullende maatregelen moeten worden getroffen als blijkt dat het experiment niet aan die doelen bijdraagt. Zo nodig kan het verantwoordelijke bestuursorgaan aanwijzingen geven tot het treffen van maatregelen. Degene die het experiment uitvoert is verplicht daaraan uitvoering te geven. Tot slot kan – als de maatregelen niet toereikend zijn – de Minister van Infrastructuur en Milieu een besluit nemen om het experiment te beëindigen.

De experimenteerbepaling is dus met diverse waarborgen omkleed om ervoor te zorgen dat de experimenten «gericht» zijn en geen afbreuk doen aan de kwaliteit van de leefomgeving.

De Omgevingswet is één van de belangrijkste wetten voor mijn departement. Alleen een evaluatie na vijf jaar zou erg mager zijn. Daarom komt er zoals aangekondigd een voortgangsmonitor bij de implementatie. Ik ben voornemens om tot 2025 te monitoren of het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht werkt zoals het bedoeld is.

Na vijf jaar volgt een wetsevaluatie. Veel eerder evalueren zou te vroeg zijn. Er moet eerst ruim ervaring worden opgedaan met het nieuwe wettelijke stelsel.

Het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (wetsvoorstel VTH) dat ook bij uw Kamer aanhangig is, beoogt een professionele uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving te borgen. De betreffende regeling zal via de invoeringswetgeving in de Omgevingswet worden opgenomen. Belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel VTH is de wettelijke verankering van regionale omgevingsdiensten die voor gemeenten en provincies VTH-taken uitvoeren. Deze taken zullen voor risicovolle (BRZO-)bedrijven door zes gespecialiseerde omgevingsdiensten worden uitgevoerd. De professionaliteit van de omgevingsdiensten is verzekerd doordat deze moeten werken overeenkomstig door gemeenten en provincies vastgestelde kwaliteitscriteria. Flexibiliteit en ruimte voor eigen beleidsafwegingen op lokaal niveau zijn geborgd doordat gemeenten als opdrachtgever van een omgevingsdienst voor die dienst beleidskaders kan vaststellen en bij belangrijke besluitvorming het laatste woord heeft.

Wat betreft de financiering van de handhaving kan worden opgemerkt dat voor het wetsvoorstel de kosten en baten in beeld zijn gebracht. Het wetsvoorstel zelf laat een beperkt positief beeld zien. Aanvullend onderzoek zal worden gedaan naar de kosten en baten van de overige onderdelen van de stelselherziening, zoals de AMvB’s, invoeringswet en aanvullingswetten en implementatie. Hierin worden ook de kosten voor toezicht en handhaving meegenomen.

Deze vraag is gesteld in het kader van de monitoring van omgevingswaarden en de mer-evaluatie. Mevrouw Van Veldhoven gaf aan dat bij de monitoring van omgevingswaarden de milieueffecten van specifieke plannen, programma’s of projecten niet direct zichtbaar worden. Daarbij wordt een link gelegd met mer-evaluatie, waarbij mevrouw Van Veldhoven stelt dat deze niet één-op-één inwisselbaar is met algemene monitoring van omgevingswaarden. Inderdaad is de evaluatie van de mer wat anders dan de monitoring van een omgevingswaarde. Die monitoring is bedoeld om na te gaan of aan een omgevingswaarde wordt voldaan. Als dat niet zo is, moet een programma worden opgesteld waarin maatregelen zijn opgenomen die ertoe leiden dat wel aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Inderdaad zal uit die monitoring niet noodzakelijkerwijs blijken welke projecten of programma’s verantwoordelijk zijn voor die overschrijding. Het mechanisme in het wetsvoorstel leidt er wel toe dat wordt bekeken welke maatregelen nodig zijn. Het wetsvoorstel bevat ook een plicht om zodanige maatregelen te nemen, dat wel aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Welke maatregelen dat zouden moeten zijn hangt af van de omstandigheden van het geval. Het is niet altijd mogelijk om op voorhand al maatregelen achter de hand te houden. Als dat wel mogelijk is, dan is dat uiteraard wel verstandig om eventuele vervangende maatregelen op de plank te hebben liggen.

Evaluatie van een mer is bedoeld om na te gaan of milieueffecten goed zijn ingeschat. Mocht blijken dat dat niet zo is, dan kunnen maatregelen worden getroffen. Dit houdt geen verband met de generieke monitoring van omgevingswaarden. Een tegenvallend effect van een specifiek project zal niet altijd leiden tot een overschrijding van een omgevingswaarde. Monitoring van omgevingswaarden is ook niet bedoeld om specifieke projecten te volgen. De systematiek waarop in de vraag wordt gedoeld is hier niet aan de orde. Zie verder de beantwoording van de volgende vraag.

Ik deel de mening dat evaluatie een belangrijk onderdeel vormt van de beleidscyclus. Evaluatie moet daarom aansluiting hebben op de kerninstrumenten van de Omgevingswet, zoals plannen en programma’s, het projectbesluit en de omgevingsvergunning.

De smb-richtlijn heeft een verplichting voor evaluatie voor mer-plichtige plannen en programma’s. Dat zal ik in de uitvoeringsregelgeving dan ook nader invullen.

De mer-richtlijn kent voor projecten geen verplichting tot evaluatie. Vanuit het uitgangspunt dat we niet meer regelen dan Europees verplicht is, is er geen reden voor een generieke verplichting voor evaluatie voor alle mer-plichtige projecten.

Evaluatie kan ook plaatsvinden in de vorm van een oplevertoets. Ik kies daarbij niet voor een generieke regeling. Op dit moment bezie ik wel of het mogelijk en wenselijk is om een oplevertoets mogelijk te maken gekoppeld aan de beoordelingsregels van vergunningen. Als ik hiervoor kies komt dit in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving. Zo’n oplevertoets voor specifieke aspecten moet dan wel gepaard gaan met rekenen met vuistregels bij de vergunningaanvraag. De ambitie is ook om de onderzoekslasten te verlichten. Daarnaast moet het bij de oplevertoets ook gaan om effecten die kwantificeerbaar zijn en er moeten maatregelen kunnen worden getroffen, als na oplevering overschrijdingen blijken.

De vraag is feitelijk: wie is verantwoordelijk voor een goed bestuur en een goede bestuurscultuur. Die verantwoordelijkheid ligt in de eerste plaats bij het bestuur zelf en bij de vertegenwoordigende organen. Het is aan de volksvertegenwoordiging om te bevorderen en te controleren dat vroegtijdige maatschappelijke participatie plaatsvindt. Die omwenteling moet ook daar tot stand worden gebracht. Burgers kunnen het bestuur en hun vertegenwoordigers daar ook op aanspreken.

Mijn taak, de taak van het Rijk, is om een dergelijke cultuur te bevorderen. Dat kan door het goede voorbeeld te geven, zoals we bijvoorbeeld doen bij Rijksinfrastructuur vroegtijdige participatie vorm te geven. Voor de MIRT-projecten past het Rijk immers de Code maatschappelijke participatie toe. Maar het Rijk kan ook vroegtijdige maatschappelijke participatie actief bevorderen bij andere overheden. Bij het implementatietraject en bij het project «Nu al eenvoudig beter» zal hieraan ruim aandacht worden besteed. Voor vroegtijdige participatie worden vele verschillende methoden toegetast, zoals burgerpanels, enquêtes, discussiefora, ontwerpateliers, raadspanels, en stadsgesprekken. De te kiezen methode hangt af van de omstandigheden van het geval. Van allerlei organisaties is ondersteuning beschikbaar om participatie in voorkomende gevallen op adequate wijze vorm te geven, zowel publiek, als semipubliek en privaat: bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is dat de Directie Participatie, voor alle overheden is de dienstverlening van ProDemos (Huis voor Democratie en Rechtstaat) beschikbaar en er is een breed scala aan marktpartijen actief.

De benodigde bestuurscultuur kan niet worden afgedwongen door voor te schrijven hoe maatschappelijke participatie moet worden vormgegeven. In die zin krijgt de Code maatschappelijke participatie geen juridische uitwerking. Dat leidt tot afvinklijstjes en juridisering. Dat vroegtijdige maatschappelijke moet plaatsvinden wordt overigens wel geregeld. Er komen motiveringsverplichtingen voor bestuursorganen hoe met inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties is omgegaan bij de voorbereiding van projectbesluiten, omgevingsvisies, programma’s, wijzigingen van omgevingsplannen. Ook wil ik een indieningsvereiste voor initiatiefnemers opnemen om bij de aanvraag van een vergunning aan te geven of, en op welke wijze omwonenden en andere belanghebbenden zijn geïnformeerd, en hoe zij zijn betrokken bij aanvraag. Deze motiveringsverplichten en indieningsvereisten zal de gewenste cultuur zeker bevorderen. Dit naar analogie van Descartes: «Het is niet genoeg een goed verstand te hebben. Het voornaamste is het goed te gebruiken.»

Mevrouw Van Veldhoven vindt de motiveringsplicht onvoldoende en wil meer belang geven aan de Code. Maar ik zie grote bezwaren in het verder juridiseren van participatie, dat verhoudt zich niet met de aard van vroegtijdige maatschappelijke participatie. Als bestuursorganen participatie niet serieus nemen, dan zal dat zijn consequenties hebben: veel meer zienswijzen, en procedures, een ontevreden volksvertegenwoordiging en ontevreden kiezers. Het zelfreinigende vermogen van ons democratische bestuur zal dan z’n werking hebben.

In 2018 is er één Omgevingswet en één publiek Informatiepunt voor het Omgevingsrecht. Het is cruciaal dat de transitie van het Omgevingsrecht wordt geschraagd door een vast en herkenbaar informatiepunt waarop iedereen kan blijven rekenen. Hier kunnen burgers, bedrijven, belanghebbenden en ambtenaren terecht voor vragen over de Omgevingswet en de overgangssituatie, ICT gerelateerde vragen over het digitale Omgevingsloket in verband met een vergunningaanvraag en met klachten over de Omgevingswet. Het informatiepunt draagt bij aan een betere dienstverlening richting gebruikers door één loket/punt voor vragen over het omgevingsrecht op te zetten waardoor klanten weten waar ze met vragen terecht kunnen.

Het informatiepunt behandelt alle vragen met een juridisch karakter over de Omgevingswet, bijvoorbeeld «wat zijn de regels voor het bouwen van een huis». Hier kunnen alle burgers, bedrijven en overheden terecht. Antwoorden op gestelde vragen worden zo dicht mogelijk bij de vraagsteller beantwoord en de vraagsteller krijgt zo veel mogelijk één samengesteld antwoord. Ook wanneer er specialistische kennis nodig is over archeologie, mijnbouw of milieu.

Via een digitale voorziening zullen alle regels die op een plek gelden digitaal ontsloten worden voor burgers, bedrijven en overheden. Als een burger een vraag heeft over de lokale toepassing van een regel, bijvoorbeeld «mag ik hier een huis bouwen?» blijft het Klant- contactcentrum (KCC) van het (lokaal) bevoegd gezag het eerste aanspreekpunt voor burgers, bedrijven en belanghebbenden. Ook als een burger klachten heeft over een lokale milieusituatie, bijvoorbeeld stankoverlast van een naast gelegen fabriek, dient de burger zich te wenden tot het KCC van het lokaal bevoegd gezag.

Parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van de AMvB’s op grond van de Omgevingswet is van groot belang. Er kan dan een openbaar debat plaatsvinden, wat ten goede komt aan de kwaliteit van de ontwerpregelgeving.

De in het wetsvoorstel opgenomen voorhangprocedure voorziet in vroegtijdige betrokkenheid, namelijk op een moment dat de politieke keuzes aan de orde zijn. De voorhangprocedure geldt niet alleen bij de eerste vaststelling van de AMvB’s maar ook bij toekomstige wijzigingen. Het parlement kan daarbij ook uitspreken dat een onderwerp bij wet moet worden geregeld. De regering is daar uiteraard ook politiek op aanspreekbaar.

De voorhangprocedure laat het aan het parlement over om per onderwerp de zwaarte te bepalen. Dit is onderdeel van het normale parlementaire proces en de verhouding tussen regering en parlement. Daarin staat juist het vertrouwen tussen regering en parlement centraal. Een bijzondere extra wettelijke procedure voor AMvB’s op grond van de Omgevingswet is daarvoor naar mijn mening niet nodig. Hierop ben ik uitgebreider in mijn antwoord op een vraag van de heer De Vries [vraag 12].

De taak voor de borging van recreatieve routenetwerken berustte tot voor kort bij de Staatssecretaris van EZ. Deze taak is met het decentralisatieakkoord natuur geschrapt. Zoals ik ook in mijn antwoord op een vraag van de heer Smaling heb aangegeven [vraag 57], zullen de decentrale overheden de hoofdrol blijven vervullen bij de zorg voor recreatieve routenetwerken. Dat vloeit voort uit het subsidiariteitsbeginsel. Gemeenten geven invulling aan deze taak bij onder andere het beheer van lokale wegen. De waterschappen doen hetzelfde voor de vaarwegen die onder hun beheer vallen. Daarnaast kan de provincie zich deze taak aantrekken. De provincie is immers belast met de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen.

Ik zie slechts een heel beperkt nationaal belang, namelijk landelijke routenetwerken. Naar mijn mening kunnen decentrale overheden het belang van de borging van recreatieve routenetwerken doelmatig en doeltreffend behartigen. In lijn met het subsidiariteitsbeginsel zie ik geen reden om hierover op nationaal niveau regels te stellen. Wel heb ik in mijn reactie op de moties die zijn uitgebracht in het notaoverleg over de Initiatiefnota «Een stap vooruit» aangekondigd dat het kabinet in de MIRT-rapportage van het komende najaar zal rapporteren over de manier waarop het omgaat met het recreatieve wandel- en fietsbeleid. Daarnaast zal aan de beleidscontext van het MIRT-projectenoverzicht 2016 een onderdeel over langzaam verkeer worden toegevoegd.

Regie bestaat voor een aanzienlijk deel uit overtuigingskracht: met meenemen van de spelers en ervoor zorgen dat zij zich rekenschap geven van het grotere geheel. De Omgevingswet biedt de provincies en het Rijk diverse instrumenten om deze rol kracht bij te zetten. Met instructieregels kunnen ze proactief bepalen op welke wijze andere bestuursorganen hun taken en bevoegdheden uitoefenen. Ze kunnen omgevingswaarden stellen waarmee ze eisen stellen aan de kwaliteit van onderdelen van de fysieke leefomgeving. Als niet voldaan dreigt te worden aan die waarden, moet een bestuursorgaan een programma opstellen om ervoor te zorgen dat de vereiste kwaliteit alsnog wordt bereikt. In specifieke gevallen kunnen Rijk en provincies met instructiebesluiten voor een specifiek bestuursorgaan bepalen hoe dat een taak of bevoegdheid uitoefent.

Los van de regierol beschikken zij met het projectbesluit over een bevoegdheid om zelf projecten van provinciaal en nationaal belang te realiseren. De ervaring heeft geleerd dat regie niet voldoende is voor grote projecten en dat de bevoegdheden centraler belegd moeten worden.

Al deze instrumenten moeten wel terughoudend worden ingezet en de toepassing moet goed gemotiveerd worden.

De doelstelling van een mer is om milieugevolgen, waaronder natuur, apart in beeld te brengen. Vervolgens worden in het besluit deze milieugevolgen meegewogen samen met andere effecten die ook van belang zijn. Economische waardering van natuureffecten is op dit moment geen standaard onderdeel van besluitvorming. Economische waardering van natuureffecten meenemen in een MER leidt tot verbreding en daarmee tot extra onderzoekslasten. Het leidt ook niet tot een beter beeld van de milieugevolgen. Het verknopen van de economische waardering van de TEEB-aanpak met de MER ligt dan ook niet voor de hand.

Koppeling aan de MKBA sluit ik echter niet uit. De ervaringen met het toepassen van de TEEB-aanpak in ruimtelijke trajecten worden op dit moment opgedaan. Zij zijn evenwel nog beperkt en geven nog geen aanleiding om deze eventueel vast te leggen in wettelijke regelingen. Voor de MKBA wordt op dit moment verkend, of en hoe de Algemene Leidraad MKBA van december 2013 uitgewerkt kan worden in een Werkwijzer Natuur. Bij deze verkenning wordt ook nagegaan in welke mate de TEEB-ervaringen kunnen leiden tot verrijking van de in het kader van de MKBA bruikbare en aan te bevelen natuurwaarderingsmethoden. Deze suggestie van mevrouw Van Veldhoven wordt daar dus al opgepakt.

Het werelderfgoed wordt met meerdere instrumenten beschermd. In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening is in de eerste plaats een aantal gebieden aangewezen en worden instructies aan provincies gegeven tot verdere duiding van de erfgoedwaarden en via de provinciale verordeninggemeenten op te dragen om in het bestemmingsplan regels te stellen met het oog op een goede bescherming daarvan (getrapte bescherming). Dit geldt vooral voor de grotere ruimtelijke eenheden als de Stelling van Amsterdam en de Beemster. Een aantal van de betrokken gebieden is (deels) aangewezen als beschermd stads- of dorpgezicht. Daarbij geldt eveneens dat het bestemmingsplan een regime geeft ter bescherming van de gebieden, er geldt een sloopvergunningenstelsel en de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen zijn in die gebieden beperkt. Dit is bijvoorbeeld van toepassing op het molencomplex van Kinderdijk. Een belangrijk deel van de gebouwen binnen de betrokken gebieden is door het Rijk, de provincies of de gemeenten aangewezen als rijks- provinciaal- of gemeentelijk monument. Daar is sprake van het meest stringente beschermingsregime. Veranderingen aan de gebouwen zelf zijn vergunningplichtig en ook op het zelfde perceel bouwen van bijbehorende bouwwerken is gebonden aan een vergunning. Hierbij kan gedacht worden aan de individuele molens bij Kinderdijk, een aanzienlijk deel van de panden in het werelderfgoed Grachtengordel van Amsterdam, maar ook individuele werelderfgoederen als het Rietveld-Schröderhuis en de Van Nellefabriek.

Met bovenstaande instrumenten zijn de werelderfgoederen adequaat en ook heel gericht te beschermen. Vergunningvrij is niet regelvrij. De vergunningvrije bouwmogelijkheden zijn aan regels gebonden zodat de effecten hiervan in het algemeen beperkt blijven, ook als geen sprake is van een beschermd monument of beschermd stads- of dorpsgezicht. De vergunningvrije bouwmogelijkheden zijn verder van dien aard dat deze veelal niet van invloed kunnen zijn op de relevante waarden van het werelderfgoed. Bovendien kan met het bestemmingsplan veelal een voldoende adequate bescherming geboden worden, ook zonder dat aanvullende bescherming door middel van de aanwijzing als beschermd gezicht of monument nodig is. Ten aanzien van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken geldt in dat verband dat deze alleen zijn toegestaan op het perceel (of delen daarvan) bij een hoofdgebouw voor zover het bestemmingsplan zich niet tegen het gebruik en de inrichting van die gronden ten dienste van dat hoofdgebouw verzet. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om via het omgevingsplan gemeentelijke monumenten aan te wijzen waarbij bovendien meer maatwerk mogelijk is dan thans het geval is. Gemeenten hebben daarmee een instrument in handen om aanvullende, passende bescherming te realiseren.

Samenvattend is op dit moment voor alle werelderfgoederen een goede en passende bescherming gerealiseerd waarmee recht wordt gedaan aan de verplichtingen van het werelderfgoedverdrag. Deze wijze van bescherming zal onder de Omgevingswet niet wijzigen. De regels uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening gaan over naar het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving en ook voor de bestaande stads- en dorpsgezichten en monumenten verandert de Omgevingswet niets.

De fysieke leefomgeving houdt niet op bij de grens van een gemeente, waterschap of provincie. In de nota naar aanleiding van het verslag en het nader verslag is dan ook aangegeven dat co-actorschap en samenwerking belangrijke voorwaarden zijn voor een succesvolle aanpak van opgaven in de leefomgeving. Regionale uitvoeringsdiensten en andere samenwerkingsverbanden spelen daarbij een verbindende rol. Bij de uitvoering van grens-overschrijdende taken en bevoegdheden kunnen bestuurlijke afspraken een nuttige rol spelen.

Verder ligt hier een rol voor de provincie, die in het wetsvoorstel expliciet als taak krijgt: «de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen» (artikel 2.18, eerste lid, onder a). Als gemeenten niet op doelmatige en doeltreffende wijze voorzien in het voorkomen van afwenteling op buurgemeenten, kan de provincie maatregelen nemen. Dat kunnen informele maatregelen zijn (overleg, communicatie), meer formele niet-wettelijke maatregelen (bestuurlijke afspraken, uitwisseling van informatie) of zo nodig wettelijke maatregelen in de vorm van instructie-regels voor gemeenten.

Ik ben van mening dat samenwerking voorop moet staan en het primair aan de bestuursorganen is om er in goed overleg uit te komen. We dienen immers allemaal de publieke zaak. Het gebruik maken van een onafhankelijk bemiddelaar kan daarbij een extra middel zijn. Daarnaast heeft de provincie een wettelijke taak met bijbehorende bevoegdheden. De wet biedt daarmee voldoende wettelijke voorzieningen. Een aanvullende wettelijke regeling voor onafhankelijke bemiddeling lijkt niet nodig.

Het verbouwen van olifantsgras valt evenals telen van andere gewassen onder activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Om die reden zullen voor het telen in het voorgenomen Besluit activiteiten leefomgeving enkele algemene regels worden opgenomen, zoals dat nu in het activiteitenbesluit ook het geval is. Het gaat bijvoorbeeld om regels ter bescherming van het oppervlaktewater bij toepassen van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen langs de slootkant. Het Rijk stelt hiervoor geen vergunningplicht in.

Het is wel mogelijk, dat een vergunningplicht voor het telen van olifantgras volgt uit het omgevingsplan, waarin functies aan locaties worden toegedeeld. Dat omgevingsplan bepaalt, of teelt van gewassen tot de mogelijke functies behoort. Zo niet, dan heeft de ondernemer een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan nodig. De wet verzet zich er niet tegen dat een locatie in het omgevingsplan meerdere functies krijgt. Zo is het mogelijk om bijvoorbeeld verschillende bedrijvigheid mogelijk te maken, zodat op een kavel zowel gebouwd als geteeld kan worden. Dit is echter aan de gemeente.

De vraag of er op nationaal niveau een probleem is met strenge EU-normen kan ik in algemene zin niet beantwoorden. Om normen te halen kan het nodig zijn om maatregelen te nemen. Dat geldt ook voor normen die geen EU-achtergrond hebben.

Wanneer in een EU-richtlijn normen zijn opgenomen, is daarbij vaak ook bepaald dat er gemonitord moet worden om na te gaan of die normen worden gehaald. Het stellen van regels over monitoring is inderdaad als kan-bepaling opgenomen in het wetsvoorstel. Voor monitoring die voortvloeit uit de EU-richtlijnen is het stellen van regels wel verplicht, in artikel 20.4 van de Omgevingswet. In het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgevings zullen dus in ieder geval regels worden gesteld over de monitoring op basis van bijvoorbeeld de grondwaterrichtlijn, de kaderrichtlijn water en de richtlijn luchtkwaliteit.

Waar het Rijk – rekening houdend met het uitgangspunt «decentraal, tenzij» – regels stelt, zullen de regels waarborgen, dat ook bij eventueel toepassen van maatwerk aan wettelijke randvoorwaarden wordt voldaan.

De gemeenten kunnen wel in hun regels of bij de invulling van de gemeentelijke taken voor het beheer van de leefomgeving randvoorwaarden scheppen, die zonder afbreuk te doen aan de bescherming van de leefomgeving locaties voor bepaalde vormen van bedrijvigheid aantrekkelijk maken. Zo is glastuinbouw gebaat bij beschikbaarheid van goed gietwater en een adequaat rioolstelsel. Er is niets op tegen dat gemeenten daarmee bij inrichting van hun gebied rekening houden, en daarbij in zekere mate positief concurreren.

Ik heb er vertrouwen in, dat de gemeenten bij het stellen van regels ter bescherming van de leefomgeving niet gaan concurreren ten koste van die leefomgeving. In het genoemde voorbeeld zouden overigens regels voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam worden gesteld door het waterschap. De gemeente stelt regels voor lozingen in het rioolstelsel en in de bodem. Het vertrouwen dat ik heb in gemeenten, geldt uiteraard ook voor waterschappen en provincies.

Momenteel werkt Rijkswaterstaat samen met VNG, UvW en IPO aan een meerjarige implementatiemonitor. Doel hiervan is het verbeteren van het werken met de Omgevingswet door het in een leerproces stelselmatig verzamelen en benutten van ervaringen uit de uitvoeringspraktijk. De monitor meet, in elk geval voor de gehele implementatieperiode (2018–2024), de voortgang van (1) de mate waarin het nieuwe wettelijke stelsel wordt geïmplementeerd; bijvoorbeeld opleiding van ambtenaren, aanpassen werkprocessen ed. (2) de mate waarin de verbeterdoelen van de Omgevingswet worden behaald, zoals de door u aangehaalde cultuuromslag van «nee, tenzij» naar «ja, mits».

Daarnaast meten we ook het doelbereik van het implementatieprogramma. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de vraag of bevoegd gezagen voldoende ondersteund worden door het implementatieprogramma en dit hen helpt tijdig klaar te zijn voor de Omgevingswet. Tot slot levert de monitor informatie op over de toepasbaarheid van de nieuwe regelgeving in de dagelijkse praktijk. Deze informatie wordt enerzijds benut bij het vormgeven van het jaarlijkse implementatieprogramma. Anderzijds worden praktische knelpunten, afhankelijk van het stadium waarin de ontwerp wet- en regelgeving zich bevindt en de ruimte die dat biedt, meegenomen bij het ontwerp van die regelgeving.

Het voorstel voor de implementatiemonitor verwacht ik dit najaar. Dan kan ik ook antwoorden op de vraag wie de monitor uitvoert en de betrokkenheid van instanties daarbij. Het betrekken daarbij van een onafhankelijk oordeel lijkt me daarbij van belang, bijvoorbeeld over de mate waarin de verbeterdoelen worden gerealiseerd. Het is mijn bedoeling in 2016 een eerste meting van de monitor gereed te hebben.

Overigens kunnen burgers het gemeentebestuur en de gemeenteraad aankloppen als zij de cultuur hardnekkig vinden. Het is aan het democratisch orgaan om dan BenW te stimuleren om een modernere bestuurscultuur toe te passen.

Ja, dat kan ik. Over de implementatie heb ik met vertegenwoordigers van VNG, UvW en IPO overeenstemming bereikt over de inhoud en organisatie ervan. Dit leggen we nu vast in een Bestuursakkoord en ik heb er vertrouwen in dat ik dat samen met VNG, IPO en UvW voor de zomer kan ondertekenen. Binnen de koepelorganisaties is veel enthousiasme de implementatie van de Omgevingswet op te pakken.

Het Bestuursakkoord markeert het begin van een meerjarige implementatieperiode waarin we als Rijk en medeoverheden samen optrekken om de doelen en bedoelingen van de wet te realiseren met een gezamenlijk programma, bestaande uit opleiding, pilots, een informatiepunt en «living labs». In dit programma is nadrukkelijk aandacht voor gedrags- en cultuurverandering, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het implementatieprogramma wordt van onderop opgebouwd, afgestemd op de behoeften in de uitvoeringspraktijk. En er wordt samengewerkt met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties om ook daar te komen tot een attitude verandering. Iedereen zal immers moeten leren werken met én in de geest van de nieuwe wet.

De belangrijkste reden daarvoor is het verbeteren van de inzichtelijkheid voor de uitvoeringspraktijk. Nu bestaan er verschillen zonder dat daarvoor een goede reden is. Zo zijn milieukwaliteitseisen voor lucht op wetsniveau geregeld, voor waterveiligheid op wetsniveau, voor waterkwaliteit op AMvB-niveau en voor bodem zelfs deels op regelingniveau, terwijl de aard van de normen hetzelfde is. De uitvoeringspraktijk ziet door de bomen het bos niet meer.

De Omgevingswet maakt een einde aan die versnippering. Er ontstaat weer overzicht en samenhang, door de regels logisch te bundelen in vier AMvB’s. Burgers en bedrijven weten dan snel waar ze aan toe zijn. Een ander belangrijk voordeel van regeling op AMvB-niveau is het op tijd kunnen doorvoeren van EU-regelgeving. Zo kan Nederland aan zijn internationale verplichtingen voldoen en forse boetes voorkomen.

Ook nu is een groot gedeelte van de inhoudelijke normering geregeld in AMvB’s. Denk aan het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012. Voor de werking van de regels maakt het geen verschil of ze in een wet of een AMvB zijn opgenomen. De bescherming van de belangen wordt op dezelfde wijze geborgd. Ook zijn de normen even hard en kenbaar.

In mijn antwoord op een vraag van de heer Smaling [vraag 51] ben ik al ingegaan op de gemoderniseerde watertoets voor omgevingsplannen, projectbesluiten, onderdelen van de provinciale verordening waarin functies aan locaties worden toegedeeld en omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten.

Vanzelfsprekend verdient het waterbelang ook een goede plek in veel omgevingsvisies. Via artikel 3.2 borgt het wetsvoorstel dat omgevingsvisie de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid moet bevatten. In het wetsvoorstel is gedefinieerd dat de fysieke leefomgeving in ieder geval ook water omvat. En het is ook evident dat op veel locaties water tot deze hoofdzaken behoort.

In algemene zin ben ik terughoudend met het voorschrijven van inhoudelijke vereisten aan de omgevingsvisie. Dat kan leiden tot juridisering van het instrument, waarbij discussies zich toespitsen op de vraag of aan alle vereisten is voldaan in plaats van op de inhoud en kwaliteit van het geformuleerde beleid. Op dit punt komt het dus aan op bestuurscultuur en gedrag. In het Bestuursakkoord Water is nu al opgenomen dat de watertoets bijvoorbeeld ook op structuurvisies van toepassing is. Dat is een prima manier om dit met elkaar te regelen. Voor het Rijk zie ik dan ook op dit punt vooral een rol weggelegd voor stimuleren van een goede beleidspraktijk. Via het programma Nu al eenvoudig beter zie ik mooie voorbeelden van omgevingsvisies waarin water een prominente rol speelt. Voorbeelden zijn de visies van de provincie Groningen en de gemeenten Zwolle, Houten, Bunnik en Wijk bij Duurstede.

Mevrouw Dik-Faber constateert terecht dat het projectbesluit niet bedoeld is voor het stellen van regels in het omgevingsplan die alleen dienen ter bescherming van nationale en provinciale belangen. Het projectbesluit is immers bedoeld voor het realiseren van projecten van provinciaal of nationaal belang en projecten van waterschappen voor het realiseren van hun watertaken. Omdat het project in het algemeen niet zal passen binnen de regels van het geldende omgevingsplan, wijzigt het projectbesluit die regels. Omdat daarin weinig beleidsvrijheid is voor gemeenten, leidt de directe wijziging van het omgevingsplan tot minder bureaucratie.

Met instructieregels of een instructiebesluit kan aan de gemeenten een afdwingbare opdracht worden gegeven om bijvoorbeeld kantoorruimte weg te bestemmen in het omgevingsplan. Bewust is er voor gekozen dat deze regels niet direct het omgevingsplan wijzigen. Dit zou een buitenproportionele inbreuk vormen op de gemeentelijke vrijheid. Een groot voordeel van instructieregels is dat de gemeente, binnen de grenzen van de instructieregels of het instructiebesluit, vervolgens zelf kan bepalen wat er nog wel wordt toegestaan op een locatie. Vandaar dat de Omgevingswet het primaat voor het direct wijzigen van het omgevingplan in deze situaties laat bij de gemeenten.

Met de combinatie van projectbesluit, instructieregels en instructiebesluiten wordt daarmee slechts door Rijk en provincie geregeld wat moet en blijft er decentrale ruimte voor gemeenten waar dat kan. Handhaving van het inpassingsplan is hiermee overbodig.

De ladder voor duurzame verstedelijking is inderdaad een motiveringsvereiste en schrijft geen bepaald resultaat voor. Uit gesprekken die zijn gevoerd met gemeenten en provincies blijkt dat gemeenten in een aantal gevallen problemen ervaren met de motivering van ruimtelijke plannen, wanneer er op regionaal niveau een visie en/of afspraken ontbreken. Vaak is er ook een probleem als er sprake is van overcapaciteit op regionaal niveau. Die problemen kunnen te maken hebben met de wijze waarop ruimtelijke plannen worden gemaakt. Maar uit de gesprekken blijkt ook dat de regel die nu is opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening ook een probleem geeft. Het begrippenkader van die regel is destijds bewust ruim geformuleerd om de andere overheden de ruimte te geven er een eigen invulling aan te geven. In de praktijk blijkt dat dit soms tot onduidelijkheid leidt. Ook is het niet altijd duidelijk welke ontwikkeling «ladderplichtig» is of niet. De ladder voor duurzame verstedelijking in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening wordt nog vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet aangepast. Daarbij zal de regering in ieder geval het begrippenkader beter toelichten en – indien nodig – verder aanscherpen.

Bij de verbetering van de ladder hoort ook een goede communicatie. In de toelichting bij de verbeterde ladder zal ik expliciet aandacht besteden aan dit punt. Ik zal ook de Handreiking bij de ladder aanpassen en daarin expliciet aandacht besteden aan goede praktijkvoorbeelden.

Voor wat betreft de financiële participatie van bijvoorbeeld investeerders, omwonenden en producenten is niets vastgelegd in de Omgevingswet, omdat dergelijke participatie niet behoort tot de reikwijdte van de Omgevingswet.

De sector zelf, verenigd in de Nederlandse Wind Energie Associatie (NWEA), heeft een gedragscode voor windenergieprojecten op land vastgesteld met milieuorganisaties en overheden. Deze code bepaalt dat een nominaal bedrag per opgewekte MWh wordt besteed aan bovenwettelijke maatregen voor het vergroten van draagvlak en het stimuleren van betrokkenheid van omwonenden. In overleg met de omwonenden wordt dat bedrag besteed aan bijvoorbeeld inpassingsmaatregelen of aandelen in de turbines.

De Omgevingswet is ingericht om een integrale benadering van de fysieke leefomgeving te bevorderen. Het wetsvoorstel moet ertoe bijdragen dat zowel burgers, bedrijven als overheden meer oog krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. In de memorie van toelichting wordt gesproken over een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Vanuit dit perspectief wordt het gemakkelijker te denken vanuit de gebruiker of initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving. Dit perspectief vereist een integrale aanpak omdat een initiatief vaak een belangenafweging over meerdere sectoren en belangen vergt. Regulering van kwaliteiten vanuit een sectorale invalshoek voldoet dan niet meer. Deze paradigmawisseling moet op verschillende manieren tot uitdrukking komen. Met dit wetsvoorstel wordt het nieuwe wettelijke gebouw neergezet waarbij op verschillende punten een beweging wordt gemaakt van sectoraal naar integraal. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de vormgeving van de kerninstrumenten. Zo worden geen sectorale visies meer opgesteld maar een integrale omgevingsvisie. Ook biedt een dergelijke integrale visie de mogelijkheid om belanghebbende burgers en bedrijven te betrekken bij de vormgeving van een integraal ontwikkelingsbeeld. Dergelijke integrale visies blijken ook die werking te hebben en afdelingen en partijen die traditioneel slechts een aspect beschouwen bij elkaar te brengen.

Het wetsvoorstel heeft verder als uitgangspunt dat decentrale overheden hun regels voor de fysieke leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Zo komt er een integrale omgevingsverordening van provincies en een omgevingsplan van gemeenten. Dat bevordert de samenhang, inzichtelijkheid en ook naleving van die regels. Ook dwingt dat de decentrale overheden ertoe om tot consistente, samenhangende en uniforme regels te komen. Verder is het projectbesluit een instrument die om een integrale weging van alle aspecten van de fysieke leefomgeving die bij een project een rol spelen.

Kortom: het wettelijk instrumentarium is zo ontworpen dat bij de toepassing ervan natuurlijke wijze door overheden, burgers en bedrijven natuurlijkerwijze een integrale bril wordt opgezet, wat ook gevolgen heeft voor de wijze waarop alle speler met elkaar omgaan en hoe zij zichzelf organiseren.

De Omgevingswet bevat waarborgen voor het doorschuiven van het kostenverhaal naar de vergunningfase. Als van het doorschuiven gebruik wordt gemaakt, moet een aantal zaken worden geregeld in het omgevingsplan:

• – Er moet een exploitatiegebied worden aangewezen waarmee voor initiatiefnemers binnen dat gebied duidelijk is hoe groot het gebied is waarbinnen kosten worden verhaald.

• – Daarnaast moet in het omgevingsplan duidelijk worden gemaakt welke voorzieningen die het exploitatiegebied overstijgen toch aan het exploitatiegebied worden toegewezen.

Daarnaast zal met de toekomstige plankostenscan tevens beter voorspelbaar zijn wat de hoogte van de te verhalen kosten is.

Bovendien waarborgt de Omgevingswet (in artikel 16.67) dat de aanvrager voordat op de aanvraag wordt beslist zijn zienswijzen kan indienen op het ontwerp van de exploitatievoorschriften en de exploitatieopzet die daar deel van uitmaakt.

Deze wettelijke maatregelen bij elkaar maken dat de aanvrager mijns inziens globaal weet waar hij aan toe is voordat de vergunning wordt verleend.

Ik onderschrijf dat experimenten voldoende gericht moeten zijn. In het experimenteerartikel is daarom opgenomen dat een experiment alleen kan worden aangewezen als dat bijdraagt aan de het bereiken en behouden van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Per experiment wordt bepaald wat het concrete doel is. Naast de bijdrage aan de doelen is ook van belang dat tussentijds en na afloop wordt gekeken wat de effecten zijn van het experiment. Dat kunnen ook onbedoelde effecten zijn. Daarom is ook bepaald dat aanvullende maatregelen moeten worden getroffen als dat nodig is vanwege de bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Degene die het experiment uitvoert is verplicht daaraan uitvoering te geven.

De experimenteerbepaling bevat dus diverse waarborgen om ervoor te zorgen van een experiment geleerd kan worden en dat de experimenten geen afbreuk doen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Als een provincie of een gemeente zelf een omgevingswaarde vaststelt, moet zij daarbij ook bepalen op welke wijze de monitoring plaatsvindt. Het zou inderdaad mogelijk zijn om landelijke standaarden vast te stellen voor het monitoren van vaker voorkomende decentrale omgevingswaarden. Het is echter de primaire verantwoordelijkheid van de decentrale overheden om regels over die monitoring te stellen. Dit is geen nationale verantwoordelijkheid. De koepels kunnen daar een rol in vervullen: de VNG en het IPO zouden de standaardisatie kunnen vormgeven. Juist omdat een decentrale omgevingswaarde alleen de decentrale overheid zelf bindt, lijkt het mij niet wenselijk om via rijksregelgeving voor te schrijven hoe bepaald wordt of hieraan wordt voldaan.

Voor omgevingswaarden die door het Rijk worden vastgesteld, wordt wel voorzien in regels over de wijze van monitoring. Zowel de omgevingswaarden van het Rijk als de regels over monitoring zullen worden opgenomen in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving.

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is om programma’s alleen verplicht voor te schrijven als een programma op grond van EU-richtlijnen is geboden of als niet aan een omgevingswaarde wordt voldaan. In het geval van het gemeentelijke rioleringsprogramma zijn beide situaties niet aan de orde. De huidige regeling van het gemeentelijk rioleringsplan waarborgt door vrij gedetailleerde eisen aan dat plan (zoals de verplichting om in het plan steeds per planperiode een overzicht van de aan te leggen of te vervangen voorzieningen op te nemen, alsmede een overzicht van de wijze waarop de voorzieningen zullen worden beheerd) dat de watertaken door de gemeenten adequaat worden uitgevoerd. De regeling heeft haar oorsprong in de tijd dat rioleringsbeheer bij gemeenten onvoldoende aandacht had. Dat is niet meer aan de orde, mede in het licht van de mogelijke effecten van klimaatverandering is de aandacht adequaat. De in het Bestuursakkoord Water voor 2020 geformuleerde doelen getuigen daar ook van. Nadat die doelen zullen zijn behaald, zie ik geen reden meer om voor de uitvoering van gemeentelijke watertaken een veel zwaardere regeling wettelijk af te dwingen, dan voor andere gemeentelijke taken het geval is.

De gemeentelijke watertaken zelf hebben uiteraard wel in het huidige wetsvoorstel zijn plaats gekregen: de gemeentelijke taken zijn vastgelegd in hoofdstuk 2 (artikel 2.16). Het gaat dan om een doelmatige inzameling, transport en verwerking van afvloeiend hemelwater, het treffen van maatregelen in het openbaar gemeentelijk gebied om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor functies van gronden te voorkomen en de inzameling, het transport en de zuivering van stedelijk afvalwater.

Zoals ook bij andere gemeentelijke taken biedt de wet de mogelijkheid om over uitvoering van die taken instructieregels of instructies te stellen, mocht daartoe aanleiding zijn. Ook andere instrumenten van de wet kunnen bij de uitvoering van die taken worden ingezet. Zo is het denkbaar dat de gemeente een omgevingswaarde vaststelt omtrent bijvoorbeeld de grondwaterstand, en conform het wetsvoorstel pas een programma maakt als dreigt dat die omgevingswaarde niet wordt gehaald. Ook kunnen in het omgevingsplan maatregelen worden opgenomen, die door degenen waarbij het afvalwater ontstaat moeten worden genomen, afgestemd op de gemeentelijke voorzieningen. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld regels stellen aan infiltratie van regenwater.

De verplichting blijft tot 2020 in stand omdat het gemeentelijke rioleringsprogramma’s een belangrijke functie vervult voor het behalen van doelen uit het Bestuursakkoord Water in 2020. Maar de wet biedt ook na 2020 de mogelijkheid om een programma op te stellen. Anders dan nu, waar het programma voor het hele gemeentelijke grondgebied wordt verplicht, en ook bestuurlijke lasten bij de gemeente legt voor gebieden waar alles op orde is, kan dat programma straks gericht worden ingezet op de gebieden die daarom vragen. Via de reguliere instrumenten van de wet kan het Rijk of de provincie zo nodig het opstellen van een programma afdwingen.

Kortom, het wetsvoorstel bevat naar mijn idee voldoende waarborgen en mogelijkheden voor een gemeentelijke rioolbeleid. Ik wil met het oog op de bestuurlijke lasten terughoudend zijn met het opleggen van eenvormige verplichtingen en deze – waar mogelijk – terugdringen.

Deze rol van de GGD als adviseur is al geregeld in de Wet publieke gezondheid. Hierin is geregeld dat het college van burgemeester en wethouders om advies vraagt aan de GGD voordat besluiten worden genomen, die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de publieke gezondheidszorg. Dit artikel geldt ook voor ruimtelijke ontwikkelingen. De Omgevingswet wijzigt deze bestaande verhouding niet. In de toelichting bij de AMvB's waar het gaat over gezondheid zal ik deze rol verder worden onderstreept, zodat hierover geen misverstanden kunnen ontstaan.

De reikwijdte van het omgevingsplan wordt groter dan het huidige bestemmingsplan. Waar het bestemmingsplan nu nog ziet op een goede ruimtelijke ordening, gaat het omgevingsplan straks over de gehele fysieke leefomgeving. De gemeente kan hierin straks dus regels opnemen die te maken hebben met gezondheid, zoals de uitstoot van stoffen. Dat is niet vrijblijvend. De gemeente moet in het omgevingsplan namelijk rekening houden met de doelstelling van de Omgevingswet, een gezonde en veilige fysieke leefomgeving.

In mijn antwoord op een vraag van de heer De Vries [vraag 25] ben ik ingegaan op de wijze waarop een gemeente met het oog op voorzorg kan handelen onder de Omgevingswet als een geval als de Q-koorts opnieuw zou optreden.

Het parlement heeft als volksvertegenwoordigers een belangrijke rol bij de stelselherziening. Dat betreft zowel een controlerende rol als de rol van medewetgever.

Het parlement is als medewetgever uiteraard aan zet bij dit wetsvoorstel, maar ook bij de Invoeringswet Omgevingswet en vier aanvullingswetten ter zake van de onderwerpen geluid, bodem, natuur en grondeigendom. De eerste module van de stelselherziening, die per 2018 in werking treedt, komt dus tot stand op basis van zes volledige parlementaire wetsbehandelingen. Op die manier legt de formele wetgever een stevig fundament.

Het parlement is niet alleen betrokken bij de formele wetgeving, maar ook bij de uitwerking van de materiële normstelling op AMvB-niveau. Bij de voorhang krijgt uw Kamer de ontwerp-AMvB’s voorgelegd. Dat maakt het mogelijk om hierover in een vroeg stadium een openbaar debat te voeren. Ook worden dan de richtinggevende politieke keuzes gemaakt.

Bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet is uw Kamer wederom aan zet. Uw Kamer kan dan de uitvoeringsregels en de Invoeringswet in samenhang beoordelen. Uw Kamer kan als medewetgever via de Invoeringswet wijzigingen aanbrengen in de Omgevingswet. En desgewenst onderdelen van AMvB’s alsnog wettelijk regelen.

Tot slot kan het nieuwe stelsel alleen in werking treden als beide Kamers met de zowel de Omgevingswet als de Invoeringswet hebben ingestemd. Het eindoordeel is en blijft dus aan het parlement.

De Omgevingswet is een belangrijk vehikel voor het streven naar duurzame ontwikkeling. Daarom is dit begrip opgenomen in de doelen van de wet die zijn opgenomen in artikel 1.3. De doelstellingen worden uitgewerkt in de omgevingsvisie, waarna een keuze voor instrumenten wordt gemaakt. Als daarbij gekozen wordt voor inzet van juridische instrumenten biedt de Omgevingswet diverse mogelijkheden. Ook de huidige (milieu)regelgeving die overgaat naar het stelsel van de Omgevingswet draagt bij aan verduurzaming.

Vooral bij ruimtelijke besluitvorming en waterbeheer is het zinvol om oog te hebben voor de klimaatverandering. Een besluit dat nu wordt genomen heeft immers gevolgen voor de ruimtelijke inrichting voor de lange termijn, een termijn waarop ook klimaatverandering speelt. De adaptatie aan klimaatverandering vraagt onder meer een klimaatbestendige en waterrobuuste inrichting van stedelijk gebied. De beleidsdoelstellingen werken nu door via de beleidsmatige weg en de verwachting is dat de decentrale bestuursorganen ze doelmatig en doeltreffend kunnen verwerken in hun besluitvorming. Via het Afwegingskader waterrobuust inrichten, dat tot stand komt in het kader van het Deltaprogramma, zal het Rijk een serieuze afweging van waterveiligheidsaspecten bij locatiekeuzen, vergunningverlening en investeringsbesluiten faciliteren. Volgens de huidige inzichten zijn de instrumenten die worden omgezet naar het nieuwe wettelijke stelsel, waaronder de gemoderniseerde watertoets, voldoende om de nationale beleidsdoelstellingen te realiseren.

Voor een toelichting op de redenen om te kiezen voor de bundeling van de normstelling bij AMvB verwijs ik kortheidshalve naar de beantwoording van de vragen hierover van mevrouw Dik-Faber [vraag 127]. Kort gezegd betreft dit het vergroten van de samenhang van de normen en de inzichtelijkheid voor de gebruikers. Ook wordt het hierdoor beter mogelijk om tijdig uitvoering te kunnen geven aan Europese en internationale verplichtingen.

Daarbij mogen wettelijke waarborgen natuurlijk niet ontbreken. Naast de wettelijke voorhangprocedure en de regeling voor publieksparticipatie gebeurt dat door inhoudelijke sturing vanuit de wet. Die sturing betreft onder meer de inhoudelijke begrenzing van delegatiegrondslagen, wettelijke verplichtingen tot het stellen van normen over waterveiligheid, luchtkwaliteit, enzovoort.

Bij de tweede nota van wijziging is de wettelijke sturing versterkt door de Europese milieubeginselen een plaats in de wet te geven. Op die manier is wettelijk geborgd dat al bij de start van de beleidscyclus rekening gehouden wordt met deze belangrijke beginselen. Deze zorgen dus voor de doorwerking in het omgevingsbeleid. Dit komt niet in de plaats van, maar in aanvulling op de concrete normstelling in de vorm van omgevingswaarden, instructieregels of algemene regels.

Door het integrale karakter van de Omgevingswet kan er een betere afweging tussen verschillende waarden plaatsvinden. Dit is een politiek-bestuurlijke afweging. In de omgevingsvisie vindt de afweging van de verschillende belangen plaats. Daar beschrijven gemeente, de provincie en het Rijk hoe ze met de verschillende waarden die relevant zijn voor de fysieke leefomgeving willen omgaan.

In concrete situaties spelen er altijd meerdere belangen die tegen elkaar moeten worden afgewogen. Dat is niet anders dan nu het geval is. Ook onder het huidige recht wordt een groot aantal belangen afgewogen bij bevoegdheden zoals het vaststellen van een bestemmingsplan. Het voorgestelde stelsel borgt dat dit ook gebeurt. Het uitgangspunt in het wetsvoorstel is dat bij besluiten en bij de uitoefening van taken alle betrokken belangen op het gebied van de fysieke leefomgeving in samenhang worden betrokken. Dit uitgangpunt is gebaseerd op artikel 3:2 Awb en verder uitgewerkt in artikel 2.1, eerste en tweede lid, van het wetsvoorstel. Ik ben niet voornemens een integraal toetsingskader op te nemen in het wettelijk stelsel. Dit leidt, ook volgens de Afdeling advisering van de Raad van State, tot onduidelijkheid. In de AMvB’s worden voor elke activiteit specifieke beoordelingsregels opgenomen, zodat voor iedereen duidelijk is welke belangen moeten worden betrokken bij een besluit.

Het wetsvoorstel natuurbescherming bevat een aanvullend, specifiek beschermingsregime voor bijzondere natuurwaarden, waarmee onder andere de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn en de CITES-regelgeving wordt geïmplementeerd. Dit specifieke beschermingsregime – normenkader en instrumenten – van het wetsvoorstel natuurbescherming en de uitwerking daarvan in de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving zullen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving worden opgenomen. Dat gebeurt met een aanvullingswetsvoorstel en aanvullingsbesluit. Deze zullen helderheid bieden over de precieze wijze waarop het specifieke instrumentarium en normenkader van de toekomstige Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving worden ingepast in het stelsel van de toekomstige Omgevingswet. Het wetsvoorstel natuurbescherming wordt binnenkort uitgebreid met uw Kamer besproken.

Bij de voorbereiding van beide wetsvoorstellen (wetsvoorstel natuurbescherming en Omgevingswet) zijn deze voorstellen al zoveel mogelijk op elkaar afgestemd, onder meer op het gebied van sturingsfilosofie, instrumentarium en begrippenkader. Ik verwijs u ook naar de brief van 1 oktober 201414, waarin uw Kamer is geïnformeerd over de planning van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet en aanvullingswetten.

Op drie punten is in het wetsvoorstel Omgevingswet nu al in integratie van de natuurwetgeving voorzien. De verplichte natuurtoetsen (Natura 2000, soortenbescherming) zijn onderdeel van de omgevingsvergunning. Dat betekent dus één loket en één samenhangende beoordeling. De natuurvisie wordt onderdeel van de omgevingsvisie. Ook hier is dus samenhang nog beter geborgd. Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden geldt al als een specifiek programma in het kader van de Omgevingswet.

Zoals ik in mijn antwoord van 20 mei15 op een vergelijkbare vraag van mevrouw Van Tongeren heb geantwoord, is in Bijlage I bij de Chw de categorie «herstel-, preventie- en leefbaarheidmaatregelen ten behoeve van aardbevingengebied Groningen» opgenomen. Deze categorie bevat maatregelen voor het vergroten van de veiligheid en het preventief versterken van bouwwerken, waardevermeerderende maatregelen en maatregelen voor het verduurzamen van bouwwerken en aanleg, uitbreiding of wijziging van kabels, leidingen en pijpleidingen. Deze categorie is toegevoegd naar aanleiding van vragen uit de regio en de motie-Dijkgraaf c.s.16, die overigens mede door GroenLinks is ondertekend.

Uw Kamer is met de brief van de Minister van Economische Zaken van 6 mei 201417 geïnformeerd over de toevoeging van deze categorie aan de Chw. De genoemde maatregelen worden voor het overgrote deel genomen door de gemeenten in het aangewezen gebied en door de provincie Groningen. De Chw verandert niets aan die bevoegdheden. Het opnemen van de genoemde maatregelen in Bijlage I van de Chw betekent dat hierop de bestuursrechtelijke procedurele versnellingen van hoofdstuk 1, afdeling 2, van de Chw van toepassing zijn. Deze zijn kort samengevat: de bestuursrechter behandelt beroepen versneld, instellen van een pro forma beroep – met pas later de inhoudelijke motivering – is niet mogelijk en het feitenonderzoek hoeft niet opnieuw gedaan te worden als het onderzoek nogmaals gebruikt wordt om een al vernietigd besluit te herstellen. Er vindt dus, in de geest van de genoemde motie, versnelling plaats van procedures. Slechts in één situatie heeft de betreffende categorie formele gevolgen voor provincie en gemeenten, namelijk wanneer het Rijk een besluit moet nemen over een pijpleiding die tot het landelijk hoofdnetwerk behoort. In dat geval hebben de decentrale overheden geen mogelijkheid om tegen dat besluit in beroep te gaan. Gelet op de intensieve samenwerking door middel van de rijkscoördinatieregeling en in de Overheidsdienst Groningen en het bestuurlijk overleg tussen de gezamenlijke overheden, zal aan die mogelijkheid in de praktijk naar verwachting geen behoefte bestaan. Van curatele is dus geen sprake.

Met mevrouw Van Tongeren hecht ik aan een goede implementatie van het verdrag van Aarhus. De doelstellingen van het verdrag worden door Nederland volledig onderschreven. Het verdrag van Aarhus verplicht tot inspraak bij projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben en wordt in het wetsvoorstel geïmplementeerd door aan iedereen inspraak te bieden via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). Dus ongeacht of de inspreker een belanghebbende in de zin van de Awb. Deze voorbereidingsprocedure is in het wetsvoorstel van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsvisie, programma’s, een omgevingsplan, een waterschapsverordening, een omgevingsverordening van de provincie en een gedoogplichtbeschikking. Voor het projectbesluit geldt een eigen regeling waar burgers en bedrijven bij de besluitvorming worden betrokken (de «sneller en beter»-aanpak). Daardoor kan iedereen die zich betrokken voelt bij een project in die gevallen zijn of haar mening naar voren brengen.

Het wetvoorstel regelt daarnaast dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is voor vergunningen als een project mer-plichtig is. Bij de voorbereiding van omgevingsvergunningen zal de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden als internationale verplichtingen inspraak verlangen. In het ontwerp-Omgevingsbesluit zal de regering daarvoor voorstellen doen.

Voor het instellen van beroep bij de rechter geldt wel de eis dat iemand belanghebbende moet zijn. Dat betekent dat alleen degene die rechtstreeks door een besluit kan worden geraakt, beroep kan instellen. Daarmee sluit het wetsvoorstel aan bij de beroepsmogelijkheden van de Awb.

Om te beginnen merk ik op dat open normen geen nieuw verschijnsel zijn in het bestuursrecht en evenmin in het omgevingsrecht. Ook de huidige wetgeving bevat soms bijvoorbeeld open normen of beleidsvrijheid voor het bestuur. Voorbeelden hiervan zijn het criterium «een goede ruimtelijke ordening» van de Wet ruimtelijke ordening en «bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken» van de Ontgrondingenwet. Overigens zal dit type normen niet over de volle breedte van het nieuwe stelsel van omgevingsrecht worden doorgevoerd. Er zijn ook onderdelen waar juist heel gerichte regels zullen worden gesteld.

Het is niet aan mij om uitspraken te doen over de wijze waarop de rechterlijke macht, meer in het bijzonder de bestuursrechter, met open normen zou moeten omgaan. Wel stel ik vast dat daar waar onder de huidige wetgeving open normen zijn gesteld, de rechter deze terughoudend pleegt te toetsen. De regering beoogt hierin met de Omgevingswet geen verandering aan te brengen. Ik verwijs in dit verband ook naar het antwoord op een vraag van de heer Smaling [vraag 48].

Naarmate de (materiële) normen zelf opener zijn, zal naar verwachting een zwaarder accent komen te liggen op de algemene eisen van de Algemene wet bestuursrecht aan besluitvorming door bestuursorganen. Te denken valt aan eisen van zorgvuldigheid, belangenafweging en draagkrachtige motivering. Mijn indruk is dat bestuursorganen in staat zijn de betrokken belangen evenwichtig af te wegen. Er is op basis van de huidige wetgeving en jurisprudentie geen aanleiding om te veronderstellen dat bestuursorganen en de bestuursrechter daar onder de Omgevingswet niet op adequate wijze mee zouden kunnen omgaan.

Uw vraag is heel begrijpelijk. Iedereen kent de voorbeelden van niet-geslaagde projecten en daarvoor hoef ik niet eens zo ver terug te grijpen in het verleden. Maar de ontwikkeling van het digitale stelsel is zowel een ICT-project, als een organisatorisch vraagstuk. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn antwoord op een vraag van de heer De Vries [vraag 39].

We beginnen in de fysieke leefomgeving gelukkig niet vanaf nul. We gebruiken de goede bestaande delen van huidige voorzieningen.

De niet-geslaagde projecten bieden veel lessen die recent door de commissie-Elias vertaald zijn in stevige aanbevelingen. Die aanbevelingen hanteer ik als uitgangspunt bij de nadere uitwerking van het digitaal stelsel.

Een andere aanbeveling is de gefaseerde uitwerking in zelfstandig werkende fases, waarop ik ben ingegaan in mijn antwoord op een vraag van de heer Veldman [vraag 8]. Door samen met onze uitvoeringspartners deze fasering op te stellen en uit te werken wordt een omvangrijk traject behapbaar en sluit het aan op de behoefte van de uitvoeringspraktijk. We stellen business cases op die de kosten en baten van functionaliteiten in het digitaal stelsel inzichtelijk maken. In de planning zal worden uitgegaan van een gefaseerde uitwerking. Iedere fase leidt tot een zelfstandig werkend geheel en wordt voorafgegaan door een go/no-go-moment. Dit geeft voldoende mogelijkheden tot bijsturing. En dat geeft mij vertrouwen.

Allereerst wil ik graag wat helderheid scheppen over de termen «significante gevolgen voor de leefomgeving» en «significant milieueffect» zoals ik die gebruik in de genoemde kamerbrief. Het gaat hier om een beleidsmatig criterium dat ik toepas bij het beantwoorden van de vraag of voor een bepaald onderwerp rijksregelgeving nodig is. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om vervolgens in die regelgeving met dat significantiecriterium te gaan werken: de rijksregels die gesteld worden, zullen een helder gedefinieerd toepassingsbereik hebben, door duidelijke omschrijving van aard en omvang van de activiteiten waarop ze betrekking hebben.

De Omgevingswet gaat uit van het principe decentraal, tenzij. Dit betekent, dat de lokale overheden in principe als eerste aan de lat staan voor het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Rijksregelgeving wordt allereerst gemaakt voor die gevallen, waarin dat nodig is om een bepaald veiligheidsniveau op nationaal niveau te garanderen. Daarom regelt het Rijk alleen activiteiten met een verhoudingsgewijs groter, en dus significant, milieueffect, zoals de chemische industrie, de grote intensieve veehouderijen of rioolwaterzuiveringsinstallaties. Dit zijn activiteiten met bovenlokale milieueffecten, die doorgaans de gemeentegrenzen en vaak ook de provinciegrenzen overstijgen. Deze gevolgen worden primair via preventieve maatregelen en toepassing van beste beschikbare technieken beperkt. Die maatregelen en technieken kunnen door inzet van rijksregelgeving worden geüniformeerd.

Het uniformeren van preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken is ook een argument om een deel van de kleinere bedrijvigheid via rijksregels te reguleren, zoals garagebedrijven, tankstations, opslaan van gevaarlijke stoffen, maar ook bijvoorbeeld stookinstallaties of koude-warmteopslag.

Dit wil niet zeggen dat voor andere milieubelastende activiteiten helemaal geen regelgeving geldt: het is aan gemeentes en provincies om deze activiteiten te reguleren in hun omgevingsplannen en omgevingsverordeningen. Daarbij moeten zij uiteraard rekening houden met de effecten van cumulatie. De milieubelasting die wordt veroorzaakt door de verkeersaantrekkende werking van een kantoorpand moet bij uitstek worden beschouwd in het licht van de overige verkeersaantrekkende activiteiten in het gebied en rekening houdend met het lokale wegennet. Het omgevingsplan biedt daartoe veel betere mogelijkheden dan algemene rijksregels. Een toetsing van de verkeerseffecten van zo’n gebouw, inclusief cumulatie met de kantoorgebouwen in de omgeving, is nu al een standaard onderdeel van de ruimtelijke afweging die gemeentes in een bestemmingsplan of een vergunning voor het afwijken daarvan moeten maken. Het ligt voor de hand om in de toekomst de milieutechnische afweging en de ruimtelijke afweging voor wat betreft de verkeerseffecten van kantoorpanden te integreren en bij hetzelfde bestuursorgaan te leggen – de gemeente.

In de nota naar aanleiding van het Verslag is aangegeven dat volgens de huidige inzichten de bestaande wettelijke instrumenten voldoende zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Zoals aangegeven is de omgevingsvisie van belang voor adaptatie, omdat dit veel verschillende beleidsonderwerpen raakt. De nationale omgevingsvisie is bedoeld als beleidsmatige basis voor juridische, financiële of andere instrumenten. Die visie kan ook leiden tot nieuwe inzichten over de instrumentatie. Naar verwachting biedt het wetsvoorstel een voldoende robuust raamwerk om nadere nuanceringen in de instrumentkeuze te faciliteren.

Verder is bij de vorming van de Nationale Adaptatiestrategie samenwerking met steden, regio’s, maatschappelijke organisaties en bedrijven onmisbaar.

Daarnaast zijn enkele instrumenten in ontwikkeling of worden verbeterd. Zo is in de nota naar aanleiding van het verslag benoemd dat het afwegingskader om overstromingsrisico’s beter te laten meewegen bij ruimtelijke verandering nog in ontwikkeling is binnen het Deltaprogramma Nieuwbouw en Herstructurering. Daarnaast zal de nieuwe normering voor de veiligheid van de primaire waterkeringen in een voorstel voor wijziging van de Waterwet aan uw Kamer worden voorgelegd.

Ik heb vertrouwen in het decentraal bestuur en ons bestuursbestel. Decentrale overheden stellen een omgevingsvisie op waarbij zij zullen verwoorden hoe zij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving op hun grondgebied zien, voor zover hun taken en bevoegdheden daartoe reiken. Het opstellen van een omgevingsvisie moet worden gezien in het licht van de doelstellingen van de wet (artikel 1.3). Daarin wordt duurzame ontwikkeling expliciet genoemd. Op grond van artikel 2.1 moeten bestuursorganen zijn taken uitoefenen met het oog op de doelen van de wet. Dat geldt dus ook voor het opstellen van een omgevingsvisie. Het wetsvoorstel bepaalt verder dat een deze integraal moet zijn. Een integrale benadering is naar mijn mening een belangrijke voorwaarde voor beleid dat duurzaamheid bevordert. Verder is het aan het desbetreffende bestuursorgaan om te beoordelen wat het als duurzaam beschouwt en aan de vertegenwoordigende organen om daarin hun positie te bepalen en hun invloed uit te oefenen. Het is immers de volksvertegenwoordiging van de decentrale bestuursorganen die de omgevingsvisie vaststelt. Bovendien zal een omgevingsvisie in samenspraak met betrokkenen worden geformuleerd, hetgeen ook de houdbaarheid en duurzaamheid zal bevorderen. Ik ben er niet voor dat wettelijk moet worden voorgeschreven dat een omgevingsvisie duurzame ontwikkeling moet bevorderen, mocht dat met deze vraag worden beoogd. Want hoe beoordeel je dat? Een dergelijke eis leidt ertoe dat discussies daarover bij de rechter belanden, terwijl het een publiek debat zou moeten zijn die uiteindelijk in de gemeenteraad of provinciale staten moet worden gevoerd. Juridisering brengt beleid voor duurzame ontwikkeling in omgevingsvisies juist verder weg. Overigens participeren in een pilottraject al 33 gemeenten. Daarnaast hebben nog een onbekend aantal gemeenten een omgevingsvisie of zijn deze aan het opstellen. De inschatting is dus dat nu, ruim drie jaar voor de beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet, al 10% van de gemeenten met een omgevingsvisie werkt. Verder hebben 10 provincies een omgevingsvisies of zijn ze voornemens die op te stellen.

Inderdaad zijn omgevingsvisies zelfbindende documenten, maar dat wil niet zeggen dat ze geen betekenis hebben voor de inzet van andere, wel bindende instrumenten. De omgevingsvisie is immers het integrerende kader waarin een bestuurorgaan zijn sturingsfilosofie kan uitwerken, waarbij duidelijk wordt hoe de in de visie geformuleerde doelen worden bereikt.

Besluitvorming brengt nu nog vaak hoge onderzoekslasten met zich. Bij projecten kost alleen het in kaart brengen van de huidige situatie al veel geld. Vervolgens moet ook de gewenste situatie nog worden onderzocht en vaak nog in diverse scenario’s. De Omgevingswet is daarom óók gericht op het verminderen van de onderzoekslasten. Ik doe dat via de lijnen fasering, hergebruik van onderzoeksgegevens en versobering. In de uitvoeringsregelgeving geef ik daar verder invulling aan. Daarbij betrek ik ook de aanbevelingen die Actal in dit verband heeft gedaan.

Bij het omgevingsplan kan bijvoorbeeld een goede fasering zorgen voor verlaging van de onderzoekslasten. Zo kan het omgevingsplan allerlei functies voor een gebied toestaan, waarbij nog geen gedetailleerd onderzoek hoeft te worden uitgevoerd. In het omgevingsplan wordt duidelijk of een functie ergens is toegestaan (de of-vraag) en aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan, bijvoorbeeld dat het geluidniveau niet hoger is dan 50 dB(A). Pas als zich een concreet initiatief aandient, kan onderzoek plaatsvinden naar de precieze invulling (de hoe-vraag) omdat het initiatief dan duidelijk is, hoeven er geen scenario’s te worden doorgerekend. Doordat de randvoorwaarden in het omgevingsplan zijn opgenomen is en op voorhand ook meer duidelijkheid voor de initiatiefnemer. Hierbij past het uitgangspunt «beproeft alle dingen; behoudt het goede».

Ook het vaker gebruikmaken van bestaande onderzoeks- en monitoringsgegevens kan de onderzoekslasten beperken. Onderzoeksgegevens zijn tenminste twee jaar geldig. Digitale ondersteuning maakt het makkelijker om deze gegevens te bewaren, op te vragen en te delen. Dit bevordert het hergebruik van onderzoeksgegevens. Dan kan op projectniveau gebruik worden gemaakt van op planniveau uitgevoerd onderzoek.

Daarnaast zie ik ook mogelijkheden voor de versobering van onderzoeksgegevens. Het is niet altijd nodig dat onderzoeksresultaten meerdere cijfers achter de komma bevatten. Zo is minder uitvoerig onderzoek nodig voor reguliere veel voorkomende activiteiten met een beperkt effect op de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om de vraag of initiatieven «in betekenende mate» leiden tot verslechtering van de kwaliteit van de leefomgeving. Als dat niet zo is kan het initiatief mogelijk worden gemaakt. Zo’n aanpak kennen we al bij luchtkwaliteit. Bij het opstellen van het Besluit kwaliteit leefomgeving bezie ik of zo’n aanpak op meerdere aspecten van de fysieke leefomgeving kan worden toegepast. In de lijn van versobering past ook dat meer kan worden gewerkt met vuistregels in plaats van met gedetailleerd onderzoek. Ik wil het mogelijk maken om gebruik te maken van deskundigenadviezen. Dit levert vaak net zo veel, of wellicht zelf meer bruikbare informatie op dan gedetailleerde onderzoeksresultaten en kan schijnzekerheid worden voorkomen. Uit het stelsel moet helder blijken dat het werken met deskundigenadviezen mogelijk is. Dat is ook één van de aanbevelingen van de Actal. Ik kom daar in de uitvoeringsregelgeving op terug.

Alles bij elkaar zorgen we voor een aanzienlijke vermindering van de onderzoekslasten van zowel eenvoudige als complexe projecten.

In het antwoord op een vraag van mevrouw Van Tongeren [vraag 152] is al ingegaan op het behoud van een gelijkwaardig beschermingsniveau van de fysieke leefomgeving.

Het blijft vanzelfsprekend mogelijk dat er op onderdelen van het omgevingsrecht veranderingen komen. Die zijn dan niet het gevolg van de stelselwijziging, maar van autonome beleidswijzigingen. Een voorbeeld is de nieuwe normering voor waterveiligheid in het kader van het Deltaprogramma. Het is goed gebruik dit in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling op hoofdlijnen met uw Kamer te bespreken aan de hand van een aparte beleidsbrief of -nota over dat onderwerp. Bij de voorhang van de ontwerp-AMvB in een latere fase kan de aandacht dan uitgaan naar de gekozen uitwerking.

Het is niet de bedoeling dat provincies het gemeentelijke beleid toetsen. Het is verstandig als er in een vroeg stadium afstemming plaatsvindt tussen provincie en gemeente over beleidsvoornemens, maar de gemeente is uiteindelijk geheel zelf verantwoordelijk voor de inhoud van haar omgevingsvisie en programma’s. De provincie voert wel het interbestuurlijke toezicht uit op de gemeenten. Dat toezicht heeft ook betrekking op beleidstaken zoals het opstellen van verplichte programma’s, maar toezicht vereist vanzelfsprekend geen toetsing.

De gemeente is ook verantwoordelijk voor de instrumentatie van haar beleid in het omgevingsplan. Wel kan daarin onder bijzondere omstandigheden worden geïntervenieerd als een gemeente onvoldoende rekening houdt met een vooraf kenbaar provinciaal belang waarover de provincie een zienswijze heeft uitgebracht.

Bij de keuze van een provincie om de hoogte van antennes in het stedelijk gebied te onderwerpen aan een instructieregel geldt dat de provincie dan de hoogte van antennes moet hebben aangemerkt als provinciaal belang. Het Rijk toetst dat niet. Zoals al betoogd in het antwoord op de eerdere vraag van de heer Bisschop dwingt de formulering van artikel 2.3 de provincies en het Rijk nog meer dan nu het geval is, tot een terughoudende inzet van de bevoegdheden richting gemeenten en provincies.